肖京：筑牢现代金融监管的法治根基
肖京党的二十大报告明确指出，“加强和完善现代金融监管”“依法将各类金融活动全部纳入监管”，高度重视现代金融监管及其法治化。本文认为，法治是现代金融监管的核心要义，是通往金融监管现代化的必由之路。为此，必须高度重视并充分发挥法治的重要作用，全面推进现代金融监管法治建设，筑牢现代金融监管的法治根基。
2022年10月，党的二十大报告明确指出，“加强和完善现代金融监管”“依法将各类金融活动全部纳入监管”“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，高度重视现代金融监管及其法治化。2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，对我国金融监管体制进行了重大改革与调整。2023年5月，国家金融监督管理总局正式挂牌成立，标志着我国金融监管现代化建设进入新阶段。法治是现代金融监管的核心要义，是通往金融监管现代化的必由之路。为此，必须高度重视并充分发挥法治的重要作用，从立法、执法、司法和守法环节入手，全面推进现代金融监管法治建设，筑牢现代金融监管的法治根基。
法治是现代金融监管的核心要义
加强和完善现代金融监管，必须理清法治与现代金融监管之间的逻辑关系。人类社会文明发展的历史进程表明，法治是现代金融监管的前提和基础，是现代金融监管的核心要义。现代国家治理的实践经验同样证明，现代金融监管体系必须以法治为核心要义。
从人类社会文明发展的历史进程来看，法治是人类文明的重要成果，是人类社会进入现代化的重要标志，是现代金融监管的前提和基础，是现代金融监管的核心要义。人类社会的法治文明源远流长。以亚里士多德等人为代表的古希腊思想家和以商鞅、韩非子等人为代表的先秦法家代表人物，很早就提出了法治的基本命题并对其进行了较为详细的阐述。以孟德斯鸠、洛克、萨维尼、罗尔斯、哈耶克、波斯纳等人为代表的近现代法学家们，则进一步从不同角度系统论述了近现代法治的基本理念、核心精神和体系构成，为现代法治文明的形成奠定了重要基础。数千年以来尤其是近代以来的中外法治实践则进一步丰富了法治文明的内涵。经过数千年的不断发展完善，人类社会的法治文明从萌芽到成熟，最终形成具有鲜明时代特征的现代法治文明，成为人类社会进入现代化的重要标志。人类社会法治文明的内容虽然十分丰富，但总体来看，国家与社会、政府与市场始终是法治文明重点关注的基本内容。围绕国家与社会、政府与市场等基本命题，法治文明与法治理念直接影响现代金融监管的发展进程，为现代金融监管理论体系提供重要素材，对现代金融监管体系的形成、发展与完善起到了重要的推动作用。在现代社会，法治顺应时代要求、引领价值追求、彰显社会正义、维护社会公平，对现代金融监管的基本理念和具体规范都产生了十分重要的影响。现代金融监管在时代背景、价值追求、总体目标和制度建构等方面与法治具有高度的契合性，以法治为核心要义，与现代法治紧密融合、相得益彰。就世界各国现代金融监管的实际情况来看，虽然在金融监管的制度设计等方面具有明显的国情特色和区域差异，但都毫无例外地吸收了现代法治文明的核心内容，都凝聚了现代法治的精神实质，以法治为核心要义。
从现代国家治理的实践经验来看，法治是现代国家治国理政的基本方式，是现代金融监管的核心要义。在人类社会数千年的发展历程中，国家治理始终是人类文明的核心命题。古今中外的思想家、理论家、政治家围绕“治国理政”这一核心命题，提出了各种各样的理论学说，并在实践中积极探索。经过反复的比较鉴别，现代国家最终选择了法治作为治国理政的基本方式。就我国的具体情况来看，经过长期的探索、争鸣与实践，最终确立了依法治国的治国方略。党的十五大报告提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障”，正式以中央文件的形式将依法治国提升为国家治理的基本方略。党的十八大明确指出，“法治是治国理政的基本方式”，进一步强调了法治在治国理政中的突出地位。党的十八届四中全会对全面推进依法治国进行了整体部署，党的十九届四中全会就推进国家治理体系和治理能力现代化进行了具体部署，协同推进全面依法治国与国家治理现代化建设。现代国家治理广泛涉及政治、经济、社会、文化、生态等多个领域，法治始终贯穿其中，是现代国家治理的重要基石。国家治理现代化关键在于治理体系和治理能力的现代化。无论是治理体系现代化还是治理能力的现代化，都必须以法治为前提和基础。尤其是在当前百年未有之大变局的背景下，世界政治经济格局正在面临重大调整，金融与金融监管的重要性进一步凸显，加强和完善现代金融监管，已经成为推进国家治理现代化建设的重要内容和关键环节。2017年召开的第五次全国金融工作会议明确指出，“金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度”，对金融、金融安全和金融制度的重要地位进行了突出强调。从国家治理现代化的总体要求来看，无论是金融监管的治理体系还是治理能力的现代化建设，都必须以法治精神为基本内核，以法治手段为基本方式，彰显法治理念、符合法治逻辑、遵循法治要求、维护法治权威。从这种意义上讲，法治是治国理政的基本方式，现代金融监管作为国家治理的重要组成部分，必然要以法治作为其核心要义。
法治是通往金融监管现代化的必由之路
加强和完善现代金融监管，必须充分认识法治对金融监管现代化的重要作用。国内外金融监管现代化发展的历史进程和现实需求表明，法治是通往金融监管现代化的必由之路。实现金融监管现代化，就必须高度重视并充分发挥法治的重要作用，坚持在法治的轨道上全面推进金融监管现代化建设。
从西方国家金融监管现代化的历史进程和最新进展来看，法治是通往金融监管现代化的必由之路。法治是人类社会进入现代化的重要标志，加强和完善现代金融监管，必须符合法治的基本要求，坚持在法治轨道上进行。西方国家虽然在金融监管的模式选择方面有所差异，但都普遍重视金融监管法治建设，并通过加强法治建设进一步提升金融监管现代化水平。从世界各国金融监管现代化的历史进程来看，金融监管现代化从来都不是孤立存在、单独进行的，而是以法治化为前提和基础，在整体推进国家现代化的进程中逐步实现的。无论是较早实现金融监管现代化的英国、美国等发达国家，还是近些年来全力推进金融监管现代化的新加坡、中国香港等新兴国家和地区，无一不是在全面推进法治现代化的进程中实现金融监管现代化。法治水平是衡量一个国家现代化程度的重要指标，在法治水平不高的国家和地区，绝不可能真正实现金融监管现代化。放眼全球，金融监管现代化水平较高的国家，必然也是世界公认法治化水平高的国家。西方国家金融监管现代化的历史进程表明，金融监管现代化必须始终在法治轨道上进行。偏离法治轨道，必然会出现腐败、滥用权力、侵犯权利等一系列社会问题，与推进金融监管现代化的初衷背道而驰，不仅不能实现金融监管现代化，反而会走向金融监管现代化的反面。从西方国家金融监管现代化的最新进展来看，西方国家普遍更加重视金融监管法治建设，也正在通过加强法治建设的方式提高金融监管现代化水平。2008年席卷全球的金融危机之后，西方国家在金融监管立法领域进展速度进一步加快，金融法治水平不断提高，进而有效提升了金融监管现代化水平。例如，德国于2008年10月通过了《金融市场稳定基金法》，日本于2008年12月通过《金融机能强化法》修正案，英国于2009年通过《银行法》，美国于2010年出台《多德-弗兰克法案》。由此可见，在西方国家金融监管现代化的进程中，法治起到了重要的引领、促进和保障作用，不断推动金融监管现代化水平的提升。法治贯穿西方国家金融监管现代化的全过程，是通往金融监管现代化的必由之路。
从我国金融监管现代化的发展进程和现实需求来看，现代金融监管必然是法治化的金融监管，加强和完善现代金融监管同样必须在法治的轨道上进行。我国推进的金融监管现代化进程的总体时间并不长，但进展迅速、效果明显。新中国成立之后到改革开放之前，由于计划经济体制的原因，我国在金融监管现代化方面进展缓慢。1983年，中国工商银行从中国人民银行中分离出来，首次实现了中央银行与商业银行的相互分离，从而开启了金融监管现代化的新征程。随后，我国于1992年成立中国证监会，1998年成立中国保监会，2003年成立中国银监会。与此相对应，我国先后制定并通过了《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《银行业监督管理法》等金融法律，正式构建了较为完整的金融监管法律制度体系，有力推动了金融监管现代化进程。党的十八大以来，中央更加重视加强和完善现代金融监管，从推进全面依法治国和国家治理现代化的角度进行了一系列战略部署。党的十八大明确指出，“法治是治国理政的基本方式”“完善金融监管”，明确了法治在治国理政中的重要地位，确立了完善现代金融监管的法治路径。党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”“推进法治中国建设”“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，从全面深化改革的高度阐明了国家治理中的法治路径。党的十八届四中全会进一步提出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，并对全面推进依法治国进行了全方位的部署。为了落实中央关于金融监管改革的决策部署，2018年，中国银监会、中国保监会合并成立中国银保监会，进一步强化整合金融监管，推动金融监管现代化。党的二十大报告强调，“加强和完善现代金融监管”“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”， 指明了通往金融监管现代化的法治之路，并对法治的重要作用进行了精准概括。2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，对我国金融监管体制进行重大改革与调整，重点是强化党对金融工作的统一领导、组建国家金融监督管理总局、深化地方金融监管体制改革。2023年5月，国家金融监督管理总局正式成立，7月，31家省级监管局和5家计划单列市监管局、306家地市监管分局统一挂牌，标志着我国金融监管现代化进入全新阶段。本轮金融监管体制改革是推进金融监管现代化的重要举措，改革后新的金融监管体制在总体上更加符合现代金融监管的总体要求。通过上述分析可以看出，我国金融监管现代化的发展进程与现实需求表明，加强和完善现代金融监管必须在法治轨道上进行，法治是通往金融监管现代化的必由之路。
全面推进现代金融监管法治建设
在当前国内国际形势日趋复杂的背景下，加快现代化建设不仅是增强国家实力、提升人民福祉的重要手段，同时也是实现中华民族伟大复兴的关键着力点。金融是现代经济的核心，金融监管现代化是中国式现代化的重要内容，全面建设社会主义现代化国家必须大力推进金融监管现代化建设。从国际形势来看，随着世界政治经济格局的不断调整，金融的重要作用日益凸显，金融监管现代化水平已经成为衡量国家现代化水平的重要指标。从国内情况来看，党的二十大报告提出了“全面建成社会主义现代化强国”的奋斗目标。全面建设社会主义现代化强国必须加强和完善现代金融监管，推进金融监管现代化，依法将各类金融活动全部纳入金融监管的体系之中。加强和完善现代金融监管，必须充分发挥法治的重要作用，全面推进现代金融监管法治建设，筑牢现代金融监管的法治根基。为此，需要从立法、执法、司法和守法等多个环节入手，全面推进现代金融监管法治建设。
首先，要进一步完善金融监管立法。近年来，随着我国金融行业的不断发展，金融领域的新情况、新问题不断涌现。而原有的制度体系已经无法适应金融发展的新情况，难以有效应对金融领域出现的新问题。为此，我国进行了多次金融监管体制改革，并对相应的金融监管法律制度进行完善。2023年，我国对金融监管体制进行了重大改革，亟须对相关的金融监管法律法规进行修改完善。具体而言，应当从以下几个方面着手：一是要尽快出台《金融稳定法》，为防范、化解、处置金融风险提供法律依据。二是要进一步加快对《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《银行业监督管理法》《反洗钱法》等法律法规的修改完善，以适应现代金融监管工作的实际需要。三是要尽快出台《地方金融监督管理条例》等规范性文件，为地方金融监督管理提供法律依据。
其次，要进一步加强金融监管执法。法治是现代金融监管的核心要义，是实现金融监管现代化的重要保障。现代化金融监管必然是法治化的金融监管。从执法的角度来看，现代金融监管执法的基本要求就是要依法监管、严格执法。近年来，我国在金融监管执法领域进展明显，但与金融监管现代化的最新要求相比，仍然存在不小的差距。为此，需要进一步加强金融监管执法。具体而言，应当从以下几个方面着手：一是严格按照法律的规定进行金融监管，而不能超越法律规定之外。二是要进一步提高金融监管执法效率和公信力，做到方便民众、服务民众、取信于民。三是要进一步提高金融监管执法工作人员的行政执法能力，做到专业执法、文明执法和公正执法。四是要进一步强化金融监管执法监督机制，严格落实行政执法责任追究制度。
再次，要进一步强化金融监管司法。党的二十大报告明确指出，“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线”，对司法的重要意义进行了重点强调。司法对于维护金融公平正义具有十分重要的作用。近年来，我国在金融监管司法建设方面取得了明显进步。2018年成立上海金融法院，2021年成立北京金融法院，2022年成立全国首个跨省域管辖的金融法院——成渝金融法院，金融监管相关司法案件得到了及时有效处理。但是，从提升我国金融监管现代化、法治化水平的角度来看，仍须进一步强化金融监管司法。具体而言，主要有以下几个方面：一是要进一步加强金融监管司法机构建设，根据需要增设金融监管司法机构。二是要进一步充实金融监管司法人才队伍，提高金融监管司法人员业务水平。三是要进一步增强金融监管司法的透明度，维护金融公平正义。四是要进一步强化对金融监管司法的监督，确保金融司法公正。
最后，要进一步推进金融监管守法。在全面推进金融监管法治建设的进程中，守法是不可或缺的重要环节。法律必须被信仰、被遵守，才能最大限度地发挥其应有的作用。党的二十大报告提出，“引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”，对建设法治社会进行了重要部署。进一步推进金融监管守法，需要从以下几个方面着手：一是要进一步加强金融监管法治宣传和教育，弘扬法治精神，增强全民法律意识。二是要提高金融监管机构及其工作人员的法律意识，并以此带动全民守法。三是要加强金融诚信建设，健全金融监管守法信用记录，提高金融监管的法律遵从度。
肖京，中国社会科学院法学研究所副研究员。
来源：《清华金融评论》2023年第8期。
