余文唐：集约型司法论要——基于司法效益的辨思

    “案多人少”、“执行难”等问题是长期困扰着法院的顽疾。社会经济的发展转型、矛盾纠纷的多发激化，又使得这些问题更加凸显。为了破解此等难题，多年来最高法院出台了许多改革措施，地方各级法院也在积极探索，其中不乏集约型司法的有效举措和成功实践。然而从总体上看，这些集约型司法的举措和实践还比较零散，尚未规范统一。而且，在何谓集约型司法、集约型司法究竟有哪些特征、其基本框架和运行配套等方面，还缺乏系统的研究总结。有鉴于此，本文在梳理、剖析既有实践中集约型司法的基础上，着重探讨集约型司法的主要特征、基本框架和运行配套等问题。
    一、集约型司法的主要特征
    集约原是经济学术语，即集约化经营。[1]将这一概念移借到司法领域就叫集约型司法，就是在既有司法资源的条件下，通过科学地配置资源、革新程序、强化管理等途径，实现以集中运作、节约投入、快捷高效为标志的一种司法运行模式。其主要特征有：[2]
     （一）集中运作。这是从运作方式上来谈集约型司法特征的。集约的第一个方面的含义就是集中，所以集约型司法的首要特征应该是集中运作。所谓集中运作，就是将传统各自为政、包案到底的司法方式加以革新，进行分段归类、规模操作；将原来分散的司法资源加以整合，进行统筹调度、集中使用，等等。这是一种化零散为集合的“批量生产”，变单打独斗为集团作战的司法运作方式。比如下面要说到的集约立案中的“一站式服务”、集约审理中的审判与审务分离、集约执行中的集中财产查控等等。这里的集中，既包括力量的集中、也包括事务的集中，还包括时间的集中。力量集中是将主要力量投到关键工作或工作的关键阶段中去，就是“把好钢放在刀刃上”，以攻克工作难关；事务集中是指将一些工作统一由某个机构或个人办理，以增强工作的熟练程度、提高工作效率，组成专业化合议庭、审务统一由辅助人员办理就属于这种集中；时间集中就是在特定的一个时间段里集中或突击办理某项工作，近期正在进行的清理执行积案就一个典型的例子。集中运作的目的在于发挥其规模效应。从企业经营来说，规模效应是指当企业的产量规模达到一定水平后，由于各生产要素的有机结合产生了1+1>2的效应。[3]换句话说，就是随着产量规模的增大使平均成本呈现下降的趋势，从而带来经济效益的提高。就司法而言，便是因集中运作而加速案件的办理，在单位时间里增加案件办理数量，从而降低司法成本，提高司法效率。
     （二）节约资源。集约的第二方面的含义是节约，因此集约型司法的第二个特征应该是节约资源。节约资源是集约型司法的一个重要前提，要求司法资源使用上必须精打细算，不浪费资源。司法资源的节约，包括人财物以及时间等方面的节约，坚持一件事一个人能够做好的不用两个人、一分钱投入就行的不用两分钱、一天能完成的不用两天，做到人尽其才、物尽其用、惜时如金。节约和集中的目的都是提高效率或效益，但两者实现目的的路径有别。在经济活动中，经营效益等于产品产出与成本投入之比。也就是说，经营效益与成本投入成反比：产出同样数量的产品，投入的成本越高效益越低，投入的成本越低效益越高。集中是在一定的资源投入基础上，通过有效使用资源、增加产品的产出来实现经营效益；节约则是通过减少资源投入来提高经营效益。司法上的节约，应该是指在既有的司法资源下，合理分配资源，解决人浮于事、资源闲置的问题。[4]比如，通过调整司法管理与审判业务的人员比例、合理平衡业务庭之间案件分配，优化资源配置，以扭转忙闲不均现状，避免让本来就很有限的司法资源在“闲”中浪费。可见，司法上的节约投入具有整体性、全局性，是从一个法院的整体上的资源分配而言的。而且，这里的节约与集中是相辅相成、相互衔接的，是节约里有集中、集中里有节约。因此，它主要的还不在于整体上减少投入，而是此处减少移用于彼处，用于更需要投入资源的地方。
     （三）快捷高效。快捷高效作为集约型司法的特征之一，是从集约的目标或结果上，反过来检验是否符合集约要求。集中运作和节约投入的目的在于实现快捷高效，因此检验是否符合集约模式的要求，可以用是否实现快捷高效的目标来衡量。从逻辑关系上说，集约与快捷高效的关系是充分条件的因果关系：有集约就有快捷高效，无快捷高效就无集约。集约是相对粗放而言，集约化经营是以效益(社会效益和经济效益)为根本对经营诸要素重组，实现最小的成本获得最大的投资回报；而粗放经营是指数量扩张型，高投入高产出、高投入低产出，或者是在资源耗费和占用偏大的条件下的一种经济增长方式。质言之，集约经营是快捷高效的经营模式，粗放经营是慢速低效的经营方式。[5]实践证明，凡是实行集约型司法的法院，都取得了比粗放型高得多的司法效益。比如，福建莆田法院2009年7月开始推行集约执行模式，所取得的成效是非常地突出的。其间在清理无财产可供执行积案的活动中，首次大规模运用集中查询的工作方法，仅用一个半月时间就查询身份证22822人，企业登记1626件，个人存款84601人次，企业法人存款3965件次，查询车辆21943件次，查询地产登记16632件次，房产登记1881件次，共查封或扣划存款1341.5万元，房地产238宗，扣押车辆25辆。以上工作量按以往的做法，至少需要二年时间才能完成。[6]还需要指出的是，集约型司法的高效，应该是整体上的高效率而非某一方面或某一流程上的高效。[7]
    二、集约型司法的基本框架
     在日常生活的习惯讲法中，司法一词有时指司法活动，有时却指代司法机关。本文将司法定位于司法活动，尽管在集约型司法的配套改革中涉及管理方面的内容。基此，集约型司法的基本框架也就相应地限定于立案集约、审判集约、执行集约这三个方面。
     （一）集约立案。立案是诉讼的逻辑起点，也是法院的便民窗口。集约立案既要为之后的诉讼夯实基础，又要做好便民服务工作，畅通立案渠道、简化立案手续、缩短立案周期。根据最高法院的要求和实践中的做法，笔者认为集约立案应当着力做好“三个一”工作：1、一元化审查。立案审查是立案工作的中心工作，也是在立案阶段最需要法律知识的一个作业。因此，立案审查应当改变过去那种立案庭人人立案、人人审查的做法，应当由业务熟练、能力较强的人员专门进行，以提高立案质量和效率。2、一站式立案。一站式立案的主要内容有三：一是实行柜台式办公。改变立案人员在办公室内接收、审查起诉材料，计算诉讼费用，当事人再到银行交费，然后再回到立案法官的办公室内办理立案手续的费力费时做法，建立独立的立案大厅，设立立案柜台办理立案事务。二是实行一条龙服务。将立案工作划分为导诉服务、材料交接、立案审查、费用收缴等项目，为当事人提供立案工作一条龙服务。三是实行电脑自动分案。充分发挥高科技、电脑化的作用和优势，立案后采用电脑自动分案，确定主审人、合议庭成员和书记员，排期开庭。3、一次性告知。一次性告知包括两个方面：一是对于已经立案的案件，尽量做到一次性向当事人送达受理通知书、举证通知书、开庭传票等；二是对于需要补充立案相关材料的，一次性告知所需补充的材料目录。
     （二）集约审判。缩短审理周期是提高司法效率的最简捷的措施之一，最能实现集约审判的途径是简化诉讼程序。这就要求在繁简分流的基础上，根据案件的大小、繁简程度实行小额速裁、简案简审、繁案简化。1、推行小额诉讼。根据民事纠纷的程序设置应与案件类型相适应的程序法理，对于诸如小额借贷、小工承包款的给付请求之类的案件轻微、诉讼标的额特别小的案件，应当采取不同与普通程序和简易程序裁判理念和程序要求，鼓励以非正式的方法解决纠纷。这种程序也称速裁程序，其突出特点是调解前置、快调速裁、调判一体，国外还有“限制上诉”一举。[8]小额诉讼程序是正在发展的未成熟的诉讼程序，是20世纪后半叶以来世界各国适应社会的发展变化，在司法改革中创建的一种新型程序。我国目前的诉讼法尚无该程序的规定，但北京市房山等法院已经实践多年，并取得了比较成熟的经验。[9]2、扩用简易程序。我国目前诉讼法规定的简易程序之适用范围过于狭窄，而且只规定民事诉讼和刑事诉讼简易程序，已经不能够适应现实生活的需要，亟需扩大简易程序的适用范围。最高法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》已赋予民事当事人选择适用简易程序的权利，海南儋州等许多法院还实行行政诉讼简易程序。[10]3、简化普通程序。最高法院、最高检察院、司法部于２００３年３月１４日联合下发了《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见（试行）》，对被告人认罪案件进行普通程序简化审理，简化对被告人的讯问和无异议的证据出示、认证等程序。借鉴刑事案件普通程序简化审的经验，成都高新区等法院还试行民事案件普通程序简化审。[11]依笔者之见，普通程序简化审程序也可移植于行政诉讼。
     （三）集约执行。集约执行主要是指改变执行程序中分散查控、变现被执行人财产的传统做法，将财产查控和变现由执行局中的财产查控组和财产变现组集中实施，以提高执行效率。福建莆田法院的实践具体包括如下“三个集中”：1、集中查控。即由财产查控组对财产统一进行调查和控制。按需要查询的机构不同，对案件需要查询的要素进行汇总，由专人到查询机构集中查询；对查询到位的财产，进行统一查封或控制。这需要加强与公安、工商、建设、交警、五大商业银行等相关联动部门的沟通协调，制定了协助执行相关规定，明确了协助义务，规范查询事项，简化查询程序，提高工作效率。2、集中变现。由财产变现组组织或协助集中变现执行财产。一是集中摇号选择评估、拍卖机构。财产变现组协助司法技术管理部门负责民事执行中的委托评估、拍卖和流拍财产的变卖工作，并依法对委托评估、拍卖机构的评估、拍卖活动进行监督。二是拍卖活动统一集中在招投标中心交易大厅举行。三是拍卖公告正文统一集中于工作日以明显大于报纸正文字体刊登在市级党报的正版。3、集中送达。各办案组均采取集中送达的方式送达法律文书。对于有明确地址的，采用司法快递批量送达；对于无法通知或邮寄送达的，根据被送达人的地域范围，采取分区分片派员集中送达；对于边远山区、海岛渔村的，则集中委托人民调解员、执行联络员代为送达。集约执行变被动执行为主动执行，变分散查控为集中查控，变“单兵作战”为“集中兵力”，变执行员疲于应付为统筹兼顾，是新近创新的执行工作新模式，目前正在全国法院陆续推行。
    三、集约型司法的运行配套
     集约型司法的“本体”虽然只是立案、审判和执行上的集约，但需要一定的配套改革。只有在相关程序或制度的配套改革下，集约司法才能得到顺利有效地运行，才能使各部分的集约互动互补互促，进而产生整体效益或系统效益。重点配套改革起码应当包括：
     （一）资源配置。资源配置包括权力配置、人员配置和机构设置等三个方面，三者都应加以优化。1、优化权力配置。从集约型司法角度来说，一个法院内的司法权力配置的优化，主要在于切实做到还权于合议庭，弱化庭长、分管院长的案件审批权，减缩审委会讨论决定案件的范围和数量，以减少案件审批和决定环节，缩短办案流程和周期。2、优化人员调配。目前法院的人员调配极不合理，导致各部门、各庭室之间忙闲不等、苦乐不均，人员浪费相当严重。在集约型司法中，应当着力从三个方面来解决这个问题：一是减少后勤人员，增强一线力量；二是统筹调度各业务庭人员，或者打破庭与庭之间的樊篱以平衡各业务庭的工作量；[12]三是集中管理辅助人员，事务性工作统一由辅助人员办理，真正让法官集中精力搞好审判或执行工作。3、优化机构设置。主要有两个方面：一是设立专门法庭和专门合议庭。上海浦东新区法院成立世博法庭，统一负责受理、审理、执行世博会举办和撤展期间发生在世博园区内的一般民商事案件；广东三级法院成立了专门服务亚运的组织机构，设立了专门审理涉亚运的亚运法庭和专门合议庭；海南在全省推开旅游法庭，等等。[13]这样的专业法庭的成立，实现案件的集约审理，对于提高专门案件的审判效率意义重大。而合议庭人员相对固定的专业合议庭，专门办理某类型或关联密切的几类案件，对于提高业务熟练程度和审判质量效率是极其有利的。二是业务庭内部分设机构。比如立案庭内部分设立案审查组和信访接待组、执行局内分设财产查控组与财产变现组等机构，
    与集约立案、集约执行相配套。
     （二）程序区隔。集约型司法中的集中运作，并非司法运行上的“一锅煮”或吃“大锅饭”，它是以诉讼程序的科学区隔为前提的。[14]只有对诉讼程序进行区隔，将其划分为若干阶段，才能为集约司法提供程序性前提。当然，程序的区隔不宜过粗，也不宜过细，需要掌握个度。因为过于粗放的划分满足不了集约司法的需要，过于细密则会产生各个阶段流转上的成本浪费和效率损耗。所以，程序区隔必须科学，应当与集约型司法相适应，要以满足集约司法的需要为限度。诉讼程序的区隔首先是将整个诉讼程序区分为立案、审判和执行等阶段，做到立审分立、审执分立（以及审监分立）。进一步的程序区隔是针对立案、审判、执行而进行的：1、区隔立案程序。即把立案程序细分为材料交接、立案审查、费用收缴、分案排期等阶段，即基此就可以根据各阶段的工作特点和需要，科学调配人员、合理使用人才；可以对立案材料进行集中审查，提高立案质量和效率。2、区隔审判程序。将审判阶段划分为审前阶段、审理阶段和判后阶段等，同时区分审理阶段中的审理工作和事务工作，进而将审前阶段、判后阶段以及审理阶段的事务性工作由辅助人员集中办理，而法官则集中精力做好审判工作。3、区隔执行程序。将执行程序划分为执行启动、执行财产查控、执行财产变现、执行结案或裁决等阶段，如此每个执行阶段就可以分别由执行局内设的相应机构或者配置若干执行员进行集约执行。
     （三）审判管理。法院管理包括三大系统，即审判管理、队伍管理和政务管理，与集约型司法具有直接关系的主要是审判管理。审判管理具体包括：1、流程管理。将案件的诉讼流程分为立案、送达、庭前准备、开庭、结案、归档、上诉、执行等环节，确定每一个节点的合理工作期限，对案件的审判、执行工作进行跟踪、督办、催办、预警、通报等。纳入流程管理的有两类，一类是审判案件，一类是执行案件。由于两类案件性质上的根本差异，决定了在流程管理的具体规则设计上应遵循不同的模式，即按“立案－审判－监督”、“立案－执行－监督”两条线的管理模式。[15]条件成熟的，应当借助现代信息技术，依托法院办公网络，实现了对审判流程的系统化、网络化和自动化管理。2、质量管理。司法效率应该是质量保证的效率，即效率与公正的统一。所以，应当按照既定标准和方法，定期地有重点地对已审结的案件，从程序到实体进行严格评查，作出相关评查结论。3、绩效管理。包括两个方面：一是从上诉率、发回重审改判率、申请再审率、裁判文书合格率、涉诉上访率、调解率等方面进行全面评估和考核；二是建立法官业绩档案，作为对法官评优评先、晋级提职的客观依据。强化审判管理，对于案件的规范有序、公正高效办理具有较大的促进作用；尤其是把管理中获得的相关信息与奖惩挂钩，对于增强法官工作责任心、调动法官工作积极性意义重大。因此可以说，强化审判管理，是提高集约型司法效益的重要保障。
     综上所述，集约型司法是一种以集中运作、节约投入、快捷高效为主要特征的，由立案集约、审判集约、执行集约这三个集约作为其基本框架的司法运行模式。该模式的有效运行及其效果的提高，有赖于优化资源配置、细化程序区隔和强化审判管理等的配套改革。近年来的司法实践表明，这种模式对于提高司法效率、促进司法公正、维护司法权威具有重要的现实意义，应该成为或者代表我国法院司法机制创新的亮点和方向。创新需要“领头羊”，需要调动各地法院的积极性和创造性。伴随创新而来的便是规范，也就是需要对零散创新及其成效进行调研总结、筛选整构乃至升华固定。在笔者看来，目前我国在集约型司法的创新进程已经进入了比较深入的阶段，其内容及其丰富多彩，成效也相当显著。然而也无需讳言，除了比较零散尚未系统，另一个需要引起注意的是过于注重精巧导致机制尤其是管理机制复杂化的倾向。著名管理学家家迈克尔•波特说：“最简单的方法就是最好的方法”，[16]这是任何机制创新都应当牢记的名言，在集约司法模式建构过程中更加应当铭记。
     （作者单位：福建省莆田市中级人民法院）
    ————————
     [1] 详见百度词条：“集约化经营”，网页http://baike.baidu.com/view/808716. htm。依笔者之见，集约一词也可以顾名思义地理解为是“集中”和“节约”的合称，其目的在于提高效益。
     [2] 一般认为集约化经营有五个特征：一是质量经营；二是集团规模经营；三是效益效率经营；四是高科技经营、电子化经营；五是人才经营。本文主张从集约本身的含义和目的上来揭示其特征，而质量可包含在效率（效益）之中，高科技、电子化经营与人才经营应该是集约经营的充分条件而非必要条件。或者说，高科技、电子化经营与人才经营是进一步提高集约经营效果的必要条件，但其并不是集约经营本身的特征。这一看法与袁斌昌的观点比较一致。袁斌昌（2002）认为集约化至少有三层意思：一是资本或资源的集中使用，二是资本或资源的高效率使用，三是资本或资源的节约使用。参见赵霞：“商业企业集约化经营：一个文献综述”，载《沧桑杂志》2006年第3 期。
     [3] 参见百科名片“规模效应”。
     [4] 这一提法与许祖东的集约概念相近似。许祖东（1997）将集约经营概括为“依靠生产要素效率的提高来实现低投入高产出和良好经济效益的经营方式”，认为集约经营的实质是提高稀缺资源的使用效率，最大限度地提高经济效益。参见前引[2]赵霞文。
     [5] 张井（1997）提出以综合生产要素效率的高低来判断企业经营，认为效率高是集约型，效率低则是粗放型。参见[2]赵霞文。
     [6] 数据源自福建省莆田市中级法院的相关汇报材料，参见“莆田二级法院执行分段集约流程管理机制初见成效”，载《莆田法院网》，网页http://ptzy.chinacourt.org。
     [7] 从效率的角度，最早的“泰勒制”是“点效率时代”，到福特的汽车生产流水线是“线效率时代”，今天则进入了“系统效率时代”。效率不再取决于一个点或线，而是取决于系统的完善、协调和良性运转。参见佚名：“化繁为简，把理念化为行动”，载《财经纵横》，网页http://finance.sina.com.cn/roll/20031216/1215563509.shtml。
     [8] 例如，日本的小额诉讼程序就实行一审终审，禁止上诉。修改后的日本《民事诉讼法》第379条规定：如果当事人对判决不服，可以在两周不变期间内向作出判决的法院提出异议。参见方心挺 张凌锋：“试论小额诉讼制度”，载《中国法院网》，网页http:// www.studa.net/minfa/060929/14282752-2.html。
     [9] 参见朱乐：“北京市房山区人民法院河北法庭创新模式有效化解涉农小额诉讼纠纷”，载《首都政法网》，网页http://www.bj148.org/xwzx/zfxw/fzdt/200901/t20090 11241264.html。
     [10] 儋州法院：“儋州法院简易程序适用试点行政诉讼撤诉率创新高”，天涯法律网，网页http://www.hicourt.gov.cn/news /news detail.asp?newsid=2010-8-2-9-48-34。
     [11] 参见成都高新区法院：“我院拟推行的民事案件普通程序简化审改革面临五个法律问题”，成都高新区法院网，网页http://www.cour twind.org/html/24/169/112.html；安锦荣：“改进审判作风提高办案质量为实现民事审判公正高效而不懈努力”，载《无忧法律网》，网页http://www.51falv.net/sg_info.asp?id=4700。
     [12] 成都高新区法院以“两个中心”（案件审判中心和审判管理中心）审判运行管理模式，虚置审判庭和庭长职位来解决各业务庭之间的忙闲不均问题（参见曲艺：“基层法院审判管理改革：从机构重整到机制重构——对成都高新区法院“两个中心”审判运行管理模式的调查和思考”，载成都高新区法院网，网页http://www.cour twind.org/html/24/169/112.html）。这一做法改革力度较大，对基层法院而言也不违背《法院组织法》的规定，但对中级法院以上的却存在法律上的阻碍。福建省莆田市中级法院主要采取按案件类型分出一部分案件由案件较少的业务庭审判的做法，以相对平衡不同业务庭之间的工作量。
     [13] 依次参见中新社：“上海法院成立世博法庭指定管辖集约审理涉世博案件”，中国新闻网，网页http://www.chinanews.com.cn/expo/news/2009/07-07/1765021.shtml；新华网：“最高法院：发挥审判职能作用为广州亚运会、亚残运会提供有力司法保障”，http://www.fl168.com/Lawyer11079/View/275574；“海南首推旅游法庭法官第一时间到现场处理纠纷”，中新网，网页http://www.chinanews.com.cn/life/news/2010/0415/2226 900.shtml。
     [14] 从逻辑分类上说，诉讼程序的区隔可以划分为横向区隔和与纵向区隔两类。前者有如将诉讼程序分为刑事、民事、行政这三大诉讼程序，民事诉讼程序还可以区分速裁程序、简易程序和普通程序等等；后者则是指将一个诉讼程序划分为若干个阶段。这里所讲的程序区隔，主要是指纵向区隔。
     [15] 参见聂志强：“基层人民法院审判流程管理调研报告”，载《长沙中级法院网》，网页http://cszy.china courtorg/public/detail.php?id=2841。
     [16] 转引自徐拥军：“简单管理思想的基本内涵”，载《中国知识管理中心》，网页http://www.kmcenter.org/html/xuyongjun/201010/14-11862.html。