万毅：对日本检察官“半独立”地位不要误读

    日本的检察官制度在历史上曾对东亚国家和地区产生过较大影响，部分检察制度设计如检察官的“半独立”地位、特搜部制度、检察官俸给表制度等皆独具特色，至今仍是各国检察制度改革发展中竞相仿效的样本。但是，目前理论界对于日本检察官的“半独立”地位存在一些误解，本文拟对此展开简要的介绍和评析，以正视听。必须说明的是，日本的检察机关分为四类：最高检察厅、高等检察厅、地方检察厅和区检察厅，其首长分别称为检事总长、检事长、检事正和首席检察官，为了行文的方便，本文按照中文的习惯，将检事总长称为检察总长，将检事长、检事正和首席检察官统称为检察长，但其间差异，读者诸君不可不察。
    广义的司法官
    二战后，日本受英美法的影响，对司法权及司法官的解释一直持狭义说，即认为只有以审判为核心的法官才是日本宪法中规定的“司法官宪”，至于检察官则被定位为行政官。
    日本之所以将检察官定位为行政官，主要是基于两方面的原因：一是日本检察机关在组织上隶属于法务省，法务省本身属行政机关序列，其行政首长法务大臣名义上是检察体系的上司和领导，享有对检察官的一般指令权和对检察总长的个案指令权即所谓外部指令权。是故，检察机关在组织上属行政之一环。二是日本检察机关内部奉行上命下从、上下一体的“检察一体”原则，检察总长对全体检察官、上级检察首长对其所属检察官享有指挥监督权及职务收取、移转权即所谓内部指令权。是故，检察权之运行，并非如审判权之运行采取合议制，而是采取上令下达、上命下从制。上述行政化的隶属关系和组织体系，使得日本检察官欠缺实质上的司法独立性，与法官在性质上迥然有别，检察官因此被定位为行政官，而非司法官宪。
    然而，检察官的职务权限包括侦查、起诉和执行，这些职权本身与司法权（即法官的审判权）有着密不可分的关系：一方面，检察官的职权与法官的审判权在目标上是一致的，都是为达成刑事司法任务、实现国家刑罚权。另一方面，审判权的启动依赖于检察官，在不告不理的原则下，检察官事实上起着审判入口的把关作用，检察官未起诉的案件法官无法审判，而检察官起诉的案件法官则必须审判。此外，法官的裁判一旦生效确定，裁判内容的实现即执行也依赖于检察官。正是因为检察官的职权与法官的审判权密不可分，一旦检察官无法独立行使职权，必将波及审判权，造成司法的不公。换言之，在检察权欠缺独立性的情况下，审判权也难以“独善其身”。对此，日本理论界有所谓“车轮理论”，即将独立行使的检察权与审判权比作车之两轮，欠缺其中之一，均无法确保刑事司法机制的健全运作。
    正基于此，日本理论界普遍认为，检察官虽然隶属于行政官，但其职责并非执行一般行政事务，而在于达成刑事司法功能，换言之，日本检察官在组织上是行政属性，但在功能上却是司法属性，因而，为确保检察权的公正行使，实有必要赋予检察官类似于法官的独立性保障。为此，日本通过《检察厅法》《检察官俸给法》等法律建立起确保检察官独立行使职权的保障机制，包括：职务的独立性、身份保障、适格审查制、退休制度以及薪俸表制度。这就使得日本的检察官在某种程度上具有了与法官一样的司法官属性，被称为广义的司法官或准司法官。
    审检分立制
    日本在二战前曾采审检合署制，即将检察机关附置于法院（裁判所）。战后，随着1947年日本《检察厅法》的颁布实施，改审检合署制为审检分立制，即将检察机关附置于法院改为两者对置。
    之所以改采审检分立制，是因为检察机关与法院虽同为广义上的司法机关，目标一致，但两者在刑事司法体系中的角色和功能却不尽相同，理应分属两个各自独立且互不隶属的系统。更为重要的是，日本的检察官秉承了大陆法系检察官监督、制衡法官的功能，审检合署显然不利于发挥检察官监督、制衡法官的功能，基于此，检察机关必须在法院之外独立建制、自成体系。
    日本检察制度中的审检分立，有两层含义：一是审、检互不隶属。即检察官与法官、检察事务与法院的审判事务之间没有隶属关系，检察官独立于法院之外行使职权；二是审、检平行对等。为便于检察官行使侦查、起诉和执行等法定职权，并发挥监督、制衡法院的功能，检察机关在机关组织上必须配合法院的审级与管辖而设置，从而形成审、检平行对等的司法格局。在日本，检察机关的机关设置系根据法院的审级由上到下分为四类：最高检察厅、高等检察厅、地方检察厅和区检察厅，并分别对应于法院系统的最高裁判所、高等裁判所、地方裁判所和家庭裁判所、简易裁判所。
    独任制官厅
    作为广义上的司法官，日本检察官在履行职权时具有相当大的独立性，因而被称作“独任制官厅”。
    之所以称检察官而非检察厅为“独任制官厅”，是因为在日本，检察权的行使属于每个检察官的权限，每个检察官都是以自己个人的名义而不是以检察总长或检察长辅助者的名义来履职行权的。例如，提起公诉的检察官应当在起诉书上签署自己的名字，而在提起上诉以及执行刑罚等职权行使中，也都是由承办检察官以自己的名义作出决定，而非以机关首长即检察长的名义或者检察长法定代理人的名义。因此，在日本，每位检察官都是履行检察职权、执行检察事务的独立单位，每一个检察官都是“独任制的官厅”。
    日本检察官的“独任制官厅”地位，具有以下几层含义：
    检察权的主体是检察官而非检察首长。作为检察权的主体，日本每个检察官，都有行使检察权的资格和权限，而不是只有检察厅首长即检察总长或检察长才有这种权限。正因为如此，日本关于检察官履职行权的相关法律如《检察厅法》《刑事诉讼法》中授权的对象都是检察官，而非检察首长。
    在检察官与检察首长的关系上，检察官是具有自主决定权和代表国家意志的独立主体，而非检察首长的辅助者或法定代理人。日本检察官的职责权限直接来源于法律的授权，而非检察首长的授权，因而，在履行职权时，检察官始终处于自主决定、独立负责的地位，而非唯检察首长之命是从的“传声筒”或检察首长的“手足”。这被视为是日本检察官司法属性的集中体现，因为，在采取首长负责制的一般行政领域中，只有居于行政组织顶点的机关首长才处于独立负责的地位，而在日本检察机关内部，每个检察官都处于这种自主决定、独立负责的地位，这正是日本检察官司法官属性的反映。
    检察机关作为一个机构，并非法定的权力主体。在日本，各级检察厅即检察机关，只是各级检察官的集合体或办公处所，本身并不具备履职行权的主体资格，因而不能成为法律授权的对象，更不存在所谓检察机关整体行权的概念。
    检察官是独立的办案主体。作为独任制的官厅，日本检察官是当然的独立办案主体，所谓独立的办案主体，是指检察官独立承办案件、独立决定案件并独立承担责任。
    外部指令权
    日本的检察官作为行政官，必须服从上级的指挥监督，因此，其独立性与法官独立不同，具有一定的限度，被称为“半独立”。
    日本检察官的“半独立”地位，首先体现为法务大臣外部指令权的限制。根据日本《检察厅法》第14条的规定，法务大臣就侦查、公诉及裁判执行等检察事务有一般之指挥监督权，但对检察个案之调查或处分，仅得指挥检察总长。据此，作为日本检察体系名义上的上司，法务大臣享有对检察官的一般指令权和对检察总长的个案指令权即所谓外部指令权。所谓一般指令权，是指法务大臣基于统一法律的解释和适用等政策性目的，有权对检察官发布训示、命令或通知并要求全体检察官遵行不悖。所谓个案指令权，是指法务大臣有权针对具体个案的处理而对检察总长发布指令。
    由于检察总长系日本检察机关的最高首长，法务大臣有权就个案处理对检察总长进行指挥监督，也就意味着法务大臣可以借由指挥检察总长而间接指挥全体检察官。这也是日本检察制度历来最为人诟病之处。因为，日本的法务大臣作为法务省的首长，是典型的政务官，系内阁之成员，与政府同进退，其行事准则与检察官不同，如果容忍法务大臣以个案指令权干预检察业务的处理，可能导致法务大臣基于政治利益考虑而借个案指令权干预检察权的独立行使。这一弊端在日本战后的“造船疑案”中体现得最为充分。
    “造船疑案”是第二次世界大战后日本发生的著名弊案。该案涉及企业界对政府官僚巨额行贿，由于事涉政府高级官员和国会议员，所以当时的日本检察总长向法务大臣提出希望通过内阁向议会申请同意逮捕相关嫌疑官员的要求，但是当时的法务大臣犬养健依据日本《检察厅法》第14条对检察总长作出了“暂时延期逮捕，继续任意侦查”的指示。该案中，法务大臣发动个案指令权，干扰、阻碍检方侦查，根据事后检察总长在国会作证时的证言，当时如果不是法务大臣行使个案指令权，检察机关有可能以受贿而逮捕、起诉相关嫌疑官员。该案的发生，在日本国会引起在野党的大加挞伐，法务大臣犬养健最终被迫辞职。该案的发生动摇了日本战后的政治舞台，更使日本检察官的政治廉洁性产生伤痕，并在日本检察史上留下了所谓检察官屈服于政治的污点。
    或许正是基于对“造船疑案”的检讨，在该案之后，虽然日本《检察厅法》第14条仍然保留了法务大臣的个案指令权，但法务大臣却未再行使过个案指令权，使得第14条逐渐成为一项睡眠条款，而这显然有利于日本检察官独立行使职权，也是日本检察官职务独立性进一步增强的体现。内部指令权与法官不同，日本检察官因为受“检察一体”原则的约束而始终处于受上级检察首长指挥、监督的地位。根据日本《检察厅法》第7条至第13条的规定，检察首长对所属检察官享有指挥监督权以及职务收取、移转权即所谓内部指令权。
    然而，绝不能因为日本检察官处于受上级检察首长指挥、监督的地位，就否认日本检察官的独立性。实际上，在日本，“检察一体”原则始终是以检察官职务的独立性为前提的，日本检察官对于检察事务（案件）独立负责的主体地位，始终受到尊重；即使处于上级的指挥监督之下，行使检察权的权限仍然由各个检察官自己掌握，因此，日本检察官的职务独立性并不因上级的内部指令权而有所动摇，相反，上级检察首长的内部指令权必须与日本检察官的职务独立性相协调。实践中，上级检察首长并不会片面地强调下级服从，而主要是通过审查、劝告、承认等柔性方法行使内部指令权。在具体个案的处理上，上级检察首长往往更尊重一线办案检察官的意见，轻易不会启动指挥监督权，即使上级检察首长与下级检察官之间就案件处理结果存在分歧意见，上级检察首长也主要是通过沟通、劝告、说服的方式，促使双方达成共识，而不是简单地硬性要求下级检察官服从自己。如果沟通说服无效，双方各执己见、难以达成共识，上级检察首长一般也不会直接行使指挥监督权，强行要求下级检察官改变自己的意见，而是会启动职务收取权或移转权，将案件收回由自己承办或转交其他检察官承办，以此体现对检察官职务独立性的尊重。
    【作者简介】
    万毅，四川大学法学院教授。