张翔：2019年宪法实施报告
张翔报告要旨
党的十九届四中全会决定提出“宪法全面实施”理念，是2019年宪法实施领域最为重要的进展。作为最主要的宪法实施主体，全国人大常委会继续对法律草案进行合宪性控制，对立法过程中涉及的宪法问题开展深入研究。全国人大常委会依据宪法作出了特赦、授予国家勋章和国家荣誉称号、授权国家监察委员会制定监察法规、授权澳门特别行政区对横琴口岸澳门口岸区及相关延伸区实施管辖等重要决定，并废止了对卖淫、嫖娼人员的收容教育制度。在备案审查领域，全国人大常委会切实贯彻“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作总要求，督促制定机关纠正了一批与宪法法律相抵触的规范性文件，并着力进行备案审查制度建设，提高备案审查能力。
核心建议
1.做好宪法解释、合宪性审查与备案审查体制机制的协同。利用备案审查这一制度存量，以备案审查程序建构为中心，通过备案审查机制的完善、备案审查实践的充分开展，激活其中的合宪性审查要素，进而推动合宪性审查与宪法解释体制机制建设。
2.增强立法中合宪性审查工作的普遍性、充分性与显明性。在立法的起草阶段、征求社会意见阶段、宪法和法律委员会统一审议阶段全方位推进合宪性审查工作。
3.制定《宪法解释程序法》。宪法实施必须以对相关宪法规范的清晰理解和明白阐释为基础，应贯彻十九届四中全会决定精神，“落实宪法解释程序机制”。
4.加强全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委的机构建设，为宪法全面实施提供有力的组织保障。
“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”十八大以来，党中央一直高度重视宪法实施。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”“健全宪法实施和监督制度”。十九大报告进一步要求“推进合宪性审查工作”。加强宪法实施也一直是近年来全国人大常委会的工作重点之一。回顾2019年，宪法实施领域取得了许多新进展，宪法实施工作稳步推进。
一、“宪法全面实施”理念的提出
在宪法实施领域，2019年的最大进展是“宪法全面实施”理念的提出。中国共产党十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称“十九届四中全会决定”）中明确提出“健全保证宪法全面实施的体制机制”，这是在新时代对于全面贯彻实施宪法提出的新的更高要求。强调“全面”，是十九届四中全会决定的新提法，突出“体制机制”的健全，是十九届四中全会决定的新精神。
宪法全面实施是在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下提出的，二者之间具有密切联系。宪法的全面实施是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义；坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化与宪法全面实施之间是“一体两面”的辩证关系；国家制度、国家治理体系的坚持和完善，就是在全面实施宪法，我国宪法是国家制度和国家治理体系的根本法依据，只有通过宪法全面实施，我国国家制度和国家治理体系的优势才能转化为治理效能；宪法全面实施应以整个国家制度和国家治理体系为制度背景。宪法实施在内容、领域、空间、主体上的“全面性”同时体现着国家制度和国家治理体系的全局性。应当建构体制机制，以实现二者的整合与统一。
“宪法全面实施”理念突出强调全面性，既是对以往宪法实施经验的总结，也为未来推动宪法实施工作提供了指引。宪法实施的“全面性”意味着：在实施内容上，不仅应关注规定监督宪法实施具体制度的《宪法》第三章“国家机构”，以及体现宪法实施重要价值目标的第二章“基本权利”，更要突出强调：支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度的精神实质和主要原则，集中体现和确立在《宪法》的序言和总纲中。在实施领域上，不能仅将宪法看作“政治宪法”，需认识到宪法作为根本法与全局法在实施上具有全领域性。在实施空间上，除了继续推进宪法在内地的实施之外，还应重点关注其如何在特别行政区发挥效力，以及在“构建人类命运共同体”的宪法要求下，如何从参与全球治理的视角推进宪法的全面实施。在实施主体上，我国《宪法》序言第13自然段规定，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”，以宪法序言的高度对宪法实施主体的全面性做出规定。因此不能仅仅盯着全国人大常委会，还应当看到所有国家机关都有维护宪法、保障宪法实施的职责，更应该看到全体公民都有遵守宪法以及维护宪法秩序的义务。
此外，十九届四中全会决定突出了“体制机制”的健全，提出应“落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设”“完善立法体制机制，······立改废释并举，不断提高立法质量和效率”。准确指出宪法解释、合宪性审查、备案审查的协同和在立法过程中推进合宪性审查是我国宪法全面实施的“短板”与“弱项”，为未来推动宪法全面实施指明了方向。
二、通过立法的宪法实施
宪法的全面实施是一个全方位、多领域的系统工程，立法是其中非常重要和关键的环节。首先，“宪法是国家法律法规和各种制度的总依据。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加快形成完备的法律规范体系，是宪法实施的内在要求，也是保证宪法全面实施的基本途径。”[1]换言之，从立法是对宪法的具体化出发，立法本身即是对宪法的实施。其次，在立法过程中推进合宪性审查，实现宪法对立法的预先控制也是我国宪法实施的主要路径。
2018年全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会，在“继续承担统一审议法律草案的工作”的同时要“推进合宪性审查”，充分说明了立法和宪法实施之间的密切关系。同时，为配合宪法和法律委员会开展工作，全国人大法工委在原来的“国家法室”（主要承担与宪法关系较为密切的工作）之外增设了“宪法室”，与法规备案审查室同时并存，共同协力推进我国合宪性审查工作。宪法和法律委员会以及法工委宪法室等专门机构的设立，为推进我国立法过程中的合宪性审查提供了组织方面的支持。更名当年，宪法和法律委员会便在《人民法院组织法（修订草案）》和《人民检察院组织法（修订草案）》审议报告中，专门说明了全国人大常委会对两部基本法律的大幅修改没有改变我国人民法院和人民检察院的性质、地位、职权、基本组织体系、基本活动准则等，修改的内容都是属于补充、完善、调整、优化性质的，与两部组织法的基本原则不存在相抵触的情形，符合宪法的有关规定。这一做法充分体现了我国合宪性审查工作的突出特点，也就是与立法的紧密结合。
回顾2019年，宪法和法律委员会、法工委等相关机构继续协助全国人大及其常委会对法律草案进行合宪性控制，持续对立法过程中出现的宪法问题进行研究，及时回应社会各界对相关法律草案的合宪性关切，积极稳妥推进宪法的全面实施。主要作了以下具体工作：
（一）对法律草案的合宪性审查
2019年3月15日，第十三届全国人民代表大会第二次会议通过《外商投资法》。通过后的《外商投资法》第2条第2款沿用了《外商投资法（草案）》中的规定，将外商投资界定为外国的自然人、企业或者其他组织直接或者间接在中国境内进行的投资活动。然而，我国宪法第18条规定，“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业，都必须遵守中华人民共和国的法律。它们的合法的权利和利益受中华人民共和国法律的保护。”对投资主体的界定是否违反宪法，是《外商投资法》立法过程中的一个重大争议。
对此，全国人大常委会法工委宪法室通过研究我国对外开放政策与宪法共同发展的历程，认为《外商投资法》对投资主体的界定充分体现了宪法精神，特别是2018年宪法修正案“贯彻新发展理念”“坚持互利共赢开放战略”的精神，是对《宪法》第18条规定进行的创新性、拓展性实践，符合人民期待、发展规律和时代要求，符合宪法规定和精神，体现了宪法的适应性。指出《宪法》第18条的内涵随着改革开放发生了扩容性演进：在外商投资政策导向上，《宪法》第18条规定的“允许”发展为“鼓励”；在外商投资形式上，《宪法》第18条规定的“合作”“合资”发展为“合资”“合作”“独资”；在中方投资者范围上，《宪法》第18条规定的“中国的企业或者其他经济组织”发展为中国自然人也可成为投资主体；在外国投资者范围上，《宪法》第18条规定的外国的企业和其他“经济组织”发展为不限于经济性质的“组织”。[2]
尽管以上内容最终并未出现在宪法和法律委员会的审议报告中，而是在全国人大常委会通过《外商投资法》后，由法工委宪法室在中国人大网及《中国人大》期刊上发布，但仍然可以从中看出，对法律草案的合宪性审查已成为全国人大立法过程中的一项重要工作。值得注意的是，法工委宪法室的文章综合运用文义、体系、历史、目的等解释方法对《宪法》第18条的内涵作了非常详尽的解读，对未来宪法解释工作的开展具有示范意义。
（二）对立法过程中涉及宪法问题的研究
除了在审议《外商投资法（草案）》的过程中对其进行合宪性审查之外，法工委还积极对全国人大常委会立法过程中涉及的宪法问题展开研究。主要包括：第一，在《民法典》编纂过程中，为做好《民法典（草案）》中有关合宪性、涉宪性问题的研究工作，全国人大常委会法工委于2019年12月11日专门召开专家座谈会，就宪法与民法的关系以及国家所有权、土地制度、人格权、婚姻家庭等制度中的涉宪问题，听取相关宪法学、民法学专家学者的意见建议。这应该是我国立法史上第一次召开以法律草案的合宪性问题为主题的专家座谈会，对于未来相关制度的建设具有积极的探索意义。第二，结合制定《疫苗管理法》和《基本医疗卫生与健康促进法》、修订《药品管理法》，开展医疗卫生事业发展与我国宪法规定的研究。第三，在研究修改《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会议事规则》《全国人民代表大会常务委员会议事规则》工作中，就有关宪法问题进行研究论证。
在宪法和法律委员会统一审议法律草案的过程中实施合宪性审查，实现宪法对立法的“事前”控制，是我国区别于西方“司法性”违宪审查制度的重要特色，也是我国合宪性审查的制度优势。但从近两年宪法和法律委员会对法律草案所作审议报告中可以看出，宪法和法律委员会并未在所有法律草案的审议报告中均充分、显明地就合宪性问题作出说明。下一步的工作重点应是促进审议法律草案中合宪性审查的普遍、充分与显明：普遍，也就是所有法律草案都应该接受合宪性审查；充分，应该对法律草案中所有可能涉及合宪性的问题进行专门而充分地审查，不是一般性地说明草案合宪，而是就具体争议点也要有充分说明；显明，也就是在法律草案的审议报告中应该明确就该草案中的合宪性问题作出说明，使得合宪性审查的结论成为审议报告的当然组成部分。[3]或者，可以专门就法律草案的合宪性进行审议，并形成专题审议报告。
三、依据宪法作出重要决定
我国宪法实施具有“多渠道、多方式、多主体”的特点。除了通过立法的宪法实施以及法律运行过程中的合宪性审查之外，有权主体依宪法作出决定也是重要的宪法实施方式。首先，宪法中有一些规定属于有关国家机构的行为和活动规范，可直接适用，不需要通过其他途径和方式；其次，对于实践中遇到的宪法法律没有明确规定的新情况新问题，必要时，由有权机关根据宪法精神作出创制性安排。[4]2019年，全国人大常委会依据宪法作出了以下重要决定：
（一）决定特赦
2019年6月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在中华人民共和国成立七十周年之际对部分服刑罪犯予以特赦的决定》，对依据2019年1月1日前人民法院作出的生效判决正在服刑的九类罪犯实行特赦。同日，国家主席习近平发布特赦令。
根据《宪法》第67条第18项，全国人大常委会有权决定特赦。2004年修宪后，根据《宪法》第80条，中华人民共和国主席根据全国人大常委会的决定发布特赦令。这是新中国成立后的第十次特赦，是宪法规定的特赦制度的又一次实践，对增强宪法意识、推动宪法全面实施具有重要意义。
（二）决定授予国家勋章和国家荣誉称号
为了庆祝中华人民共和国成立70周年，隆重表彰为新中国建设和发展作出杰出贡献的功勋模范人物，弘扬民族精神和时代精神，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议于2019年9月17日通过《全国人民代表大会常务委员会关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定》，授予8人“共和国勋章”、6人“友谊勋章”、28人国家荣誉称号。同日，国家主席习近平签署主席令，根据全国人大常委会的决定授予上述42人国家勋章、国家荣誉称号。
根据《宪法》第67条第17项，全国人大常委会规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号。2004年修宪后，根据《宪法》第80条，中华人民共和国主席根据全国人大常委会的决定，授予国家的勋章和荣誉称号。此次集中授予国家勋章和国家荣誉称号，是现行宪法颁布施行以来，也是《国家勋章和国家荣誉称号法》颁布施行以来的第一次。同特赦一样，授予国家勋章和国家荣誉称号也是对宪法规范的直接适用，对弘扬宪法精神、推动宪法全面实施具有重要意义。
（三）决定授权国家监察委员会制定监察法规
为了贯彻实施《宪法》和《监察法》，保障国家监察委员会依法履行最高监察机关职责，根据监察工作实际需要，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议于2019年10月26日通过《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，授权国家监察委员会根据宪法和法律制定监察法规。
需要指出的是，对于全国人大常委会是否可通过作出决定的方式授权国家监察委员会制定监察法规这一涉宪问题，存在较大争议。对此，宪法和法律委员会在向全国人大常委会作关于《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定（草案）》审议结果的报告时专门作了回应，具体表述如下：“还有一个问题需要报告，有的常委委员、专委会委员提出，国家监察委员会制定监察法规，涉及立法体制，应当通过修改立法法作出规定。宪法和法律委员会经研究认为，国家监察委员会是最高监察机关，制定监察法规是国家监察委员会履行宪法法律职责所需要的职权。我国宪法规定，监察委员会的组织和职权由法律规定。在立法法修改前，由全国人大常委会作出关于国家监察委员会制定监察法规的决定，是必要的，符合宪法和监察法的原则和精神。同时，建议对立法法的修改抓紧研究，对国家监察委员会制定监察法规及相关问题作出规定。”其中明确指出由全国人大常委会作出关于国家监察委员会制定监察法规的决定符合宪法原则和精神，体现了全国人大常委会在作出决定过程中对决定合宪性的重视，这也是法律委员会更名为宪法和法律委员会后，对推动宪法实施、推进合宪性审查等新工作职责的又一次生动实践。
（四）决定授权澳门特别行政区对横琴口岸澳门口岸区及相关延伸区实施管辖
2019年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权澳门特别行政区对横琴口岸澳门口岸区及相关延伸区实施管辖的决定》，授权澳门特别行政区自横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区启用之日起至2049年12月19日，对该区域依照澳门特别行政区法律实施管辖。租赁期限届满，经全国人民代表大会常务委员会决定，可以续期。
“一国两制”是党领导人民实现祖国和平统一的一项重要制度，是中国特色社会主义的一个伟大创举。《宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”《澳门特别行政区基本法》第20条规定：“澳门特别行政区可享有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会或中央人民政府授予的其他权力。”作为最高国家权力机关的常设机关，全国人大常委会作出决定授权澳门特别行政区对横琴口岸澳门口岸区及相关延伸区实施管辖，是依据《宪法》与《澳门特别行政区基本法》行使中央权力的行为，是对“一国两制”制度体系的坚持与完善，丰富了“一国两制”伟大实践。
综上所述，2019年全国人大常委会依据宪法在多个领域作出了重要决定，促进了宪法的全面实施。但须特别注意一个问题，立法与作出决定均为全国人大常委会实施宪法的方式，面对特定事项时，选择何种处理方式，也应严格遵循宪法规定和精神。这一问题已出现在全国人大常委会以作出决定的方式授权国家监察委员会制定监察法规的过程中，未来也必将会一直伴随全国人大常委会的各种决定。应尽快对全国人大常委会作出决定这一权力进行全面、深入研究，划定其边界，以保证全国人大常委会的每一项决定都符合宪法。
四、废止收容教育制度
2019年12月28日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》，废止了《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第四条第二款、第四款，以及据此实行的收容教育制度，同时规定在收容教育制度废止前，依法作出的收容教育决定有效；收容教育制度废止后，对正在被依法执行收容教育的人员，解除收容教育，剩余期限不再执行。
《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》是由第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于1991年9月4日通过的，其第四条第二款规定：“对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。”第四条第四款规定：“ 对卖淫、嫖娼的，一律强制进行性病检查。对患有性病的，进行强制治疗。”根据该决定，国务院于1993年9月4日发布《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，对收容教育作出了具体规定。2010年，国务院对该办法部分条款进行了修正。根据该办法，收容教育工作由公安部主管，对卖淫、嫖娼人员实行收容教育由县级公安机关决定，收容教育期限为6个月至2年。
一直以来，学界对收容教育的合宪性多持否定态度，社会各界也不断呼吁废止收容教育制度。2013年12月28日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，废止了与收容教育性质相似的劳动教养制度。当时，有的部门提出应同时废止对卖淫嫖娼人员的收容教育制度，中央政法委牵头对此做过专门研究，最终决定暂不废止。劳动教养制度废止后，废止收容教育制度的呼声逐渐高涨。2014年5月，108位社会各界人士向全国人大常委会提交联名信，认为收容教育由公安机关决定和执行，没有检察院和法院的介入，与《宪法》精神相违背，且违反了《立法法》《行政处罚法》《行政强制法》等上位法，建议废止有关收容教育的法律规定，但未获回应。
2018年12月24日，全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀向全国人大常委会作关于2018年备案审查工作情况的报告，特别提到了收容教育的废止问题，指出“通过调研论证，各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识，启动废止工作的时机已经成熟。为了深入贯彻全面依法治国精神，我们建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度。”收容教育制度的废除终见曙光。
2019年3月，河南代表团霍晓丽等30名全国人大代表联名提出关于废止收容教育制度的议案。结合议案办理，法工委持续推动有关方面落实党中央决策部署，加快废止收容教育制度的工作进度。经过持续推动，2019年11月27日，国务院向全国人大常委会提出《国务院关于提请废止收容教育制度的议案》。[5]2019年12月28日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议对国务院所提议案进行了审议，并最终通过《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》，收容教育制度终于废止。
收容教育制度的废止是我国法治建设的又一重大进步，具有十分重要的宪法意义。我国《宪法》第37条第1款规定：“中华人民共和国公民的人身自由不收侵犯。”人身自由是公民的一项基本权利。收容教育制度可限制公民人身自由长达6个月至2年，严厉程度已与刑罚无异，却仅由全国人大常委会以决定的形式作出相当简陋的授权，而实质上由国务院以行政法规的形式加以规定，且收容教育决定可不经司法程序，直接由公安机关作出，皆与现代法治原则相背，严重侵犯了公民的人身自由。收容教育制度的废止，是继收容遣送制度、劳动教养制度废止之后，公民人身自由保障的又一重大进展。尽管全国人大常委会通过的废止决定中并未提及收容教育是否违宪的问题，宪法和法律委员会所作《关于<国务院关于提请废止收容教育制度的议案>审议结果的报告》以及公安部副部长王小洪代表国务院所作《关于提请废止收容教育制度的议案的说明》中均仅以“随着我国全面依法治国的深入推进和法律体系的不断完善，······收容教育制度的历史作用已经完成”作为废止理由，但不可否认的是，收容教育的废止仍是一次生动的宪法实践。此外，国务院向全国人大常委会提出议案的方式，固然是宪法规定的职权的行使，有充分的法理依据。但是，如果能够运用《立法法》第99条规定的国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会向全国人大常委会提出审查要求的方式，无疑可以启动这一沉睡多年的条款，在制度实践意义上推进合宪性审查工作。
五、备案审查的具体工作
前述立法过程中对法律草案进行合宪性控制是合宪性审查的“前端”机制，但囿于法律概念的模糊性和社会事实的复杂性，对法律草案的事先审查可能无法全面识别法律中的违宪问题，而且如果无法构建起在法律运行和实施过程中针对有违宪嫌疑的法律进行事后审查的机制，则事先审查可能缺乏动力。因此，作为我国合宪性审查“后端”机制的备案审查工作的顺利开展，意义重大。早在2013年，十八届三中全会决定便提出“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”。备案审查工作与宪法实施之间有密切关系，“加强备案审查工作是完善宪法监督制度的重要着力点”。[6]2019年，十九届四中全会决定则首次将作为宪法实施重要机制的“宪法解释”“合宪性审查”“备案审查”并列提出。依托现有的备案审查制度，
实现对所有规范性文件的事后合宪性审查，对保障宪法全面实施至关重要。
根据《宪法》《立法法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查，是全国人大常委会履行宪法监督职责、保障宪法法律实施的一项重要工作。从2017年开始，全国人大常委会法制工作委员会便在每年年底向全国人大常委会报告当年的备案审查工作情况。本部分对2019年备案审查具体工作以及第六部分对2019年备案审查制度和机制建设的评述，将主要依据全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀于2019年12月25日向全国人大常委会所作《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》（以下简称《2019年备案审查工作情况报告》），以及全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰对此报告的述评。[7]
（一）备案工作情况：
备案是审查的前提。2019年，国务院、最高人民法院、最高人民检察院以及有地方立法权的地方人大及其常委会，依照宪法和法律规定报送全国人大常委会备案的行政法规、司法解释、地方性法规共1485件，其中行政法规53件，省、自治区、直辖市地方性法规516件，设区的市、自治州、不设区的地级市地方性法规718件，自治条例和单行条例99件，经济特区法规58件，司法解释41件。报备工作实现了制度化、常态化。除上述全国人大常委会传统备案对象外，2019年法工委还积极推进其他一些规范性文件的备案工作，并重点关注了地方人大常委会的备案工作情况，在推动实现“备案全覆盖”方面取得了以下进展：
第一，监察法规成为全国人大常委会备案审查的新对象。2019年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，在授权国家监察委员会根据宪法和法律制定监察法规的同时，规定监察法规应当在公布后的三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案，全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规。
第二，特区立法备案审查情况首次出现在备案审查年度工作报告中。根据《香港特别行政区基本法》第17条和《澳门特别行政区基本法》第17条的规定，特别行政区立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的基本法委员会后，如认为特别行政区立法机关制定的法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。国务院新闻办公室曾于2014年6月10日发布《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，其中提到“截至2013年底，全国人大常委会收到香港特别行政区报请备案的法律共570件。”可见，特区立法的备案工作一直在进行，但全国人大常委会却从未公开过相关情况。《2019年备案审查工作情况报告》首次介绍了特区立法的备案审查工作情况：法制工作委员会具体承担对两个特别行政区法律的备案审查工作职责，并建立了征询香港、澳门两个基本法委员会意见的工作机制。两个基本法委员会定期或者不定期开会，评估和研究两个特别行政区本地有关法律的制定、修改等情况。十三届全国人大以来，法工委对香港特别行政区报送备案的43件本地法律、澳门特别行政区报送备案的36件本地法律作了初步审查，并未发现需要将有关法律发回的情形。
第三，除了协助全国人大常委会履行行政法规、地方性法规和司法解释的备案审查职责之外，法工委还着力推动地方人大常委会将地方政府规章和地方人民法院、人民检察院制定的涉及审判、检察工作的规范性文件纳入备案审查范围。其中，地方政府规章属于《立法法》明确规定的地方人大常委会的备案审查对象。截止2019年11月底，地方政府规章已基本上纳入同级地方人大常委会备案审查范围。至于地方人民法院、人民检察院制定的涉及审判、检察工作的规范性文件的备案审查，尚无法律规定。《2019年备案审查工作情况报告》指出，经推动，已有14个省（区、市）将地方有关司法规范性文件纳入备案审查范围，另有2个省将其纳入依申请审查范围，即可以根据公民、组织提出的审查建议对其进行审查。
（二）审查工作情况
根据有关法律的规定，全国人大常委会进行备案审查的方式主要有三种：依职权审查，即全国人大常委会主动进行审查；依申请审查，即全国人大常委会根据有关国家机关或者公民、组织提出的审查建议进行审查；专项审查，即全国人大常委会对特定领域规范性文件进行集中清理和审查。2019年，在依职权审查方面，法工委对过去一年国务院、最高人民法院、最高人民检察院以及有地方立法权的地方人大及其常委会报送备案的1485件行政法规、司法解释、地方性法规逐件开展了主动审查，认为各类法规和司法解释总体上是符合实际需要的，是符合宪法法律的；在依申请审查方面，法工委对公民、组织提出的138件审查建议进行了研究，提出处理意见并向建议人作出反馈；在专项审查方面，完成了生态环保领域法规、司法解释等规范性文件集中清理工作，督促制定机关修改、废止或者重新制定了大量规范性文件，并根据党中央有关精神组织开展食品药品安全领域地方性法规专项清理。此外，法工委还对司法部通过衔接联动机制分两批移送过来的共200件地方性法规开展审查研究，并逐一提出处理意见。
《2019年备案审查工作情况报告》沿袭了前两年报告的做法，披露了过去一年法工委通过备案审查研究处理纠正的部分案例。这些案例中，有的是与法律规定相抵触或者不符合，如甘肃、内蒙的地方性法规规定公安机关交通管理部门调查交通事故时可以查阅、复制当事人通讯记录一案。报告认为，“该规定不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神；对公民通信自由和通信秘密保护的例外只能是在特定情形下由法律作出规定，有关地方性法规所作的规定已超越立法权限。”经向制定机关指出后，有关规定已经修改。有的是未及时根据上位法变化做出修改完善，如有的地方性法规在2011年《道路交通安全法》修改后，未相应调整关于对饮酒、醉酒驾驶机动车予以处罚的种类和幅度的相关规定。有的是因不适应现实情况而需要废止或者调整，如国务院于1994年制定的《城市供水条例》中关于城市供水行政主管部门或者其授权的单位可以对未按规定缴纳水费的行为处以罚款的规定，已与我国目前城市供水管理体制不相适应。经沟通，司法部已决定向国务院提出修改《城市供水条例》的建议。这也是备案审查年度工作报告中首次介绍对行政法规的研究处理情况。
可以看出，在备案审查领域，2019年全国人大常委会开展了大量工作，在实现“备案全覆盖”及纠正处理各类违法规范性文件方面均取得了诸多新进展。但也需认识到，在取得这些可喜成绩的同时，备案审查工作依然存在着一些不足，这些不足应成为下一步的工作重点。
首先，有的地方人大常委会通过的决议决定中规定了公民法人的权利义务或者有关机关的职权职责，设定了法律责任，属于具有法规性质的规范性文件，但并没有将其作为地方性法规报送备案。这类文件的备案应是接下来推动“备案全覆盖”工作的重点，法工委已开始就该问题展开专项研究。
其次，全国人大常委会的备案审查工作仍存在“合宪性审查”不彰的问题。《2019年备案审查工作情况报告》在“二、开展审查的有关情况”中专列“（一）督促制定机关纠正与宪法法律规定有抵触、不符合的规范性文件”汇报相关工作，但该部分披露的案例却多为合法性审查案例。即使是介绍有的地方性法规规定公安机关交通管理部门调查交通事故时可以查阅、复制当事人通讯记录这一明显违反《宪法》第40条的案例时，报告也回避了“宪法”字眼，只是认为“该规定不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神；对公民通信自由和通信秘密保护的例外只能是在特定情形下由法律作出规定，有关地方性法规所作的规定已超越立法权限。”十九届四中全会决定已经指出，宪法解释、合宪性审查与备案审查的协同是宪法全面实施的短板。《2019年备案审查工作情况报告》也提到，备案审查同一些新领域工作，如推进合宪性审查，有不少关联。未来应着力促进备案审查与合宪性审查、宪法解释工作的协同发展，通过备案审查机制的完善、备案审查实践的充分开展，激活其中的合宪性审查要素，进而推动合宪性审查与宪法解释体制机制建设。
最后，尽管从2017年开始，法工委每年都会向全国人大常委会作备案审查工作情况报告，但法工委日常的备案审查工作仍相对隐秘，外界并不清楚法工委处理具体个案的完整流程。未来应重点推动备案审查工作的公开化，这是备案审查工作制度化、规范化的必然要求。
六、备案审查的制度和机制建设
除了广泛开展备案审查具体工作之外，全国人大常委会还积极进行配套的制度和机制建设，以提高备案审查能力。2019年，在备案审查制度和机制建设方面，主要取得了以下成绩：
（一）制定《法规、司法解释备案审查工作办法》
制定具体的工作办法，为备案审查工作提供具有可操作性的依据，是依法有效开展法规、司法解释备案审查工作，推动备案审查制度化、规范化的前提。基于此，第九届全国人大常委会第三十四次委员长会议曾于2000年10月审议通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，并于第十届全国人大常委会期间先后作了两次修订；第十届全国人大常委会第四十次委员长会议曾于2005年12月审议通过《司法解释备案审查工作程序》。这两个工作程序对于推动、规范备案审查工作发挥过重要作用。但是，随着2015年《立法法》的修改，地方立法体制发生重大变化，地方性法规的制定主体大幅增加，延伸至所有设区的市，给全国人大常委会及省级人大常委会的备案审查工作带来很大挑战。在2019年11月召开的第二十五次全国地方立法工作座谈会上，有地方人大常委会建议全国人大常委会尽早出台备案审查工作规范。[8]为了统一审查标准、程序和纠正方式，增强备案审查制度的约束力，使备案审查工作更加制度化、规范化，2019年12月16日，第十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议原则通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》。这一新办法总结实践经验，将原有的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》合并进行了修改完善，形成了统一的备案审查工作制度性规范。
（二）持续推进备案审查信息平台建设
一个科学的备案审查信息平台，有助于提高备案审查工作的效率。2016年，法工委与相关部门合作，开始平台的建设工作，2018年基本建成省级平台。在此基础之上，2019年3月，栗战书委员长在向第十三届全国人大二次会议所作全国人大常委会工作报告中提出：“建成全国统一的备案审查信息平台，推动地方人大信息平台延伸到设区的市、自治州、自治县。”7月，法工委在武汉召开座谈会，提出平台向下延伸的要求；10月，在银川召开了推进会，进一步部署推动。[9]《2019年备案审查工作情况报告》指出，经过一年努力，地方人大备案审查信息平台已延伸到除个别偏远地方以外的所有设区的市、自治州、自治县，有的已延伸到所有的县、市辖区、县级市。一个“覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷”的备案审查信息平台基本建成。
（三）初步建成国家法律法规数据库
建设一个全面、权威的法律法规数据库，是保障备案审查工作高效开展的基础性工作。2018年，全国人大常委会法工委法规备案审查室与其他有关部门组成联合工作组，
启动国家法律法规数据库建设。经过各方努力，国家法律法规数据库现已初步建成，宪法法律、行政法规、司法解释、地方性法规数据已全部审核入库，下一步还将纳入部门规章和规范性文件、地方政府规章和规范性文件、中国签订或者加入的条约和国际公约、香港特别行政区和澳门特别行政区的法律。国家法律法规数据库的建成无疑将会为备案审查工作提供便利。
（四）开通审查建议受理平台
依公民、组织申请，对相关规范性文件是否与宪法法律相抵触进行审查，是全国人大常委会的主要审查方式之一。为了方便公民、组织提出审查建议，2019年12月4日，在第六个国家宪法日，全国人大审查建议受理平台正式开通。公民可点击中国人大网首页上的“审查建议在线提交”链接，首先查询自己要提出审查建议的相关法规、司法解释，然后进行实名注册，最后填写审查理由，即可在线完成审查建议的提交。提出审查建议的公民、组织还可以在线查询审查建议的受理和反馈情况。
（五）探索建立案例交流机制
在做好自身备案审查工作之外，指导地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作，也是全国人大常委会的重要职责之一。为此，法工委积极探索建立案例交流机制，在全国范围内开展备案审查案例交流，推动各地各级人大相互学习借鉴，提高地方人大常委会备案审查能力。2019年，法工委从25个省级地方人大提供的覆盖省、市、县三级人大备案审查工作的257个案例中，选取了部分案例，并汇总全国人大常委会近年来有关案例，形成案例交流材料60多期，印发各地，供各级人大学习。此外，法工委还选取了地方人大常委会备案审查的14个典型案例，并在2019年12月1日举行的备案审查工作研讨会上对外发布，具体见表1：
表1：地方人大常委会备案审查典型案例[10]
案例一
天津市人大常委会审查纠正下级人大常委会关于将企业融资还款列入政府年度财政预算的决议决定
案例二
上海市人大常委会审查处理下级人大常委会关于限定常委会工作机构组成人员资格的规范性文件
案例三
重庆市人大常委会审查纠正本级政府有关户外广告位经营权公开出让规范性文件
案例四
北京市区级人大常委会审查纠正本级政府关于规范共享自行车管理的规范性文件
案例五
河南省人大常委会审查纠正地方“两院”关于规范伤害案件伤情鉴定工作程序的规范性文件
案例六
山东省人大常委会审查纠正下级政府有关快递网点管理规范性文件
案例七
湖南省人大常委会审查纠正政府有关禁止燃放烟花爆竹管理规范性文件
案例八
福建县级人大常委会审查纠正本级政府关于因超生开除公职的规范性文件
案例九
甘肃省人大常委会审查纠正甘肃省有关工伤保险事务的政府规章
案例十
浙江省人大常委会审查纠正市政府关于房屋所有权转移办理公证的规范性文件
案例十一
山西省人大常委会审查纠正省政府规章有关最低生活保障金减发或者停发的规定
案例十二
湖北省人大常委会审查纠正XX市政府关于劳动教养的规范性文件
案例十三
云南省人大常委会审查纠正XX市政府规章有关自然保护区范围界限确定等规定
案例十四
西藏自治区人大常委会审查纠正本级政府规章关于不当扣除村民委员会成员报酬的规定
（六）探索建立引入外脑机制
宪法问题具有高度的专业性，宪法的全面实施离不开学界的理论支持。2019年，法工委积极探索运用各种方式，吸收最新学术研究成果，为备案审查工作的开展提供充分的理论支撑。首先，推动北京航空航天大学依托法学院成立了备案审查制度研究中心，并委托该中心举办相关专题研讨会。其次，针对经济特区立法权、信用惩戒制度等难点热点问题，组织相关专家学者开展研究；在《法规、司法解释备案审查工作办法》制定过程中，也听取了学界的许多意见和建议。最后，积极推动学界关注备案审查工作，加强合宪性审查和备案审查理论研究，并邀请有关专家学者走进实务部门作专题讲座，促进理论与实践的结合。
七、结论
2019年，十九届四中全会决定总结过往经验，提出“宪法全面实施”这一新理念，强调宪法实施的全面性，并突出相关体制机制的健全，为未来的宪法实施工作指明了方向。全国人大常委会继续通过立法实施宪法，对法律草案进行合宪性审查，对立法过程中出现的宪法问题进行深入研究。但法律草案审议中的合宪性审查仍具有不普遍、不充分和不显明的特点。依据宪法作出重要决定是全国人大常委会实施宪法的方式之一，过去一年，全国人大常委会依据宪法作出了多项重要决定。但应特别注意作出决定与立法两种宪法实施方式之间的界限，应进行立法的事项，不能以作出决定的方式规定。备案审查领域，全国人大常委会对过去一年报送备案的行政法规、地方性法规和司法解释进行了全面审查，督促制定机关纠正了一批与宪法法律规定相抵触的规范性文件，并完成多项制度建设，提高了备案审查能力。但在实现“备案全覆盖”、审查工作公开化及推动合宪性审查方面，仍有不足，应成为未来备案审查工作的重点。
注释:
[1] 沈春耀：《健全保证宪法全面实施的体制机制》，载《中国人大》2019年第22期。
[2] 全国人大常委会法制工作委员会宪法室：《对外开放与我国宪法》《我国外商投资立法与宪法第十八条规定含义的与时俱进》，载《中国人大》2019年第7期。
[3] 张翔：《“合宪性审查时代”的宪法学：基础与前瞻》，载《环球法律评论》2019年第2期。
[4] 沈春耀：《健全保证宪法全面实施的体制机制》，载《中国人大》2019年第22期。
[5] 梁鹰：《2019年备案审查工作情况报告述评》，载《中国法律评论》2020年第1期。
[6] 沈春耀：《全国人大常委会法工委关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》，载《中国人大》2018年第1期。
[7] 梁鹰：《2019年备案审查工作情况报告述评》，载《中国法律评论》2020年第1期。
[8] 湖南省人大常委会：《做“实”做“亮”备案审查工作?切实维护法制统一和权威》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/d25cqgdflfgzzth008/201911/9573f68209884e3e8d8c84fa6d4484b5.shtml，最后访问日期：2020年2月26日。
[9] 沈春耀：《加强和改进地方立法工作提升地方依法治理能力和水平》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201911/c04daa7e92d34fdc9110ee4086a14951.shtml，最后访问日期：2020年2月26日。
[10] 全国人大常委会法工委：《备案审查典型案例》，载中国宪治网，http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=13457，最后访问日期：2020年2月26日。
张翔，法学博士，中国人民大学法学院教授。
