孟立联：立法法修改的意义

    2015年是全面推进依法治国的头一年。在全面推进依法治国的起步之年修改立法法，看似一项简单的立法行动，但却包含了一系列重要甚至重大的法律与政治信息。
    立法法修改，将使人民当家作主在法律制定权上得到更加突出的体现。铺天盖地地宣传“立法法是管法的法”，事实上是把立法法导向了一个误区。原则上说，立法法是管除宪法以外的法律、法规及规章等制定的法律，这包括立法权限，比如全国人大及其常委会、国务院和地方人民代表大会及其常委会制定法律法规的权限，基本法律是由全国人民代表大会制定，其他法律可由全国人大常委会制定，行政法规和地方性法规及政府规章只能在规定的权限内制定。其次，立法法规范立法程序，包括法律、法规的动议、草案起草、审查程序、表决程序等。所以，那种认为立法法是管法的法的认识既是错误的，也不利于正确认识立法法以及立法法与其他法律法规的关系。事实上，立法法只是规定法律、法规及政府规章的制定权限和程序等，并不规范法律法规及政府规章的内容。如果说非要有一部管法的法的话，那非宪法莫属的。一切法律法规及政府规章不得违反宪法的规定，不得与宪法相抵触。修改立法法，主要原因在于原来的立法法并不完全符合宪法规定或宪法精神，比如税收法定这一权力，本属全国人大及其常委会的权力，在此以前全国人大及其常委会没有很好地行使。现在落实税收法定这一精神和原则，只不过是事实上重申税收法律制定权属于全国人大及其常委会。
    立法法修改，将使中国法律进入可实施状态。中国法律不可实施的状态由来已久，是全面推进依法治国的障碍。除刑法、刑事诉讼法等少数法律外，中国法律大多处于不可实施或不可完全实施的状态，或仅仅为地方立法提供依据，或仅仅为明确了法律实施的基本原则，而法律的本义却被忽视了。以《土地管理法》为例，全国人大常委会制定了《土地管理法》，国务院颁布了《中华人民共和国土地管理法实施条例》，国土资源部制定了关于贯彻执行《土地管理法》和《土地管理法实施条例》若干问题的意见，省级人大或省级政府制定土地管理法实施办法，一些地级市甚至制定了本地的土地管理法实施细则。全国人大常委会通过的土地管理法的基本原则虽然在条例、细则和办法等行政法规、地方性法规或规章得到了遵循和体现，但土地管理法的实施精神则被条例、细则和办法等行政法规、地方性法规和规章取代了，或者说没有行政法规、地方性法规和规章的配合，全国人大通过的土地管理法则落不了地，进入不了实施状态。土地管理法如此，物权法、合同法、劳动合同法、人口与计划生育法、母婴保健法等一大批民事、商事法律皆是如此。全国人大修改立法法，将有效地解决法律制定的粗糙、粗放状态，将使中国法律进入实施状态，切实改变依法治国中的“依规”而非“依法”的状态，从而为全面推进依法治国铺平道路。
    立法法修改，将改变中国立法的部门化、行业化和地区化现象。中国的大多数法律草案大多是由相关部门起草的，借起草和制定法规规章之机强化、扩大部门的权力，或为本部门、本系统、本行业带来不应当有的审批权、发证权、收费权、处罚权；或超越职权，擅自解释法律、法规；或者搞地方“山头主义”，各搞各的“土政策”等，既损害了国家法制的统一和尊严，也使法律之间“打架”从而为法律的正确实施制造了障碍。在转变政府职能和精简、下放、简化行政审批的新形势、新格局下，防止职能转变、行政审批制度改革反弹、回潮，最根本、最有效的途径则是使职能转变和行政审批制度改革成果的法治化。不仅如此，立法是立规矩的行为，立法法则是为立规矩的行为立规矩。立法法修改，把立法权下放至设区的市，扩大地方立法权，将有效地压缩部门、行业和政府——国家权力机关的执行机关进行立法活动的空间，使立法权这项重要的国家权力回到人民手中。由人民立规矩而不是由政府或部门、行业立规矩，是《宪法》关于“中华人民共和国的一切权力属于人民”内在要求，也是人民当家作主的立法体现。
    立法法修改，或许将为省管县和省管市体制争论划上句号。关于中国行政体制改革，存在着省管市或省管县两种体制主张，并且两种主张都有一批理论和实践上的支持。本次立法法修改，将把以前仅有49个较大的市独享的地方立法权下放给全国所有282个设区的市，也就是说全国所有地级市都将获得地方立法权。或许这意味着省管县体制不会已失去成为中国行政体制改革选项的资格。不仅如此，立法权的下放或许意味着中央与地方以及地方之间各层级的事权划分已形成共识，国家级层面的立法将重点放在保障人权、财权和跨区域改革与发展问题、外交、国防等基本法律制度上，省级立法将重点放在全域生态保护、省域内跨区域改革与发展问题比如同城化规划与建设、城市群建设，市级立法将重点放在本市内经济社会发展及城市规划与建设、管理等重大问题。事权的明确划分标志着央地关系进入新的时期。