漆多俊：经济法再分配功能与我国收入分配制度改革

    [摘　要]经济法是规范国家经济调节之法。经济法具有保障国家调节的再分配功能。经济法再分配功能的应用，有助于我们更好地处理社会利益分配关系，推进社会主义和谐社会的构建。应该破除妨碍经济法再分配功能充分发挥的认识障碍。
    [关键词]经济法；　 国家调节；　 再分配功能；　 认识障碍
    经济法是规范国家经济调节之法。国家调节应是在市场调节基础上对于市场调节的一种再调节，也就是对市场调节所作的利益资源分配安排进行的一种再分配。经济法保障国家调节的再分配。构建社会主义和谐社会必须处理好社会利益分配关系，经济法在其中发挥着十分重要的作用。应当充分认识经济法的再分配功能，自觉应用它处理好我国收入分配关系，推进社会主义和谐社会的构建。
    一、国家经济调节职能与经济法
    经济法是伴随生产社会化和现代国家经济职能出现而产生的。资产阶级革命和全国统一市场形成以来，国家对于社会经济的态度曾先后出现过两种极端：一是自由放任，完全由市场机制调节，国家基本上不作干预，如美国自建国起至20世纪30年代罗斯福新政前基本如此；二是排斥市场，将经济完全置于国家（通过计划）统制之下，如斯大林时期的前苏联和改革开放以前的中国。后来各国的实践表明，在社会化条件下，这两种极端都行不通，社会经济必须同时由市场和国家两种机制配合调节，并应以市场调节为基础。
    西方资本主义社会初期，即自由竞争时期，社会经济的调节机制是一元化的，市场机制（即亚当·斯密所谓“看不见的手”）足以有效地调节经济的结构和运行。但市场调节毕竟不是万能的，存在自身缺陷，只是在当时条件下并未显露而已。19世纪末20世纪初以后，由于生产社会化和垄断的出现，市场缺陷显露，引发严重的经济社会后果，人们才惊呼“市场失灵”了。正是在这种背景下，国家开始介入经济进行国家调节，社会经济的调节机制出现“二元化”[1]。国家要改变过去自由放任传统，进行国家调节，需要宪法和法律授权；国家对经济如何恰当调节而不至于权力滥用，需要法律规制；此外，国家调节也需要法律保障。因此便出现了规范国家调节的法律，这种法律便是经济法。如美国19世纪末20世纪初颁布的反托拉斯法，德国20世纪初期涌现的一批经济法。
    在前苏联、东欧国家和中国，革命成功后，当时认为社会主义新的经济基础不可能在旧社会母体内自然生成，必须由新政权“重新组建”，并在“组建”中和“组建”后实行高度集中统一的计划经济体制和经济管理体制。国家管制经济的方式主要依靠行政的（或革命的、军事的）手段，不重视法制，即使颁布了一些经济管理方面的法律，也主要是行政法性质的。中国经济体制改革以后，特别是后来决定实行社会主义市场经济体制以后，要大力发展市场因素，相应地，国家权力在社会经济领域便需要逐步加以控制和收缩，需要转变“国家职能行使方式”。如何转变？概言之，就是要从对经济的统管、“统制”，变为“国家调节”。国家调节作为一种经济调节机制，应当以市场调节为基础，弥补市场机制的不足，相互配合，而不能排斥或取代市场机制的作用。市场经济应是法治经济，国家调节也应当依法调节，遵循客观经济规律，国家调节权力不能滥用，为此需要制定和逐步完善规范国家调节的法律——经济法于是发达起来。
    国家调节是在市场机制存在缺陷和社会化条件下产生的，主要针对市场缺陷进行调节。国家调节一般采取下列三种方式：（1）鉴于市场存在各种限制竞争和不正当竞争等行为，扭曲价值规律，使市场机制不能正常发挥作用，为了恢复其作用，需要排除障碍，为此国家调节采取反垄断、反不正当竞争等措施，规制市场竞争及其他不公平交易行为；（2）鉴于市场调节具有盲目性和滞后性，往往等到经济结构和运行出现严重问题时才发觉和慢慢得到纠正，造成经济资源浪费，引起社会动荡不安，为此国家需要掌握各种经济信息，发布预测，制定经济和社会发展规划，并通过有关经济政策和调节工具，对全国经济实行宏观引导调控；（3）鉴于市场具有唯利性，对于一些盈利率低或不能赢利的公用事业、基础设施、尖端科技和其他关系国计民生的重要行业，民间投资往往不愿进入（尚不说国家政策不允许其进入），国家在通过政策引导仍难以奏效的情况下，只能采取由国家参与直接投资经营的调节方式。
    上述各种国家调节方式（国家职能活动）都应当由法律规范，国家需要分别制定三方面法律：（1）国家对市场规制法，含反垄断法、反不正当竞争法及对其他不公平交易行为规制法；（2）国家对经济的宏观引导调控法，含计划法、各种经济政策法等；（3）国家投资经营法，含国家投资法、国有企业法等。这些就是经济法体系的基本法律，是经济法体系的“三构成”①。
    经济法是什么法？其实，从其产生的经济社会背景、根源及其担当的历史使命等方面看，是十分清楚的，即它是规范现代国家经济调节之法。它调整在国家调节社会经济过程中发生的各有关社会关系，使社会经济结构和运行实现国家所预定的目标，维持和促进经济协调、稳定和不断发展，维护社会经济的总体效率和社会公平。这就是经济法的本质所在。
    二、经济法的再分配功能
    经济调节机制（包括市场调节和国家调节）调节社会经济的结构和运行。经济结构和运行所反映的是社会各种经济资源的占有、使用关系，说到底有关人们的利益关系。各种调节机制实际上是在对人们的各种利益关系进行调节、调整，或者说是一种分配。市场调节是基于价值规律和供求关系进行的利益分配，其价值取向是各个具体生产过程中的各个体间的效率和公平。国家调节是运用“国家之手”进行的社会利益关系的调整和分配，其价值取向偏重于社会总体性效率和社会公平。社会效率和社会公平是以个体效率和公平为基础的，但两者也会有矛盾和冲突。国家调节所作的分配乃是在市场调节所作的分配基础上，为了社会公共利益即社会总体效率和社会公平而进行的分配。如果把市场调节的分配称为初次分配，那么国家调节便是一种再分配。市场调节的分配和国家调节的再分配都需要法律加以规范。规范市场调节分配的法律主要是民商法，规范国家调节再分配的法律主要是经济法。
    法律本来就是调整社会关系的，不同的法律部门调整各自领域特定的社会关系。社会关系的本质就是人们的利益（包括物质利益和精神利益）关系。从这个意义上说，法律实际上就是一种利益资源分配书。宪法是一个国家所有利益资源的总分配书、总合同，各部门法律是各特定领域内的利益资源分配书、分合同。对一国而言，其利益关系（社会关系）可以主要分为如下五种：（1）普通民众同国家公共权力部门之间的利益分配关系；（2）民众各个体（企业、其他组织和个人）之间的分配关系；（3）公共权力部门内部各机构和个人之间的分配关系；（4）民众中有关个体同社会公众、公共和总体利益之间的分配关系；（5）本国同境外国家、地区和国际社会之间的利益资源分配关系。宪法主要是对全国各种利益资源分配关系作出基本划分并规定各种基本原则，各部门法律则作出比较具体的分配安排。其中，普通民众同国家公共权力部门之间的利益分配，除了宪法之外，主要是行政法等法律；对民众各个体之间的利益分配，主要是民商法；各公共权力部门内部的分配关系，主要由国家机关组织法和行政法规定；民众中的个体同社会公众、公共和总体利益的分配，则主要是经济法等法律；本国同境外国家、地区和国际社会的利益资源分配关系，则由国际法规定[3]。
    在上述各种部门法中，调整经济领域并涉及财产及其他经济利益资源分配关系的，主要是民商法和经济法。民商法适应着市场调节的要求，是市场调节的法律保障，它规范着社会利益资源的初次分配关系；经济法是国家调节的法律规范，它所调整的属于利益再分配关系。因此我们也可以说，经济法是经济领域利益资源的再分配法。
    有了民商法和市场调节的初次分配，为什么还需要经济法和国家调节的再分配呢？前面已经提到，所谓初次分配，乃属于生产领域内的分配，是指各具体生产过程中各生产力要素和产品的占有、使用关系。在市场经济条件下，它基本上受价值规律和供求关系支配，即受市场调节。按照价值规律和市场调节的要求，各种生产力要素和产品在各个体（企业和个人等）之间自由流动和分配，体现着效率和公平等价值。因此，这种初次分配是基本合理的，特别相对于此前封建等级制而言是历史的大进步。只是后来，即19世纪末20世纪初以后，由于生产社会化和垄断的出现，各个体间的效率和公平同社会公共和总体利益之间的矛盾和冲突越来越突出，某些个体间的效率和公平往往妨害广大公众与社会总体的效率和公平。例如，少数垄断集团对于市场和价格的操纵及其超额垄断利润的获取，对于广大中小经营者和消费者来说就是无效率和不公平的。而民商法关于个体权利本位的立法价值取向及其自由、平等的原则无法规制垄断。一些垄断同盟（如企业合并、价格托拉斯、瓜分市场协议等）正是利用了民法的契约自由等原则实施的。这些情况表明，在生产社会化以后，市场机制的缺陷和民商法的局限性逐步显露，它们的调节和调整即它们所进行的利益资源分配，已经解决不了社会效率和社会公平问题，它们所崇尚的个体效率和公平往往损害社会利益，它们注重的形式公平常常导致实质不公平。正是在这种情况下，国家调节和经济法的出现及其进行的再分配，才成为历史的必然。
    国家调节和经济法对利益资源所作的再分配，是在市场调节和民商法所作的初次分配基础上，为了克服后者的局限性，协调个体同社会之间利益关系，本着社会本位精神所进行的一种分配。其价值取向在于：既承认和充分维护个体正当的效率和公平，又不至于因个体损害社会公众、公共和总体的效率和公平，实现真正的和更高层次的社会公平正义。前面论及的国家调节三方式和经济法体系三构成，都是为此目标所作出的调节、调整和利益再分配。
    国家调节和经济法的作用虽然十分重要，但它们应当正确恰当实行，否则不能收到预期效果，还可能把事情办坏。它们必须遵循如下基本原则。
    第一，应当充分尊重和维护各个体（企业、个人）的经济权利和自由，维护各个体的经济效率和公平；国家调节和经济法不得随意侵害各个体正当的经济效率和他们间的公平。
    第二，经济法所规范的国家调节只是在下列情况下才可以、也应当对有关个体的经济利益关系进行必要调整和再分配：某些个体经济效率妨害或可能妨害社会公众、公共和社会总体经济效率，个体间公平（形式公平）妨害或可能妨害社会公平和实质公平；并且，上述该种妨害和冲突单靠市场调节和民商法无法排除和解决，必须由国家调节和经济法作出再分配。
    例如，在我国近些年人们普遍关心的国家征地拆迁中，如果切实贯彻上述原则，那么第一，就要充分尊重民间土地和房屋的原所有权，不能随意要求改变其所有权；第二，只有当国家和社会公共利益真实需要，而别无其他途径解决时，才可以依照法定程序改变该原所有权，由国家征地拆迁，并给予合理补偿。改变原所有权关系必须理由正当，不能为了“国家和社会公共利益”以外的其他目的（如单纯商业目的）；不能打着“国家和社会公共利益”的幌子。并且，既然是所有权的改变（这是对原来法律关系即民法上的权利安排的一种调整，亦即“权利再分配”），就必须履行法定程序，并给予合理补偿，而不能简单粗暴行事。如果认真贯彻上述原则要求，实践中就可以避免滥征土地，避免和减少纠纷，使征地拆迁符合法治和正义的要求。
    又如按照上述基本原则的两个层次要求对待垄断行业和企业，那么第一，各种企业（也包括垄断性企业）的生产经营自主权和正当收益应当得到充分尊重和维护，国家调节和经济法不得滥加干预；第二，对于某些企业实施限制竞争行为，垄断市场，对于因超额垄断利润而形成的收入分配严重不公平现象，经济法应当规定通过国家调节予以规制，以维护和促进社会经济效率和社会公平。
    三、经济法再分配功能的应用
    国家调节职能和经济法在现代经济社会生活中的重要作用，早已为世人所公认。如果说，经济学界在整个20世纪争论的焦点，可以归纳为在经济生活中政府与市场这两者作用的关系（亦即国家调节同市场调节的关系）的话，那么，对于经济领域的法律而言，如何恰当发挥经济法的作用，处理好经济法同民商法的关系，处理好民商法上各个体的经济权利同经济法所维护的社会公众、公共和整体利益之间的关系，便是整个20世纪乃至当前法学界和法律界的一个中心课题。
    我国正在进行包括经济体制改革在内的社会变革，经济法正发挥着重要作用，在构建社会主义和谐社会的历史进程中大有可为。党的十七大报告指出，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性[4-1]。而构建和谐社会必须处理好利益资源分配关系。利益分配不公平，和谐无从谈起。当前我国的收入分配制度尚存在许多严重不合理的地方，主要表现在：（1）在国家公共权力部门同普通民众之间的分配关系上，国家财政收入增长同职工工资及其他民众收入与福利的增长在国家GDP增长中所占的比例问题；（2）在国家财政经费支出安排上，用于日常行政经费开支同经济建设投资、公共服务支出的比重问题；（3）各经济行业之间的收入分配差距，特别是许多垄断行业，如石油、煤炭、电力、电信等行业的垄断企业的高额垄断利润问题；（4）普通居民之间贫富差距过于悬殊问题；（5）城乡、工农差别问题；（6）低收入家庭看病难、子女读书难的问题；等等。这些问题目前虽然已经引起党和国家以及社会的高度重视，但改革任务仍十分艰巨，有些改革可以说还尚未“破题”。解决这些问题需要多方面努力，但从法律角度说，离不开经济法再分配功能的发挥。
    经济法体系构成有三个基本方面的法律，即市场规制法、宏观引导调控法和国家投资经营法。这三方面法律都具有各自的利益分配功能，它们分别在不同领域发挥作用，并互相配合，共同实现国家调节和经济法的利益再分配功能，使社会利益资源分配关系符合公平正义要求，实现在我国构建和谐社会的目标。
    当然，解决我国当前收入分配不公平的法律也不只是经济法一个部门法。虽然它是其中最为重要和主导性的法律，但也还需要其他有关法律部门配合。我们说经济法是一种再分配法，但我们并未将该判断句颠倒过来，说再分配法就只是经济法。因为在法的体系中还有其他法律也担负一定的再分配功能。例如，劳动法对于劳动者所提供的如最低工资和最高工时等特别保护，社会保障法对于贫困人口和弱势人群所提供的社会救济和社会保险等，都在发挥再分配功能。不过，后面这些法律的再分配功能同经济法是密切联系的，它们所采取的措施往往同经济法的再分配功能结合起来统筹安排。
    本文一直在说，国家调节和经济法负责再分配，而初次分配应当由市场调节和民商法去安排；那么，对于初次分配难道国家和经济法真的可以完全不管，任凭市场调节和适用民商法吗？这里还需要作具体分析。我们说初次分配由市场调节和民商法规定，这是有前提条件的，即该生产领域和各具体生产过程所处的外部经济社会环境是市场化的，各种生产要素能够自由流动，价值规律能够充分发挥作用，这种生产领域内的分配没有外部因素干扰。不具备这个前提条件，市场调节和民商法对初次分配的作用也是有限的，不能确保各有关个体的效率和公平。这里有两种情况：一是由于市场机制本身存在着缺陷。即使在市场经济条件下，市场机制所作的分配也难免存在不公平；特别是在生产社会化以后，某些个体间的效率和公平往往损害社会总体效率和公平。这需要国家调节的再分配予以修正和补充。二是社会经济体制的非市场化。例如，在各生产过程都由国家指令性计划安排的情况下，那些初次分配（如各具体生产过程对于生产力诸要素的获得及其价格）本来就是由国家予以“调节”（即统制）的。这种分配也是生产领域之内的分配（因此可以称之为“初次分配”）；但它已经是由市场以外的因素（国家权力因素）作用的，相对于市场机制的分配而言它实际上已经属于“再分配”范畴了。如果因为改革需要调整、改变生产领域原来由国家作出的安排，那便是对原来国家所进行的再分配进行再调整（即对原来再分配的一种再分配）。
    胡锦涛同志在党的十七大报告中谈到深化收入分配体制改革问题时指出：“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。创造条件让更多群众拥有财产性收入。”[4-2]这里的“分配”与“再分配”主要是从是否为“生产领域内的分配”角度所作的区分。为什么国家要介入生产领域内的分配，“提高劳动报酬在初次分配中的比重”和提高最低工资标准呢？因为我国原来的工资制度（包括企业工资标准）是国家制定的，未能很好反映劳动力真实价值，随着GDP年年增长，应当予以改革。如果将来（主要是企业）职工工资水平能够基本受市场调节了，国家对于初次分配的关注就可以减少。
    又如，一些国有垄断企业在其组建时对于各种资源（包括商机）的获取本来就不是按照价值规律自由竞争的结果，而是国家特许的。在具体生产过程中，由于成本低廉和垄断地位使其盈利水平大大高于其他企业，造成垄断企业同其他企业和民众之间严重不公平。从垄断企业的生产过程来看，这些问题似乎是属于初次分配范畴，但由于实际上该生产过程从其起点开始就是国家安排的，所以当国家政策取消这些企业的垄断特权，让其真正“走向市场”，接受市场调节时，国家的这种措施虽然也可以说是在干预初次分配，但其性质则更多地属于再分配，即通过生产领域的外部机制改变被扭曲了的生产领域内的分配。
    四、妨碍经济法再分配功能充分发挥的认识障碍
    经济法功能的充分和有效发挥，有待于人们对它的认识和自觉应用。然而在我国这方面情况并不理想。诚然，我国经济法立法兴起的时间不长，经济法理论研究也是上个世纪70年代末开始的。但是，人们记得在上世纪80年代中国也曾经出现过“经济法热”，自那以后“经济法”这一名词可谓家喻户晓。大学里无论文科、理科（甚至还有中专学校）都一度普遍开设经济法课程或设置经济法专业。但遗憾的是，对于经济法的本质和功能究竟是什么，经济法同其他部门法有什么区别，至今仍有许多人不明白。许多学者（包括法学界）不甚明白，经济实务界人士不甚明白，国家各级管理者、领导人也不甚明白。不明白就不能自觉应用，因而妨碍着经济法固有功能的正确、充分和有效发挥。
    上世纪70年代末的中国正处于“拨乱反正”时期，国家开始重视经济建设和法制建设，学者们从国外引进经济法理论。也许主要由于“国情”方面的原因，许多学者所接受的乃是前苏联学者拉普捷夫为代表的“大经济法观点”，这种学说认为经济法调整纵向、横向和企业内部（总之几乎一切）的经济关系[2-2]。中国人喜欢望文生义——“经济法”顾名思义是调整经济关系的法，便相信和接受了。并且很高兴——现在搞经济建设又搞法制建设，好了，“经济法”正好两者全部包括。于是大力支持经济法研究。当然，后来学者们自己也觉得该理论有些站不住脚，先后作了多次修改，可是原来的理论已经广泛流传到社会，具有一定社会影响了。何况，学者们虽然几经观念更新，经济法理论从“老绪论”到“新绪论”[2-3]，然而，更新后的“新绪论”仍使人觉得似是而非。实务界人士忙于工作，也没时间仔细琢磨理论问题，因此脑海中装的仍是过去那一套。如果我们随便调查一下，问问社会各界人士，问问企业界、经济管理者、政府领导人，甚至法律界、法学界一些人士，其回答多半仍会停留在“大经济法观点”层面，或者他们会回答“说不明白”或“不想弄明白，没意思”。
    确实，如今许多人对于经济法问题已经失去兴趣，更不用说经济法昔日的“荣耀”了。为什么？因为人们觉得“说不明白”，也“不想弄明白”。据说，经济法学界内部的人自己也并未弄明白，如今仍维持一副幼稚的面孔，陷于纯概念之争，脱离社会现实生活。人们对于经济法学界的指责有一定道理，但毕竟并未完全了解真相。应当承认，经济法学界至今仍然存在一些幼稚和肤浅，也确实有脱离实际的情形；但也应看到，20多年来我国经济法理论研究确实也取得了许多重大进展和突破，有着许多真知灼见，其中有些研究应当说即使在国际上同一领域也是居于领先水平的。沙堆里尚有金子的颗粒，怎么能不加分析，以偏概全，笼统地予以否定呢？
    真正好的理论不仅在于该理论本身具有周密的逻辑体系和雄辩的说服力（幼稚和肤浅的东西本来就不能称为理论），更重要的是它要能经得起实践检验，符合客观实际，并在实践中有效地应用。我们说经济法是规范国家经济调节之法，具有利益再分配功能，决不是主观臆想，更不是文字游戏。它完全符合一个世纪以来各国的国家经济职能活动和经济法的实践。相信任何不带偏见的人，哪怕是普通民众，在接触到它以后也都能明白其中的道理，懂得它对于解决当前我国现实问题具有的重要意义。
    当前，就我国经济法学界而言，大家面临的十分重要的任务就是：继续深入理论研究，不断完善经济法科学理论体系；正视学界和社会上存在的对于经济法的各种模糊观念，逐步予以澄清；密切联系实际，特别是在构建社会主义和谐社会、收入分配制度改革中的经济社会问题实际，使经济法充分发挥积极作用①。此外，还要加强宣传推广工作，让社会各界，特别是从事经济和经济管理工作的人士，国家各级领导干部，了解经济法，掌握经济法的真谛，并自觉加以应用。
    [参考文献]
    [1] 漆多俊.市场、调节机制与法律的同步演变[C]//漆多俊.经济法论丛：第1卷.北京：中国方正出版社，1999：1～24.
    [2]漆多俊.经济法基础理论[M].武汉：武汉大学出版社，2000：3[-1]，101～105[-2]，103～150[-3].
    [3] 漆多俊.权力经济向法治经济的转变[C]//漆多俊.经济法论丛：第11卷.北京：中国方正出版社，2005：1～21.
    [4] 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜　为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[G]//本书编辑组.中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编.北京：人民出版社，2007：17[-1]，37～38[-2].
    ① 这里论述的市场三缺陷、国家调节三方式和经济法体系三构成，被学界称为经济法的“三三理论”，又叫“国家调节税”[2-1]。
    ① 近几年我在多次学术会议上的演讲（2006年11月4日在湖南邵阳第8届博士论坛暨学术研讨会上的主题报告，同年11月21日在厦门大学法学院的学术讲座等），把以上三句话合称为“一体两翼”，概括指出了我国经济法学界当前的任务。