梅术文：国家知识产权战略的政策循环
梅术文【摘要】按照政策科学理论，知识产权战略是公共政策的重要组成部分，由此可以运用政策科学的动态循环模式理解知识产权战略。在该循环中，战略议程设定是对知识产权战略因应的时代背景的回应，也是对战略主体所面对的实际问题的发现；战略规划则是知识产权战略方案最终产生的进程，表现为“战略纲要”、“战略推进计划”等；战略执行是对知识产权战略的具体实施；战略评估既是为验证战略议程设定和战略规划的正确与否，也是对战略执行效果的检查；战略评估结果最终导致战略的革新、延续、调整和终结。
【关键词】议程设定；政策规划；政策执行；政策评估
国家知识产权战略是国家为实现自身总体目标、取得竞争优势、谋求最佳绩效，通过规划、执行和评估一系列战略措施以推进与己相关的知识产权工作，发挥知识产权管理、创造、保护和运用中的正效应，遏制其负效应的总体性、根本性和规律性的策略和手段。从某种意义上讲，国家知识产权战略是公共政策选择的具体结果和重要体现。借助于政策科学的研究模型，国家知识产权战略的制定和实施需要历经一系列不连续的动态循环过程。虽然不同国家在拟定和实施知识产权战略时并不会简单套用该动态循环模型，但不容忽视的是，它为观察和分析国家知识产权战略的制定和实施提供了最基本也是最有效的架构。本文拟借用政策科学的政策循环范畴，对知识产权战略的动态循环过程展开研究。
一、国家知识产权战略的议程设定
一个问题怎样才能被视为需要政府付诸行动的战略问题，涉及到人类认识的本质和认识的礼会结构。在公共政策学分析中，议程设定常常包含构建一个“故事”，说明什么引发了所谓的政策问题。[1]实际上，在国家知识产权战略的议程设定中，也需要追问是哪些因素促使知识产权问题成为行动主体的发展战略。金登在关于美国政策议程设定的研究中，提出三个参数，即问题流、政策流和政治流。问题流指的是作为公共问题需要政府采取行动并通过政府努力加以解决的问题的概念。政策流由问题专家、问题分析人士以及解决措施构成。在这类参数中，多种可能性都考虑到了，并且找出了主要因素。最后，政治流是由诸如国民情绪的转变、管理或法制的变迁以及利益集团的施压活动等因素组成。按照金登的观点，以上三个流沿着不同路径流动，或偏离或接近议程设定过程，直到在某一个特定的时点，即政策窗口上，他们的路径相交了。在那个点上议案进入正式议程，公共政策程序启动。[2]上述分析无疑对于理解国家知识产权战略议程设定因素具有启发意义。具体说来，只有具备以下参数时，国家层面的知识产权战略才有可能得以启动：（1）知识产权在本国成为需要政府采取行动予以关注的公共问题；（2）知识产权工作面对着复杂的利益结构和多元的公共影响；（3）人们对于知识产权问题提出了各种不同的解决方案，需要战略主体综合考量和总体谋划；（4）存在启动战略制定的社会力量和公共舆论。进而言之，国家之所以在新的历史时期提出知识产权战略，是基于以下内外部因素的考量：首先，国家选择创新型发展道路需要知识产权战略。凡是选择创新发展而不是技术依赖发展的国家，均会采取适合自身发展水平的知识产权战略。其次，提升国家核心竞争力离不开知识产权战略。一国若试图打造本国的核心竞争力，一个必然的结果就是依托知识产权战略，打造拥有自主知识产权的技术和品牌。再次，面对来自知识产权方面的严峻挑战，从维护本国经济安全角度出发，发展中国家也需要拥有自己的知识产权战略。最后，制定和实施知识产权战略，是国家采取市场经济体制、企业参与市场竞争的必然结果。
除了上面提到的知识产权战略议程设定的四个方面的时代机缘和背景之外，知识产权战略的议程设定，还需要战略主体具备相关的软硬件条件。这些条件一般包括：（1）具备了实施知识产权战略的经济基础，存在着对知识产权的巨大需求；（2）构建有比较完整的知识产权法律体系和工作体系，积累了知识产权工作的基本经验；（3）配备有知识产权战略制定和实施的工作机制；（4）具备有推动知识产权战略的文化氛围，同时拥有一批知识产权人才。
二、国家知识产权战略的政策规划
在将知识产权纳入公共政策议程后，就需要制定政策规划。“所谓规划，顾名思义，指的是针对未来实现决定做什么和如何做的过程。也就是说，任何规划，主要是针对未来的情景发展，提出一套具有前瞻性的行动方针，以及因应的一种程序。”[3]国家知识产权战略规划，也就是国家为解决知识产权问题、发挥知识产权作用而提出的一系列可以接受的战略方案或计划的过程。它包括动态和静态两个环节。动态环节又包括战略目标的确定、战略原则与标准的分析、战略决策和战略措施，以及行动步骤、战略方案付诸实施的综合影响分析和效果预测等。静态方面是以各种动态环节的分析结果为内容而形成的政策文件。这些文件又依据在未来发挥作用的时间不同，区分为短期规划、中期规划和长期规划。一般来说，一到三年的战略规划为短期规划，通常是针对“硬”性的具体战略问题制定的。例如日本政府每年发布的知识产权战略推进计划就是此种类型。三至五年的战略规划为中期规划，中期规划通常与一届政府的施政方针或者行动目标相互呼应。五年以上的战略规划为长期规划，这样的知识产权战略方案往往更多地体现战略主体的社会理想和价值追求。
国家知识产权战略规划很难由某一个人或一个机构单独完成，而不受其他人或团体的影响。至于谁将介入规划过程，因战略主体、层次、情势和时间的不同而不同。在国家层面，参与介入规划过程的单位，包括个人或团体，粗略划分有政党、行政机关、立法机关、研究机构、国际组织、国内政治组织、利益团体和大众传媒等。上述子系统成员在知识产权战略规划中，能够就可选方案的可行性方面展开评论，必要时可以通过联盟形式表达自身的建议和意见。一般情况下，中央政府、地方政府、行业组织、企业和公众等连接在一起共同制定知识产权战略形成政策网络，用以保障国家知识产权战略拟定中的政策互动。为达致最优方案，知识产权战略规划一般要经过以下四个步骤：确定战略目标——战略方案设计——战略方案择优——可行性分析。[4]
1.确定战略目标
战略目标对于组织体的战略规划具有重要意义，它是战略主体希望通过战略措施达到的效果。作为知识产权战略的指导方针，它还可派生出若干具体的指导原则，从而为战略执行和战略评估提供标准。当然战略目标并不是一目了然的，很多情况下战略目标的确定会受到各种因素制约而难以判定。在分析和描述国家知识产权战略目标时应该遵循以下原则：（1）清晰性原则。战略目标的语言表达应该明确清晰，不能有歧义；战略目标应该包含目标实现的期限。当然，战略主体可以根据需要区分总体目标和近期的战略重点，用以界分总目标实现和近期目标达成的不同期限要求。（2）可行性原则。战略目标要建立在现实的基础上，符合政治的、社会的、国际的、经济的、科技的、文化的条件，符合企业、行业的实际发展要求，进而将战略目标和战略规律的认知联系起来。（3）规范性原则。战略目标要针对战略问题，体现战略规划者所代表的社会利益。战略目标的标准要适当，并形成规范性的、可以评估的指导准则。（4）协调性原则。战略目标中不同的指标体系之间应该相互协调，不能相互矛盾或者在执行中相互牵制。
2.战略方案设计
战略方案设计包括战略轮廓的构思和具体细节的设计。国家知识产权战略方案在设计时至少应该包含以下方面的内容：（1）基本任务和行动原则；（2）具体措施；（3）发展阶段；（4）执行与保障措施；（5）评估方式。在战略方案设计阶段，应尽可能多地提出相应的解决方案，只有对多个方案进行缜密的评价与对比，才能知道所要选择方案的优化程度。同时，不同方案之间存在的互相排斥性也是非常再要的，这样才可以在整体上尽可能穷尽所有的备选方案。最后，通过对战略方案细节的设计，形成实用的、可行的具有操作性的具体方案，确定实现战略目标的具体途径、政策措施和手段、政策工具配置和具体时间表，以及达致战略目标的相关机构设置、人员配备、财政资金保障、硬件要求等。
3.战略方案择优
在战略主体获得若干个初步可行的战略方案后，需要从中选取一个最优方案作为最终的战略方案草案。战略主体在方案择优中，可以对每一个方案的收益、成本以及可能遇到的各种问题进行预测，就该方案的可靠性、可行性和绩效等方面进行评估，并说明各种方案的优缺点。在实际择优的过程中，必须运用合法的程序来选择，确保不同参与者有机会发表看法。有的时候战略方案的择优也可以采取对照一个比较好的战略方案，吸取其他方案的长处，综合一个新的、满意的战略方案。
4.可行性分析
知识产权战略的可行性主要包括五个方面：（1）权力运行方面的可行性。国家知识产权战略需要国家公共权力的支持，所以它必须为决策层所接受。（2）经济方面的可行性。这主要是分析战略方案在经济上是否合理以及是否具有实施知识产权战略的财政保障。包括战略制定、实施的成本、收益比较、战略推行所需要的经费支持等。（3）技术方面的可行性。也就是该战略应与实际情况相互吻合与协调，可以在现有技术条件下顺利得到执行。（4）管理方面的可行性。具言之，战略主体已经或者通过战略方案设计了一套贯彻战略的行政管理系统，并且该系统具有权威标准和制度约束，并配备具有行政执行能力的执行者，以便将战略方案具体化为实际行动。（5）文化可行性。主要考量国家知识产权战略是否与社会文化相互一致，得到大众或社会舆论的支持，拥有战略执行的群众基础等。
应该指出的是，规划国家知识产权战略是一个动态的运行过程，包含着不断调整、修改和完善的反馈环节。如果战略方案论证中发现新问题或者存在着来自大多数参与者的置疑，这时就可能需要重新回到问题发生的原点，确认或否认不同的意见。换言之，只有经过“试错”，才能促成最优战略方案的诞生。
三、国家知识产权战略的政策执行
国家知识产权战略的政策规划制定出来以后，必须通过对战略方案的执行，才能达到战略效果，实现战略拟定的目标。按照政策组织理论，战略有效执行需要满足以下基本条件：（1）科学的系统管理，明确目标、责任、权利、计划和考核监督；（2）科学地制定或修改规章，授权充分；（3）使组织成员建立对组织的认同、归属和责任感；（4）协调内部冲突，统一认识，保证政策目标的实现。[5]在国际上，日本知识产权战略执行就具有直接的组织保障。日本专门设立了国家知识产权战略推进事务局，编制约30人，经费由官方拨付，定期直接向战略本部报告工作，督办战略本部决定的执行。我国国家知识产权战略纲要即将出台，不少地方，例如深圳、上海、武汉等均制定有本区域的知识产权战略，一些大型企业和高新技术企业也有自己的知识产权战略，强化战略执行已经成为促进知识产权战略得以发挥实效的重要环节。
国家知识产权战略执行同时也是一个行为过程。在各种利益集团和多元价值观念并存的今天，知识产权问题因其复杂性而涉及到诸多利益相关者，战略执行不可能是一项简单的工作。为了保证知识产权战略的有效执行，战略主体一般应遵循以下活动原则：（1）严肃性原则。知识产权战略执行是对知识产权战略方案权威性和规范性的检验，一旦执行不力，不仅无法实现战略目标，还会导致社会大众和战略受众对知识产权战略作用的怀疑，影响到知识产权工作的进一步展开。所以，如果说制定知识产权战略需要谨慎，那么执行知识产权战略则更需要严肃。（2）创造性原则。知识产权战略执行者并非盲目对照战略方案机械执行战略，而是应将战略原则性和灵活性结合起来，积极、主动并有创造性地执行战略。执行者在领会战略方案精神的基础上，可结合本地区、本部门、本单位、本领域的实际情况，采取合适的方式，实事求是地执行知识产权战略。（3）协调性原则。在战略执行中要注意沟通和协调，形成分工协作、齐心协力、互相通气以及行动统一的执行局面。（4）反馈性原则。战略执行的管理者应该充分了解战略执行的各个环节和随时了解战略执行中的情况，如果发现问题，或者出现需要反馈的信息，就要及时采取相应措施，从而保证整个执行活动的顺利进行。
知识产权战略执行不是某一个部门的孤军奋战，它是一项需要借助各种社会力量完成的系工程。借助各种社会力量执行知识产权战略的段就是战略工具。这些战略工具一般包括：家和社区、自愿性组织、私人市场、信息和劝诫、贴、产权拍卖、税收和使用费、管制、公共事业和接提供等。
[6]概言之，知识产权战略执行的基本工具包括自愿型工具、混和型工具和强制型工具。
自愿型工具是指知识产权战略可以借助于家庭、社区、私人市场和非营利性的“第三部门”予以执行。自愿型工具的基本特点是在社会文化的熏陶下，公众基于对知识产权的信仰和心理确信，在日常生活中自觉贯彻知识产权战略。例如，公民自觉购买正版软件，抵制盗版书籍，以及社区组织知识产权知识竞赛和自查等活动。在自愿型工具中，市场力量备受推崇，它能够保证按照私人支付意愿所反映出来的社会价值分配相应的物品与劳务。所以知识产权战略执行不能无视或忽视市场的力量，特别是在知识产权创造、运用战略中，更应该借助市场机制执行相应的战略措施。
混和型工具主要包括信息发布、说服教育、政府补贴和税收调控等。无论是企业还是国家，在发布知识产权战略规划方案的一定期限过后，应有战略执行的信息发布。在传递执行信息的同时，对于战略受众或战略执行主体的行为、业绩和不足进行分析、评价，必要时针对存在的错误举动进行劝诫。国家知识产权战略执行中还可借助税收以及政府补贴杠杆，对于符合战略执行要求的行为进行激励或惩戒，从而影响战略受众的执行成本。
强制型工具包括管制和直接提供两种形态。行政管制是指中央政府、地方政府或者行业、企业在战略执行中通过命令、指示、规定以及规章等行政管理方式确立执行步骤和执行手段，一旦出现违反规定的情形就要直接予以惩罚。直接提供是指战略主体在执行知识产权战略活动中直接提供有关物资、技术和人员以确保战略的顺利执行。
四、国家知识产权战略的政策评估
政策执行效果的好坏，需要借助政策评估机制。评估是指主体依据一定的标准和程序对事物（评估客体）及其价值所作的估量或评价。评估客体不同，评估所属的种类也往往不同。战略评估不同于资产评估，它不是对资产价值的估量，而是对战略执行效果的评判。[7]战略评估的目的在于获取有关战略执行效率、价值和问题等方面的信息，作为决定战略变化、战略方案改进和实施新战略的依据。知识产权战略评估由以下五个基本要素组成：[8]
1.战略评估主体
从事战略评估的主体包括知识产权战略主管部门、知识产权公共管理部门、中介机构、行业组织、专业学术团队和研究机构、战略目标群体等。一般来说，知识产权战略主管部门和公共管理部门可以根据需要进行自评，用以改进和充实下一轮的战略行动计划。但该种评估主体由于身为局中人，难免受到个人利益、部门利益或地方利益、政治影响或上级压力等各种因素的不利影响，因而会影响到评估的客观性和公正性。相反，来自民间的评估主体尤其是学术团队和研究机构，他们不仅拥有专业知识和专业技术，而且由于其自身所处的超然地位，[9]评估结果一般相对中立，因此是公权力对知识产权战略执行情况进行评估的重要参考。当然，中介机构、行业组织和目标群体作为战略的受体和参与者，也能够根据切身体会积极参与战略评估活动，对知识产权战略实施效果做出相应的评价。
2.战略评估客体
知识产权战略评估客体主要就是战略方案所确立的战略目标、战略任务和战略措施等的实施效果，包括直接效果、附带效果、意外效果和潜在效果。直接效果是知识产权战略对所要解决的问题及其在相关工作环节所产生的作用。它是对知识产权战略基本规律的直接印证，是战略执行工具的直接实施效果。附带效果是战略实施过程中超乎制定者预期以外的系列战略副产品。它虽然不是战略直接作用的目标和范围，但其影响有时很大甚至可以改变战略方向和结果。意外效果则是基于对知识产权战略基本规律认识不够，以至于产生违背基本规律或者溢出规律认知范围的效果。潜在效果是指战略运行效果目前尚且不易明确测定，其正面或负面效应还需要留待进一步观察。
3.战略评估的目标
知识产权战略评估要达到三个方面的主要目标：（1）获取国家知识产权战略执行效果方面的信息，用以决定知识产权战略的延续、革新或终结；（2）为预测知识产权战略发展趋向和构建知识产权战略模型提供依据，用以优化战略投入比例，合理配置各种战略工具与资源。（3）改进战略执行机构的效率。通过评估获悉战略执行组织和目标群体在战略执行中的表现和作用，以决定战略执行机构的调整和战略目标群体的范围。
4.战略评估的标准
战略评估必须依据一定的标准进行。一般来说，知识产权战略评估可以参考的标准有：（1）效益标准，亦即知识产权战略目标实现的程度和范围。例如依据知识产权创造、保护、运用和管理的具体效果来判定国家知识产权战略目标实现的程度，就是此种标准的运用。（2）效率标准，亦即战略投入与产出比例的关系。特别是企业知识产权战略评估中，通过量化战略收益和投入之间的关系和比例，用以评判知识产权战略是否实现以最小的投入得到最大的产出。（3）战略实施回应度。也就是战略实施后满足特定社会团体需求的程度。例如，通过评估国家知识产权战略在区域、行业、企业等产生的回应和反响，通过评估企业知识产权战略在企业各部门、消费者、同类竞争者之间所产生的回应程度等，均有助于总结出战略实施的效益或效率。（4）价值标准。与上述事实标准不同，评估主体还可以借助价值评判来评估知识产权战略的实施情况。一般来说，国家知识产权战略评估的价值标准有：是否符合知识产权战略规律；是否坚持了社会公正和分配正义；是否与国家其他战略形成合力等。
5.战略评估的方法
在战略评估中，可以考虑的基本方法有前后对比法、成本效益分析、统计抽样分析和模糊综合评价等。[10]知识产权战略评估中，战略主体可以运用上述方法并根据需要，在每年或一定年限提出战略评估报告，用以推进知识产权战略的更好实施。
政策循环是理解国家知识产权战略的基本途径，但是这种由战略动态性所直接揭示出来的运行过程却往往被忽视。按照政策科学理论，国家知识产权战略是公共政策的重要组成部分。因此，可运用政策科学的动态循环模式理解知识产权战略。当然，知识产权战略循环不足机械的过程，相反，在任何一个阶段都存在着反馈的可能和整合的途径。例如，在战略规划过程中，可以修正战略议程设定的前提，甚至可以重新返回进行议程设定等。实际上，在现实生活中的知识产权战略循环进程远远比这些理论的凝练要丰富，所以切忌生搬硬套理论上的模型。换言之，理论模型只是为我们更好地理解知识产权战略提供了必要的工具，“它告诉我们不能做什么，我们不能去哪里，我们曾经错在哪里，但不一定是如何改正这些错误。”[11]
梅术文，中南财经政法大学知识产权研究中心讲师，博士研究生。
【注释】
本文为司法部课题《企业知识产权管理的法律应用研究》（05SFB2034）和教育部人文社科重点研究基地项目《企业知识产权战略研究》（05820017）的中期研究成果。
[1]Deborah A Stone，Casual Stories and the Formation of Policy Agendas，Political science Quarterly 104，2（1989）：281—300．
[2]参见迈克尔·豪利特、M·拉米什著：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，三联书店2006年版，第197页。
[3]林钟沂：《政策分析的理论与实践》，台湾瑞兴图书股份有限公司1994年版，第61页。
[4]关于战略规划的基本步骤和要求，参考了政策科学的分析路径。参见郑敬高主编：《政策科学》，山东人民出版社2005年版，第1524页。
[5]郑敬高主编：《政策科学》，山东人民出版社2005年版，第186页。
[6]迈克尔·豪利特、M·拉米什著：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，三联书店2006年版，第144页。
[7]可参见张金马主编：《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第240页。
[8]相应的分析框架参见马海涛、温来成主编：《公共政策学》，中国财政经济出版社2006年版，第118—126页。
[9]不过，如果专业学术团体和研究机构受托于政府部门或者隶属于政府部门，这也会出现战略评估结果缺乏中立性的问题。
[10]参见陈庆云主编：《公共政策分析》，北京大学出版社2006年版，第213页。
[11]Aaron Wildavsky，Speaking Truth to Power，New York：John Wiley，1979，p3.
