支振锋:立法资源不足的中国人大

    《立法法》修正案通过了，包括税收法定和部分“法律”制定权回归人大等被赋予重大法治意义的修订，能否成为现实却还要看人大的作为。
    2015年3月25日，新华社报道了全国人大常委会法工委负责人对新华社记者的提问。针对现实中万众瞩目、立法中一波三折的“税收法定原则”，在这个答记者问中，法工委负责人指出，根据中共中央日前审议通过《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，全国人大常委会会在2020年完成相关立法工作。这意味着，在真正实现税收“法”定之前，目前的税收征管依据仍然是国务院所颁布的条例。那么，为何《立法法》修正之后，“税收法定”依然尚待时日而非倚马可待？一叶知秋，我们可以看出中国立法工作中的哪些曲折与幽隐？
    新《立法法》对人大提出的新要求
    在《立法法》公布实施整整15年之后，2015年3月15日，十二届全国人大三次会议全体会议表决通过《全国人民代表大会关于修改＜中华人民共和国立法法＞的决定（草案）》。新《立法法》对中国的立法体制结构并无根本改变，但却从实体和程序两个方面对立法工作进行了完善。
    《立法法》修改的一个重要使命是规范立法活动和提高立法质量，着重解决改革与法治之间的关系，强调立法必须体现“人民的意志”，尤其重视法律规范的“针对性和可行性”。由于要规范立法活动，从工作机制上讲，《立法法》对全国人及其大常委会的工作就提出了许多新的具体要求。
    一方面，在实体方面，从立法权限上讲，全国人大及其常委会扩大、或者说收回了一系列的立法权。第一，根据修正案第4条，新《立法法》第8条新增三项只能制定“法律”的内容，包括：(1)税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；(2)对非国有财产的征收、征用；(3)基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度。第二，根据修正案第5条，新《立法法》第10条对“授权”立法做了明确限制，授权的期限一般不超过5年，被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施情况，并提出是否需要制定有关法律的意见。第三，新《立法法》第13条规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理领域的特定事项授权在一定期限内部分地方暂时调整或暂时停止适用法律的部分规定。
    另一方面，全国人大及其常委会立法权的扩展，不仅意味着对政府权力“任性”的更大限制，也要求全国人大及其常委会自身在行使立法权上不能任性。为此，新《立法法》从程序上也做出了一些新的规定。修正案从第7-13条，第15-20条，以及第23条等，从常委会审议法律案及相关机构的立法调研应该或可以邀请全国人大代表参加，法律案提交表决前常委会审议的次数，审议中对修改意见的处理，立法论证会及听证会的召开，法律案的意见征求，分歧较大的重要条款单独表决，立法规划及计划的编制等，对全国人大及其常委会自身的立法程序做了比较细致的要求。
    按照新《立法法》第51条的规定来说，这些方面就是全国人大及其常委会“加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”
    立法机构工作随之步入“新常态”
    然而，权力虽然是一种资格，但对权力的行使却需要能力。中国当前实行的是一种统一而又分层的立法体制，全国人大及其常委会是最重要的立法机关。它的权限就不必说了，位高权重，但行使权力的资源需求也自然更大。仅就立法而言，根据十二届全国人大常委会立法规划，其任期内需进行68部法律的制定或修改，其中条件比较成熟，任期内拟提请审议的法律草案有47件，另外有21件需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。而根据张德江两会上的报告，2015年度人大常委会的立法任务就有约30件，虽然这并不意味着今年必须完成，但也可以说是任务繁重。
    但是，根据目前的全国人大及其常委会立法工作机制，虽然人们不怀疑它能够完成任期内的立法规划，但对于立法法所要求的立法活动是否规范、立法质量是否够好、立法的针对性与可执行性是否够强，以及人大常委会能否真正主导立法等方面，却不能不有所担心。
    从立法的起草机构而言，在全国人大及其常委会内部，往往会根据法律草案的情况，由全国人大各专门委员会、法制工作委员会、全国人大代表或组成人员、或者有时成立的专门起草委员会来起草。比如，十二届全国人大常委会立法规划的68件法律案中，除9部已经提交审议或通过的法律案外，委员长会议牵头或起草的有4件，专门委员会起草的有13件，剩下的42件主要都是由国务院来牵头或提出的，将近61.8%。
    就人大常委会内部的法案起草者来说，虽然牵头或起草单位多为委员长会议和各专门委员会，但实际上，法制工作委员会（简称“法工委”）在其中担负着最为重要的工作。而由于法工委人手和精力的限制，恐怕很多具体的起草工作，还是要落到相应行政机关头上，专家和社会能够参与的，可能还并没有那么多。
    很简单，由于人大常委会目前的机制，根据统计，包括委员长、副委员长、秘书长等人在内，目前常委会应该有169名委员。虽然这些委员中相当一部分都曾是资深官员，有着丰富的经验，但是他们中拥有法律或者立法工作经验的比例并不高，而且还有一部分身兼其他职务，并不能专一于常委会事务，代表专职化程度显然不高。
    立法是现代政府活动中非常复杂和精密的事项，说有些立法是重大工程也不为过。因此，立法还必须有时间的保障。根据对192个国家和地区议会会期的统计，超过180天的达59.8%，在亚洲国家和地区中，这一数据则是62.5%。而中国的全国人大每年只召开一次全会，而根据全国人大常委会当前的《议事规则》，常委会一般每两个月举行一次，有特殊需要时可临时召开，没有规定具体会期。但从实践中看，全国人大及其常委会每个立法年度召集会议的天数都比较少。根据周伟教授的计算，除第六届全国人大会期最长，达258天/届（一届为4年）、51.6天/年外，前六届人大平均会期没有超过30天/年的；而第七届至第十届人大，会期最长的第七届平均是41.2天/年，第十届只有31.8天/年。而全国人大及其常委会的立法任务却一直在增加，第九届和第十届的会期分别是166天、159天，相应的审议议案总数是427、462件，其中有关法律的议案数是232、160件。
    回到十二届全国人大，在剩下的任期内，要完成59件立法规划所确定的任务（尽管不一定全部通过），还要论证包括财政税收、国家经济安全、行业协会商会、社会信用、航空、航天方面的立法项目，强制执行、陆地国界、机构编制、国际刑事司法协助、行政程序方面的立法项目，网络安全、广播电视传输保障、文化产业促进、公共文化服务保障方面的立法项目，农村扶贫开发、学前教育方面的立法等约20项立法论证任务。考虑到它还要行使监督权、重大事项决定权和人事任免权，还要组织立法调研、法律实施调研和评估，人们很难不担心它能否在有限的时间里完成如此之多的重要任务，以及规范立法活动、完善授权立法、提高立法质量、确立人大立法主导地位的目的能在多大程度上实现。
    人大主导还是行政主导
    但是，既然法律以庄严的形式提出了要求，全国人大及其常委会作为立法机关，更应该以身作则，严格履职。但它很快就遇到了第一个挑战。
    按照新《立法法》的要求，一系列以前主要靠国务院行政法规，或者地方政府部门规章，甚至政府部门规范性文件（红头文件）来规制的方面，都需要由全国人大或其常委会通过立法来进行解决。
    当前最直接的就是“税收法定原则”给立法机关所带来的新任务。目前，现行的18个税种中，除个人所得税、企业所得税、车船税由法律规定征收外，增值税、消费税、营业税、资源税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市维护建设税、车辆购置税、印花税、契税、耕地占用税、烟叶税、船舶吨税、关税（海关法只规定征收关税，但具体税收要素由条例规定）等15个税种由国务院制定的有关暂行条例规定征收。那么，在新《立法法》通过之后这些税收及其条例怎么办，就成为一个棘手的问题。马上废止国务院条例进行立法，显然困难，因此，全国人大常委会提出了一个“五步曲”的解决方案。
    1．不再出台新的税收条例；拟新开征的税种，将根据相关工作的进展情况，同步起草相关法律草案，并适时提请全国人大常委会审议。 2．与税制改革相关的税种，将配合税制改革进程，适时将相关税收条例上升为法律，并相应废止有关税收条例。在具体工作中，有一些税种的改革涉及面广、情况复杂，需要进行试点，可以在总结试点经验的基础上先对相关税收条例进行修改，再将条例上升为法律。3．其他不涉及税制改革的税种，可根据相关工作进展情况和实际需要，按照积极、稳妥、有序、先易后难的原则，将相关税收条例逐步上升为法律。4．待全部税收条例上升为法律或废止后，提请全国人民代表大会废止《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。 5．全国人大常委会将根据上述安排，在每年的立法工作计划中安排相应的税收立法项目。
    从“五步曲”中可以看出立法机关的小心翼翼与谨小慎微。在新《立法法》下，全国人大及其常委会可谓是权力大、任务重、时间紧，但仅仅落实“税收法定”就需要它用五年时间完成五步曲，而不能大步迈进、一步到位。这实在是因为全国人大及其常委会的立法资源太有限了。
    而这就意味着，也即在相当长的一段时间内，《立法法》修改之前的问题仍然会继续存在，税种、税率、征管，不仅在执行中是行政机关说了算，就是法规制定也仍然是行政机关说了算。从而导致一个严重的问题，就是久被诟病的行政机关主导立法所带来的“部门立法”、“部门利益”问题，依然得不到根本解决，从而使人大主导立法的目标的实现，仍然有待时日。
    这同时也意味着，在许多国家原本统一的立法权，在中国实际上被分割为两个部分：起草权和审议权。由于人大及其常委会立法资源有限，立法的起草工作，一直以来都是、并且还将继续主要依赖行政机关，导致立法机关的起草权在实际上旁落；而在这种情况下，审议和表决如何不沦为形式，立法机关如何不沦为橡皮图章，如何防止“部门利益”使立法真正体现“人民意志”，都依然任重道远。 在新《立法法》下，全国人大及其常委会需要适应立法工作的“新常态”。
    【作者简介】支振锋，中国社会科学院法学研究所副研究员、《环球法律评论》副主编。