马立群：行政诉讼一事不再理原则及重复起诉的判断标准

    摘要:  2018年《行诉法解释》第106条确立了一事不再理原则的适用范围，并借鉴《民诉法解释》第247条之规定，以当事人、诉讼标的与诉讼请求“三同说”作为重复起诉的判断标准。因新旧司法解释中使用的“重复起诉”的概念内含不同，导致新司法解释中的第106条与(沿用旧司法解释的)第69条存在概念错位和逻辑冲突。基于法律规范的统一性要求和行政诉讼制度精细化发展的需要，应当将该司法解释第69条第6项中的“重复起诉”修改为“已存在诉讼系属的”。行政诉讼中以诉讼标的作为重复起诉的客观判断标准缺乏坚实的法教义学基础。为统一判断标准，建议参照行政诉讼的法定起诉条件，以案件事实取代诉讼标的，确立当事人同一、案件事实同一、诉讼请求同一的重复起诉判断标准。
    关键词:  行政诉讼；一事不再理；重复起诉；诉讼系属；既判力
    引言
    诉讼系属中的效力和判决的既判力属于适用一事不再理原则的核心领域，但我国2014年新修正的《行政诉讼法》未对一事不再理原则的适用范围和效力作出规定。最高人民法院在制定司法解释时指出：“为节约司法资源，避免法官就同一诉讼进行重复审理，甚至作出矛盾裁判；也为避免行政机关被迫参加不必要的诉讼，有必要对一事不再理原则及标准加以规定。”[1]基于此，2018年发布的《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》(以下简称《行诉法解释》)第106条借鉴《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》(以下简称《民诉法解释》)第247条的规定，确立了行政诉讼中一事不再理原则的适用范围和适用标准。在解释方法上，《行诉法解释》第106条以“重复起诉”作为技术性概念，概括了一事不再理原则的适用范围，并以当事人、诉讼标的与诉讼请求“三同说”作为判断重复起诉的标准。这一规定在一定程度上填补了《行政诉讼法》中的规范漏洞，对于明确行政诉讼系属的效力和判决效力具有重要意义。但直接借用民事诉讼法上的概念和判断标准同时也带来了一些新的问题。一方面，新增加的规范与沿用旧司法解释中的“重复起诉”概念具有不同的含义，导致同一概念在不同条款之间存在错位；另一方面，因行政诉讼自身的诉讼结构和实体法上的差异，民事诉讼法上“诉的同一性”判断标准无法直接适用于行政审判实践。为了应对司法解释适用中产生的新问题，有必要参考最高人民法院近年来的裁判观点，在法理层面对行政诉讼一事不再理原则与重复起诉的关系以及重复起诉的判断标准进行分析。
    一、一事不再理原则及重复起诉的范围
    (一)一事不再理原则的适用范围
    2018年《行诉法解释》第106条以及2015年《民诉法解释》第247条借鉴了大陆法系国家的理论，确立了“一事不再理”原则的范围和具体判断标准。[2]在我国诉讼法理论中，一事不再理原则的概念存在狭义说与广义说两种观点。其中，狭义说认为：一事不再理原则是指对已有生效判决的案件不得再次审理；广义说认为：一事不再理原则除了既判力的作用以外，还包括诉讼系属的效力，即诉讼一经提起，就不得以同一案件再次提起新的诉讼。[3]就其渊源而言，古罗马法中的一事不再理包含了诉讼系属(禁止重复诉讼)和判决既判力的作用，属于两种效力共同作用的结果。[4]目前，在德国的民事诉讼法理论中，一事不再理原则既用来指称诉讼系属的作用[5]，也指称既判力的作用。[6]我国民事诉讼和行政诉讼司法解释均采用了广义的一事不再理原则，而在刑事诉讼领域则普遍采用狭义说的观点。[7]根据《行诉法解释》第106条之规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中再次起诉或者对于已经审理判决的案件再次起诉都构成重复起诉，进而产生一事不再理的法律效果。因此，界定一事不再理原则的法律效力，需要将其置于诉讼系属和既判力的效力体系中进行考察。
    其一，诉讼系属的效力。诉讼系属是指因提起诉讼，在特定的当事人之间就有争议的法律关系受有管辖权的法院审判的状态。《行政诉讼法》第51条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”由此可以判断，行政案件自法院登记立案时起产生诉讼系属。根据德国诉讼法理论，诉讼系属的效力从诉讼已经发生诉讼系属后产生，到诉讼终结判决产生既判力时终止。诉讼系属的效力包括两个方面：(1)一事不再理，指只要一个争议案件已经系属，则任何当事人不得再向法院就该争议再次提起诉讼。否则，后一诉讼不合法而应被驳回。诉讼系属的效力在于预防将来可能产生的冲突，即避免产生两个既判力冲突的判决；(2)管辖权恒定，指法院对案件的管辖权以立案时为准，立案时依法取得管辖权后，案件的管辖问题不随法院管辖区的变化和当事人住所地的变化而发生改变。[8]
    其二，既判力的效力。在行政诉讼中，针对所有判决类型最重要的效力是确定力，包括形式确定力和实质确定力。其中，形式确定力是指判决一经生效，即不再具有可撤销性，当事人不得再以上诉方式请求撤销或者变更该判决。除再审原因外，法院也不得任意废弃或变更该判决；实质确定力，亦称为既判力，是指生效判决中对诉讼标的之裁断对法院和当事人产生的拘束力。在行政诉讼中，既判力的作用主要包括以下三个方面：(1)一事不再理，亦即重复禁止效，其旨在阻止当事人在裁判生效后针对同一诉讼标的再次起诉，从而排除与前诉产生相同既判力的判决。[9]这一作用在国内学理上也被称为既判力之禁止重复起诉效果。[10]在诉讼法上，一事不再理原则属于既判力的消极效果；(2)禁止矛盾裁判，即禁止法院作出与已确定判决相反的认定而造成矛盾的裁判。[11]禁止矛盾裁判属于既判力的积极效果；(3)禁止重复行为，也称行政行为重复禁止效，是指在事实和法律状态没有改变的情况下，在前一诉讼中败诉的行政机关不得针对相同的当事人并基于败诉理由作出一个新的行政行为。[12]这一法律效果属于行政诉讼既判力的特殊效力。行政机关颁布内容相同的行政行为会使先前判决的既判力落空，这在事实上有违既判力的本质和其创设和平的功能。[13]
    (二)重复起诉概念的指涉范围
    《行诉法解释》第106条使用的“重复起诉”这一概念不同于德国作为既判力作用的“重复禁止效”，也不同于日本在诉讼系属中使用的“重复起诉禁止原则”。厘清这些概念之间的差异是界定我国行政诉讼一事不再理原则的前提。在德国，“重复禁止效”是指禁止对前一诉讼程序的诉讼标的进行再次审理和判决。[14]“重复禁止”与“一事不再理”在描述既判力的效力时属于同位概念，强调既判力的具体法律效果。与之不同，日本的“重复起诉”这一概念是表述诉讼系属作用时的专用概念。《日本民事诉讼法》第142条规定，对于已经系属法院的案件，当事人不得重新提起诉讼。该条规定了重复起诉禁止原则，这一概念也与“禁止重复诉讼”以及“禁止二重起诉”通用。该原则意味着与诉讼系属中的案件同一的另诉将被禁止。[15]日本民事诉讼法学者在论及一事不再理这一概念时往往将其与判决的既判力联系起来，通常认为一事不再理是既判力作用的结果。[16]重复起诉禁止原则与一事不再理原则分别属于诉讼系属和既判力的作用，二者并列使用。台湾地区和日本相似，重复起诉禁止原则仅限于诉讼系属的作用，具体是指：“对已起诉之事件，在诉讼系属中，该诉讼之原告或被告不得再以他造为被告，就同一诉讼标的提起新诉或反诉。”[17]
    我国《行诉法解释》第106条使用的“重复起诉”这一概念的内含不同于日本和德国诉讼法上使用的概念。从司法解释的文义就可以看出，“重复起诉”既包括了诉讼系属的作用，也包括了判决的既判力。这一概念的作用在于为适用诉讼系属的效力和既判力提供统一的判断要件。因此，重复起诉与一事不再理原则属于条件和结果之关系，即当事人违反诉讼系属或者既判力构成重复起诉时，产生一事不再理的法律效果。用“重复起诉”统一概括诉讼系属和判决既判力的作用，这虽然可以简化司法解释文本，并可以为行政审判提供统一的判断标准，但因“重复起诉”所包含的范围与国内已得到普遍传播的日本和台湾地区的概念范围存在冲突，从而带来了新的争议和解释难题。但如上文所述，最高人民法院司法解释的目的在于确立广义的一事不再理原则，与日本的“重复起诉禁止原则”的内含存在差异。因此，《行诉法解释》第106条中使用的“重复起诉”旨在限定一事不再理原则的适用范围，并为诉讼系属和既判力的作用确定统一的适用要件。此外，在实践中，法院和当事人已经普遍接受“一事不再理”这一概念，并将其作为裁判理由和答辩理由在法律文书中频繁使用。因此，相对于“重复起诉禁止原则”，在我国行政诉讼法的语境下，使用“一事不再理原则”这一概念更加准确。
    (三)司法解释重复起诉条款中的概念错位
    2018年《行诉法解释》第69条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(6)重复起诉的；……(9)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的。……”从条文的内在关联性来看，《行诉法解释》第106条规定了诉讼系属效力和既判力的适用要件，第69条规定了具体的法律效果。可见，在界定法律效果时，司法解释将重复起诉和既判力两者并列。第69条中使用的“重复起诉”仅指诉讼系属的效力，类似于日本的重复起诉禁止；而“诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的”则是指判决的既判力。由此可以判断，第69条中的重复起诉与既判力概念之间并不存在包含关系。在我国部分教科书中，也是从这一狭义的角度解释重复起诉的概念，如认为起诉人是否重复起诉仅指起诉人是否已向法院提起诉讼，法院已经受理后再次提起诉讼。诉讼标的是否为生效判决的效力所羁束，不属于“重复起诉”概念的范围。[18]新的司法解释增加的第106条规定了广义的一事不再理原则，重复起诉的概念中既包括了诉讼系属，也包括了既判力的作用，这就导致《行诉法解释》第106条与第69条使用的“重复起诉”这一概念产生了逻辑冲突。由于《行诉法解释》第106条中对“重复起诉”范围的概括规定，导致第69条第1款第(9)项已被第(6)项的“重复起诉”所包含。由此可见，因前后行政诉讼法司法解释对同一概念存在不同的理解，导致同一概念在不同条款中产生了冲突。为了统一司法解释中的概念，应当将《行诉法解释》第69条第6项“重复起诉的”修改为“已存在诉讼系属的”，或者删除第9项“诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的”。比较而言，采用前一种方式既可以消除司法解释条文之间的概念冲突，明确区分诉讼系属与既判力的效力，也更加符合新司法解释的规范目的，有利于行政诉讼制度向更加精细化的方向发展。
    二、行政诉讼中重复起诉的判断标准
    一事不再理原则的适用以判断前后两诉存在“诉的同一性”为前提。前后两诉相同即构成重复起诉，进而产生一事不再理的法律效果。目前，民事诉讼和行政诉讼司法解释都采用“三同说”作为诉的同一性判断标准。但是，在行政诉讼中，基于行政实体法和诉讼结构的差异，在具体适用中需要对这三个标准进一步具体化。此外，诉讼系属是在时间上先于既判力的程序规则，而不是一体两面之规定。[19]在时间点上，诉讼系属在判决产生既判力时终止。[20]因此，
        
    即使二者存在相同的判断要件，但因产生作用的基准时不同，在适用要件判断上也会存在差异。
    (一)主观标准：当事人的同一性
    根据《行诉法解释》第106条第1款第1项之规定，重复起诉的第一个判断标准是“后诉与前诉的当事人相同”。这一规定确定了判断重复起诉的主观标准。当事人有广义和狭义的理解。狭义的当事人指单一诉讼(一个原告和一个被告的诉讼)中的原告和被告，广义的当事人还包括共同诉讼人和第三人。[21]此外，当事人也包括形式当事人和实质当事人。形式当事人，又称为诉讼法意义上的当事人，是指不以实体权利和义务为标准，而是以自己的名义向法院主张自己享有权利或者被主张权利的人。实质当事人，也称实体法意义上的当事人，是指以实体法上的权利义务或者法律关系的主体来认定的当事人。[22]诉讼系属与既判力在不同的诉讼阶段发生作用，当事人的同一性存在不同的具体判断标准。
    其一，诉讼系属中当事人的同一性判断。在诉讼系属中，法院尚未对案件的实体内容进行裁判。在这一阶段，一事不再理的效力在于排除对已发生诉讼系属的案件再次提起诉讼。因此，当事人同一性的判断标准应以形式当事人为标准，确定当事人范围的依据应为原告的起诉状。因我国行政诉讼是一种单向式的诉讼，当事人地位恒定，所以前后诉讼的当事人相同，也包括当事人以相同的诉讼身份参加前后诉讼，即原告与被告的位置恒定。在诉讼系属阶段，对当事人的同一性判断，核心在于判断当事人的起诉权，以形式当事人为标准。因此，原告、共同诉讼人、第三人都属于当事人同一性的范畴。
    其二，既判力作用中当事人的同一性判断。法院的裁判生效后，判断前后两诉的当事人是否相同，取决于判决既判力的主观范围。确定当事人范围的依据是法院的判决书和裁定书。根据既判力的相对性原则，行政诉讼中既判力的主观范围原则上与形式当事人相同。但是，法院对实体问题作出的裁判同时会对其他的利害关系人产生拘束，即可能产生既判力主观范围的扩张。[23]此时，需要参考实质当事人的概念来确定诉的同一性。最高人民法院在司法解释的释义中提出，具有“同一性”的当事人包括原审当事人、诉讼担当人、既判力所及的一般第三人、当事人的承继人、为当事人或者其继受人(承继人)利益占有诉讼标的物的人等。[24]这一解释无疑超出了形式当事人的范围，肯定了既判力主观范围的扩张。然而，既判力主观范围的扩张与其他利害关系人的诉权存在关联，为了保障第三人的诉权，应当在《行政诉讼法》或者司法解释中明确规定既判力的主观范围。实践中经常出现的问题是，原告在前一诉讼中所列被告适格，败诉后更换被告或追加被告后再次起诉，同样也可能构成重复起诉。最高人民法院在“张林再审审查与审判监督案”的行政裁定书中指出：“如若允许随意多列被告即为新的诉讼，将导致法律限制重复起诉的制度功能消失殆尽。在前案生效判决已经认定案涉权利义务关系不属于行政诉讼受案范围后，原告增列被告后再次起诉，并不影响对其起诉属重复起诉的判定。”[25]
    (二)客观标准：诉讼标的之同一性
    根据《行诉法解释》第106条第1款第2项之规定，判断重复起诉的第二个标准是“后诉与前诉的诉讼标的相同”。由于诉讼标的是诉的核心要素，因而在识别此诉与彼诉，进而确定诉讼系属和既判力范围上有标志性的作用。[26]行政诉讼与民事诉讼的实体法基础存在一些根本性差异，如前者主要以判断行政行为的合法性为基础，后者以请求权为基础。这些差异导致行政诉讼标的与民事诉讼标的存在不同的识别标准，直接借用民事诉讼法上的概念在具体适用中会产生障碍。
    其一，民事诉讼中诉讼标的同一性判断标准。民事诉讼标的之界定，存在旧诉讼标的理论(实体法说)和新诉讼标的理论。根据旧诉讼标的理论，诉讼标的是当事人争议的法律关系或者原告在诉讼中提出的实体法上的权利主张。新诉讼标的理论认为，诉讼标的是诉讼法上的概念，应与实体法彻底分离，其主要有“二分支说”和“一分支说”两种观点。“二分支说”认为：诉讼标的包含原告的诉讼请求和生活事实两个要素。在这两个要素中，任何一个要素发生改变，诉讼标的就会产生改变。“一分支说”认为：诉讼标的仅由原告的诉讼请求予以确定，而生活事实和理由仅属于抗辩手段，与诉讼标的之内容无关。基于不同的生活事实提出同一诉讼请求时，也只有一个诉讼标的。[27]目前，实体法说是我国民事诉讼学理和实务中通行的观点。最高人民法院在相关释义中指出，《民诉法解释》第247条采用了旧诉讼标的理论。原告起诉时，在诉状中必须表明其所主张的实体权利或法律关系。在民事诉讼中，将诉讼标的理解为当事人在实体法上的权利或者法律关系，简便易行，法院审理范围十分明确，诉讼程序秩序稳定，当事人攻击防御目标集中。[28]
    其二，行政诉讼标的之同一性判断。根据最高人民法院相关释义中的观点，《行诉法解释》第106条参照了《民诉法解释》第247条之规定，也采用旧诉讼标的理论。[29]但是，最高人民法院在释义中并未进一步说明什么是行政诉讼标的以及行政诉讼标的该如何确定。在我国理论和实务层面，对行政诉讼标的理论尚未展开全面讨论，也未形成普遍一致的观点。以最高人民法院近期的裁判为例，在“梁某某与海口市美兰区人民政府再审审查与审判监督”一案的行政裁定书中，最高人民法院认为“行政诉讼的诉讼标的是被诉行政行为”。[30]这一观点也是目前最高人民法院裁判文书中普遍使用的观点。[31]但这种观点在个别裁判中也受到质疑。比如，在“吕某某诉湖北省武汉市武昌区人民政府征收案”再审裁定书中指出：在撤销诉讼中，行政行为的合法性也仅属于人民法院的审查对象，而审理对象则还包括该行政行为是否对原告合法权益构成侵犯等因行政行为而引起的行政法律关系。如果将审查对象等同于审理对象，就不能揭示诉讼的本质，不会着眼于案件的全部事实。因此，撤销诉讼的诉讼标的应当是“行政行为违法并损害原告权利这样一个原告的权利主张”。[32]但撤销诉讼实体法上的权利基础是什么，法院在裁判文书中并未说明。
    其三，在理论上，相对于抽象的诉讼标的这一概念，以“同一被诉行为”作为判断标准，在行政诉讼中更加具体明确且便于实务操作。最高人民法院在个案裁判中也经常使用这种判断标准。比如，在“楚和平其他行政纠纷再审案”中指出：“所谓重复起诉，是指当事人对同一被诉行政行为提起诉讼，经人民法院依法处理后，再次提起诉讼的情形。其特点是两次起诉的原告和被诉行政行为均相同。”[33]因目前行政诉讼主要是针对行政行为的诉讼，用行政行为替代诉讼标的作为判断重复起诉的客观标准，无疑可以为大多数案件提供明确的判断指向。此外，最高人民法院也通过裁判将“一行为一诉”确立为人民法院行政诉讼立案的基本原则。[34]根据该原则，行政行为的数量也是判断原告是否重复起诉以及诉的合并的基本标准。但是，用行政行为作为判断重复起诉的客观标准，虽然简洁明确，但存在以下两个方面的问题：一是同一行政行为可能产生多个诉讼标的，尤其是具有第三人效力的行政行为，相对人和第三人均有可能提出独立的诉讼。二是以行政行为作为判断标准，适用范围仅限于行为类诉讼，无法完全涵盖以请求权为基础的诉讼，如履行法定职责诉讼、一般给付诉讼和行政协议诉讼。这两个问题在上述“吕开华诉湖北省武汉市武昌区人民政府征收”一案中均有体现。
    其四，本文的观点。从诉讼的阶段来看，原告提出的新的诉讼是否构成重复起诉，属于诉的合法性阶段审查的问题，需要根据法定的起诉要件进行判断。因此，目前务实的方法是，参照《行政诉讼法》第49条起诉条件的规定来确定重复起诉的客观判断标准。《行政诉讼法》第49条第1款第3项规定，原告提起诉讼需有“具体的诉讼请求和事实根据”。从该规定可以判断，诉的客观范围由原告提出的“诉讼请求”和“事实根据”两个方面限定。基于此，在诉的同一性判断中，建议以“案件事实”取代“诉讼标的”，从而确立当事人同一、案件事实同一、诉讼请求同一的判断标准。采用案件事实作为判断标准，避免了行政诉讼标的概念的不确定性，同时案件事实本身也包含了行政行为存在的事实、行政行为的合法性和违法性事实等。因此，案件事实与行政行为之间是一种包含关系，采用案件事实作为判断标准，与实践中通常使用的行政行为标准并不矛盾。在具体的个案中，如果通过行政行为即可以确定所争议的案件事实和案件的客体，在判断重复起诉时，也可以“同一行政行为”“一行为一诉”作为判断标准和裁判理由。如果当事人基于相同的案件事实，提出相同的诉讼请求，就可判定构成重复起诉。在行政审判实践中，最高人民法院在个案中也使用“相同的事实”或“同一事实”来认定是否构成重复起诉。例如，在“闫某某与河南省商丘市睢阳区人民政府房屋征收补偿纠纷再审案”中，最高人民法院认为：“根据一、二审查明，闫某某在提起本案诉讼之前，已就案涉房屋补偿安置协议先后两次起诉睢阳区住保中心，分别被判决驳回诉讼请求和裁定驳回起诉。本案中，闫某某依据同一事实，再次诉请睢阳区住保中心另补偿119.38㎡房屋安置面积，属重复起诉。”[35]以案件事实代替诉讼标的作为判断标准，旨在就复杂的司法解释规定为行政审判实务提出统一化、简洁化和可操作性的处理方式。这样一方面避免了司法解释第106条中同时使用诉讼标的和诉讼请求造成的区分困难，另一方面判断案件事实是法官的日常工作和技能，相对于不确定的诉讼标的概念，判断案件事实更加直观和具体。例如，在撤销诉讼中，案件事实可以将行政行为是否存在、行政行为的违法事实、原告权利受损的事实等包括进去。相同的当事人就同一案件事实提出相同的诉讼请求，即构成重复起诉，适用一事不再理的效果。此外，因案件事实判断的基准时不同，在诉讼系属阶段和判决生效后，其判断标准存在差异。在诉讼系属阶段，前后两诉是否具有相同的案件事实，需要结合当事人提出的事实进行判断。而在裁判阶段，裁判事实是法官在生效法律文书中确认的案件事实，是法官判决的依据。[36]因而，应根据诉讼系属与既判力作用的时间点来固定事实。具体而言，在确定诉讼系属的效力时，以立案后处于诉讼系属状态的案件事实为判断标准；在既判力的作用中，以判决中法院确认的案件事实为判断标准。
    (三)客观标准：诉讼请求的同一性
    根据《行诉法解释》第106条第1款第3项之规定，判断重复起诉的第三个标准是：“后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”。对此，首先需要阐明一个概念上的争议点。如果采用旧实体法说，即将诉讼标的界定为法律关系或者实体权利。此时，诉讼标的与诉讼请求属于不同的概念，二者在理论上存在区别。但是如果采用新诉讼标的理论，诉讼标的和诉讼请求可以等置。具体而言，根据一分支说的观点，诉讼标的与诉讼请求是同一概念，根据二分说的观点，诉讼请求与生活事实属于诉讼标的之共同构成要素。基于以上原因，将诉讼标的和诉讼请求并列作为判断诉的同一性的客观标准，在民事诉讼理论中引起了很大的争议。一般认为，诉讼请求往往包含着诉讼标的，诉讼标的是诉讼请求的内容，也就是说诉讼请求是一个更大的上位概念。因此，如果将诉讼请求作为一个与下位概念或包含概念予以并列，在逻辑上恐难以成立。[37]在行政诉讼中，同样存在这种争议。如前所述，行政诉讼中目前采用旧诉讼标的理论，缺乏与之对应的实体权利基础。因此，建议用“案件事实”代替“诉讼标的”，
        
    并以案件事实和诉讼请求并列作为判断重复起诉的客观标准，由此也可以避免诉讼标的与诉讼请求两个概念之间的内在张力。
    其一，根据最高人民法院司法解释的释义，诉讼请求相同，可以是诉讼请求完全相同，也可以是后诉的诉讼请求实质上被前诉裁判所包含。[38]但是，该释义中对如何判断诉讼请求相同，没有再做进一步说明。在实践中“诉讼请求完全相同”的情形并不具有普遍性，相反当事人往往以改变诉讼请求为策略来规避重复起诉。因此，最高人民法院在个案中采用诉讼请求“实质相同”的判断标准。具体而言，诉讼请求的同一性，不仅要判断前后两诉的诉讼请求的表述，也要判断诉讼请求的实质或本质上的内容。如果前后两诉的诉讼请求表述不同，但实质内容相同，也构成重复起诉。[39]例如，在“楼某某、浙江省金华市浦江县人民政府再审审查与审判监督案”中，最高人民法院认为：“楼某某在前后两诉中所提诉请的实质内容完全一致，只是在表述上略有不同……因此，楼某某就同一行政行为先后提起确认违法之诉和撤销之诉，已经构成重复起诉。”[40]在“靳某、山东省人民政府经贸行政管理再审审查与审判监督案”中，最高人民法院认为：“本案中，在两次诉讼标的相同的情况下，靳进提起的前诉的诉讼请求是撤销，后诉的诉讼请求是确认无效，本质上并没有区别，在前诉仍在处理的情况下，判决结果是撤销抑或确认无效，并不局限于靳进的诉讼请求，其通过再次诉讼请求确认无效的方式提起本案之诉，依法属于重复起诉。”[41]以诉讼请求“实质相同”作为判断标准，有助于防止当事人滥用诉权、节约司法资源，符合司法解释重复起诉条款的目的。但是，在采用“实质相同”判断方法时，应当对其判断标准和解释路径进一步具体化，以加强裁判说理。
    其二，诉讼请求的同一性，应当基于诉讼请求之间的功能关联和适用关系作为标准，并结合案件事实，从形式和实质上进行综合判断。《行诉法解释》第68条对起诉条件“有具体的诉讼请求”进行了细化，其包括请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效等。司法解释之所以这样规定，一方面是为了明确不同案件的起诉和审理对象，进而理顺行政诉判关系，另一方面在于强调诉讼的类型化，对诉讼类型作出比较清晰的划分。[42]不同的诉讼请求对应着不同的诉讼对象和权利保护形式，因而其具有不同的功能关联和适用关系。针对相同的案件事实，如果后诉与前诉的诉讼请求在救济功能上存在重叠或者在适用关系上存在冲突，就可以认定为诉讼请求实质相同。比如，在上述楼某某案中，原告在已系属案件中提出撤销请求，在后一诉讼中提出确认违法请求。在这种情形下，前后诉讼请求属于备位关系(或补充关系)，撤销请求作为基础请求，可以直接实现原告的权利救济目的，如果原告再提出备位性的确认违法请求，已构成重复起诉。因此，即便原告提出了不同种类的诉讼请求，但因前后诉讼请求之间救济功能重叠或者适用位阶冲突，依然可能构成重复起诉。
    其三，根据《行诉法解释》第106条第1款第3项之规定，重复起诉的客观判断标准，除了“后诉与前诉的诉讼请求相同”外，还包括“后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”。从措辞上看，“后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”仅是针对既判力所作的规定，因为在诉讼系属中尚不存在“前诉裁判”。因此，在该阶段判断重复起诉时，取决于前诉判决既判力的客观范围。从形式上看，“前诉裁判”既包括判决也包括裁定。在实践中，重复起诉的判断包括，前诉裁定驳回起诉后再次起诉的情形，或者准予撤销后再次起诉的情形，因而裁定也具有既判力。从内容上看，法院应当在裁判中表明，基于所确定的案件事实和在裁判理由中包含的法律适用，原告所提出的请求是否具有理由。法院的裁判内容不仅包括判决主文对原告诉讼请求的判决，同时也包括事实认定和判决理由中对法律争点的评价。判断后诉的诉讼请求是否被前诉裁判所包含，除了要根据前诉判决的主文外，也要根据前诉判决认定的事实和判决理由。在裁定驳回起诉、驳回诉讼请求、撤销判决、履行法定职责判决、确认违法判决等裁判主文中，通常仅表明了裁判的结论，而对于事实争点和法律适用争点的判断，则需要结合判决理由部分才能判断。在履行法定职责判决的情形，行政机关在作出行政行为时，必须遵守判决理由中的法律观点。在撤销判决的情形，根据《行政诉讼法》第71条之规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。行政机关重新作出的行政行为，是否违反了前一诉讼的既判力，同样要结合前一案件中认定的事实和判决理由才能确定。
    三、一事不再理原则的法律效果与适用例外
    (一)法律效果
    《行政诉讼法》第49条规定了起诉的一般条件，即当事人提起行政诉讼时必须符合的法定要件。所谓一般条件，即不论提起何种诉讼，也不论提起何种诉讼请求均需具备的条件。这些条件包括原告适格、有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖。[43]除此以外，原告的起诉是否合法，还必须符合其他的法定条件，这些要件包括是否超过起诉期限、复议前置情形下是否已经行政复议、是否属于重复起诉、是否存在已撤诉后再行起诉、诉讼标的是否已为生效裁判所羁束等。[44]基于司法解释的规定，争议案件尚未诉讼系属、诉讼标的不受已生效裁判的拘束，也是起诉的法定条件。从性质上而言，这两个要件属于起诉的消极要件。在审理方式上，诉讼程序进行的要件通常采职权探知主义，法院依职权审查当事人的起诉是否符合法律之规定，即审查当事人诉之提起是否合法并能开始审理程序。[45]原告是否存在重复起诉，法院必须依职权主动调查。对于相关的事实和证据资料，法院必须依据职权探明。
    在实践中，重复起诉是行政诉权的滥用。[46]一事不再理是规制重复起诉、防止诉权滥用的重要制度，其法律效果主要规定在起诉审查的相关条款中。《行政诉讼法》第51条规定：“不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。”根据《行诉法解释》第69条之规定，如果当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据以上规定，如果当事人重复起诉，基于一事不再理原则，法院应裁定驳回起诉。在审查起诉的过程中，如果原告对已存在诉讼系属或者已受裁判拘束的诉讼标的再次提起诉讼，对被告而言，可以提出诉讼系属抗辩或者既判力抗辩。这两种抗辩属于典型的妨诉抗辩。法院对被告的抗辩进行审查后，依职权作出裁定。此外，对于重复起诉的审查和裁判方式，根据司法解释第69条第3款之规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
    (二)适用例外
    一事不再理原则在防止当事人滥用诉权的同时，维护了法院裁判的稳定性。但是，法院的裁判是法官对过去发生的事实进行的主观法律判断。在这一判断过程中，基于事实上或者法律上的原因，都可能导致错误或者不公正的裁判。因此，需要从制度层面为法院和当事人提提供纠错的途径，从而突破一事不再理原则的限制，以实现实质正义。
    其一，诉权再生规则。根据《行政诉讼法》第51条第1款之规定，行政案件自法院登记立案时起，即发生诉讼系属，转入审理程序。从起诉人的角度而言，法院立案后，该行政争议即系属于该法院。当事人在案件诉讼系属中，不得针对同一当事人就同一诉讼标的再次起诉或者向其他法院起诉。行政诉讼案件审理期间，通常存在行政机关改变被诉行政行为的情形。根据《行诉法解释》第81条第2款之规定，原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。该规定表明，原告可以在已系属的诉讼程序中针对改变后的行政行为提起诉讼，不受重复起诉规则的限制。根据司法解释释义中的观点，因诉讼标的采用法律关系和实体权利说，因此在裁判生效后，发生新的事实不一定导致产生新的诉讼标的。即便产生新的事实，当事人再次起诉，有可能因法律关系相同而构成重复起诉。《行诉法解释》第62条规定：人民法院判决撤销行政机关的行政行为后，公民、法人或者其他组织对行政机关重新作出的行政行为不服向人民法院起诉的，人民法院应当依法立案。该规定表明，重新作出的行政行为与被撤销的行政行为即便事实、理由和内容相同，也属于新的行政行为，构成新的案件事实。根据最高人民法院的观点，原行政行为经法院撤销后，其在形式上已经不复存在，从法律上讲，行政机关并未作出任何行政行为。[47]因此，当事人可以对新的行政行为起诉，不属于重复起诉，不受一事不再理原则的限制。但需要明确的是，不受一事不再理原则的限制，并不代表不受既判力的限制。如前文所述，一事不再理仅为既判力其中的一个效力，对于重新作出的行政行为，在起诉后，仍然受既判力“行政行为重复禁止效”的限制。根据《行诉法解释》第90条第3款之规定，对于行政机关作出的重复行政行为，法院可以依照《行政诉讼法》第70条第2项和第71条的规定再次判决撤销该行政行为。[48]《行诉法解释》对于因事实状态发生变化，仅在撤销诉讼的情形，赋予相对人再次起诉的权限。在其他类型的诉讼，裁判发生法律效力后，基于新的事实，相对人的权益也可能再次存在保护的必要。基于个案正义，在必要时，建议准用《民诉法解释》第248条之规定。
    其二，再审制度。再审制度是法院对已经发生效力的判决、裁定，依照审判监督程序，对案件再次进行审理的制度。再审的目的是为了纠正已经发生法律效力但确属错误的判决或裁定。再审之诉的当事人是原审之诉的当事人、再审诉讼的诉讼标的是原审诉讼的诉讼标的，因此再审诉讼通常被作为一事不再理原则的例外。对于申请再审的案件，虽然是涉及已经审理裁判的诉讼标的，但因为案件已经不再处于诉讼系属中，再审之诉与原来的诉讼并不构成重复诉讼，而是独立的特殊救济程序，也与已经确定判决的既判力没有关系。[49]因此，在当事人申请再审的情形，只要满足《行政诉讼法》第91条的法定再审条件，就可以启动再审程序，对已审结案件再次进行审理。此时，不受重复起诉规则和一事不再理原则的限制。但对于再审申请被驳回或者再审后作出再审判决、裁定，当事人能否再次提出再审申请，《行政诉讼法》和《行诉法解释》没有明确规定。在实践中，最高人民法院在“高某某与国家工商行政管理总局商标评审委员会商标争议行政纠纷再审案”中认为：“当事人可否再次申请再审，应结合被诉争议裁定的法律性质、新判决的内容及尽可能防止循环诉讼等因素予以考虑。”在该案中，最高人民法院并未直接否认当事人再次提出再审的权限，而是为防止循环诉讼，经审查再审事项受前诉裁判既判力的拘束后，根据一事不再理，驳回了再审申请。[50]通过该案表明，虽然行政诉讼法上没有对当事人申请再审的次数进行明确限制，但在具体的立案审查中，依然要对当事人是否重复提起再审进行审查，并适用一事不再理的法律效果。
    其三，行政程序重启制度。根据行政行为的效力理论，行政行为生效后，相对人法定救济期限内不诉请救济，或者诉请救济后法院确认了行政行为，该行政行为即产生存续力。对于具有存续力的行为，相对人不得对其提起诉讼，行政机关原则上亦不得随意改变或者撤销该行政行为。[51]目前，我国尚未制定法典性质的行政程序法，对于行政行为的存续力以及例外缺乏具体的规定。
        
    但是，现实中已有相关案例折射出了对该领域的立法需求。例如，在“王某某诉兰考县人民政府不履行法定职责再审案”中，最高人民法院认为：“行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。”[52]对于行政程序重启的条件，德国《联邦行政程序法》规定了明确的条件，可以作为我们将来立法时的参考。《联邦行政程序法》第51条第1款规定：“存在下列情况时，行政机关应当根据利害关系人的申请，决定是否撤销或改变一个已不可诉请撤销的行政行为：1.行政行为所依据的事实状态或法律状态事后产生了有利于利害关系人的改变；2.存在新的证据，其可能导致产生一个有利于相对人的决定；3.符合《民事诉讼法》第580条的再审理由。”申请重新启动行政程序的对象不仅限于负担行政行为，同时也包括授益行政行为，如提高或变更授益内容或者改变授益行为的附款等。除此之外，也包括具有第三人效力的行政行为。[53]德国文献中一般认为，根据《联邦行政程序法》第51条的规定，如果重新启动行政程序针对的是经法院判决确认后的行政行为，既判力不能阻止当事人提出申请重新开启已终结的程序。[54]也就是说，当事人申请重新启动已终结的程序，不受前诉既判力的拘束。同时，根据行政程序重启后行政机关作出的行政行为，当事人亦可以再次提起诉讼。在这种情况下，因存在新的行政行为和案件事实，因而不构成重复起诉，不受一事不再理原则的限制。
    结语
    行政诉讼法司法解释的规定，弥补了行政诉讼法中诉讼系属的效力和判决的既判力的空缺。这一方面对于统一行政审判具有重要作用，另一方面也可以为将来行政诉讼法的修改提供规范样本和实践素材。但是，行政诉讼法司法解释在借鉴民事诉讼法规定时，没有结合行政诉讼自身的特质及结构对其进行制度改造，从而导致在适用中产生了各种新的争议。因此，有必要将69条第6项中的“重复起诉”修改为“已存在诉讼系属的”；在重复起诉的判断标准中，以“案件事实”代替“诉讼标的”，从而以当事人同一、案件事实同一、诉讼请求同一作为重复起诉的判断标准。对于诉讼请求的同一性，应当基于诉讼请求之间的功能关联和适用关系作为标准，并结合案件事实，从形式和实质上进行综合判断。此外，虽然可以对诉讼系属的效力与既判力概括出统一的判断标准，但是二者在不同的诉讼程序阶段产生作用，因此在适用中应当对其进一步具体化和区分。基于行政诉讼制度精细化发展的需要，建议将来修改《行政诉讼法》时对诉讼系属效力与判决效力分别予以规定，并明确各自具体的适用要件。
    注释:
    本文系国家社会科学基金青年项目“行政诉讼判决效力理论与实证研究”(项目编号：16CFX020)的阶段性成果。
    [1] 最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》(上)，人民法院出版社2018年版，第501页。
    [2] 同前注[1]，最高人民法院行政审判庭书，第501页；沈德咏主编：《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用》(上)，人民法院出版社2015年版，第632页。
    [3] 参见谢佑平、万毅：《一事不再理原则重述》，载《中国刑事法杂志》2001年第3期。
    [4] 参见齐云：《论罗马民事诉讼法上的证讼》，载《比较法研究》2015年第2期。
    [5] Vgl. Kurt Schnellhammer, Zivilprozess,15.Aufl.2016, S.61.
    [6] Rosenberg/Schwab/Gottwald, Zivilprozessrecht,18, Aufl.2018, §152 Rn.1,6.
    [7] 参见张旭：《关于“一事不再理”原则的再思考》，载《法学评论》2003年第4期。
    [8] Vgl. Kurt Schnellhammer (Fn.5), S.61ff.
    [9] Vgl. Jauernig, Zivilprozessrecht,28. Aufl., 2003, S.170.
    [10] 参见郑涛：《论既判力之禁止重复起诉效果》，载《苏州大学学报》2018年第3期。
    [11] Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung,5.Aufl.,2018, §121, Rn.5.
    [12] Kopp/Kopp, NVwZ,1994, 1ff.
    [13] Steffen Detterbeck, Das Verwaltungsakt-Wiederholungsverbot, NVwZ,1994, S.36.
    [14] Walter Zeiss/Klaus Schreiber, Zivilprozessrecht,10, Aufl.2003, §70 Rn.560.
    [15] 参见段文波：《日本重复起诉禁止原则及其类型化析解》，载《比较法研究》2014年第5期；[日]伊藤真：《民事诉讼法》，北京大学出版社2019年版，第155页。
    [16] 参见张卫平：《重复诉讼规制研究：兼论“一事不再理”》，载《中国法学》2015年第2期。
    [17] 许士宦：《重复起诉禁止原则与既判力之客观范围》，载《台大法学论丛》2002年第6期。
    [18] 参见马怀德主编：《行政诉讼法学》，北京大学出版社2015年版，第173-174页。
    [19] Petra Pohlmann, Zivilprozessrecht,3.Aufl.,2014, §13 Rn.319.
    [20] Friedhelm Hufen, Verwaltungsprozessrecht,11.Aufl.,2019, S.550.
    [21] 林莉红：《行政诉讼法》，武汉大学出版社2020年版，第104页。
    [22] Rosenberg/Schwab/Gottwald, Zivilprozessrecht,18.Aufl.2018, §40 Rn.1.
    [23] 参见田勇军：《行政判决既判力主观范围扩张理论探析》，载姜明安主编：《行政法论丛》第17卷，法律出版社2015年版，第213页。
    [24] 同前注[1]，最高人民法院行政审判庭书，第503页。
    [25] 最高人民法院行政裁定书，(2019)最高法行申9242号。
    [26] 刘哲玮：《确认之诉的限缩及其路径》，载《法学研究》2018年第1期。
    [27] 参见曹云吉：《释明权行使的要件及效果论》，载《当代法学》2016年第6期。
    [28] 同前注[2]，沈德咏主编书，第635页；《最高人民法院民事诉讼法司法解释实务指南》编写小组编著：《最高人民法院民事诉讼法司法解释实务指南》，中国法制出版社2015年版，第396页。
    [29] 同前注[1]，最高人民法院行政审判庭书，第506页。
    [30] 最高人民法院行政裁定书，(2019)最高法行申889号。
    [31] 最高人民法院行政裁判书中采用这一观点的其他案例：(2019)最高法行申3528号、(2019)最高法行申9657号、(2019)最高法行申10194号、(2018)最高法行申4641号、(2017)最高法行申2620号、(2017)最高法行申2620号、(2017)最高法行申5446号等。
    [32] 最高人民法院行政裁定书，(2017)最高法行申429号。
    [33] 最高人民法院行政裁定书，(2018)最高法行申3181号。采用相同观点的其他案例：(2017)最高法行申5526号、(2019)最高法行申7891号、(2019)最高法行申11528号、(2019)最高法行申9657号、(2019)最高法行申10194号、(2019)最高法行申7789号、(2018)最高法行申1117号、(2018)最高法行申4641号、(2018)最高法行申3181号等。
    [34] 参见最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行终1号、(2020)最高法行再251号、(2019)最高法行申6846号等。
    [35] 最高人民法院行政裁定书，(2019)最高法行申12819号。最高人民法院以案件事实作为判断标准的其他案例：(2019)最高法行申177号、(2019)最高法行申9242号、(2018)最高法行申9310号等。
    [36] 杨贝：《论案件事实的层次与建构》，载《法制与社会发展》2019年第3期。
    [37] 同前注[16]，张卫平文。
    [38] 同前注[1]，最高人民法院行政审判庭书，第506页。
    [39] 最高人民法院采用诉讼请求“实质相同”标准的案例如：(2019)最高法行申7891号、(2019)最高法行申10194号、(2019)最高法行申9242号、(2019)最高法行申3528号、(2019)最高法行申9657号、(2019)最高法行申7789号、(2019)最高法行申9685号、(2019)最高法行申11528号、(2018)最高法行申6706号、(2018)最高法行申3181号、(2018)最高法行申1117号等。
    [40] 最高人民法院行政裁定书，(2019)最高法行申10194号。
    [41] 最高人民法院行政裁判书，(2019)最高法行申3528号。
    [42] 同前注[1]，最高人民法院行政审判庭书，第342-346页。
    [43] 同前注[18]，马怀德书，第164页。
    [44] 梁凤云：《新行政诉讼法讲义》，人民法院出版社2015年版，第289页。
    [45] 参见唐力：《民事诉讼立审程序结构再认识》，载《法学评论》2017年第3期。
    [46] 参见孔繁华：《滥用行政诉权之法律规制》，载《政法论坛》2017年第4期。
    [47] 同前注[1]，最高人民法院行政审判庭书，第323页。
    [48] 同前注[1]，最高人民法院行政审判庭书，第323、324页。
    [49] 同前注[16]，张卫平文。
    [50] 最高人民法院行政裁定书，(2018)最高法行申9944号。
    [51] 参见赵宏：《法治国下的目的性创设——德国行政行为理论与制度实践研究》，法律出版社2012年版，第182页。
    [52] 最高人民法院行政裁定书，(2017)最高法行申6100号。
    [53] Peuker in Knack Henneke, VwVfG, §51, Rn.10.
    [54] Steffen Detterbeck (Fn.48), S. 199; Clausing in: Schoch/Schneider/Bier,37.EL Juli 2019, VwGO, §121Rn.109; Peuker in: Knack Henneke, VwVfG,11.Aufl.,2020, §51, Rn.9.
    作者简介：马立群，法学博士，西南政法大学行政法学院副教授。
    文章来源：《法学评论》2021年第5期。