孟勤国：正确认识国有经济在重要行业的控制地位

    近来，中石油、中国移动、国家电网等在世界500强榜上有名的公司遭受非议，一些媒体和网友指责这些公司的巨额利润主要来自于垄断，并列举其凭借垄断地位损害消费者利益的种种行为，甚至认为“垄断国企”的壮大并非幸事。这些议论饱含了媒体和网友希望中国社会主义市场经济健康发展的良好愿望，其批评和责难也不乏具体的实例。但平心而论，这些议论停留在感性的层面，存在着太多的误区。中石油等公司发展到今天，是我国近三十年国企改革的结果，是国有经济在重要行业做大做强战略的产物。如何看待中石油等公司，直接关系到我国的经济战略和市场经济的方向。事关大局，我们必须依据我国的反垄断法理性地分析中石油等公司的功与过。
    中石油等公司都属于我国反垄断法第七条规定的国有经济控制重要行业的企业。国有经济占控制地位的重要行业，首先是指关系国民经济命脉和国家安全的行业如金融、石油、重工业制造等。所谓命脉，是指行业状况能够直接决定或表现整个国民经济的状况。现代经济是一个复杂的依赖性很强的经济共同体，某一方面出现了问题都可能殃及整个经济体系，因此，其中容易出问题而且出大问题的行业，需要国家特别关注。重要行业往往涉及国家经济安全、社会稳定或主权利益。我国石油对外依赖度已近50%，如果发生国际和地区重大争端，石油进口中断，将严重威胁我国的安全。有些行业虽不属于国民经济命脉，但涉及国家主权与独立，如军工制造。此外，烟、酒、盐等专营专卖行业的产品与人民群众身体健康直接相关，也是重要行业。
    国有经济控制地位的形成有着比较复杂的原因和过程，但主要的原因是行业本身不适宜高度的市场竞争。有些行业稳定优于效率如银行、保险等金融业，如果实行自由竞争，优胜劣汰，就会经常发生金融企业破产，轻则导致众多的存款人、保险收益人的利益受损，重则危害国民经济和社会稳定。有的行业自然形成集中如电网、电信等公用事业，如果实行自由竞争，由谁提供持续、有效和安全的公用事业服务将成为问题。这可是一个直接关系百姓生活的大问题，当年美国加州8小时大停电和今年初我国南方的冻灾造成许多城市断水断电都是前车之鉴。有些行业只能国家专营如烟草、食盐、铸币等，如果实行自由竞争，难以确保国家主权利益和人民群众的生命健康利益。专营之下，假烟假酒仍屡禁不止，不搞专营，后果更加严重。应当指出，竞争不是市场经济的唯一指标，不能以竞争的自由程度作为判断是非的唯一标准。若以我国在重要行业中竞争不够自由判断我国经济没有市场化或重要行业没有市场化，是对市场经济的最大误解。现代社会中没有哪个文明的国家能在重要行业中搞完全的自由竞争。
    或有人问，重要行业的控制为什么非要国有经济不可？为什么不是民营经济？这需要了解我国的历史和现实。在我国，提供公共产品一直是而且至今是国有经济的责任。一些地方政府也曾试图让民营经济主导公用事业，但鲜有成功。究其原因，公共产品涉及千家万户，价格高触犯众怒，价格低无利可图，民营经济没有为政府分忧的责任，其经营必然是有利可图则进，无利可图则退。只有国有经济，才能做到赔钱也要继续干，成品油价格倒挂由来已久，中石化再怎么亏本也必须保证市面有油可加。一个城市当然可以将水、电、气交给民营企业，但如果出现了断水、断电、断气，愤怒的市民不会去找民营企业的老板论理，找的一定是市长。国有经济对重要行业的控制，不是一个简单的市场竞争问题，而是一个有关国家经济安全进而有关国家政治安全和社会安全的根本问题。国家安全是一个国家的最高利益，也是一个国家的市场经济的基础和价值所在。任何国家，没有国家安全就没有稳定的市场经济可言。因此，即便号称市场竞争最自由的美国，也常常以国家安全的名义干预国外对其重要企业的并购，最近美国议会就在讨论如何防范外国的主权财富基金对美国的不利影响。在我国，国有经济控制重要行业，是政府勇于承担起维护全体国民利益责任的表现，是一个负责的政府应该做的事情。
    因此，我国反垄断法第七条确认了国有经济控制重要行业的合法性，规定：国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护。这一规定需要正确的解读。首先，这里说的是国有经济而不是国有企业。中石油等公司都是上市公司，已不能称之为国有企业，而是国有经济占主导的企业，或者说大股东是国资委的企业。其二，这里说的是控制而不是垄断，中石油等公司的控制地位不能说成是垄断地位，控制地位不排除非国有经济的介入，上市公司本身就是多种经济成份并存的载体，符合准入条件的民营企业如果愿意也是可以进入重要行业参与竞争的。其三，这里说的是经营者而不是独家经营者，中石油等公司在其行业中不是唯一的经营者，都有自己的竞争对手。与其他行业一样，重要行业仍然需要多个相互独立的经营者，以便竞争。国有经济和经营者是两个不同的概念，不同的经营者也许都有国有经济的背景，但具有独立的法人地位，是独立的民事主体。不能因为不同的经营者都是国有股为主就将他们视为是一个经营者。由此而言，给中石油等扣上“垄断国企”的帽子是不符合事实和法律的。中石油等公司既不是国企也不是垄断。
    但现在人们习惯于将控制地位说成是垄断地位，不仅是普通群众，就是学者和官员也这样说。这是受了有关反垄断法的一些理论观点的误导。有一种观点认为，垄断不仅是指行为垄断也是指结构垄断。如果一个企业的规模和影响力在行业中具有了支配性的地位和作用，构成结构垄断，不管其是否从事了垄断行为，都属于反垄断的对象，可予以强制分拆。其实，这样的反垄断只是个别国家的选择。法律有明文规定的也就是日本，但日本反结构垄断的规定从来没有被真正运用过。美国在1984年分割了电信巨头AT&T后，再没有分割企业。当今世界上通行的反垄断规则是反行为垄断不反结构垄断：即允许一个企业具有支配行业的状态，但不允许这个企业利用支配地位从事垄断行为。美国Day法官说过：“反托拉斯并不是反对公司的规模，也不反对合法垄断力的持续存在”。美国只有一个波音公司，在飞机制造行业中不仅是美国独一无二的霸主，就是在全球范围内也没有与之匹敌的对手。如果美国仍然反结构垄断，早就该将波音公司强制分拆。规模经营通常比分散经营更有效率，市场竞争也会导致企业做大做强，企业的集中其实是市场经济内在规律的必然。这就是反垄断法不能反结构垄断的道理，但企业做大做强后可能会利用优势地位阻碍市场竞争，所以反垄断法必须防止企业的垄断行为。我国反垄断法第二条规定“中华人民共和国境内经济活动中的垄断行为，适用本法”。由此而言，从法律的角度上，我国不承认结构垄断的提法，国有经济在重要行业中的控制地位，不应称为垄断。有人认为将控制地位称为垄断地位是约定俗成，不必改变。这是不正确的。约定俗成不应违反法律规定，不应导致认识混乱。否则，未经法律专业训练的普通百姓很难理解：既然是垄断地位，反垄断法为何不反？媒体和网友之所以将中石油等公司批之为垄断国企，就是误以为大企业等于垄断，大股东等于企业。因此，理论界和法律界有责任正本清源，恢复法定用语：控制地位。
    摘掉中石油等公司的“垄断国企”帽子不是为中石油等公司辩护。恰恰相反，是为了盯死中石油等公司的经营行为。控制地位与垄断行为没有必然的因果关系，但控制地位的确容易导致垄断行为。这全在于中石油等公司的经营动机和目的。中石油等公司如果有强烈的社会责任感，完全可以自律，不从事垄断行为。但国家和社会不能将防止垄断行为系于这些公司的自律上，必须在法律上严加约束和严格监督。因此。我国反垄断法第七条同时规定：国家对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受政府和社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益依法经营。诚实守信，严格自律，是市场经济的一项普遍义务，是任何行业的经营者都必须遵守的。但重要行业的经营者，必须接受政府和公众的监督。国家一方面保护经营者的合法经营活动，同时对经营者的经营行为加以监控。重要行业的经营者相对集中，容易出现滥用控制地位的现象，为了维护消费者的权益和促进技术进步，国家必须对经营者的经营行为进行监督和调控，尤其是价格，往往是经营者非法经营行为的最终体现，因而特别予以规范。经营重要行业本身就比较特殊，经营者不能一方面享有经营重要行业的优势，同时以“自主经营”或者“市场自由”为由对抗国家的监控。市场化并不是经营者想干什么就干什么，政府该管的必须管。重要行业关系到国计民生，不管谁经营，出了大事，政府都不能不担起来。这不是一般意义上的监督，而是涉及具体经营事项的监督。经营者的重大投资、技术改造、日常生产、成本开支、产品销售或服务方向等，都可能影响到社会和公众的利益，因而都在接受监督范围之内。不核算汽油的成本构成和合理性，就不可能判断汽油价格该升还是该降。公用事业价格听证会大多成为涨价会，很大程度上是经营者的经营状况不够透明，政府部门也无可奈何。除一些国家机密以外，重要行业的经营者应公开经营状况，不能以所谓的商业秘密对抗政府和公众的监督。重要行业是一个相对市场化的经营场所，不能只讲效益不讲社会责任。不然，经营者容易利用控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。
    现在的问题，其实不在于中石油等公司对行业的控制，而在于我国缺乏对中石油等公司的有效监督。无论从程序上还是规则上或是救济措施上，我国的反垄断法对垄断行为都还构不成致命的威胁。这是媒体和网友能举出不少垄断实例的根本原因。因此，我们应把注意力放在反行为垄断上并为之努力。有学者认为，反行为垄断成本过高，很难坚持，不如反结构垄断省事，令人不解。反行为垄断的成本是否高于反结构垄断，本身没有证据，即便是，也不能放弃。打击犯罪的成本很高，但国家不可能放弃打击犯罪。实际上，反结构垄断并不能万事大吉，将中石油公司拆成几十个企业，这几十个企业仍有可能联合起来搞垄断，前不久生产方便面的民营企业就串通起来涨过一回价。不管怎么反结构垄断，最终还是要落实到反行为垄断。媒体和网友所举的垄断事例与中石油等公司对行业的控制其实不具有必然的因果关系，中小企业甚至个体户上同样可能妨害竞争如在特定的市场中欺行霸市，同样可能损害消费者利益如到处可见的卖水果短斤缺两，同样可能妨碍技术进步因为无钱投入自主研发。倒是做大做强了的企业，从理论上说，不敢随便妨碍竞争，因为众目暌暌之下，妨碍竞争可能立即招来反垄断之剑；不敢随便损害消费者权益，因为企业形象和声誉的损失可能远大于所得利益，而且容易受到追究；不敢不投钱在技术进步上，因为大企业转行不易，掉头困难，不保持技术的领先就无法保持在行业中的地位。中石油等公司当然还没有到达这样的境界，时不时为蝇头小利伤害消费者的感情，但也不能因之指责中石油等公司做大做强是件坏事。在坚定不移反行为垄断的前提下，让中石油等公司做大做强，是中华民族复兴的重要组成部分，是国家的幸事，也是百姓的幸事。这可以从很多方面加以论证，但已超出了本文的话题。