姜明安：实行好立案登记制，让新行诉法“第一亮点”更亮

    5月1日起开始施行的新行政诉讼法有诸多亮点，但笔者认为，“第一亮点”是人民法院受案实行立案登记制。为什么立案登记制是“第一亮点”？因为立案是整个诉讼的入门程序，案立不了，当事人进不了法院的门，诉讼就不能开始，一切诉求都无从谈起。此前，我国行政诉讼一直实行立案审查制，许多案件，法庭尚未进行实质审查，就被法院“把门人”（立案官员）挡在门外，进入不了诉讼程序。对此，当事人很伤心、很无奈。他们的权益被行政机关侵犯，满怀希望来法院讨个“说法”，但是他们还没有见到审理案件的法官，连说话、倾诉的机会都没给，更不要说讨“说法”，就让他们走人。而现在，新行政诉讼法确立的立案登记制为当事人进入行政诉讼之门提供了很大的方便，降低了门槛，增加了对法院“把门人”的约束：对符合法定起诉条件的起诉人，他们只能登记立案；对当场不能判定是否符合法定起诉条件的，也要先接收其起诉状，并出具收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。“把门人”不能自行提高立案门槛，不能为难起诉人，不能将符合法定起诉条件的起诉人拒之门外。否则，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院将责令他们改正并依法处分他们。
    根据中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，立案登记制不仅适用于行政诉讼，也适用于民事诉讼、自诉刑事诉讼等。但是，相对于其他诉讼，立案登记制对于行政诉讼有着特殊重要的意义。
    首先，行政诉讼是“民告官”的诉讼，双方当事人在实体法律关系中处于不平等的地位，作为行政主体的行政机关或法律、法规授权的组织在行政管理过程中，较易于利用其管理权力、管理手段侵犯作为行政相对人的公民、法人和其他组织的权益。这些被侵权的行政相对人虽然也可以从其他途径获得救济，但行政诉讼是其可能获得的救济中最有效的救济。如果行政诉讼的这扇门向他们关闭，他们就很可能难以获得实际有效的救济。
    其次，在司法体制改革尚难在短期内取得长足进展，跨行政区域法院尚难在短期内普遍设置的情况下，地方行政权对法院的影响不可能一下子完全排除。从而法院负责行政诉讼立案的“把门人”不可能在新行政诉讼法一实施就完全不考虑地方当局的任何“关切”（这种“关切”往往通过院长、庭长转致）。如果法院仍采立案审查制，“把门人”很难完全不回应这种“关切”。现在新行政诉讼法将立案审查制改立案登记制，“把门人”要不响应这种“关切”就容易多了，就比较好向地方当局交代和解释，比较好向转致这种“关切”的院长、庭长交代和解释：“对不起，我不能不登记，不能不立案。我不登记、不立案，当事人要告我，我要受处分呀！”
    此外，行政诉讼案件往往不仅涉及起诉人的个人权益，而且涉及社会公共利益，行政行为的合法性本身就是一种公共利益。如果不改变立案审查制，维持立案高门槛，将本应由法院受理，符合行政诉讼起诉条件的行政诉讼案件拒之法院门外，排除对相应行政行为的司法审查，就可能妨碍行政诉讼监督行政机关依法行政，促进法治政府建设功能的发挥，就可能影响推进依法治国，建设法治国家的大局和全局。很显然，新行政诉讼法将立案审查制改立案登记制，降低行政诉讼的门槛，尽量扩大了行政诉讼的受案范围，将尽可能多的行政争议纳入法治方式解决的管道，加大对行政机关依法行政的监督力度，其意义将远远超出诉讼本身。
    既然作为新行诉法“第一亮点”的立案登记制对于行政诉讼有着如此特殊重要的意义，那么，在新行诉法即将施行之际，我们各级人民法院如何采取切实措施，保证立案登记制真正落实，使之真正发挥其预设的和应有的作用呢？这是需要我们认真研究和解决的重要课题。对此，我们至少应该尽快做好以下三项工作：
    其一，通过司法解释，进一步明确立案登记的前提条件，即新行诉法第四十九条规定的各项起诉条件。例如，对其中的第三项条件：“有具体的诉讼请求和事实根据”，就需要司法解释明确什么是“具体的诉讼请求”，包括哪些范围，对“具体的事实根据”有什么最低限度的要求等。只有通过司法解释明确了法律规定的各项起诉条件的内涵和外延，法院负责立案登记的人员才能高效地为起诉人办理登记立案事项。
    其二，对法院负责立案登记的人员进行适当培训，使之熟练掌握登记立案的程序和相关要求。根据新行诉法和有关司法解释，这些程序和要求主要包括：一律接受其起诉状、7日内立案、先予立案、一次性全面告知补正内容等。法院负责立案登记的人员对这些登记立案的程序和相关要求应在上岗履职前全面了解和熟练把握，否则不能批准其上岗履职。
    其三，明确对违法滥诉行为的应对和制裁措施，保证行政诉讼立案登记制的正常运作。行政诉讼实行立案登记制的目的是为了保护公民、法人和其他组织合法诉权，而不允许当事人或非当事人利用这一制度进行违法滥诉。对于新行诉法施行后当事人之间可能的恶意串通，或者非当事人冒充他人提起诉讼，企图通过行政诉讼侵害国家、社会公共利益或他人合法权益的行为，或者当事人或非当事人故意提起虚假诉讼、恶意诉讼或无理缠讼的行为，各级法院均应事先确定相应的应对和制裁措施预案，包括驳回起诉、罚款、拘留等，构成犯罪的还应依法追究其刑事责任。
    我们只有扎扎实实做好以上工作，才能真正使行政诉讼立案登记制改革顺利和有序地展开，使之产生良好的法律效果和社会效果。
    姜明安，北京大学法学院教授。
    来源：《人民法院报》2015年4月29日