颜雪明：“物业费指导价”的误区与弊端

    近十年来，各种物业管理的地方立法如雨后春笋。然而浏览各省、市物业管理的法规、规章，基本上是互相转抄，少有新意。有点像学生打小抄，错的地方都一样。例如关于物业费的问题，千篇一律，“新建住宅前期物业服务收费实行政府指导价管理”。今年新出台的《广州市物业管理暂行办法》也未能突围创新，令人惋惜。虽说物业费指导价的源头在省物业管理条例，再往前可以追溯到1996年国家计委、建设部印发的《城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法》，但今天已经不同于20年前的认识水平，作为一个新规章，本来可以在物权法、合同法、新物业管理条例的高度上，充分借鉴各地的经验、教训，结合近年来在实践中发现的新问题，吸收学术研究的新成果，制定出一个较高水平的法规文本。令人遗憾的是，《广州市物业管理暂行办法》仍然落入“政府定价”的窠臼，失去了制度创新、领先全国的机遇。本文试图从合法性、正当性角度，分析政府管制物业费的误区与弊端。
    一、物业费不是物业服务的对价
    《物业管理条例》修订前后，都将物业费称为“物业服务费用”，顾名思义，是物业企业的劳务对价，这实际上是不正确的。2007年公布的物权法没有采用“物业服务费”，而采用了“物业费”。最高人民法院关于物业服务纠纷的司法解释（2009年），八次出现“物业费”，而没有使用“物业服务费用”，与物权法保持了一致。这是正确的，不仅符合物权理论，也符合客观实际。
    物业费是业主共同养护、维修物业，保障其正常运转的费用，其中包括保洁保安费、公用水电费、设备维护费、日常修理费、绿化养护费、杀虫灭鼠费、公共活动费等等。显然，这属于业主实施物业管理的必要开支。在这些开支中，物业企业所得的酬金只占极少部分。在酬金制物业管理中，物业企业所得酬金一般只占10%左右。就如同家政管理，家庭的日常生活开支相当于物业费，而支付给保姆的工资才是物业服务费。二者不能混为一谈。
    所以，业主交纳的是物业费。物业费是业主的共同财产，这在酬金制下非常明确。国家发改委和建设部联合发布的《物业服务收费管理办法》第十二条说“实行物业服务费用酬金制的，预收的物业服务支出属于代管性质，为所交纳的业主所有”；包干制下，物业费形式上可以由物业企业自由支配，但前提是它必须履行物业服务合同约定的各项义务，这是物业费所对应的债务，如果履行不当业主有权要求返还，所以也不能说是物业企业的财产。就算是业主不聘请物业公司，而自行管理，业主也是要交物业费的，这时是谁在“收费”？这笔钱是谁的服务对价？逻辑上的矛盾立刻显现。所以，无论从法律上还是实务情形，业主交纳物业费并不是购买物业企业的服务，而是他自己承担区分所有建筑管理责任的方式与义务。说通俗一点，物业费就是业主之间的AA制。
    二、政府干预物业费违反物权法
    物业费既是业主的AA制，他愿意承担多少，完全基于自己对不动产管理水平以及保持某种生活品质的需要，属于业主自治的范畴。贵的住宅物业费有10几元/平方米，便宜的也有一二元的，就好像餐饮行业，既有万元一桌的燕窝鱼翅席，又有七八块钱一碗的牛肉拉面，消费者量力而行，各取所需，不能说便宜的就是合理的，贵的就是不合理的。物价部门把物业费作为“收费”来看待，这实在荒唐：业主自己筹集不动产管理的费用，算是什么“收费”？大家去吃AA制，自己的单自己买，又不向政府报销，人家出多少钱与政府有何相干？物业费中含有付给物业企业的劳务报酬，那也是很少一部分，不能因此就把物业费等同于物业企业的劳务对价。退一步讲，就算全部是物业企业的劳务对价，那也是由业主与物业企业协商确定，业主愿意付多少钱请人管家，政府有必要管吗？有权力管吗？物权法用专章规定了业主的区分所有权，这个权利中包含了“共同管理的权利”，这就是物业管理的权利来源。物业费就是与管理权利相对应的义务，与物业公司没有必然的联系。物权法第76条要求，所有与业主区分所有权相关的共同事务，都由业主决定，没有行政机关审批、核准的余地。所以，行政机关管制物业费标准，违反了物权法，是对业主自治原则的破坏。
    三、政府对物业费定价违反《价格法》
    依法行政的原则之下，“法无授权不可为”是政府的首条戒律。行政机关在制定物业费指导价或者政府定价时，口口声声“依据《价格法》”。而我们翻开《价格法》稍微看一眼，就发现它说了假话。
    《价格法》总则规定，“大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价”，这是价格法的基本原则。第十八条具体规定，“下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：
    (一)与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；
    (二)资源稀缺的少数商品价格；
    (三)自然垄断经营的商品价格；
    (四)重要的公用事业价格；
    (五)重要的公益性服务价格。”
    显然，政府有权管制价格的，只有这三种商品、两种服务。即使是这五项，也不是必须由政府定价，而是“必要时可以实行政府指导价或者政府定价”。物业费不是商品，也不是“重要的公用事业”或“重要的公益性服务”，那么，物价局管制物业费，价格法上的依据究竟在哪里？
    四、政府定价违反合同法，制造民事纠纷
    前期物业服务合同由建设单位与物业企业签订，但其中约定的权利义务，对全体业主具有约束力，这是法律的明确规定。民事合同除了具有法定的无效、可撤销情形外，其效力相当于当事人之间的法律。而由于公权力的不当介入，使情况复杂起来。前期物业服务合同中确定的物业费标准，超过地方政府制定的指导价，这本来很正常，就像在城市里租一个房子，约定的租金标准超过了政府指导价，这不会影响合同效力，承租人也没有理由在缔约后反悔，要求按政府指导价履行。但在住宅小区中，一部分业主就以超过政府指导价为由，认为物业企业“违规收费”，或拒绝交纳，或要求退还。这种纠纷，纯属行政机关一手制造。
    依据合同法的基本原则，当事人意思自治，除非违反法律与行政法规的强制性规定，合同都是有效的，“任何单位和个人不得非法干预”（合同法第四条），当然也包括行政机关不得非法干预。无论是抽象行政行为（规范性文件），还是具体行政行为，都不能干预民事合同确定的权利义务。况且，物价部门管制物业费标准还是违法的，这就更没有权力否定民事合同的法律效力。
    五、政府指导价损害物业企业利益，违反社会正义
    政府规定物业费标准，不是怕它太低，而是怕它太高，这很奇怪。商品房的业主，是占城市人口不到10%的富裕人群；而从事物业服务的，是农村进城务工的低收入人群，他们是名符其实的弱势群体。作为劳动密集型的物业服务企业，在目前市场激烈竞争的情况下，本来就难以在市场上为自己的辛勤劳动讨回合理报酬，在法治国家，会通过制定最低工资等国家干预手段，来保障底层体力劳动者的基本收入。而在我们这里，竟然是通过政府定价把物业企业的劳务报酬压到最低点，保障富人用最小的代价享受物业服务。虽然物业费不能与物业从业人员的劳务报酬划等号，但较高的物业费才有可能为物业员工提供合理的薪酬，这是毫无疑问的。政府压价的实质是，在业主与物业企业市场博弈的过程中，政府以公权力援助了业主，这就完全丧失了正义性和公正性，是典型的损不足以奉有余。
    这种情况的出现毫不奇怪。业主群体无疑比物业从业人员有更大的话语权。制定政府指导价的人，很可能本身就是业主，他们在为自身应履行的义务定价，在为自己享受的服务定价。这种定价没有正当性自不待言，更没有任何科学依据。有些城市十年来汽油的价格上涨90%，最低工资上涨100%，而物业服务费指导价十年没有变化，其荒谬性可见一斑。
    六、取消政府对物业费的管制，是改革的趋势。
    权力具有扩张的本能，给它一根针，它能变成金箍棒。1998年实施的价格法，本意是对政府干预市场、干预民事活动进行限制。演变至今，定制的戒具变成了武器，政府打着价格法的旗号，干的却是违反价格法的事。公权力在民事领域横冲直撞，破坏正在形成的市场机制，已经成为深化改革的重大障碍。
    中共十八大三中会会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系”，前所未有地强调“市场对资源分配的决定性作用”，要求“全面正确履行政府职能。进一步简政放权，深化行政审批制度改革，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”。最近召开的四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，重申了“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”，“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”这些都体现了深化改革、推进法治的要求，这是时代进步的大方向。
    “物业费指导价”在违反价格法、合同法、物权法的轨道上运行了近20年，应该寿终正寝了。去年，沈阳市已经作出决定，政府不再管制物业费，这给其它城市作出了良好的示范，也是行业变革的一个信号。
    （2014.11.11）
    （作者为万科集团首席律师，中国房地产业法律专业委员会副主任，深圳市房地产业法律专业委员会主任，广州仲裁委员会仲裁员。）