程琥：综合行政执法体制改革的价值冲突与整合
程琥摘要: 综合行政执法改革历经长期的制度演进和实践探索，取得了积极进展和成效，但与全面深化改革要求还有较大差距。综合行政执法改革面临的管理与治理、条条与块块、整体与部分、综合与专业、改革与法治的价值冲突，困扰改革的不断深化，迫切需要以推动政府职能转变、政府事权划分改革、整体性治理、数字政府建设、良法善治作为实现价值整合的主要着力点和进路。
关键词: 综合执法；体制改革；价值冲突；整合路径
问题的提出
1996年施行的《行政处罚法》第16条之规定，为开展相对集中行政处罚权改革提供了法律依据。行政处罚权作为行政执法权的重要组成部分，行政处罚权的行使不可能与其他执法权完全割裂开来，因此相对集中行政处罚权改革自然离不开行政执法权相对集中改革。综合行政执法改革就是为了实现对相对集中行政处罚权改革固有缺陷的超越和突破，突出体现了相对集中行政处罚权改革必须坚持系统观念，不应人为割裂行政处罚权与其他执法权的密切关系。与相对集中行政处罚权改革最初试点领域主要集中在城市管理相比，综合行政执法改革涉及领域大大拓展，向城市管理、道路交通、市场监管等多个领域推进，并且也不再局限于相对集中行政处罚权，而是向相对集中行政执法权转变。综合行政执法改革历经二十多年的制度演进和实践探索，无论从改革的广度和深度，还是改革的效果和影响，均取得了重要进展。同时应当看到，综合行政执法改革与形成更加成熟更加定型的制度体系要求相比仍有较大差距。当前综合行政执法改革中存在的价值冲突，制约和影响综合改革的深入推进，迫切需要坚持系统观念、整体推进，从而实现冲突价值的整合。
一、综合行政执法改革的制度演进和实践探索
(一)概念缘起
综合行政执法是《行政处罚法》实施后，在相对集中行政处罚权改革的基础上，为进一步优化行政执法权而提出的一个命题。综合行政执法是行政机关及法律、法规、规章授权的组织依法从事各种行政执法活动的总称。一般认为，综合行政执法提法源于1997年原国务院法制局给北京市政府办公厅复函中提到的“城市管理综合执法”, 1而复函中提到的“城市管理综合执法”,显然指的是正在城市管理领域开展的相对集中行政处罚权改革，这与后来开展的综合行政执法改革的内涵和外延不同。因此，尽管“在20世纪90年代城管执法体制改革时，最早的名称也叫综合执法体制。这种综合执法体制的内容，是相对集中行政执法权。” 2由于城市管理综合执法与相对集中行政处罚权的概念在使用中容易出现混淆，为了避免实践中出现的概念混淆和滥用，经原国务院法制办统一要求，决定今后统一使用相对集中行政处罚权概念并在全国推广试点工作。 3这项要求是符合《行政处罚法》第16条规定的。综合行政执法是相对于分散执法而言的，重在解决因行政执法分工过细、职能分散、权责交叉、部门林立、机构重叠等现象导致的执法缺位、越位、错位问题。
改革开放初期，为适应经济社会发展的需要，涉及众多行政管理领域的一大批法律法规相继颁布实施，我国现代意义上的行政执法行为开始出现，行政执法领域不断拓宽，一批又一批执法队伍建立起来。在行政法制建设初期，因事立法、因法设权、因权建队的做法较为常见。应当说，“行政执法行为和执法机构大量涌现，首先与改革初期的总体倾向相关。即当时主要解决的是计划经济条件下形成的行政管理权高度集中的问题，因此放权成为改革的主流。” 4由于我国长期以来形成的政府主导的工作格局，特别是“一些立法中部门化倾向明显，对法律实施的行政管理路径依赖，导致法律实施过度依靠行政执法，一方面社会广泛参与度严重不足，另一方面则行政执法负担过重。” 5这种出台一部法律、设立一支队伍、建立一套系统的分散化赋权模式，使得执法权在纵向上过于向上级机构集中、横向上过于在平行机构中分散，由此导致执法交叉、重叠、重复等问题日益突出。实践中，行政机关往往集行政管理的决策、执行、监督等职权于一身，自己制定规则、自己执行规则，并且自己监督和评价自己执行规则的优劣。 6这种权力运行模式越发不适应社会主义市场经济深入发展和社会进步的需要，亟待推进行政权力运行模式改革。
(二)制度演进
1.从相对集中行政处罚权到相对集中行政执法权(1997年-2002年)
《行政处罚法》第16条规定第一次以法律形式确立了相对集中行政处罚权制度。《行政处罚法》的施行为行政权力运行改革提供了法律依据。由于城市管理涉及行政管理范围广，涉及广大市民生活，情况比较复杂，容易引起社会广泛关注。相对集中行政处罚权最初选择在城市管理领域试点，主要考虑到城市管理涉及诸多行政管理权，涉及执法机构众多，通过相对集中行政处罚权改革，可以把分散在城建、土地、规划、环卫、工商等行政处罚权进行整合，交由新组建的城市管理综合执法机构行使，从而有效解决“八个大盖帽管不好一顶破草帽”问题。由于行政处罚权与其他行政执法权密不可分，如果不同步把其他行政执法权进行集中，相对集中行政处罚权的行使必然会受到很大制约。一些地方在试点工作中通过地方性法规、规章授权的形式将行政处罚、行政检查、行政强制等权力一并授予城市管理执法机构行使，实现了从相对集中行政处罚权到相对集中行政执法权的转变。2002年8月22日，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号),在充分肯定相对集中行政处罚权试点工作已经取得阶段性成果的基础上，进一步授权省、自治区、直辖市人民政府决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。按照国务院相关文件规定，从1997年开始在全国范围内开展相对集中行政处罚权试点工作，到2002年8月全国已有3个直辖市和23个省、自治区的79个城市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作。
2.从相对集中行政执法权到相对综合行政执法(2002年-2012年)
为清理整顿相对集中行政处罚权改革试点中出现的行政执法队伍混乱问题，2002年10月11日，国务院办公厅转发《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》(国办发\[2002\]56号),决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法的试点，其它省区市各选择1-2个具备条件的市(地)、县(市)进行试点。与相对集中行政处罚权主要集中于城市管理领域不同，综合行政执法改革试点范围则进一步拓宽到城市管理、文化市场、资源环境、农业管理、交通运输以及其他适合综合行政执法的领域，并对综合执法机构进行合并。“自此以后，行政执法体制改革的侧重点开始从相对集中行政处罚权逐步过渡到综合行政执法，而且改革领域也突破城市管理领域，在文化市场监管、农业管理、交通运输管理等更多领域探索综合执法模式。” 7为进一步推动相对集中行政处罚权改革与综合行政执法改革在试点中的转换和衔接，中央编办和原国务院法制办在2003年2月21日联合下发《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》(中央编办发[2003]4号),就两项工作的关系、衔接协调以及贯彻落实问题做出安排。总体而言，相对集中行政处罚权与综合行政执法的指导思想和改革目标都是一致的，二者在行政执法体制改革进程上具有连续性，关键是要做好两项改革之间的转换和衔接。综合行政执法改革很快在一些地方和领域开展起来，试点工作在广度和深度上不断拓展。
3.从相对综合行政执法到全面综合行政执法(2013年至今)
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视行政执法体制改革，我国综合行政执法体制改革稳步推进。2013年11月，党的十八届三中全会就深化综合行政执法体制改革提出目标要求，作出具体部署，明确要求必须“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”这意味着综合行政执法改革在执法权整合上发生了显著变化。2014年10月，党的十八届四中全会从深入推进依法行政、加快建设法治政府的高度提出：“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。” 2015年4月，中央编办印发了《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》,确定在全国22个省(自治区、直辖市)的138个城市开展综合行政执法体制改革试点。2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要》(2015-2020)再次把深化行政执法体制改革、推进综合执法列为法治政府建设重点。2017年10月，党的十九大报告就深化机构和行政体制改革作出重大部署，明确提出：“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”2018年2月，党的十九届三中全会明确提出“深化行政执法体制改革，统筹设置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。”2018年3月中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》提出整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等5支综合执法队伍，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。综合行政执法体制改革迈入向各重点领域、行业部门全面推进的新阶段，范围不断拓展。
(三)实践探索
1.职能综合
职能，即职责和功能，泛指人、事物、机构的作用。政府职能反映了政府活动的基本职责和主要功能。改革开放以来，政府职能转变始终是行政管理体制改革的核心，推进综合行政执法改革离不开政府职能转变。综合行政执法改革目标的实现有赖于政府职能转变，以及相同或相近职能整合。当前政府职能转变主要体现为“放管服”改革，通过放权改革，大幅度减少行政许可和行政审批数量，把一些能够由下级行政机关行使的行政许可和行政审批权力下放，对政府不该管也管不好的领域交由市场、社会、中介组织以及个人自主或自律解决，政府逐步从这些领域退出；通过管理改革，对于一些涉及重大社会公共利益，应当重点加强监管的领域，政府管理职能只能加强，不能削弱，要变事前管理为事中事后监管，将管理职能发挥好、发挥到位；通过服务改革，切实转变传统的“命令——服从”的管理方式，充分发挥政府的公共服务职能，变管理为服务，寓管理于服务之中。借助综合行政执法改革来推动政府职能转变，注重通过政府职能在各部门之间的横向动态调整，来打破由于各部门对政府职能包干而形成的条块分割状态，从而实现整体性政府职能的优化配置。
2.机构综合
组织机构是行政管理活动的主体，是政府职能的载体。我国长期以来存在的执法交叉、执法重复、执法效率低等问题，
一个重要原因是执法机构设置重叠过多，执法力量过于分散。虽然我国执法队伍总量不小，但是如果像摊大饼一样把执法队伍分摊到每一个具体执法领域，那么执法领域越多，就必然会出现每一个具体执法领域所能分摊到的执法人员越少的状况，特别是基层一线执法人员严重不足，难以应对正常执法活动要求。以江苏省交通执法领域执法队伍为例，交通运输部门承担280项行政处罚(其中省级行使35项、属地行使245项),13项行政强制(其中省级行使12项、属地1项),共涉及到3部法律、7部行政法规、6部地方性法规和27部规章，全省共有513支交通执法队伍，其中省级3支，市平均有7支，县(市、区)平均有4支。 8当前解决执法力量过于分散问题，关键要通过综合行政执法改革，来实现归并和整合执法机构的目标。“执法机构整合，要根据相近职能适当集中、不同职能适当分离的原则进行总体设计。” 9由于机构与人员编制紧密相连，机构综合意味着同时要进行人员编制综合，机构、人员编制综合是综合行政执法改革顺利进行的关键环节和组织保障。
3.权力综合
行政执法权包括行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚等在内的行政权力。综合行政执法权不仅包括行政处罚权，还包括行政许可、行政强制、行政检查等全流程权力。“综合行政执法，在本来的意义上应当包含行政执法的外延所涵盖的内容，即行政许可权、行政征收权、行政强制权、行政处罚权等方面的权力及其主体、机制、制度等方面的综合。” 10行政处罚权属于最有力的监管手段和权力类型，在行政处罚权集中之后，与行政处罚权密切关联的监督检查、强制措施、行政强制执行等执法权不可避免会被集中行使。否则，执法机构在执法过程中如果不开展监督检查，不对涉案物品采取查封、扣押措施，一般很难查明案件事实，那么也就难以作出行政处罚决定。即便在行政处罚决定作出后，当事人一旦不履行生效的行政处罚决定，还会涉及到强制执行处罚决定的问题。因此，开展相对集中行政处罚权改革，不可能割裂其他执法权而单纯地集中行政处罚权，往往是“法律上的相对集中行政处罚权和实际上的相对集中执法权”。 11换言之，尽管相对集中行政处罚权改革名义上是根据《行政处罚法》规定开展的，实际上在试点中除集中行政处罚权外，还需要集中与之相关的行政检查、行政强制等权力。
二、综合行政执法改革的价值冲突
从21世纪初以来，综合行政执法改革无论是从广度还是深度上都取得很大进展，但与形成更加成熟更加定型的制度体系的要求相比还有不小差距，其中蕴含的价值冲突制约和影响改革深化，迫切需要研究解决。
(一)管理与治理
国家治理体系和治理能力是一个国家制度及其执行能力的集中体现。政府治理现代化是政府治理体系和治理能力现代化的总称，其中蕴含着制度体系的重构、治理方式的更新以及价值观念的表达。长期以来，无论是观念形态还是制度设计都体现了浓厚的“管理”色彩，忽视“治理”,综合行政执法改革也不例外。从“管理”到“治理”,虽仅一字之差，但是可以看出由“管”到“治”实现了治国理政的质的飞跃和进步。 12实践中，是以“管理”还是以“治理”理念推进综合行政执法改革，立意不同，结果必然天壤之别。近些年来，综合行政执法改革推动起来阻力很大、困难重重，其中关键原因是“管理”有余、“治理”不足。随着经济社会发展，如果继续固守传统“管理”的惯性思维，试图依赖过多法律、执法事项、执法权力、机构和执法队伍，实现对整个经济社会的全面管理，客观地讲，这不仅导致行政成本和社会成本过高，而且完全依靠传统管理手段来实现治理目标和效果是不切实际的幻想。改革开放以前，管理型政府只会导致政府机构臃肿，效率低下，官僚主义严重，甚至滥用职权等。改革开放以来，特别是进入新世纪以来，推动政府从管理型向治理型模式转变，由“无限政府”向“有限政府”转变，将属于地方的权力下放给地方，将经营权还给企业，政府还要放权于社会，只有这样，才有可能实现政府职能的转变。 13综合行政执法改革要更加重视公众参与，加强社会协商民主，最大限度减少不必要的执法事项，充分发挥社会治理作用，将有限执法资源用在最需要解决的执法事项上。唯有如此，行政执法效能才能实现可持续发展。
(二)条条与块块
政府作为社会公共事务的管理机构，是一个纵横交错的组织系统，在组织机构上表现出纵向层级化和横向部门化的特征。 14中国政府组织结构，在纵向结构上，有中央、省(自治区、直辖市)、市、县、乡五个层次，其中每一层次又分成若干层次，形成层层隶属、层层节制的金字塔式的等级结构；在横向结构上，每级政府又分为综合部门、职能部门，形成内类齐全、各成体系的平级结构。“通过层级化把整个行政区域切成了块块，又通过各层级对应的部门化把块块切成条条，从而形成条块结合的体系。” 15长期以来，我国行政执法权、执法机构和执法力量在配置过程中形成了条块结合体系。改革前，在纵向配置上，执法权、执法机构和执法力量是自上而下予以配备，机构层层对口设置，职能上下一般粗，工作同质化现象突出，且普遍存在着“头重脚轻”的问题；在横向配置上，执法权、执法机构和执法力量是按部门和领域予以配置，执法职能分散，形成了“一部法律法规，一支执法队伍”的权力分割配置模式。“各执法部门上下自成系统，而地方政府的综合管理职能常常被条条分解，导致‘条块’矛盾突出，地方政府的综合作用难以有效发挥。” 16综合行政执法体制改革必须在条条与块块的冲突关系中寻找平衡点，既要发挥条条在综合执法中的监督指导、统一执法标准作用，厘清不同层级政府及其部门的执法职责，减少执法层级，制约地方保护，最大程度上保证执法公正；又要发挥块块最靠近基层一线，执法最便捷、成本最低、效率最高的优势，按照执法重心下移的原则，强化地方属地化管理，推动执法力量向街道和乡镇下沉，最大程度上提高执法效率。
(三)整体与部分
综合行政执法改革涉及到把部分行政执法权分割出去，必然要处理好整体行政权与部分行政执法权的关系。综合行政执法改革涉及到将多个领域的行政处罚权以及相关部分行政执法权，从整体行政权中进行剥离分开，把这些剥离出来的行政处罚权和部分执法权集中交给综合行政执法机关来行使，这样一来行政主管机关仍是行政管理的法律主体，而综合执法机关也具有行政监督检查的权限。从改革的积极效果看，通过把行政执法权在行政主管机关与综合行政执法机关之间的分权改革，形成了行政主管机关和综合行政执法机关之间分工负责、互相配合、监督制约的协作关系，实现了执法监管常态化和行政处罚专业化的目标；从改革的消极影响看，行政处罚权改革结果必然形成行政主管机关整体行政权与综合行政执法机关部分行政执法权的二元配置，容易造成行政执法整体上呈现碎片化状态，行政执法协调成本必将大幅上升。因此，“如果二者边界不理清，容易出现行政主管机关将行政管理任务推向执法终端的‘以罚代管’现象，或者因职责不清出现多头执法、推诿扯皮、选择性执法等不良现象。” 17综合行政执法改革必须在整体与部分执法权的价值冲突中寻找平衡点，以破解综合行政执法中存在的推诿扯皮、各自为政、各自为战的问题。
(四)综合与专业
综合行政执法目标需要依靠专业执法人员完成，执法人员的个人素质，包括文化素质、业务能力和法律素养等至关重要，特别是行政执法的专业性、法律性很强，执法人员对法律、法规的理解和运用，将直接影响综合执法效果。当前各地城市管理行政处罚事项大多在300项左右，综合行政执法涉及的专业领域多，涉及法律法规多，对执法人员的素质要求非常高，不仅要熟悉各专业领域的法律法规，而且要清楚每项执法程序，甚至要掌握专门的现场执法技能。这就要求综合执法人员必须由经过专门的职业化训练的人员担任。从现实情况看，执法人员的素质本领显然并不能完全满足综合行政执法工作的需要。任何一个执法人员学习和掌握新知识毕竟有限，通过改革给执法人员不断加码，让他们在众多执法领域中既是通才又是专才，这是不可想像的。当执法人员难以应对日渐繁杂的执法难题时，这样以来反而会增加执法难度，在一定程度上会消减执法效果，降低执法效率。实践中，“执法范围过宽、头绪过多与执法力量相对稳定之间矛盾突出，迫使有限的执法资源向重大事项、重点任务倾斜，造成执法事项之间的偏颇不均，执法人员普遍感觉‘力不从心’。” 18比如，珠海横琴新区的综合执法，涉及领域超过15个，执法事项2000多项，涉及法律法规几百部，执法人员短期内很难熟悉所有法律法规，加之食品药品、卫生、环境保护、安全生产等领域专业性较强，执法人员的能力素质有待进一步提高。 19执法人员专业化与综合执法范围扩大之间是成反比的，执法范围越扩大，执法专业化程度只会越低。综合执法的职能范围并不是越大越好，而是要依专业化程度、交易费用高低科学合理确定综合执法的范围。 20并且，“基于专业分工，不可以建立一个巨无霸式的全能执法机构。” 21综合行政执法改革应当依托现代信息技术成果，尽可能地加强现代信息技术在综合执法中的应用，将大量执法人员从冗杂的执法事务中解放出来。同时坚持大部门制改革与专业化要求有机统一，既要简政放权，将那些职能相同、相近的部门，该合并的合并，该精简的精简，减少内耗，提高效率；又要突出专业化要求，对于专业化程度高和职能工作量大的执法事项，则不应简单强调合并，否则不仅不能提高效率，反而会降低效率，让执法人员无所适从。
(五)改革与法治
改革和法治如鸟之双翼、车之双轮，相辅相成，相伴而生。综合行政执法改革打破了原本分散独立的监管执法模式，不仅涉及到职责权限、机构设置、人员编制的调整，也涉及到对组织法、程序法、行业监管法等众多法律法规的修改调整，更需要在法治轨道上进行。 22从我国综合行政执法改革的法律依据看，除《行政处罚法》第16条关于相对集中行政处罚权规定外，目前并没有一部统一适用于调整相对集中行政处罚权和综合行政执法的法律，只有中央关于综合行政执法、相对集中行政处罚权的政策性文件，以及一些地方性法规和政府规章。在《行政处罚法》修改过程中，对于相对集中行政处罚权改革和综合行政执法改革，争议较多。实践中，有的地方性法规、规章甚至一些层级较低的规范性文件把行政处罚权、行政强制权等一并集中授予综合行政执法机构行使，这实际上是在相对集中行政处罚权基础上一并集中了行政强制权。尽管相对集中行政处罚权试点工作需要一并集中行政强制权，但是由地方性法规、规章甚至规范性文件自行调整行政强制权，并不符合《行政强制法》第10条规定。有的地方性法规、地方政府规章把行政检查、行政强制、行政处罚等执法权通过打包方式一并授予乡镇、街道办事处行使，并不考虑这些机关是否具备承接这些权力的能力和条件。执法权力下放、执法机构和人员下沉是必要的，同时必须考虑基层执法能力、执法条件和执法状况，不能“一刀切”下放权力，否则由不具备执法资质、执法条件和执法能力的机构和人员执法，极有可能会激化干群矛盾，产生矛盾纠纷。综合行政执法改革涉及对行政权的重新划定和分配，涉及行政组织结构的改变，涉及组织法、程序法、行业监管法等众多法律法规，制定一部统一的综合行政执法的法律法规，
既是依法行政的内在要求，也是建设法治政府的题中应有之义。如果先行立法的实践条件还不成熟，可以按照法定程序先行试点，确保在法治轨道上推进改革。
三、综合行政执法改革的价值整合
综合行政执法体制改革是一个系统工程，涉及顶层设计、制度体系、法治环境等诸多因素，具有鲜明的整体性、关联性、层次结构性、动态平衡性、开放性和时序性特征，应当以法治思维和法治方式实现价值整合。
(一)以政府职能转变实现管理与治理的价值整合
管理与治理的价值冲突是综合行政执法改革首先需要解决的问题，而这又必须通过政府职能转变来实现。政府职能不转变，只是在现有的执法事项、执法权力、执法队伍上做加减法，这并不能从根本上解决问题。只有政府职能转变到位，充分发挥市场和社会作用，把该管的事管好或管到位，把该放的权下放或放到位，这样才能从源头上解决综合行政执法问题。
1.最大限度减少不必要的行政执法事项
深化综合行政执法体制改革，核心是转变政府职能，重新界定政府与市场、社会的边界，解决政府干预过多过滥和监管不到位等问题。否则前端政府职能转变不到位，必然会向下传导到行政执法环节，导致行政执法事项过多过滥。解决这些问题，关键在于推动“放管服”改革，实现行政执法事项减量提质增效。任何一个行政执法事项的履行，都离不开相应的职责权限、组织机构、人员编制的配套保障作用。执法事项越多，需要提供的配套保障越多，消耗的行政成本和社会资源也会越多。只有通过转变政府职能，大幅压缩政府职能范围，将不应该管、管不了也管不好的政府职能大幅下放或者转移给市场和社会，这是从源头上控制执法事项最有效的办法。
2.推进社会治理现代化
社会治理是国家治理的重要方面。推进综合行政执法体制改革，最大限度减少不必要的执法事项，必然要求社会治理及时填补行政执法退出后留下的治理空白。综合行政执法体制改革越深入，对社会治理现代化的需求就越迫切。
(1)健全投诉举报机制。
现代社会是高风险社会，风险的跨界性增强、传导性加快，容易形成风险综合体。面对高风险社会，当前综合行政执法需要解决的问题跨界性、关联性、复杂性增强，需要政府、社会、公众携起手来，形成合力来共同应对风险。“与执法部门主动发现违法行为相比，社会举报成本低、成效好。” 23通过广泛发动社会力量参与执法监管，坚持有投诉举报必查，并对查实的举报者予以重奖，让违法失信行为消灭在人民群众监督的汪洋大海之中，有效解决执法监管中信息不对称问题，提高执法效能。
(2)完善公众参与机制。
简言之，“公众参与社会治理，既可以降低社会治理成本，提高社会治理效率，也可以提高社会治理质量，调动公众参与的积极性，同时也能够避免矛盾争议的产生。” 24由于综合行政执法点多面广量大、信息分散、即时性要求高，而执法资源和专业能力极其有限，迫切需要借助社会资源共同参与到执法过程中。通过大力培育引导社会组织、市场中介和公民法人参与社会治理，推进综合执法机构与社会组织、市场中介和公民法人参与社会治理的衔接互动，形成党委领导、政府监管、企业自治、行业自律、公众参与、法治保障的新格局。
(3)完善社会监督机制。
长期以来，由于社会监督并未受到应有重视，社会监督效能并未得到应有发挥，社会监督能力并不适应执法监督活动需要。这就需要加强顶层设计，通过购买社会服务、政策扶持等多重方式，积极支持有条件的社会组织参与到执法监督中来。打通社会组织参与执法监督活动的堵点，建立社会组织与行政机关、法人组织、行业组织等之间的信息共享机制。鼓励新闻媒体和社会公众依法依规进行监督。加强社会信用体系建设，建立守信共同奖励、失信共同惩戒的信用奖惩机制，加大信用惩戒的震慑力度。
(二)以政府事权划分改革实现条条与块块的价值整合
顾名思义，“事权是政府的事务权限，是指行政组织按照相关法律法规管理行政事务的权力，或者是指某一机构或部门在公共事务和服务中应当承担的任务和职责。” 25事权因政府职能而生，在明确政府整体职能之后，深化事权划分改革，是实现综合行政执法改革的关键环节。“从更深层次来看，事权划分改革涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方等之间的关系，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等领域，属于国家治理现代化的高阶问题，需要整体统筹与顶层设计。” 26深化综合行政执法事权划分改革，涉及综合行政执法事权在条条与块块上的归属，是实现条条与块块价值整合的基础。
1.科学划定综合行政执法事权
综合行政执法事权包括纵横两个方面事权划分，在纵向上是央地事权划分，在横向上是同级行政主管机关与综合行政执法机关事权划分。对于央地综合行政执法事权划分，需要明确在综合行政执法方面哪些事项应当作为中央事权，哪些事项作为地方事权，哪些事项作为央地共同事权。由于我国宪法法律没有对中央和地方、地方各级政府之间的执法事权作出明确划分，致使各级政府执法职能往往“上下一般粗”,上下级行政机关执法重叠现象较为严重。从体制上解决多层执法和重复执法问题，应按照执法重心下移的原则，制定层级差异的执法事权责权清单，根据不同层级政府的执法事权和职能，合理配置执法力量。对于同级政府及其部门执法事权划分，按照权力主体相对集中原则，推动行政执法权在横向上从政府部门回归政府，大大压缩现有行政执法部门。 27同时，按照行政决策、执行、监督权既相互制约又相互协调的行政权运行机制，把原来由一个政府部门对一个领域行使的全部管理职责，把分散的行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制等执法权从原有机构中剥离出来，划归综合执法机构统一行使，原有机构把更多的精力、人员和资源投入到管理政策规划标准等事务。 28
2.建立综合执法事权匹配机制
综合行政执法事权的履行需要建立与之相适应、相匹配的人力物力财力保障机制，否则将寸步难行。
(1)综合执法事权与财权匹配。
执法经费与物质装备是综合执法机构开展日常执法活动的必要前提。在综合执法事权确定以后，财力保障和物质装备能否跟得上，直接影响事权有效履行。要按照综合执法事权和支出责任相适应原则，健全责任明确、分类负担、收支脱钩、财政保障的执法经费保障机制。促进央地综合行政执法事权与财权相匹配，对于央地各自的执法事权，则分别由中央财政和地方财政承担支出责任；对于央地共同执法事权，则按照受益范围、影响程度等因素确定由中央财政和地方财政各自承担比例及分担方式。推动同级综合行政执法事权与财权相匹配，推动财权随事权走，明确综合行政执法机关人员编制、物质装备、技术支持等方面的资金投入，根据执法层级和部门执法职责调整情况，及时调整执法机构设置，划转人员编制，实现综合行政执法的事权和财权从行政主管机关向综合行政执法机关转移，切实解决综合行政执法事权到位而财权不到位问题，以及由此引发的人员编制短缺、身份庞杂、待遇不一、素质参差不齐等问题。
(2)综合执法事权与立法权匹配。
立法权本身属于广义事权。根据2015年3月15日十二届全国人大三次会议修订《立法法》的授权规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会，以及设区的市人民政府，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规和地方政府规章。通过立法授权建立综合执法事权与立法权匹配机制，有助于解决在综合执法改革中无法可依问题。
(三)以整体性政府治理理念实现整体与部分的价值整合
由于政府部门的职责分工在一定程度上容易形成部门壁垒、部门保护的局面，各部门只顾自己的“一亩三分地”,忽略整体性政府治理要求，特别是在综合行政执法改革中，将行政主管机关的执法权集中到综合执法机关，如果二者边界不清，容易出现多头执法、推诿扯皮、选择性执法等不良现象。这就需要运用整体性政府治理理念和行政协同原则消解综合执法改革中整体与部分的价值冲突。整体性政府治理理念着力于政府系统内部机构之间的功能性整合以及公私部门的多主体合作，将横向部门结构、纵向层级结构与公私多主体结构有机地联结起来，在理论上构造出一个三维立体的整体性治理框架。优化协同高效，是2018年深化党和国家机构改革的重要原则之一。其中，优化主要指机构和职能优化，就是科学合理、权责一致；协同主要指相关机构之间的配合联动，就是有统有分、有主有次；高效主要指体制机制运行的效率效能，就是履职到位、流程顺畅。目前，综合行政执法存在的协同不够的问题也很突出，比如行政主管机关与综合执法机关之间权责划分不清，协调难度大，权责分离严重，导致各管一块，各出各的招、各走各的道，难以形成合力；一些领域执法队伍分设，相互“打架”现象比较普遍等。因此，深化党和国家机构改革的一个重要考虑，就是要解决部门职责交叉分散，对机构进行综合设置，实现职能有机统一，更好发挥机构效能和优势。 29按照整体性政府治理理念和机构协同原则要求，综合行政执法改革需要更加注重维护行政权整体性，理顺综合执法机关与行政主管机关的职责关系，建立信息互通、资源共享、协助配合、监督制约的运行机制，避免因行政权分割造成监管与执法边界不清、部门间融合度不够、职能运行不畅等问题。
1.信息共享机制
当前信息技术快速发展，直接推动政府数字化转型。长期以来，由于“行政执法部门之间存在严重的信息不公开、信息不共享现象，这就需要进行行政执法部门的数据整合，建立一个整体性的数据库，从而解决行政执法过程中的信息孤岛和各自为政的问题。” 30政府应当主动适应数字政府时代要求，对施政理念、方式、流程、手段、工具等进行全局性、系统性、根本性重塑，通过数据共享促进业务协同，提升政府治理体系和治理能力现代化。加快政府公共数据平台建设，实现政府公共数据资源的开放共享，完善综合行政执法信息共享机制，打破政府公共数据孤岛。
2.行政协助机制
行政协助是某一行政机关在履行职责过程中，因履行职责需要向没有隶属关系的其他行政机关提出协助执法请求，被请求的行政机关依法予以协助的行为。由于综合行政执法改革涉及把行政处罚权集中交由综合行政执法机关行使，但行政处罚权作为一种制裁手段，不能独立于其他执法手段而单独存在，这就要求在综合行政执法中建立常态化的行政协助机制。现代社会纷繁复杂变动不居，加之政府职责相互关联，通过综合行政执法改革简单地对政府职责权限进行切割，往往容易导致顾此失彼、难以兼顾。综合行政执法并不是万能的，不可能单纯地依赖一纸文件就能简单地应对现代社会的执法难题。这就需要通过行政协助机制，来弥合综合行政执法中因“碎片化”而造成的执法困境，促进整体性治理水平的提升。根据行政协助周期的长短为标准，一般可以将行政协助分为临时性协助、阶段性协助和长期性协助三种类型。
(四)以数字政府建设实现综合与专业的价值整合
随着现代信息技术快速发展，互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术越来越多地应用在执法活动中。综合行政执法一旦插上科技翅膀，单纯依靠人力投入为主、地毯式检查、拉网式排查等传统执法做法不断被超越，一些瓶颈性问题迎刃而解，真正迎来综合行政执法数字化转型。
1.构建数字化监管体系
构建数字化监管体系，必然要求依托现代科技创新监管方式，强化事中事后监管，建设集信息查询、协同监管、联合奖惩、风险预警、效能监督、投诉举报等功能于一体的“互联网+监管”系统，联通全国各地各部门现有的电子监察系统，形成覆盖全国的“互联网+监管”体系。数字化监管方式有助于克服传统监管方式存在的人力不足、经验不足、人为干扰等因素影响，代之以大数据综合分析、监管风险预警、监管数据推送反馈、监管工作情况评估为突破口，推动监管事项全覆盖、监管过程全记录、监管信息可追溯、监管数据可分析可预警，提升事中事后监管规范化、精准化、智能化水平。
2.深化电子监控执法模式应用
电子监控执法，又称为非现场执法，是执法机构依靠现代科技手段开展的一种新型执法模式。电子监控执法重事实、重证据，减少了人为因素干扰，能够最大限度地保证执法公正性。并且，电子监控执法对潜在违法行为具有强大的震慑作用，增强公民守法意识，培养守法习惯，预防和减少违法行为。目前电子监控执法被广泛运用在道路交通、治安管理、环境保护、渔政航政等领域，全天候不间断监控，能够有效弥补执法人员不足，提高执法效率和准确度，扩大执法范围。随着电子监控执法应用范围越来越广泛，电子监控执法面临着一些亟待解决法律问题，比如电子监控资料等证据在行政执法中的地位、电子监控设备检定、电子监控执法告知程序、公民隐私权保护等问题。电子监控执法是一把“双刃剑”,为有效发挥电子监控执法积极作用，防止电子监控执法滥用，有必要做好以下四个方面工作：一是健全完善法律制度，明确电子监控资料在行政执法中的地位；二是向社会主动公开电子监控执法流程，提高电子监控执法的时效性，建立一整套规范的电子监控执法处理系统；三是完善电子监控执法取证过程，促进线上执法与线下执法的衔接，完善利用电子监控执法取证作出的行政处罚的法律程序；四是建立电子监控设备完整规范的生产、使用、检定体系，切实提高监控设备质量和精度。
3.构建以信用监管为核心的新型执法体系
信用监管是一种贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制，通过对社会信用信息的归集、采集、披露、共享、使用和监督管理，信用激励与约束，从而实现行政管理目的。在肯定信用监管优势的同时，也应该看到，“尽管在当今政府管理的众多领域，信用监管发挥了不可替代的功能，但与此同时，信用监管因缺乏基本法律规范支撑、缺乏必要法律管控、过度锲入私权领域等制度缺陷，往往违反行政法治的基本原则，背离设立初衷。” 31因此，信用监管作为一种新型监管机制，将对公民、法人和其他组织合法权益产生重大影响，必须在法治轨道上推进信用监管，绝不能让这种对公众合法权益产生重大影响的信用监管权力游离于法律之外。因此，为推动信用监管法治化，应当重点在以下方面着力：
(1)信用信息范围法定化。
信用信息是可用以识别、分析、判断信息主体守法、履约状况的客观数据和资料，主要包括公共信用信息和市场信用信息。鉴于信用信息对于公民权益可能产生的重大影响，应当对纳入目录的信息作出合理限制，避免行政权滥用和恣意侵害私权。因此，应当由法律法规对纳入信用监管目录的信用信息范围作出规定，严格限制规章及其他规范性文件对纳入目录的信用信息作出规定。法律法规对违法事项纳入目录已作出规定的，该法律法规规定的其他违法事项不得纳入。
(2)信用监管权限和方式法定化。
对于纳入信用监管目录的违法违约行为，实施主体应当具有法定职权，并根据法律法规赋予的法定方式实施惩戒。如果没有法律法规依据，地方政府规章及其他规范性文件不得就信用监管设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。信用监管必须遵循比例原则，无论是信息的归集还是使用，均须考虑违法违约行为的性质及其后果，避免过罚失当；遵循最小干预与最小侵害原则，兼顾行政目标的实现和保护相对人的合法权益；遵循合理行政与关联原则。 32
(3)信用监管程序法定化。
对于纳入和移出信用监管目录的违法违约行为，必须履行法定程序。对于将要纳入信用监管体系的信用信息，要提前进行公示，听取信用信息当事人的陈述和申辩，对于不应当纳入信用体系的信用信息，应当主动予以排除；对于已经纳入信息体系的信用信息，要根据情况变化及时予以更新，要依法保障当事人申请撤销信用信息的权利，不能让信用信息纳入容易移出难。
(4)信用惩戒救济机制法定化。
在互联网时代，信用监管属于一种较为严厉的惩戒措施，目前对于其是否属于行政处罚行为尚有争议，目前还未纳入《行政处罚法》进行规制，但是对于信用监管必须建立法定的救济机制，比如被纳入联合惩戒的主体依法享有的知情权、陈述和申辩权、信息更正权、信用修复权、行政复议和行政诉讼权利等应当得到保障。对于信用惩戒利害关系人的权利也应予以救济，比如被信用惩戒人的子女因其父母被信用惩戒，在入学、就业等方面受到限制的，应当赋予其救济权利。
(五)以良法善治实现改革与法治的价值整合
党的十九大报告强调“以良法促进发展、保障善治。”综合行政执法改革必须坚持良法与善治相统一，进一步健全完善中国特色社会主义综合行政执法法律体系，推动综合行政执法法律体系在实践中很好地实施。
1.以良法引领综合行政执法改革
“良法是法律形式正义与实质正义的统一，反映了实质法治主义的基本内涵和价值导向。” 33综合行政执法改革涉及不同层级、不同领域、不同类型的行政机关之间依法开展分工与配合，以良法促进综合行政执法权的科学配置就成为综合行政执法良性运行的前提要件。哪些属于中央事权，哪些属于地方事权，哪些属于行政机构的一般事权，哪些属于综合执法机构的专有事权，这些都应在法律中予以明确，这样才能保障综合行政执法改革的长期性和稳定性。在全面依法治国背景下，推动综合执法改革在法治轨道上进行，应当是法治政府的基本要求和应有之义。要积极适应综合执法改革的法治要求，完善法律制度，把立法与职能整合、机构改革密切结合起来，通过科学立法为综合执法改革提供法律支撑。
2.以善治规制综合行政执法实践
善治主要着眼于法律实施，强调要善于把良法付诸实施，善于根据法律原则和精神创造性地适用法律。综合行政执法改革纵向上按照事权相对集中、权责对等、属地管理的原则，根据不同层级政府事权，明确其执法权限、执法领域和执法重点，合理配置执法力量。横向上实现政府部门之间具体执法事权分配，理顺行政主管机关与综合执法机关的职责关系。明确由综合执法机关行使的执法权，行政主管机关不再行使，并由综合执法机关承担相应法律责任。逐步将技术检验检测、技术推广等事业单位承担的执法职责移交给综合执法机关，推进职能相对分离。
结语
综合行政执法体制改革从实践探索到顶层设计再到全面深化，已经走过了二十多年的不平凡发展历程，目前这项改革面临的价值冲突不可回避，应当积极回应。综合行政执法改革首要的是推动政府职能转变，推动“放管服”改革，还权于市场和社会，从源头上真正解决执法事项过多问题，最大限度减少执法事项，综合行政执法改革要瞄准少而精执法事项，这是综合行政执法改革能够取得成功的前提和关键所在。同时，综合行政执法改革不是单纯地把执法权在行政机关之间加加减减，而是要实现综合行政执法改革从“物理变化”到“化学反应”,从量变到质变，形成更加成熟定型的综合行政执法制度体系。
注释:
1 原国务院法制局1997年3月7日给北京市人民政府办公厅的复函《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》(国法函[1997]12号)中提到“城市管理综合执法”。
2杨小军:《行政执法体制改革法律依据研究》,载《国家检察官学院学报》2017年第4期。
32000年7月原国务院法制办在深圳召开的全国相对集中行政处罚权试点工作座谈会,指出“城市管理综合执法”的概念适用于试点工作初期,但更准确的提法是“相对集中行政处罚权”,决定“今后不再使用城市管理综合执法概念,统一使用相对集中行政处罚权并在全国推广试点工作”。
4曾峻:《相对集中行政处罚权与中国行政执法体制的改革:以城市管理为例》,载《政治学研究》2003年第4期。
5周继东:《深化行政执法体制改革的几点思考》,载《行政法学研究》2014年第1期。
6马丽华:《行政执法体制的困境及改革构想》,载《长白学刊》2009年第3期。
7吕普生:《中国行政执法体制改革40年:演进、挑战及走向》,载《福建行政学院学报》2018年第6期。
8袁庆锋:《综合行政执法体制改革面临的难点问题及解决建议》,载《机构与行政》2016年第6期。
9周继东:《深化行政执法体制改革的几点思考》,载《行政法学研究》2014年第1期。
10青锋:《关于深化行政执法体制改革的几点思考》,载《行政法学研究》2006年第4期。
11杨小军:《行政执法体制改革法律依据研究》,载《国家检察官学院学报》2017年第4期。
12江必新、程琥:《国家治理现代化与公正司法》,中国法制出版社2016年版,第4页。
13谢庆奎等:《中国政府体制分析》,中国广播电视出版社1995年版,第154页。
14谢庆奎等:《中国政府体制分析》,中国广播电视出版社1995年版,第91页。
15谢庆奎等:《中国政府体制分析》,中国广播电视出版社1995年版,第91页。
16周继东:《深化行政执法体制改革的几点思考》,载《行政法学研究》2014年第1期。
17刘青:《推进综合行政执法体制改革的几点思考》,载《机构与行政》2016年第8期。
18刘青:《推进综合行政执法体制改革的几点思考》,载《机构与行政》2016年第8期。
19李玉明等:《着眼打造法治化营商环境科学推进自贸区综合行政执法体制改革》,载《行政科学论坛》2017年第10期。
20韩雪峰:《完善市场监管和执法体制——“市场监管领域综合行政执法体制改革研讨会”会议综述》,载《中国行政管理》2018年第8期。
21胡仙芝:《综合行政执法体制改革的实践探索与对策建议——基于成都、嘉兴的调研分析》,载《中国行政管理》2016年第7期。
22韩雪峰:《完善市场监管和执法体制——“市场监管领域综合行政执法体制改革研讨会”会议综述》,载《中国行政管理》2018年第8期。
23袁庆锋:《综合行政执法体制改革面临的难点问题及解决建议》,载《机构与行政》2016年第6期。
24程琥:《公众参与社会管理机制研究》,载《行政法学研究》2012年第1期。
25刘福元:《城管事权的法理构筑——从相对集中处罚权到大城管立法》,载《法学论坛》2017年第3期。
26王湘军、李雪茹:《深化政府事权划分改革之整体框架建构》,载《中国行政管理》2019年第4期。
27汪永清:《对改革现行行政执法体制的几点思考》,载《中国法学》2000年第1期。
28袁庆锋:《综合行政执法体制改革面临的难点问题及解决建议》,载《机构与行政》2016年第6期。
29王晓晖:《坚持优化协同高效推进党和国家机构改革》,载《〈中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〉〈深化党和国家机构改革方案〉辅导读本》,人民出版社2018年版,第91页。
30丁煌、方堃:《基于整体性治理的综合行政执法体制改革研究》,载《领导科学论坛》2016年第1期。
31袁文瀚:《信用监管的行政法解读》,载《行政法学研究》2019年第1期。
32罗培新:《信用监管:构建新型监管机制之基石》,载《中国银行业》2019年第8期。
33江必新、程琥:《论良法善治原则在法治政府评估中的应用》,载《中外法学》2018年第6期。
作者简介：程琥，法学博士，北京市第四中级人民法院。
文章来源：《行政法学研究》2021年第2期。
