门中敬：我国合宪性审查的法理困境及其排除

    摘要：合宪性审查的正当性之法理依据有三：一是民主合法性只是国家组织法的基础；二是立法本质上是一种政治决断，而非“是非对错”的正确判断；三是立法过程表明其现实妥协的成分可能比法理正确要高。我国的合宪性审查与其他国家的违宪（合宪性）审查一样，虽具有前述正当性之法理依据，但也并非无懈可击，而是存在诸如“自我审查悖论”“低度法理化倾向”“基础规范的统一性难题”等法理困境。为防范和化解上述法理困境，应根据中国宪法的实际运行状况，确立相对独立审查的原则，建立合理区分政治行为与法律行为的过滤机制，以及设置正当程序控制和协调机制。
    关键词：合宪性审查；正当性；法理困境
    一、问题的提出
    违宪（合宪性）审查是维护宪法秩序、加强宪法监督的一项重要宪法制度，指特定机构通过特定程序审查宪法行为是否符合宪法并做出处理的一整套制度规范。自学界引入违宪审查和合宪性审查理论以来，学者们基于我国人民代表大会制度这一根本政治制度，提出了建立我国违宪审查或合宪性审查的诸多制度构想，并一度引发了“违宪审查”“合宪性审查”“宪法监督”“宪法司法化”等术语使用上的混乱。2018年宪法修正案将“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”以后，我国宪法监督制度开始迈入了新的历史阶段，也结束了审查模式上的“沙盘推演”和相关学术争议。
    不同的违宪（合宪性）审查模式背后，往往隐藏着相异的法理问题。对违宪（合宪性）审查背后的法理问题尤其是法理困境（引发持续争论并难于达成共识的法理问题）的探讨，能够让人们更加清晰地认识违宪（合宪性）审查模式的本质，发现其制度缺陷以及可能引发的宪法问题。以“反多数主义难题”为例，在最早建立违宪审查制度的美国，学界对该法理问题进行了旷日持久的讨论，形成了司法能动主义与司法克制主义两种针锋相对的学说，并一直持续到今天。
    近些年来，我国公法学界为推动违宪（合宪性）审查制度的建立，除介绍世界各国违宪（合宪性）审查的具体模式外，主要把研究的重点放在建立合宪性审查制度的现实必要性、功能价值、宪法规范依据、适用范围、发展路径等方面。现实必要性方面的研究，主要围绕宪法实施、宪法监督、法律体系的统一性等现实因素展开，如吴家麟教授认为，宪法中有关保障和监督的条款可操作性较差，需要成立一个专门从事宪法监督工作的机构。王利明教授认为，如果不建立有效的合宪性审查制度，国家法律体系的统一性将很难得到保障，不利于充分全面保障公民基本权利。功能价值方面的研究，主要围绕坚持党的领导、加强宪法实施和监督、维护宪法权威等展开。如秦前红教授认为，合宪性审查有利于坚持党的领导、树立党的权威，有利于监督宪法实施、维护宪法权威。苗连营教授认为，合宪性审查是加强宪法实施和监督、维护宪法权威的重大举措，是实现良法善治、推进国家治理现代化的必然要求。宪法规范依据方面的研究，主要围绕宪法序言第二段、第2条、第5条等展开。适用范围方面的研究，主要围绕全国人大及其常委会制定法律和国家机关的公权力行为展开。发展路径方面的研究，多数学者主张在全国人大之下建立宪法委员会，如包万超教授主张“在全国人民代表大会之下设立行使非诉讼的事先审查的宪法委员会，在最高人民法院下设立行使违宪侵权诉讼与附带性审查的违宪审查庭”。还有学者提出了不同的发展路径，如季卫东教授主张“在具备条件的基础上考虑设立宪法法院”。
    综观我国学界对违宪（合宪性）审查制度的相关研究，对我国合宪性审查所涉法理问题的研究相对比较薄弱，仅有少数学者关注到这一问题。如朱福惠教授认为，“违宪审查制度的基本法理在于立法权受宪法约束，并以权力对抗和宪法直接效力理论等进行论证。”上官丕亮教授认为，“中国合宪性审查的法理逻辑在于宪法至上、人民主权、民主集中制。”李少文博士分析了合宪性审查的政治面相和法治属性，并将其定位为一种“程序性工作机制而非政治制衡性设计”。但在法理困境及其排除方面，相关研究主要集中于美国违宪审查制度的法理困境及其排除，如有学者试图对美国违宪审查的法理难题进行“消解”。还有学者从政治学视角，对美国司法审查与社会主流多数情况的差异进行了实证考察。但学界对我国合宪性审查的法理困境及其排除方面的研究，受制于现实原因考量的实用主义目的，一定程度上遮蔽了更为深入、细致的学理探讨。
    有鉴于此，本文拟在对合宪性审查的正当性进行法理分析的基础上，针对我国合宪性审查制度面对的法理困境，分析民主政治与宪法秩序之间的张力。进而，参考和借鉴域外违宪（合宪性）审查的法理困境之排除的制度方案，对我国合宪性审查的法理困境之排除提出更具本土色彩的制度设想和建议，以期为我国合宪性审查工作的进一步深入推进，提供学理上的助力。
    二、合宪性审查的正当性之法理分析
    法律的合宪性是违宪（合宪性）审查制度的核心，故而民主合法性是违宪（合宪性）审查的基本法理问题。毫无疑问，民主作为一种价值诉求，是现代国家政治文明建立的基石。但民主的发展历程表明，只有在宪法设定的道路上，民主才能走得更远。如果脱离宪法的约束，民主合法性就容易陷入法律实证主义的泥潭，成为一项令人怀疑的法律教条。因为，民主合法性只是国家组织法的基础，而非国家法律正当与否的判断标准。而立法过程更加表明，民主的政治妥协成分实际上比法理正确要高得多。
    （一）民主合法性只是国家组织法的基础
    主流理论认为，现代法治国家的国家权力应建立在合法性基础之上，即国家权力的配置和使用须具有合法正当的来源并凭此获得承认。在强调国家权力源自人民同意的国家，按照少数服从多数的“多数决规则”选举民意代表，业已成为一种公认的政府组建与运行的合法性方式。但是，法律的正当性并不能完全从民主合法性中推演出来，因为，民主合法性并不意味着，民意代表制定的法律一定具备正当性（合法性）。美国以“马伯里诉麦迪逊案”为契机，以一种看似偶然的方式所建立的违宪审查制度，背后掩藏着的，恰是对民主合法性的深度怀疑。而美国宪法第一修正案显然是从宪法规范层面对民主立法进行的限制。经验表明，民主作为一种政治形态，可能产生正义的法律，也可能产生不正义的残暴的律法。特别在价值多元化的当今社会，民主有可能成为不宽容的根源和工具。为了维护立宪体制下人民的平等与自由，以便使“国家权力特别是立法活动受到某种超越性规范的约束，避免法律实证主义的弊端，使社会正义以及基本人权的理念在现实的制度安排中得以具体化”，就需要建立一个维护宪法秩序的“防波堤”—违宪（合宪性）审查制度。
    事实上，民主合法性作为一种事实的说明，只是国家组织法的基础，而非权力行使的正当性依据。民主合法性虽然能够证明国家权力来源的正当性，但它只是民意代表取得法定地位与职权的条件，而不是其职权正确或必然正确行使的担保。因为，民主合法性不是选举制度创设的主要目的，选举的主要作用也不是使掌权者的权威合法化。掌权者的权威虽然源自人民的信任，但选举出来的掌权者的权威合法化只能源自其行为的合宪性和合法性。如果承认民主选举产生的掌权者可以为所欲为，可以把法律作为工具来合法化权威，那就会背离选举的初衷。而且，毫无疑问，鉴于选举本身的缺陷—被选举出来的掌权者无法代表所有公民，因而选举出来的掌权者不能仅对其选民负责，而是必须对国家和人民负责。
    （二）立法本质上是一种政治决断，而非“是非对错”的正确判断
    在规范论思维即规范或规则思维模式下，法律的正当性源自其民主合法性，而民主合法性则是判断制定法优劣的最高标准或唯一标准。然而，规范论思维所描绘的法治国理想图景，即法律规范的纯粹性、权威性、普遍性，却源于一个不受控制的、事实上的最高政治权力（民主权力）作出的无理由决断。法律的制定和修改过程也表明，民主立法本质上不过是一个“政治决定的过程”，其秉持的是民主政治多数决断的“好恶观”，而非法律正当与否的“是非观”。那些动辄将法律的民主合法性奉为圣经的学者，显然忽略了这一点。将立法活动的根基建立在民主政治的“好恶观”基础之上，虽然表面上会产生“民主合法性”的假象，实际上却是另外的结果—将法律引向政治：过分依赖民主。
    虽然民主不一定全然引向“错误的法律”甚至“恶法”，但不可否认的是，民主制定的法律在很多时候并不一定正确。只有在最高的政治力量（人民）真正具备实力和理性、人民选出的代表具备良好的政治和法理素养的前提下，民主制定的法律才最有可能“接近正确”。因此，宪治国家的法治原则要求法律（即便是民主原则下）应受到某种限制—保证法律“尽可能正确”的制度性限制。在没有确立这种制度性限制之前，法律就可能徒具民主合法性的外衣，并可能走向法律实证主义的深渊而无法自拔。
    法律实证主义的缺陷是明显的。在民主合法性观念之下，人们不再将注意力集中于法律的实质正当性（正义），而是集中于民主原则的形式正当性—形式合法性和形式法治。但是，形式法治容易导致产生扭曲法律概念的后果。在拉丁文中，ius既是“法律”又是“正义”。这就是说，法律不再被认为是由某个主权者（Iussum，即统治权）推行的任何一般法规，而被认为是体现并表达了社会的正义感（Iustum）的原则。换句话说，法律早就被认为不仅具有法律“形式”的规范，而且是具有“内容”的规范，即被认为也具有正义的价值与特质的规范。考夫曼教授将这一特质归结为三项原则，即论证原则、共识原则以及无法避免错误原则，目的在于能够获得一些理性的基本价值认识。这些理性的基本价值共识基础上的法律，具有一种关系性质即人与人之间的关系性质。因为，法律是由“使每个人取得他作为个人所应得的”来正当化的。在这里，人既是目的又是关系。所以，以人为理论基础的法律必须是体现某种正义的“人性的法律”。而违宪（合宪性）审查制度恰是维持宪法确立的基本价值共识的一项必要的宪法制度安排。
    （三）立法过程表明其政治妥协的成分可能比法理正确要高
    众所周知，宪法是政治妥协的产物。美国1787年宪法制定过程中的政治协商和妥协过程，经由《联邦党人文集》和《反联邦党人赞成什么》的译介，被中国学界所熟知。相较于“制宪”“行宪”过程中的政治协商与妥协，立法过程中的政治妥协，通常被淹没在民主合法性的法律教条中，较少受到学界的关注和讨论。然而，“以妥协作为调解争端手段的代议制，是历史上所有较古老的‘等级’机构的固有特点”。在西方代议制下，无论是选举政府官员，制定公共政策，还是通过法律草案，都能发现政治妥协的身影。作为平衡利益和处理异见的理性行为，虽然尊重不同立场的妥协在本质上是民主的，但基于连任的考虑以及利益集团“柔性绑架”的影响，民意代表或立法委员的政治妥协更容易导致立法欠缺理性。可见，相较于法理正确的立法标准，政治协商与妥协更能决定法律的最终通过与否。
    与西方法治国家不同，近代中国的“制宪”“行宪”过程中的政治对抗而非政治妥协，更为常见，凸显了“中国传统文化下政治妥协的艰难”。1949年建国后，“制宪”“行宪”“立法”中的政治协商与妥协开始具有中国的本土特色，主要表现为广泛征求社会公众的意见，即通过一定的程序机制收集公众意见。1954年宪法制定时，曾在全国范围内进行过三次较大规模的全民讨论。1982年全面修改宪法时也曾在全国范围内进行了四个月的热烈讨论。最近引起网络“热议”的《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）在广泛征求意见过程中，公众通过各种方式表达了自己的意见，并引起了广泛关注与讨论。相较于中央立法，地方立法过程中的政治妥协问题表现得更为突出，
        
    地方人大常委会与地方法制部门之间的模糊关系，使地方立法更容易出现政治妥协优于法理正确的局面。
    综上分析可见，虽然民主合法性作为法律教条被人们所知晓，但民主合法性只是国家组织法的基础，并不代表其具有完全的正当性。而立法过程的政治决断属性，则决定了民主合法性的形式正当性。为解决民主立法的实质合法性问题，应当对民主制定的法律进行合宪性审查。
    三、我国合宪性审查的法理困境
    我国的合宪性审查与其他国家的违宪（合宪性）审查一样，虽然具有前述法理上的正当性，但也并非无懈可击，而是存在着诸如“自我审查悖论”“低度法理化倾向”基础规范的统一性难题”等法理困境。
    （一）自我审查悖论
    西方国家违宪（合宪性）审查制度最完整的参考框架，是美国的司法审查制度和德国的宪法审查制度。这两种经典制度框架的背后，都涉及“反多数难题”这样一个法理困境，即由非民选的违宪审查机关对民意代表机关制定的法律进行审查所导致的“少数对抗多数”的法理困境。即便合宪性审查机构获得了民意机关的同意，也只具有间接的民主合法性，同样会产生少数对抗多数的法理困境。那些支持违宪审查制度的学者，通常以宪法的高级法属性为解释进路，主张司法审查是以人民的意志对政治家的意志所进行的否决，意在防止代议制民主造成的“多数人暴政”，因而不存在反多数的问题。但从政治层面来看，宪治与民主的矛盾由来已久。现代国家的宪法秩序构建，是一个由宪法来制衡民主的过程。当前西方国家的宪法危机或社会矛盾的焦点之一，是民主的重新抬头所导致的民粹主义、政党极化。而违宪审查制度的设置，则使得该矛盾的焦点被凸显出来。由此延伸出的“反多数难题”，同精英政治与大众政治之间的矛盾一样，根本无法得到妥善解决，这恰是美国司法能动主义与司法克制主义一直以来争论不休的主要缘由。
    相较于西方国家的违宪（合宪性）审查，我国的合宪性审查受“反多数难题”的冲击相对较小，毕竟我国合宪性审查的真实主体是全国人大的常设机关—全国人大常委会。但是，这种本土化的基于“议会至上原则”的合宪性审查制度，虽然能够部分逃脱出“反多数难题”，但却容易陷入“自我审查”的法理困境：“议会至上意味着，由议会自身来最终决定它所制定的某一项法律是否违反宪法。对于此种观点最常见的一种反驳就是，它是自相矛盾的，就像是让狐狸来守护鸡窝一样。既然法律是由议会制定的，它怎么可能认定自己制定的法律违反宪法呢？”当然，也有学者对我国的“自我审查”模式表达了比较乐观的态度。如廖元豪教授认为，从更宏观的视角予以观察，“非司法”的审查固有不足之外，似乎也有“更具政治眼光”“更强的政策协调性”的制度优点。
    确然，在我国现有宪法的架构下，人民代表大会制下的横向权力配置更加强调权力分工原则而非分权与制衡原则，更加注重国家作用的实现而非单纯的人权保障。而且，从功能主义视角来看，我国的合宪性审查制度设立的目的，与美国、德国设立的合宪性审查制度并不相同，主要是维护宪法权威和保障国家法制秩序的统一性，以便更加有效地实现国家作用。因此，这一制度设计在某种程度上的确具有“更具政治眼光”“更强的政策协调性”的制度优点，并在某种程度上发挥着消解“自我审查悖论”的作用。但很显然，由于审查者与立法者的合一性，这种制度优势并不能从根本上“消解”自我审查的悖论。
    （二）低度法理化倾向
    毫无疑问，宪法兼具政治属性与法律属性。作为保障宪法实施的重要制度，违宪（合宪性）审查与解决政治争议有着较为密切的关联。作为一种以说理的方式解决政治争议的制度，违宪（合宪性）审查的结果必须能为各政党、国家机关、国民所尊重。例如，在象征着联邦党与反联邦党政治斗争的马伯里诉麦迪逊案中，马歇尔大法官巧妙论证了法院享有解释宪法的最高权威，又避免直接作出执行指令来增加政治对抗。通过政治问题法律化、法律问题宪法化的处理方式，有效地维护了宪法权威。如今，西方法治国家的违宪（合宪性）审查机关的权威性和裁决效力，已为各党派和民众所认可，且不至于引起宪法争议，但政党之间的矛盾却从传统的议会延伸到了违宪（合宪性）审查机关。虽然违宪（合宪性）审查机关的判断比政府单方面的认定更具有民主性，也更能维护本国的宪法秩序，但对政治问题的频繁审查，会使得审查机关的中立性受到影响。尤其是在实行“三权分立”宪法架构的美国，立法争议的背后，往往隐藏着党派之争，司法审查机关很难做到完全中立，容易使合宪性审查机关陷入政治漩涡之中。
    相较于西方两党制或多党制，我国实行中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，这一制度的最大优势是党的集中统一领导。而党的集中统一领导能够避免合宪性审查机关陷入西方政党政治的漩涡与陷阱之中。不过，我国的合宪性审查制度虽然不存在陷入“政治漩涡与陷阱”的问题，但由于立法机关必须坚持党的领导，合宪性审查机关同样必须坚持党的领导，如果处理不当，不仅会对审查机关的专业性造成一定程度的损害，影响审查机关对宪法行为的合宪性判断，而且会影响到宪法解释权的正确行使，导致解释机关基于政治因素的考虑而畏手畏脚，不愿意进行宪法解释，并影响到合宪性审查工作的整体推进。因此，如何做到既能坚持党的领导，又能做到“司法节制”，是我国的合宪性审查必须面对的另一个法理困境。
    （三）基础规范的统一性难题
    宪法秩序的形成，有赖于一个建立在共同价值认识基础上的宪法规范。十九届四中全会将“党内法规体系”作为“中国特色社会主义法治体系的重要组成部分”，意味着在政治上对党内法规与国家法治体系的关系作出了政治决断。这一决断为党内法规的合宪性审查的争议埋下了伏笔。多数学者以国家法中心主义为基础来建构中国的合宪性审查制度，认为党内法规需要进行合宪性审查。如韩大元教授认为，宪法总纲第5条对党章中宪法与党的关系进一步具体化和规范化，使党在宪法和法律范围内活动原则同时具备政治约束力与宪法规范效力。但李树忠教授认为，相较于法律而言，党内法规作为中国共产党自我承诺的结果，表现为党的自我约束与对一定的政治和道德理想的追求，是针对特定群体更为严格的规范与准则，因而不能接受合宪性审查。此外，还有学者采取折中立场，认为备案审查的对象只能是低位阶的党内法规，党章、党的主张的文件和党内规范性文件不在审查范围之内。
    党内法规是否接受合宪性审查，实际上涉及到党内法规制度体系与国家法律体系的关系问题。对此，秦前红教授指出，应当需要建立起党内法规与国家法律的备案审查衔接联动机制，以确保在中国特色社会主义法治体系中达致两个规范体系的“内在统一”。不过，从法理上来看，任何规范的内在统一都需要一个更基础的规范为支撑。在法律体系内部，这个最基础规范是宪法，而党内法规的最基础规范是中国共产党章程。如果党内法规的性质属于法，那么，由于全国人大及其常委会制定的法律、行政机关制定的行政法规也属于法，两者是否应当遵从相同的基础规范呢？如果遵从相同的基础规范，那么这个基础规范如果不是唯一的，那么就会存在基础规范的冲突与整合问题。可见，党内法规是否接受合宪性审查问题的背后，隐含着党内法规的性质是否为法的法理问题，以及一个国家“基础规范的统一性”这一法理问题。从目前的制度实践来看，为了解决上述法理困境，党内法规备案审查工作把“同宪法和法律相一致”作为党内法规是否具备效力、能否得到施行的重要标准之一。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（2019年）第11条第（二）项规定：合法合规性审查。包括是否同宪法和法律相一致，是否同党章、上位党内法规和规范性文件相抵触，是否与同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突，是否符合制定权限和程序，是否落实精简文件、改进文风要求等。尽管如此，由于党内法规是否“同宪法和法律相一致”的备案审查机关与法律法规的合宪性审查机关并不一致，如何协调两者，如何解决“基础规范的统一性”问题，依然是我国合宪性审查不得不面对的一个法理难题。
    四、我国合宪性审查的法理困境之排除
    为防范和化解我国合宪性审查的上述法理困境，应根据中国宪治的实际运行状况，确立相对独立审查的原则，建立合理区分政治行为与法律行为的过滤机制，以及设置正当程序控制和协调机制。
    （一）确立相对独立审查的原则
    综观各国违宪（合宪性）审查制度的发展史，可以发现政治性向司法化的演变是一种全球潮流，即使是在奉行议会至上理论的英国，也兴起了带有司法特征的“弱司法审查”模式。虽然独立审查原则作为各国违宪（合宪性）审查所遵循的基本原则，并不一定适用于我国的合宪性审查制度，但确立党的领导之下的相对独立审查原则，还是具有可行性的。因为，独立审查并不意味着独立于党的领导。在中国特色社会主义宪法的架构下，制度能否运行成功很大程度上取决于作为领导党和执政党的中国共产党。但很显然，运转良好的合宪性审查制度，不仅不会弱化党的领导，反而能够增强党的执政能力，有利于执政党以法治思维和法治方式解决宪法问题，以巩固党的执政地位，推动依宪治国落到实处。
    相对独立审查原则具体体现在合宪性审查开始前、合宪性审查过程、宣布合宪性审查结果等方面。首先，合宪性审查开始前的相对独立性主要体现在是否进行合宪性审查、是否公开宣告合宪性审查、合宪性审查的具体程序等内容，而是否进行合宪性审查与合宪性案件“过滤”机制有关，如果没建立起“过滤”机制和标准，那么在实践中就很容易损害相对独立审查原则的落实。其次，合宪性审查时是否进行宣告也是一种政治策略，及时公开有关信息有助于增强透明度，接受社会公众监督，有助于落实相对独立审查原则。再次，合宪性审查的具体程序设置至为关键，制定“合宪性审查议事规则”，确立合宪性审查标准、内容、程序、责任与效力等方面的基本规则，有助于使合宪性审查工作得以规范化、程序化。最后，保证合宪性审查机构的相对独立性也非常重要。作为全国人大的专门委员会，宪法和法律委员会虽然只能对合宪性审查工作起到协助性作用，即协助全国人大常委会进行合宪性审查，但宪法和法律委员会毕竟是专业机构，应当建立一整套保障其专业性的制度安排。这样一来，就可以把党对全国人大常委会行使合宪性审查权的政治领导与宪法和法律委员会的专业化协调起来，缓解其政治性与专业性之间的张力，增强审查的相对独立性与公正性，破解自我审查的悖论。
    （二）建立合理区分政治行为与法律行为的过滤机制
    多数实行违宪（合宪性）审查的国家，大都采用设置过滤机制的方式防止审查机关陷入政治漩涡与陷阱之中。问题在于，此种准据或传统能否起到真正的“过滤”作用？布伦南大法官在贝克诉卡尔案中总结出六条涉政治问题案件的显著特征，后演变成政治问题原则。显然，要防止合宪性审查陷入政治漩涡与陷阱，就不能审查所有的涉政治性案件。但该原则作为拒绝审理某些案件的一项准据，不仅在概念内涵及宪法法理上未尽明确，而且其论理构造与逻辑亦有诸多缺陷，加之法院立场的不时转变，其能否作为一项宪法原则极令人怀疑。不过，政治问题理论的提出，并非是让宪法过度远离政治，而是为了限定合宪性审查机关的审查权限，意在保持权力配置的政治架构，其重心在于“国家各机关之间的功能分配问题”。除此之外，审查机关全部受理提请审查的案件，不仅容易增加审查机关的工作量，而且还会造成审查的低效率，在某种程度上也不利于宪法的实施与宪法权威的树立。通过建立相对完备的过滤机制，能够有效减轻合宪性审查机关的负担。德国《联邦宪法法院法》就对宪法诉愿受案范围进行了严格设置，使得每年被提交到宪法法院的将近6000件宪法案件最终仅有5%被受理。
    我国学界针对合宪性审查过滤机制的研究，主要侧重对美国、德国和法国的介绍，以及对筛选标准的构建。
        
    主流观点认为，我国现行宪法和《立法法》可以为合宪性审查申请的过滤机制提供依据。通过设置一定要件标准对提请合宪性审查的案件进行筛选，以控制合宪性审查申请的数量，有助于维护宪法权威、促进宪法实施。至于如何设置过滤机制，胡锦光教授提出，应借鉴域外合法性审查优先原则、限定启动合宪性审查程序主体资格、穷尽法律救济原则、国家行为免受司法审查原则等“过滤”机制，作为合宪性审查的前置程序。张翔教授提出，应依据“利益相关性”“基本权利相关性”“基本权利主体资格”“损害的存在”“穷尽救济”等具体标准对宪法案件进行筛选，以控制宪法案件的数量，解决该技术性问题。
    在合宪性审查筛选要件中，首先应当明确政治行为与法律行为的区分。带有政治性的案件不能被法院审理，即法院只能处理法律问题。在马伯里诉麦迪逊一案中，马歇尔法官曾指出，“带有政治性的、涉及到行政权的问题，根据宪法和法律，永远不能在法庭上裁断”。最终，美国违宪司法审查确立了如下政治界限：“①宪法明文规定应由司法机关以外政治部门予以决定者。②法院对于系争案件相关资讯的取得，有其困难。③系争案件所牵涉的事项，因过于广泛、多边或具有专业性，非法院所能正确了解与掌握。④法院的裁判如影响国家机关对外决定的一致性或造成权责机关行使职权的困扰者。⑤涉及其他机关责任范围的事项，特别是政策性的事项”。
    我国的合宪性审查同样应对政治行为和法律行为进行区分，特别是在我国法治建设尚待进一步完善的当下，盲目地对政治问题进行审查，极有可能破坏现有的政治生态、扰乱政治秩序，不利于确立合宪性审查机关的权威。因此，对政治问题范围的界定，是我国合宪性审查工作机制运行的一个必要条件。因此，建议借鉴美国违宪审查的做法，基于功能主义视角对审查范围进行研究和界定。如秦前红教授认为，中国合宪性审查除了不审查外交行为、国防行为、国家机关之间的关系等各国公认的政治问题以外，还应结合中国的政治建设实际，不审查党团问题、特殊的民族问题、宗教问题等这些不宜进行审查的问题。至于刘连泰教授提出的对合宪性审查进行“概括性合宪性审查权”与“具体性合宪性审查权”区分的观点，窃以为，概括性审查权的提法虽然有一定的道理，但在实际操作中，仍然需要对政治行为和法律行为做出合理区分。
    （三）设置正当程序控制和协调机制
    基于功能适当原理，我国的合宪性审查应主要限定在“客观法秩序维护”而非“主观权利救济”之上。因此，合宪性审查的具体程序设置应侧重在国家机关之间的权限争议与法律草案的控制。对法律草案的审查过程，设置合理的程序能够防止非理性的法案通过，故而合宪性审查为法律的出台增加了一道相对理性的安全阀，有助于对侵犯基本权利的法律起到过滤与控制作用。除了通过具体程序控制非理性的法律草案，在事后合宪性审查的程序机制上，也需要设置具体程序来保障审查结果的公正，增强审查提请人和公民的宪法意识与权利意识。以备案审查公开机制的设置为比附，2017年以来全国人大常委会连续三年听取并审议法工委所作的备案审查工作情况报告，在常委会层面实现了备案审查工作的“显性化”。通过公开工作情况报告，备案审查工作引起了媒体、学界的广泛关注。因此，在合宪性审查过程中，应当对审查决定予以公开，对合宪与否判断的理由进行详细说明，即在内容上确定、清楚，避免产生歧义的说明，最大程度增强审查结果的正当性，减少社会对自我审查的批评与疑虑。
    此外，按照1982年宪法的规定，全国人大常委会对宪法的解释具有法律效力。有观点认为，在中央办公厅备案审查之后，党内法规被发现存在问题时需要进行类型化处理。具有“溢外效力”的党内法规或者党政联席发布的文件，对相对人权益产生影响的党内法规不应当只由党内机关进行单独处理；对于完全属于党内决策范围内文件，全国人大常委会可以提供宪法解释，由党委备案审查工作机构处理。但是，此种设想并不符合《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（2019年）第12条第2款的要求，该款规定：“人大常委会、政府、军队备案审查工作机构发现党内法规和规范性文件可能存在违法违规问题的，可以向同级党委备案审查工作机构提出审查建议。同级党委备案审查工作机构应当研究处理，并以适当方式反馈结果。”
    显然，鉴于宪法解释权和解释机关的单一性，应当建立一套解决国家法“基础规范的统一性难题”的协调程序机制。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第4条第3款规定，“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制”。可见，实践中为了使党内法规的具体内容能够达成与宪法解释的协调一致，党内法规备案审查机关可以同人大常委会通过沟通机制对党内法规是否“同宪法和法律一致”做出判断，以期增强党内法规的法理效力。因此，基础规范不统一的法理难题，也就只能依赖于一套行之有效的“备案审查衔接联动机制”来加以解决。
    结 语
    合宪性审查是维护宪法权威、实现依宪治国的必由之路，是实现政治争议宪法化的主要途径，也是依宪治国、依宪执政的题中应有之义。与其他宪治国家一样，建基于人民代表大会制度根本政治制度基础之上的我国合宪性审查，其发展与完善同样会面对诸多问题与挑战，也同样会存在一定的法理困境与问题。要解决这些法理问题，通常需要在宪法的政治性与法律性之间寻求某种平衡，以及对现有的制度实践进行“整合”。比如，我国在设立宪法和法律委员会之前，并非不存在合宪性审查行为，而是存在“鸭子凫水”式的备案审查制度，在某种程度上发挥着合宪性审查的功能。如何对该制度实践进行整合，以保持制度的延续性，是合宪性审查制度运行中必须考虑的问题。
    伴随着新时代全面依法治国战略的提出，合宪性审查开始步入快车道，只要我们坚持党的领导，坚持人民代表大会制度的根本政治制度，正视中国合宪性审查制度在建构、发展和完善过程中所面对的理论和实践问题，通过建立相对独立审查的原则，合理设置过滤机制和合理区分政治行为与法律行为，以及设置理性决定的正当程序控制和协调机制，就一定可以建构起符合中国国情的中国特色合宪性审查制度，推动国家治理能力和治理体系最终走向现代化。