韩大元：加强宪法监督是全面推进依法治国的根本保障

    党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将“加强宪法实施”作为落实全面推进依法治国总目标的首要任务，提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，突出了人民的主体地位，进一步要求“全面提高党依据宪法法律治国理政的能力和水平”。在实施“十三五”规划的过程中，要坚持依法治国，充分发挥法治的基础性、引领性与保障性作用。其中，宪法能否得到有效实施将成为全面实施依法治国的核心与关键问题，直接关系国家发展战略。
    宪法实施是将宪法文本落实到社会生活、国家政治生活中的一套观念和制度。宪法的生命力既表现为内容的科学性，同时也表现为实施的过程与效果。制定宪法的目的是为了实施宪法，使宪法的原则和内容在社会生活中得到实现。如果连宪法实施都得不到保障，制定再多的法律条文也会失去意义；如果宪法得不到有效实施，社会生活中存在的违宪行为无法得到惩处，宪法权威必然流于形式。
    加强宪法监督，有助于全面推进依法治国，在全社会建立忠于宪法、遵守宪法和维护宪法的制度。任何组织或者个人都没有超越宪法的特权，都必须以宪法为根本活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。我国宪法序言明确规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”而宪法实施有赖于完善的宪法监督制度，使宪法权威成为国家生活的基本准则。建立完善的宪法监督制度，全面实施宪法是建设社会主义法治国家的基本要求。
    加强宪法监督，有助于维护宪法权威与尊严。宪法监督的宗旨是为宪法实施提供保障，使宪法具有权威，发挥其生命力。宪法是国家根本法，规定国家的根本制度与任务，具有最高法律效力。一切法律、法规以宪法为基础，不得与宪法相抵触。实施宪法不仅需要国家机关公职人员的政治道德与宪法意识，更需要建立有效的宪法监督制度。各国法治发展的历史表明，宪法无权威，必然导致公权力的滥用，而公权力的滥用必然损害国家核心利益。我国的根本或基本制度，如人民民主专政制度、人民代表大会制度、社会主义基本经济制度、民族区域自治制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、公民的基本权利的保障制度以及各级、各类国家机关的组织、职权等，都是根据宪法规定的。如果宪法得不到有效实施甚至受到了损害，那就是损害了国家的根本制度，动摇了国家的根基。
    加强宪法监督，有助于维护国家法制统一。在现代法治社会，任何一个国家都会遇到不同形式的宪法争议或者违宪现象。在有些国家宪法发展的特定阶段，也曾出现虽无宪法监督制度，而宪法仍得到某种程度实施的情况，但它并不是宪法发展的常态，也不能确保宪法作为普遍性规则得到遵守。宪法监督是有效处理宪法争议、维护国家法制统一与社会和谐稳定的基础和制度保障。它可以为解决国家生活中发生的各种宪法争议提供客观的标准与解决机制，使政治问题法律化，法律问题宪法化，宪法问题程序化，以维护社会的稳定与和谐。宪法监督制度在塑造国家精神、寻求社会共识、推行爱国主义方面也发挥着不可替代的积极功能。
    加强宪法监督，有助于保障公民基本权利。宪法监督制度作为宪法文明的重要标志，维护公民的权利与自由，为公权力与私权利的冲突提供平衡的机制。宪法监督制度在其形成初期，主要作用在于依据宪法裁断和解决国家机关之间的权限争议。但是第二次世界大战后，人权和公民基本权利的有效保护成为宪法监督制度的主要功能。习近平总书记指出：“保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家的事业就会遭到挫折。”加强宪法监督，树立宪法权威，能够确保法律、法规等规范性文件落实“国家尊重和保障人权”的宪法精神。
    加强宪法监督，有助于降低国家治理成本，推进国家治理体系法治化。维护中央权威、维护全党全国团结统一，是全面推进依法治国的重要目标。国家治理体系的法治化是顺利推进改革开放和社会主义现代化建设的必然要求。而完善宪法监督制度，是维护和加强法治权威，降低国家治理成本，维护国家的主流价值观。我国宪法第三条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”宪法第三条的规定，确立了我国民主集中制下的立法体制，也确立了我国中央与地方关系的基本原则。宪法监督制度重要的功能之一是依据宪法对各个层级的规范进行审查，以保证国家法制的统一。如果地方的立法，地方政府的活动与宪法、法律、行政法规不一致或者与中央的政令不一致，通过宪法监督就可以纠正这些不一致的情况，确保宪法和法律的权威，确保中央的决策部署得到不折不扣地执行，有利于稳定宪法秩序。
    加强宪法监督，有助于重塑社会共识，维护社会的主流价值观。当前我国正处于社会转型期，利益关系复杂，社会矛盾与冲突凸显，从公共权力活动到普通民众生活，都面临着复杂的宪法问题，急需确立社会共识，寻求共同体的核心价值。宪法有没有权威也关系到国家的核心价值观和社会的信任体系。目前中国社会发展面临的最大问题之一是缺乏社会主流价值观、缺乏价值共识。要重建社会共识，需要通过宪法凝聚共识。
    总之，宪法监督制度直接关系到人民利益与国家命运，关系到执政党依宪执政，关系到“四个全面”战略布局。我们应当从国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识健全宪法监督制度的重大意义，切实采取有效措施，抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。
    韩大元，中国宪法学研究会会长、中国人民大学法学院院长。
    来源：《人民法院报》2015年12月03日第5版。