徐晓明：被许可人普遍服务义务履行规制研究

    作者简介：徐晓明，扬州大学法学院副院长，副研究员，南京大学法学博士后。扬州 225000
    内容提要：强化对被许可人普遍服务义务履行情况的监管，对于提升基本公共服务供给质态具有重要意义。普遍服务义务履行规制可重点从两个层面把握。基础预防层面，以普遍服务义务履行能力为许可准入必备要素建立许可准入监管审查制度。过程控制层面，以普遍服务重大法律关系调整为规制要素构建无缝式后续监管机制：一是以防范公共资源不当闲置风险为规制导向，强化及时启动实施行政许可义务履行监管；二是以构建普遍服务法律关系动态调整机制为目标，强化行政许可重大事项变更监管；三是以保障普遍服务连续为目标导向，强化中断与退出行政许可审批监管；四是以社会普惠为优位价值，构建公私利益关系平衡机制，强化规制保障要素支撑。
    关 键 词：行政许可/普遍服务/后续监管
    我国《行政许可法》第67条设定了直接关系公共利益的特定行业的市场准入被许可人的普遍服务义务。①此外，一些单行法律规范中也有关于被许可人普遍服务义务的零星规定。②普遍服务义务履行规制承载着通信权、通行权、生存权、发展权等基本权利的实现任务。本文立足于推进国家治理体系和治理能力现代化这一宏观时代背景，以实现社会公众普遍服务权利保障为根本价值导向，从行政许可准入监管和后续监管两个基本层面，对被许可人普遍服务义务履行规制要素问题进行研究。希望通过进一步健全被许可人普遍服务义务履行规制框架，增强被许可人普遍服务义务履行规制效能，优化普遍服务义务履行规制质态。
    一、被许可人普遍服务义务履行规制的现实背景
    (一)基本公共服务供给质态提升对普遍服务义务履行规制提出要求
    目前无论在国家宏观规划层面，还是在部门规制政策层面，均有对构建普遍服务义务履行监管体系的要求。在国家宏观规划层面，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》针对电信等特定领域的普遍服务义务履行监管，提出“开放民间资本进入基础电信领域竞争性业务，形成基础设施共建共享、业务服务相互竞争的市场格局。深入推进三网融合。强化普遍服务责任，完善普遍服务机制。”在落实脱贫攻坚战略方面，普遍服务被赋予了新的时代内涵与历史使命。中共中央、国务院于2018年6月制定下发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，从构建普遍服务补偿机制与促进脱贫角度，提出“完善电信普遍服务补偿机制，引导基础电信企业加大投资力度，实现90%以上贫困村宽带网络覆盖”的要求。在部门规制政策层面，财政部、工业和信息化部于2018年5月下发《关于深入推进电信普遍服务试点工作的通知》(财建[2018]226号)，从落实国家乡村振兴战略的层面，对落实电信普遍服务提出要求。《国务院办公厅转发国家发展改革委关于“十三五”期间实施新一轮农村电网改造升级工程意见的通知》(国办发[2016]9号)提出要“重点推进国家扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区以及革命老区的农村电网改造升级，解决电压不达标、架构不合理、不通动力电等问题，提升电力普遍服务水平”。立足于现有政策背景，强化普遍服务义务履行规制，已成为落实国家战略决策、提升基本公共服务供给质态的内在必然要求。
    (二)非系统性规制实践对普遍服务义务履行规制提出要求
    目前，我国普遍服务义务履行监管机制建设总体上还处于起步阶段，还缺少完备的、系统的理论作支撑，制度建设总体上处于零星、碎片化状态。如学者所言，我国目前关于普遍服务的法律规定还较为粗糙。③在规制体系建设层面，尚未形成系统性的规制框架体系。目前主要存在四个方面的突出问题：一是在普遍服务义务基础定位方面，普遍服务义务履行能力究竟是许可准入必备要素，还是优先因素，实践并不统一；二是在普遍服务义务履行规制核心要素方面，关于普遍服务义务的内涵与外延以及规制的核心要素，目前尚没有统一的规范要求，制度建设不统一；三是在利益平衡机制构建方面，普遍服务财政补偿机制尚未得到系统性构建，制度建设呈现零散而不统一的状态；四是在规制程序方面，特别是在被许可人不依法履行普遍服务义务的情况下，社会公众如何进行有效权利救济等尚缺少系统性规定，大大弱化了普遍服务义务履行监督的刚性。从普遍服务整体绩效来看，普遍服务供应总量不足、普遍服务水平低、普遍服务提供方式缺乏提高效率的激励机制和地区之间普遍服务进展不均衡等突出问题还亟待加以关注解决。④
    供水、供电、供热、公共交通运输等普遍服务是一定社会经济条件下满足全体社会公众对最低公共资源需求的公共服务。⑤在深化政府职能转变、推进政府与社会资本合作的改革背景下，按照普遍服务义务履行的普遍性、可负担性以及强制性的要求，⑥通过强化被许可人普遍服务义务履行规制，协调平衡好被许可人私益与普遍服务所承载的社会公共利益之间的关系、监督被许可人有效承担起普遍服务义务，对于提升基本公共服务均等化水平、促进共建共享价值目标的实现具有非常重要的理论与现实意义。
    二、准入监管层面：以履行能力审查为规制要素
    通过对普遍服务相关法律规范的梳理分析可以看出，在许可准入审查环节，普遍服务义务履行能力审查机制尚未能得到普遍构建，理念认识不统一，呈现准入必备要素与准入优先因素两种理念并存的状态。
    所谓许可准入必备要素定位是指在许可准入监管制度中，行政许可申请人普遍服务义务履行能力的预先存在是其获得行政许可的必备条件之一。许可准入必备要素的定位体现了对于特定行业市场准入门槛的专门化要求。目前在国家统一立法层面上，尚未将普遍服务义务履行能力作为行政许可准入必备条件作出统一规定，在地方立法层面也仅有零星体现，并不成系统，且缺乏操作性。例如，《湖南省市政公用事业特许经营条例》第13条第4项以及《银川市市政公用事业特许经营管理条例》第12条第4项均将“有切实可行的经营方案和保证提供持续、稳定、方便、及时、安全、优质、价格合理的普遍服务的能力”规定为经营者申请从事市政公用事业项目特许经营的必要条件之一，这两个立法例作出的规定尽管相对概括，但体现了将普遍服务义务履行能力作为许可准入必备要素的立法认知。
    所谓许可准入优先因素定位是指在许可准入监管制度中，行政许可申请人具备履行普遍服务义务能力并不是其获得行政许可的必备要件，只是相比较其他申请竞争主体而言，会更具准入竞争优势。例如，在公共交通运输市场准入许可制度中，普遍服务义务履行能力只是作为综合考量因素之一。⑦同时，作为公共交通运输市场准入的配套规范，《道路旅客运输及客运站管理规定》第33条第5项规定，客运经营者在客运班线经营期限届满后申请延续经营，对于按规定履行了普遍服务义务的，道路运输管理机构应当优先予以许可。综合分析，在公共交通运输市场准入制度中，普遍服务义务履行能力是一种激励性政策规范，而不是一种强制性义务规范。
    除了上述两种做法外，现有监管实践中，有的制度规范对于被许可人普遍服务义务履行能力的要求并没有作明确细化规定或者定位比较模糊。例如，作为规范供水、供电等事关公用事业市场准入的特许经营市场法律规范，《市政公用事业特许经营管理办法》第7条仅仅从设施、设备、技术人员、从业经历和良好业绩等方面规定了被许可人准入的基本条件。普遍服务义务履行能力标准与一般许可准入条件存在本质差异，普遍服务义务履行能力标准注重对服务范围广泛性、服务水平均等性和服务时间持续性的考虑，侧重于对面上服务能力的考量，而一般许可准入条件往往侧重于对点上服务能力的要求，因而一般许可准入条件绝对不能完全替代对普遍服务义务履行能力的要求。为行政许可申请人“量身定做”普遍服务义务履行能力条件具有正当性。
    上述两种实践从不同层面体现了对于被许可人普遍服务义务履行能力的规制要求。综合平衡被许可人私益与普遍服务义务所承载的社会公众利益，从强化普遍服务义务履行基础预防监管出发，建议遵循普遍服务义务设定时间性、空间性的要求，基于公平合理原则，在科学合理确定被许可人普遍服务义务内容的前提下，构建以普遍服务义务履行能力为准入必备要素的许可准入监管审查机制。
    之所以在准入监管环节需要构建这样的基础预防机制，主要基于以下两方面的理由：
    在逻辑关系上，与后行政许可义务本质要求相统一。义务的履行需要履行能力作为保障，而以不特定的社会公众为受益人的普遍服务义务的履行尤其需要足够的履行能力作为保障。一个不具备普遍服务义务履行能力的行政许可申请人自然不可能绝对确保其在获得许可后，能够履行好普遍服务这一后行政许可义务。同时，从社会公众对于普遍服务需求的即时性角度分析，一旦被许可人获得许可，被许可人就需要及时向社会公众兑现履行普遍服务义务的准入诺言。在普遍服务义务履行主体能力要求问题上，社会公众需要的是能够及时承担起、履行好普遍服务义务的“成熟”的被许可人，而不是许可准入以后的“渐进成长型”被许可人。因而，从维持普遍服务水平稳定的角度出发，被许可人普遍服务义务履行能力自然应当形成于行政许可准入之前。而强化行政许可申请人普遍服务义务履行能力这一要素的许可准入专项审查，则能够有效实现普遍服务履行能力要求与准入后的普遍服务义务要求在逻辑关系上的对应统一。如果放弃准入阶段的预先专项防范要求，而期待被许可人在获得许可以后自觉投入成本，提高普遍服务义务履行能力，这一制度安排在降低规制主导性的同时，也为普遍服务义务履行带来很大的不确定性。
    在整体监管体制设计层面上，强化被许可人普遍服务义务履行监管，需要坚持准入监管与后续监管并重的全过程监管理念。忽视准入监管环节中对于普遍服务义务履行能力的预防性规制，尽管在一定程度上降低了市场准入门槛，但会直接给普遍服务义务履行的后续监管带来压力与不确定性。按照构建系统性监管机制的思路，强化行政许可准入监管有助于从基础监管环节强化预防规制，为行政许可后续监管奠定基础，舒缓行政许可后的普遍服务义务履行后续监管压力。按照监管类型化的思路要求，在科学设计普遍服务义务履行能力要素的前提下，将普遍服务义务履行能力要素纳入许可准入必备条件，并根据不同市场准入监管领域特点，设计普遍服务义务履行能力要素审查标准与程序，基于严格的准入审查制度，行政许可申请人受到了有针对性的专项筛选。显然，这一普遍服务义务履行主体筛选机制能够为保障被许可人依法履行好普遍服务义务奠定良好的主体资格基础。
    三、后续监管层面：以普遍服务重大法律关系调整为规制要素
    在后续监管层面，对被许可人普遍服务义务履行监管，路径有多条，既有技术标准层面的，也有行政法层面的。技术标准层面的路径因行政管理领域不同而具有差异性，总体体现为一种个性化的客观规制要求。而行政法层面的监管机制安排则是从行政法治的一般原理出发，
        
    对被许可人普遍服务义务履行监管共性机制所进行的安排，更多的是体现一种普遍、共性的行政规制要求。具体而言，在后续监管层面，强化被许可人普遍服务义务履行规制的过程控制，可重点把控好以下几个方面的规制要素：
    (一)及时启动实施行政许可规制：在资源高效利用中增进公共利益的实现
    对及时启动实施行政许可的规制，可重点从以下两个方面来展开：
    1.法律责任定位层面：由差异性向统一性转变。以城市出租汽车客运许可为例，各地关于出租汽车经营权被许可人未及时启动运营的法律责任设定并不统一。原《广东省出租汽车管理办法》第16条第3项规定，被许可人在取得出租汽车经营权许可180日内如无正当理由不投入营运，行政许可机关全部或者部分收回其获得的出租汽车经营权。基于这一规定，未及时启动运营将产生全部或者部分撤回行政许可的法律责任。而《合肥市出租汽车管理办法》⑧第8条第2款则规定，未及时启动运营将产生被许可人自动放弃行政许可权的法律责任。撤回许可是一种基于被许可人义务模式的依职权行政行为，而放弃行政许可则是一种基于被许可人权利模式的权利自由处分行为。法律责任设定的不统一直接导致了后续监管环节中制度安排的不统一。因此，基于普遍服务对于被许可人的刚性义务要求，在法律责任基础定位方面，各地法律规范由差异性向统一性进行转变应当是制度进一步完善的方向。
    2.规制手段设置层面：由单一性向多元性转变。目前，对于被许可人未及时启动实施行政许可的规制手段主要有两种形式：一种是责令改正；另一种是退出行政许可。总体而言，手段比较单一，导致对于被许可人未及时启动实施许可的“懈怠”行为的处理缺少制度弹性与手段空间。为此，从维护公共利益的角度出发，可在准确界分被许可人未及时启动实施行政许可的主客观情形下，作出不同的处理规定。对于有实施能力而故意不启动实施的情形，可根据不同的违法情形，增加设置包括财产罚、名誉罚、双罚制、信用联合惩戒等多元行政规制手段，从而使得规制手段设置更具梯度，不轻易运用退出许可机制来对被许可人进行处罚，以免因让被许可人退出许可而“殃及池鱼”，间接影响不特定的普遍服务受益人的利益。基于规制手段的多元安排，一方面，通过责令改正手段的运用，督促被许可人积极实施行政许可，体现了尽可能促进被许可人实现许可权利的宽容监管价值导向；另一方面，在倒逼被许可人尽快实施行政许可过程中，也一并推动了普遍服务义务的履行，广泛增进了社会公共福利。
    (二)行政许可重大事项变更规制：构建普遍服务法律关系动态调整机制
    鉴于行政许可重大事项的变更直接影响着普遍服务义务履行能力及履行状态，“牵一发而动全身”，因此强化行政许可重大事项变更的规制非常必要。从不同规制环节来分析，目前关于行政许可重大事项变更的规制需要着力解决以下四个方面的问题：
    1.变更程序启动模式：由单一模式向多元模式转变。目前，行政许可事项是否变更主要是由被许可人自主申请启动，行政许可机关往往并无强制干涉的权力，社会公众也无从参与。实践中，变更程序启动模式单一产生了一些弊端：一方面，行政许可机关在特别情形下并不能强制启动变更程序，影响到了规制的行政主导性；另一方面，由于社会公众缺少足够的参与普遍服务义务履行监管的通道，不利于防范被许可人与行政许可机关之间可能因“管制俘虏”而产生的损害社会公共利益的私下“结盟”行为。为此，从增强变更程序启动行政主导性与扩大公众参与的角度考虑，可在行政许可变更程序启动模式中引入行政许可机关强制变更模式与普遍服务受益人申请变更模式。一方面，以维护重大公共利益为价值导向，行政许可机关在特定情况下可依职权强制启动变更程序，而无需被许可人提出申请；⑨另一方面，以扩大变更程序的开放性与包容性，强化变更权力运行外部监督为目标导向，通过设置普遍服务受益人申请变更程序启动模式，赋予普遍服务受益人变更程序提议权，允许其出于维护普遍服务利益之考虑向行政许可机关提出变更申请，由行政许可机关依职权审查决定是否强制启动许可变更程序。
    2.机构组织事项变更：由浅表规制向深度规制转变。承担普遍服务义务的主体一般是组织型被许可人，组织型被许可人所具有的强于个体型被许可人的管制俘虏能力以及拥有的监管事实信息优势地位直接导致了对于组织型被许可人的监管难度要高于对于个体型被许可人的监管。⑩因此，对于组织型被许可人的规制安排要有别于个体型被许可人，而普遍服务义务的公共利益价值属性则又进一步凸显了对被许可人规制的特殊性要求。在组织事项变更方面，由于被许可人的机构组织形态变化与被许可人的内部治理、行政许可实施能力、普遍服务义务履行能力等事项直接关联。因此，强化被许可人组织事项变更规制就具有了正当性与合理性。目前法律规范对被许可人机构组织事项变更进行规制的范围还比较狭窄且规制缺乏深度，规制条款还比较原则概括。例如，《电信业务经营许可管理办法》第28条第1款尽管设定了针对电信业务经营被许可人组织形态变更的审批制度，但对于如何从保障电信普遍服务稳定连续的角度出发，科学设计审批程序与审批标准则未作出明确细化的规定。
    3.普遍服务场所事项变更：由零星规制向全面规制转变。普遍服务场所直接面向不特定的社会公众，其变动与社会公众利益实现息息相关。目前关于普遍服务场所事项变更规制总体上处于一种零星、不平衡状态。邮政等个别行政监管领域已经建立起了从国家到地方的相对比较系统的监管制度，而更多的行政监管领域中则尚未涉及对普遍服务场所变更的规制。邮政普遍服务义务履行监管体系中关于普遍服务场所事项变更规制的系统安排值得学习借鉴。一方面，《邮政法》第9条作出了统一规制，在区别经营行为与履行普遍服务义务行为的基础上，按照差异化的规制思路，对不同行为性质的服务场所事项变更设定了不同的规制模式，体现了不同的规制方式与规制深度要求：一是事前告知备案模式，对于邮政企业在常规经营中需设置、撤销邮政营业场所的，邮政企业只需事先书面告知邮政管理部门即可，无需履行报批程序；二是事前审批模式，邮政企业在需要撤销提供邮政普遍服务的邮政营业场所时，则应当要报经邮政管理部门批准并向社会公告。在差异设定规制模式的基础之上，国家邮政局还于2015年6月专门制定了《邮政企业设置和撤销邮政营业场所管理规定》(国邮发[2015]123号)，进一步细化、丰富了规制的内容，确立了邮政普遍服务场所撤销审批实地核查制度和涉及重大公共利益情形下的听证制度。也正是基于国家层面上的统一规定，目前许多地方立法也相继对邮政普遍服务义务履行监管进行了专门立法。
    4.普遍服务价格变更：由封闭决策模式向开放决策模式转变。普遍服务价格规制是对普遍服务义务履行进行监管的重要手段之一。作为评价普遍服务义务履行质态的一项核心内容，普遍服务价格的确定与社会公众利益直接关联，是社会公众感受被许可人普遍服务履行质态的“晴雨表”。普遍服务价格过高虽然可直接给被许可人带来利益，但这样会给社会公众增加负担，从而违背普遍服务的非市场本质属性。相反，如普遍服务价格过低，不当压缩被许可人的利益空间，一方面会影响被许可人提供普遍服务的积极性，最终导致普遍服务义务履行的不稳定与不连续，另一方面也限制了潜在的市场主体进入市场。因而，对普遍服务价格进行规制的过程，本质上就是行政许可机关不断寻求社会公众与被许可人之间利益平衡点的过程。普遍服务价格能否合理稳定直接影响着普遍服务是否稳定连续，这是评价普遍服务义务履行质态的基本价值尺度。
    目前，尽管价格主管部门在对自来水、燃气等普遍服务价格进行定价时，采取了听证会、论证会等方式来听取社会公众的意见，但由于在这些行政许可监管领域中存在着信息不对称问题，在强制信息披露保障机制尚未系统构建的背景下，目前作为普遍服务受益人的社会公众在参与普遍服务定价方面，更多的是一种浅表参与，参与缺少深度，因此对于制定普遍服务价格所依据的社会承受能力、社会平均成本、经营者合理收益等核心要素，有时价格制定机关并不能完全客观准确把握。价格主管部门要想制定出公平、合理且让社会公众普遍接受的普遍服务价格，就应当在合理配置市场资源和保证社会公共利益优先的前提下，通过建立以普遍服务受益人权利保障为核心的系统性、开放性普遍服务价格制定机制，从基础保障层面上，打破被许可人的信息垄断地位，运用科学的普遍服务政府定价成本监审制度和成本监审方式，加强普遍服务政府定价成本监审工作，确保制定出来的普遍服务价格平衡兼顾被许可人与社会公共利益。目前，有些制度在一定程度上体现了这一导向性要求。例如，2016年6月15日，国家发展改革委制定的《关于加强政府定价成本监审工作的意见》(发改价格[2016]1329号)提出“总结城市供水成本信息公开实践经验，逐步扩大公开范围。各地可根据实际情况，在有线电视、城市燃气等公用事业和公益性服务行业先行推进成本信息公开，经营者应当按照价格主管部门的规定主动公开成本，政府定价机构在制定和调整价格前公开成本监审结论。”
    (三)中断与退出行政许可规制：以保障普遍服务连续为目标导向
    基于普遍服务所具有的公共利益重大关联这一特殊性，在中断、选择退出行政许可这一问题上，承担普遍服务义务的被许可人并没有自主决策的话语权，能否中断或者退出行政许可只能由行政许可监管机关来决定。目前，有些法律规范体现了这一规制要求，例如，《广播电视管理条例》第14条第2款规定，如广播电台、电视台因特殊情况需要暂时停止播出的，应当向广播电视行政部门提出申请，经批准后方可暂时停止播出。对于中断与退出行政许可的监管，需重点关注解决以下几个方面的问题：
    1.确立事前审批的基本监管模式。《行政许可法》第67条针对被许可人中断或者退出行政许可事项设置了事前审批监管模式。但一些单行立法中关于中断或者退出许可的监管模式的设置与国家统一法规定并不完全一致，有的甚至是相互矛盾的，而在这些不同模式中，事前告知备案模式占多数。从强化普遍服务义务履行规制的角度考虑，事前备案模式的设置显然与《行政许可法》规定不相一致，也不利于公共利益的维护。
    2.完善审批监管配套保障立法。《行政许可法》第67条对于审查标准、审查程序等相关操作层面的问题没有作出明确细化的规定。之所以没有通过《行政许可法》作出统一规定，主要基于不同行政管理领域在规制方面的差异性，难以在《行政许可法》上作出统一规定。因此，一方面，从立法技术层面来分析，这样一种概括立法模式自然就对操作层面的进一步配套立法提出了现实需求；另一方面，从配套立法的内在必要性来分析，承担普遍服务义务的被许可人与社会公众普遍服务法律关系业已存在的监管背景，决定了其能否中断或者退出行政许可的审查标准与其初始准入标准存在本质差异，因此制定与之相匹配的特别审查标准与审查程序就具有了正当性与合理性。目前很少有法律规范对中断或者退出行政许可的审查标准作出规定，因而完善被许可人中断或者退出行政许可审批配套制度，推进这一监管制度得以有效“落地”，就具有了非常强的现实意义。
    3.构建以普遍服务受益人为核心的公众参与机制。承担普遍服务义务的被许可人，中断或者退出行政许可对社会公共利益的维护产生直接的影响。基于正当法律程序，是否同意被许可人中断或者退出行政许可不能单独由行政许可机关来作出判断。基于科学决策与民主决策的要求，应当通过设置相应的透明的公众参与监管机制，制度化、常态化地让不特定的社会公众参与其中，尤其是需要让普遍服务义务受益人参与监管决策程序。让普遍服务义务的受益者完全游离于普遍服务义务履行监管决策体系之外，这在本质上是与被许可人普遍服务义务履行监管制度宗旨相违背的。因此，构建以普遍服务受益人为核心的公众参与机制，应当成为中断、退出行政许可审批监管模式的核心内容。而就目前而言，关于中断、退出行政许可的审批规定都相对比较概括，缺少明确的系统性规定，其中的公众参与机制更是缺乏。
    4.构建普遍服务履行不能强制退出机制。当承担普遍服务义务的被许可人因各种原因而不能继续实施行政许可时，不仅被许可人无法通过实施行政许可实现自我的预期利益，政府也无法依托行政许可，达到提供公共服务产品的目标。在普遍服务履行不能的状态下，如不及时采取强制被许可人退出行政许可的措施，一方面，社会公众生产生活秩序必然会受到广泛影响；另一方面，对于整个行政许可实施秩序而言，由于未能对普遍服务履行不能的被许可人及时进行“清障”，会造成公共资源“虚假”占用的状态，(11)而这种“名实不符”状态的存在则在客观上形成了对潜在行政许可申请人进入市场的阻碍，这对潜在的行政许可申请人并不公平。通过强制退出措施让被许可人及时退出许可，让符合条件的申请人获得行政许可，可以有效避免公共资源虚置，同时让具有普遍服务义务履行能力的申请人进入市场，也起到提高普遍服务质量的作用。(12)
    5.构建衔接有序的善后处理机制。如上所述，承担普遍服务义务的被许可人实施的行政许可所具有的重大公共利益关联性特点，决定了其在中断或者退出行政许可时必须要妥善处理好与公共利益维护之间的关系，妥善处理好相关善后衔接工作。就目前法律规范来看，以注重普遍服务义务履行保障为核心的许可中断或者退出善后处理衔接机制还不健全，仅有少量法律规范对此作了零星规定，例如，《湖南省市政公用事业特许经营条例》第18条规定，在报经审批机关审批许可退出申请期间，原特许经营者应当善意履行看守职责，并保证市政公共产品或者公共服务的正常提供。这一立法例中关于对被许可人退出许可审批期间的看守职责的规定，解决了退出许可审批这一“真空”期间可能出现的普遍服务职责履行主体不明问题，为实现普遍服务义务履行责任主体的新老有序交替赢得了时间与空间。
    (四)规制保障要素：以社会普惠为优位利益构建公私利益关系平衡机制
    从强化全面系统保障角度出发，可重点建立以下几个方面的系统要素保障机制，为被许可人普遍服务义务的履行提供配套支撑。
    1.构建公平合理的普遍服务利益补偿机制。被许可人普遍服务义务的履行是公共利益与被许可人私益博弈过程。尽管从总体上来说，公共利益与私益在行政许可实施过程中能够实现和谐双赢，但就局部或者阶段性而言，基于积极增进社会公共福利的主导目的，被许可人在履行普遍服务义务的过程中做出了特别的付出，因此从权利与义务对等角度，其特别付出部分理应通过一定的特别机制进行补偿，以体现公共服务负担均等化原则要求。普遍服务义务履行补偿制度作为一种行政主导下的利益平衡与干预机制，其设置体现了公共利益与被许可人私益的可调和性。对于被许可人而言，普遍服务义务履行补偿机制是一种利益稳定平衡器，能够有效弥补和矫正被许可人因为普遍服务义务的履行而导致的公私利益关系失衡状态。公平公正合理的普遍服务义务履行补偿机制能够有效地增强被许可人对于普遍服务义务履行监管制度的认同感，有利于增强被许可人普遍服务义务的执行力，从而有助于保证公共利益最终得以实现。目前，在个别监管领域已有相关实践。例如，国务院办公厅于2017年2月下发《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发[2017]17号)，提出“研究建立电力普遍服务补偿机制，支持农村地区发展”的工作要求，财政部、工业和信息化部于2017年6月6日专门制定了《电信普遍服务补助资金管理试点办法》(财建[2017]299号)。
    2.构建普遍服务履行责任保证金制度。在注重对被许可人合理补偿的同时，也需要一并强化对作为普遍服务受益人的不特定社会公众利益的保护。普遍服务受益人的广涉性与不特定性凸显了构建一种政府主导下的普遍服务受益人预防性利益保护机制的重要性。就普遍服务履行规制体系而言，通过保证金制度安排，能够提前为被许可人因未能全面有效履行普遍服务责任而产生的损害赔偿问题提供履行保证，能够有效避免因普遍服务利益受损而难以获得及时有效救济引发的社会稳定风险问题，当然保证金制度的安排也要同步考虑被许可人的承受度的问题。在电信业务经营许可、电力业务经营许可、公用事业特许经营许可等制度中就可适度引入保证金制度，强制被许可人缴纳保证金或者提供相应的履行担保措施。
    3.构建保障有力的政府接管机制。责任是现代政府存在的逻辑基点，一个勇于担当的政府才能真正成为能够赢得人民大众广泛信任的政府。在普遍服务法律关系中，基于被许可人提供的普遍服务这一媒介，最终给社会公众留下的是政府提供公共服务产品的印象。因此，在普遍服务法律关系责任体系之中，尽管从表象与实施层面体现的是被许可人责任，但从实质与义务本源层面来说普遍服务更是政府的责任。因此，当具体承担普遍服务义务的被许可人中断、退出行政许可，其所承载的社会公共利益无法继续实现时，政府自然要承担起托底保障责任，而其中，政府接管就是一种最为直接的普遍服务托底保障机制。政府接管对于社会公众而言，它是一种国家补充保障责任，基于政府接管措施的运用，普遍服务实现了连续性和稳定性提供。就目前普遍服务义务履行监管体系中的政府接管机制立法而言，总体上还比较原则概括，我国现行立法中关于公用事业特许经营临时接管情形的规定较为混乱，缺乏统一标准。(13)政府接管机制要进一步在程序与实体两个层面作系统性构建。
    4.构建公开透明的监管信息动态披露机制。“监督机制的有效性取决于监督主体对被监督主体的信息掌握程度。”(14)被许可人普遍服务履行监管信息披露状况直接或间接地影响着监管质态。基于此，在普遍服务义务履行监管体制中构建法治化信息披露机制具有了正当性。普遍服务义务履行监管信息披露机制的构建可重点从两个层面展开：在被许可人义务层面上，构建被许可人强制信息披露制度。打破普遍服务法律关系当事人之间，特别是被许可人和作为普遍服务受益人的社会公众之间的信息不对称状态，通过削弱被许可人在许可监管事实信息方面的优势地位，降低被许可人机会主义行为倾向，促进其诚信地履行普遍服务义务。例如，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第45条第2、3款规定，特许经营者应当向社会公开特许经营项目实施方案、项目建设运营、所提供公共服务标准、监测分析和绩效评价、经过审计的上年度财务报表等有关信息；这一立法例中所规定的特许经营者应当向社会披露的内容，如不通过立法作出强制规定，特许经营者是很难主动做到向社会公开的。在行政许可机关义务层面，按照以公开为原则，不公开为例外的原则，建立面向社会的更加多元、系统的政府监管信息供给机制，实现从目前的浅表与结论性信息公开向深度、过程性信息公开的根本转变。
    构建普遍服务体系的理想追求，就是要使任何人能够在任何地方、任何时候都享有平等的基本权利，都能以承担得起的价格享受基本公共服务，分享现代化成果。(15)“普遍服务理念的实现——向社会成员普适性地提供量与质相结合的服务，需要借助国家公权力的干预。”(16)推进行政许可普遍服务义务履行规制不单单是行政法层面的制度建构问题，从更深层次来说，它关系到整个社会公共资源合理分配与高效运用。在全面深化改革，推进全面协调发展的时代背景下，面对普遍服务义务履行规制体系目前尚未在我国得到系统化确立的现实状况，如何坚持统一性与差异性相统一，以类型化监管为思路，构建普遍服务义务履行国家统一规制体系这一课题亟待在推进法治政府建设过程中加以回应。
    ①《行政许可法》第67条第1款规定：“取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务；未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业。”
    ②例如，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第46条规定：“特许经营者应当对特许经营协议约定服务区域内所有用户普遍地、无歧视地提供公共产品或公共服务，不得对新增用户实行差别待遇。”
    ③何源：《垄断与自由间的公用事业法制革新——以电信业为例》，《中外法学》2016年第4期。
    ④参见王俊豪：《中国垄断性产业普遍服务政策探讨——以电信、电力产业为例》，《财贸经济》2009年第10期。
    ⑤参见张贤明、高光辉：《公正、共享与尊严：基本公共服务均等化的价值定位》，《吉林大学社会科学学报》2012年第4期。
    ⑥参见李庆滑：《普遍服务的理论基础——公民资格社会权利理论的视角》，《中共贵州省委党校学报》2010年第4期。
    ⑦例如，《中华人民共和国道路运输条例》第12条规定：“县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。”《道路旅客运输及客运站管理规定》(交通运输部令[2009]第4号)第17条第2款规定：“道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求道路运输管理机构状况、普遍服务和方便群众等因素。”这是在国家统一法层面上关于公共交通运输许可普遍服务制度的规定。
    ⑧《合肥市出租汽车管理办法》于2008年7月24日经合肥市人民政府第14次常务会议审议通过，自2008年9月1日起实施。
    ⑨例如，《电力监管办法》第33条规定：“供电企业违反本办法第六条规定，没有能力对其供电区域内的用户提供供电服务并造成严重后果的，电力监管机构可以变更或者吊销电力业务许可证，指定其他供电企业供电。”
    ⑩参见徐晓明：《行政许可后续监管体系中双罚制引入问题研究》，《现代法学》2012年第3期。
    (11)此处所指的虚假是指法律形式与实质的不符。
    (12)参见徐晓明：《行政许可退出机制基本理论问题探究》，《浙江学刊》2013年第3期。
    (13)参见章志远、李明超：《公用事业特许经营中的临时接管制度研究——从“首例政府临时接管特许经营权案”切入》，《行政法学研究》2010年第1期。
    (14)应飞虎：《信息如何影响法律——对法律基于信息视角的阐释》，《法学》2002年第6期。
    (15)参见许正中：《社会普遍服务体系：中国改革话语中的“万向节”》，《学术前沿》2012年第5期。
    (16)袁文全：《市场背景下公共医疗卫生服务的法律规制——以普遍服务理念为视角的分析》，《法律科学》2011年第1期。