高一飞 赵治慧：刑事裁判申诉复查程序运行情况评估报告
高一飞内容摘要：刑事裁判申诉复查程序是刑事申诉检察部门对符合受理条件的、不服法院作出的已经发生法律效力的刑事裁判申诉案件进行审查，以确定是否符合法律规定的抗诉事由，进而开启再审的程序。我国目前的立法根据是《刑事诉讼法》第241条的简单规定，详细的规范是2014年4月29日最高人民检察院发布实施的《人民检察院复查刑事申诉案件规定》。人民检察院对刑事裁判申诉的复查包括确定管辖、正式受理、立案、复查、决定等程序。总的来说，十八届三中全会以后出台的复查程序对维护公正、保障人权起到了巨大的作用，促成了一些重大案件的复查与纠错。但是也存在一些问题，一是“同级同地”的管辖方式造成了“刑事申诉自纠自错”的运行模式；二是对申诉主体、期限、理由未做具体规定导致“申诉滥”的现状；三是“有错误可能”的立案标准造成“立案难”问题；四是复查程序封闭、运转效能低下；五是法律文书说理性不强导致申诉人难以服判息诉。将来，应当从以下几个方面完善人民检察院刑事裁判申诉复查程序：完善对申诉主体、期限、理由的规定；降低立案标准，并明确调查取证的权限；构建刑事申诉异地审查制度；完善公开审查制度，引入公开听证程序；探索实行律师代理申诉制度；规范刑事申诉检察文书的制作，通过文书说理让申诉人息诉服判。
关键词：生效裁判，申诉复查，立案标准，提起抗诉，律师代理
一、问题的提出
在我国语境下，“申诉”有两种含义，一是宪法中的规定，中华人民共和国公民有向国家机关提出申诉的权利。[1]此处的“申诉”主要是指公民的民主权利，是一种非诉讼形式的申诉；二是在诉讼领域中的申诉，即在三大诉讼中提出的申诉。其中，刑事申诉是宪法上的申诉权在刑事诉讼法中的直接反映，它是刑事司法领域对当事人权利的救济。具体而言，刑事申诉是指对人民检察院诉讼终结的刑事处理决定或者人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定不服，向人民检察院提出的申诉。[2]本文的研究范围仅限于人民检察院刑事申诉检察部门[3]处理的不服人民法院作出的已经发生法律效力的刑事裁判的申诉案件。综上所述，刑事裁判申诉复查程序是刑事申诉检察部门对符合受理条件的、不服法院作出的已经发生法律效力的刑事裁判申诉案件进行审查，以确定是否符合法律规定的抗诉事由，进而开启再审的程序。
刑事申诉制度是一套行之有效的保障申诉权正常行使的程序机制。就我国目前的立法状况而言，作为再审程序重要组成部分的刑事申诉制度的规定虽然简单、粗糙，但却基本涵盖了该制度的主要内容。根据《刑事诉讼法》第241条的规定，原案的当事人及其法定代理人和近亲属才享有申诉权，其他人不得进行申诉。生效裁判是刑事申诉的客体，即处理机关的审查对象是人民法院作出的生效刑事裁判。当事人可以选择向人民法院或者人民检察院提出申诉，但申诉权的行使并不能阻止原裁判的执行。[4]由此可以看出，仅这一个条款就囊括了刑事申诉制度的基本内容，同样也反映出我国现行立法对该制度的规定还不够周详，远远没有达到理论上的成熟，因此也难以满足实际工作的需要。
1998年6月16日，最高人民检察院发布实施《人民检察院复查刑事申诉案件规定》，该规定共41条，实施16年，发挥了重要的作用。2014年4月29日，最高人民检察院发布实施了《人民检察院复查刑事申诉案件规定》（以下简称复查规定），该规定共七章70条，是落实十八届三中全会“完善人权司法保障制度”、“健全错案防止、纠正、责任追究机制”的重要举措。这是旧复查规定实施16年来的首次修改，对于依法按程序处理刑事申诉案件，强化对申诉权的保障，加强检察机关法律监督和自身监督，具有重要意义。
《复查规定》是人民检察院办理不服人民法院已生效刑事裁判申诉案件的主要依据。原规定的实施促进了人民检察院监督功能的有效发挥，也在一定意义上保障了申诉人的合法权益。但随着依法治国的稳步推进，原规定已不能解决在司法实践中暴露出的新问题、新现象。修改后的《复查规定》进一步细化了刑事申诉案件的办理程序，使各个环节的办理流程更加规范，改变了原规定过于原则带来的弊端，在很大程度上使得刑事申诉案件的办理过程更加透明化、公开化。新规定在强化对审判活动监督功能的同时，对自身的办案活动也提出了更高的要求。此外，通过完善具体的办理程序，使对申诉权的保障落到实处，为当事人维护其合法权益肃清了障碍。
刑事申诉复查工作是人民检察院的基本职能之一，是践行宪法规定的法律监督职能的核心体现。刑事申诉检察部门应积极推进申诉复查程序的正常运行，以实现对司法活动的有效监督。此外，研究刑事申诉具有较强的现实意义。一些被披露的刑事错案都是因申诉而引起关注进而启动再审的。如于英生案，1998年因故意杀人被处以死缓。于英生不服上诉，于2000年被改判无期。2002年于英生向安徽省高级人民法院提出申诉，于2004年被驳回。之后于英生向安徽省人民检察院提出申诉。安徽省人民检察院于2012年依法提请最高人民检察院抗诉，最高人民检察院经审查后向最高人民法院提出再审检察建议。最高人民法院指令安徽省高级人民法院再审。2013年安徽省高级人民法院再审宣判于英生无罪。又如黄家光案，2000年因故意杀人罪被判处无期徒刑，判决生效后黄家光以案发时本人不在场为由进行申诉，2003 年海南省人民检察院受理申诉，经立案复查于2007年认定黄家光申诉不成立。2013 年黄家光向最高人民检察院申诉，经复查，最高人民检察院向最高人民法院发出再审检察建议。随后，最高人民法院指令海南省高级人民法院再审，2014 年经再审宣判黄家光无罪。显然，上述案件的纠正得益于刑事申诉制度，经当事人申诉，人民检察院对符合受理条件的该类申诉案件进行审查，经立案复查对“确有错误”的案件作出抗诉或检察建议的复查决定。
修改后的《复查规定》坚持“实事求是，依法纠错”的原则，对不服法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉案件，贯彻“有限救济”原则。此外，将不服人民法院已生效刑事裁判申诉案件纳入公开审查的范围之内，增强复查工作的透明度，切实保障申诉人的合法权益。然而，现阶段刑事裁判申诉复查程序还不成熟，在实际工作中常常出现一些无理缠诉案件难以平息，给刑事申诉检察部门的日常工作带来很大困扰，而一些正当合法的申诉案件却因无理申诉案件的进入迟迟得不到解决，这样既无法保障当事人申诉权的充分行使，又会对正常的司法活动产生不利影响。因此，完善刑事裁判申诉复查程序具有举足轻重的作用。
二、人民检察院刑事裁判申诉复查程序运行状况
笔者对C市人民检察院某分院刑事申诉复查程序实施现状及存在问题进行了实地调研。C市人民检察院某分院，下辖11个基层院，辖区面积共计1.19万平方公里，有852.55万常住人口，因此该院受理、立案、复查的刑事申诉案件具有一定的代表性。此外，笔者在C市生活学习，调研工作的进行更为便利，有助于收集到真实详尽的有关刑事裁判申诉复查程序的第一手资料。借助在C市人民检察院某分院刑事申诉检察部门实习的机会，查阅了该院刑事申诉制度的内部数据，深入了解相关工作的运行状况。
笔者查阅了C市人民检察院某分院刑事申诉检察部门2013-2016年受理的不服人民法院已经发生法律效力的刑事裁判申诉案件的案卷及相关申诉材料。2013-2016年该院共受理该类申诉案件113件，其中调卷审查的案件共52件。笔者认真翻阅了这52件申诉案件的卷宗，并且查看了其余案件提交的申诉材料以及处理情况，对C市人民检察院某分院刑事裁判申诉复查程序的运行状况有了较为详细的了解。
笔者在该院刑事申诉检察部门的接待大厅负责刑事裁判申诉案件的受理工作，对刑事申诉检察部门的相关工作流程进行了细致观察，其余时间也会跟随相关工作人员办理此类申诉案件，比如参与讨论、协助查阅卷宗、修订相关检察文书等等，在这一过程中，对刑事裁判申诉案件的受理、立案、复查等环节有了更加清晰的认识，并对实践中暴露出的问题有了一定的了解，便于更好地完成本评估报告。
此外，笔者选择了负责刑事裁判申诉案件受理、立案、复查工作的五位工作人员进行了有针对性的访谈，了解了他们对刑事裁判申诉复查程序运行状况、存在问题以及解决对策的看法，听取了他们的困惑，以拓宽调查的深度。
本文以印发修改后的《复查规定》为时间节点，选取C市人民检察院某分院《复查规定》修改印发前2013年到2014年与修改印发后2015年到2016年的数据进行比较分析，了解相关案件的基本案情及主要案件事实、证据，并分门别类地进行归纳分析。
（一）管辖
修改后的《复查规定》对刑事裁判申诉案件的管辖、受理等环节作出了较为周详的补充。根据《复查规定》第九条和第十条之规定，对于不服法院作出的生效刑事裁判的申诉案件，由作出原生效裁判的法院的同级人民检察院负责办理。由此可见，现阶段我国的刑事申诉制度坚持“同级同地”为主的管辖方式。那么具体到检察院的内部管辖，又是如何划分的呢？根据2012 年 11 月新修订的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的规定，当事人及其法定代理人、近亲属认为人民法院已生效刑事裁判确有错误，进而向人民检察院提出申诉的，由作出生效裁判的人民法院的同级人民检察院刑事申诉检察部门依法办理，对于不服尚未执行的死刑终审裁判的申诉案件，则由监所检察部门办理。[5]《复查规定》第八条也作出了相同的解释。这一规定对该类申诉案件管辖的调整是基于死刑执行临场监督权转归监所检察部门行使所做的变动。具体而言，对于被判处死刑立即执行的这类申诉案件，如果提出申诉的时间早于执行的时间，那么该申诉案件由监所检察部门管辖；如果在实际执行后提出申诉，则由刑事申诉检察部门统一办理。
对于服刑人员的申诉，根据《最高人民检察院关于调整服刑人员刑事申诉案件管辖的通知》，服刑人员的申诉案件由刑事申诉检察部门负责办理。也就是说，从2003年该通知发出时起，监所检察部门不再办理该类申诉案件。对于符合受理条件并需立案复查的刑事裁判申诉案件，监所检察部门需将相关材料和审查意见一起移送至作出原生效裁判的法院的同级检察院，然后由该院的刑事申诉检察部门统一处理。下图为图表一，反映了2013-2016年C市人民检察院某分院刑事申诉检察部门受理的在服刑中申诉和在服刑完毕申诉的案件数量情况图。
从图表一可以看出，2013-2016年C市人民检察院某分院刑事申诉检察部门受理的绝大多数刑事裁判申诉案件是由服刑人员提出的。2013年共受理此类案件36件，其中服刑人员的申诉为27件，
占总量的75%；2014年受理45件，其中服刑人员的案件量为35件，占总量的78%；2015年受理18件，服刑人员的案件量为13件，占总量的72%；2016年受理14件，其中服刑人员的申诉量为10件，占总量的71%。上述数据表明服刑人员的申诉案件量远远高于在刑罚执行完毕才提出申诉的案件量，这就意味着现行法律法规为服刑人员申诉权的充分行使提供了极大的便利，服刑人员是启动刑事裁判申诉复查程序的“主力军”。虽然在服刑期间申诉人的人身自由受到限制，但相关法律法规为其权利的行使预留了空间，服刑人员可以通过监所检察部门代为转交申诉材料。另外，服刑人员的法定代理人或近亲属也可代其向人民检察院提出申诉。2016年服刑人员的申诉案件量占总量的71%，那么服刑完毕的申诉案件量占总量的29%；2015年服刑完毕的申诉案件量占总量的28%；2014年服刑完毕的申诉案件量占总量的22%，2013年服刑完毕的申诉案件量占总量的25%。其中，2016年服刑完毕的申诉案件量占总量的比重较2014年上涨了7个百分点，这说明服刑完毕的申诉案件量占同年总量的比重在整体上呈现增长趋势，这一方面是人民群众法制意识不断觉醒的体现，另一方面也会增加刑事申诉复查工作的难度。
（二）受理
人民检察院受理刑事申诉案件的主要依据是《复查规定》。根据《复查规定》，刑事裁判申诉案件由刑事申诉检察部门负责接收，并区别情况对案件进行分流和办理。刑事申诉检察部门工作人员通过对申诉材料进行形式审查，以决定是否受理。具体是指，对申诉人是否是适格主体（原案的当事人及其法定代理人、近亲属）；申诉是否属于人民检察院以及本院的管辖范围；申诉材料是否齐全进行审查，只要申诉符合以上条件，即《复查规定》第十二条之规定就予以受理，不论申诉的理由是否合理正当。C市人民检察院某分院坚持由刑事申诉检察部门统一接收，统一受理的原则，严格执行审查受理工作在统一业务应用系统上运行的要求，杜绝多头受理、重复受理现象。图表二为2013-2016年C市人民检察院某分院刑事申诉检察部门接待大厅的案件受理情况。
图表二：2013-2016年C市人民检察院某分院信访分类情况（单位：件）
由以上数据可知，2015-2016年度的信访总量远超2013-2014年的信访量，相应的受理的信访量和申诉量也大幅上涨，受理的不服法院裁判（包括刑事、民事与行政判决、裁定）的申诉案件在整体上也呈现出逐年增加的态势，其中受理的不服刑事裁判的申诉案件量却在持续走低，由2014年的45件下降到2016年的14件，对于这一反向变化，笔者认为存在以下三方面的原因。
第一，是司法进步的体现，只要司法机关在处理具体案件时，能够紧紧围绕“增强司法公信力”这一核心，努力让人民群众在每一起案件中感受到公平正义，申诉案件的数量自然就会大幅下降，这一反向变化恰恰是对司法机关在维护公平正义、促进司法公正方面所做努力的极大肯定。
第二，是涉法涉诉信访改革进一步推进的成果，不再将信访与申诉混为一谈，而是区别对待和处理，这样一来，在进入复查程序之前，就对案件进行了准确划分，将信访案件彻底地从刑事申诉复查程序中排除出来，那么不服法院生效刑事裁判申诉案件的减少也在情理之中。
第三，是C市人民检察院某分院刑事申诉检察部门自身转变的结果。相关工作人员更加严格地审查申诉材料，对于符合申诉条件的，予以及时受理；对于不符合受理条件的申诉案件，如本院已处理过的申诉案件、其他机关正在处理的案件、已发出《刑事申诉中止审查通知书》的案件以及材料不齐全的案件等情形，坚决不予接收，以防日后无理缠诉。
因此，不服刑事裁判类申诉案件的减少并不是刑事申诉“受理难”的体现，切不可将受理的刑事裁判申诉案件量的直线下降归结于人民检察院申诉门槛的提高。事实上，受理条件并未改变，只是该类案件的办理过程更加规范而已。C市人民检察院某分院对于符合法定条件的该类案件予以当场受理；对缺少部分材料或者提交的材料不符合规定的（如在工作中常常遇到的申诉人提交的人民法院作出的生效判决书或裁定书有涂改部分或者直接提交判决书或裁定书的原件，需告知申诉人重新复印法律文书。），则一次性告知申诉人补充相关材料；对于不属于本院管辖的，告知其到相关部门办理。受理阶段是刑事申诉案件进入刑事申诉复查程序的第一个环节，它为以后刑事申诉案件的立案复查打下了良好的基础。
（三）立案
立案是刑事申诉案件复查的第二个环节，它标志着刑事申诉案件真正进入复查程序之中。一个申诉案件若要得到全面、系统地审查，就必须经过立案阶段，也就是说，只有经过立案的申诉案件，才会得到全方位的审查。由此可见，立案环节是刑事申诉复查程序的重中之重。然而立案不是每一申诉案件都会经历的程序，在实际工作中，相当一部分申诉案件都未能立案，只有那些符合立案条件的申诉案件才会进入立案阶段。根据《复查规定》第十八条、十九条之规定，对于不服人民法院作出的生效刑事裁判申诉案件，人民检察院以“原裁判有错误可能或者案件来源为上级人民检察院或者本院检察长交办的”为立案标准。若申诉案件至少符合以上两个条件之一的，人民检察院就应予立案；如果不符合以上条件，就只能审查结案。其中对原判决、裁定“有错误可能”从认定事实、定案证据、适用法律、办案程序等九个方面来认定，据此确定申诉人提出的事实是否符合立案条件从而做出是否立案复查的决定。立案前审查与受理阶段的形式审查不同，须进行实质审查，在此基础上判断其是否符合该情形，若符合，则予以立案，否则，作出“审查结案”的复查结论。当然上级人民检察院或者本院检察长交办的案件除外。因为这一立案标准一目了然，只需进行形式审查即可。
立案前的审查阶段主要采取“材料审查”和“调卷审查”的方式来判断是否符合立案标准，即：原判决、裁定是否“有错误可能”。顾名思义，“材料审查”是对申诉人提交的相关申诉材料进行审查，具体包括申诉书、已生效的裁判文书、原案的审查报告或复查报告等材料。必要时，案件承办人会通过原办案机关的相关工作人员了解情况，当申诉书对申诉理由、案件事实、证据等方面未明确注明时，承办人会主动与申诉人联系，或电话沟通，或见面交流，核实相关情况。一般而言，对无新事实、新证据、新理由，并已经得到妥善处理的申诉案件，无需调卷，经部门负责人或者检察长批准后即可审查结案。“调卷审查”就是调取案卷进行审查。当根据申诉人提交的相关材料无法判断原裁判是否有错误可能时，就需要调卷做进一步的审查。一般情形下会调取该案的全部案卷，包括侦查、起诉和审判卷宗，如果申诉案件已经下级人民检察院复查过，则还需调取该院作出的复查卷宗。通过查阅这些卷宗，对案件的事实、证据、适用法律等内容进行审查，以确定原裁判是否有错误可能。对案件进行实质审查之后，认为原裁判正确，申诉理由不成立的，则驳回申诉，此种处理模式被称为“审查结案”。根据《复查规定》，在受理后以审查结案的申诉案件，申诉人同样享有完全的知情权，刑事申诉检察部门须及时地将审查结果告知申诉人。如果在受理后的审查阶段，调取该案案卷材料的，通常要制作刑事申诉审查结果通知书，并须在法律规定的期限内送达申诉人。[6]如若经审查认为有错误可能，即符合立案条件，则应制作刑事申诉提请立案复查报告，提出立案复查意见。
图表三：2013-2016年C市人民检察院某分院刑事裁判申诉案件受理、立案情况（单位：件）
上图反映了2013-2016年C市人民检察院某分院刑事申诉检察部门对于不服人民法院作出的已经发生法律效力的刑事裁判申诉案件的受理和立案情况。由于C市人民检察院某分院是市级院，刑事申诉案件以“同级同地”管辖为主，而多数案件当事人并不会向同级人民检察院提出申诉，而是越级申诉；或者当事人进行多头申诉，即其他机关已经受理该案，但申诉人仍向受理机关的上级机关申诉；或者当事人向人民检察院申诉的案件还未作出判决，仍在审查起诉阶段；或者申诉案件本院已处理过等等，所以在受理申诉案件后，要区别情况对案件进行分流，或移送下级人民检察院，或移送上级人民检察院，或者移送本院公诉部门，或暂存待查，这些被分流的案件，再由接收机关作出相应的处理。上述情形的分流案件量在2013-2014年占受理量的一半以上，2013年C市人民检察院某分院受理该类案件36件，分流25件，占受理量的69.5%；2014年受理45件，分流25件，占受理量的55.6%。2015-2016年分流量与2013-2014年相比呈下降趋势，2015年受理18件，分流7件，占受理量的38.9%；2016年受理14件，分流4件，占受理量的28.6%。显然，2013-2014年受理的半数以上的案件都被分流出去，由其他机关负责办理。2015-2016年分流量占同年总受理量的比重有较大幅度的下降。其中，对于受理后的部分申诉案件还属于审查结案的刑事裁判类申诉案件，最后真正进入立案阶段的此类案件则屈指可数。但从图表三仍可看出，2013-2014年受理量与立案量的差距远大于2015-2016年。其中，2014年受理量与立案量的差距最大，2014年以后，受理量与立案量的差距在逐年缩小，立案量基本稳定，每年大约2-4件，这一变化对克服刑事申诉案件“立案难”问题具有重要意义。
（四）复查
复查是刑事申诉案件复查的第三个环节，也是最核心、最关键的一个阶段。复查是对案件的全过程、整个案卷进行全面审查，最后针对申诉人提出的申诉理由在事实认定、法律适用、量刑轻重等方面作出全面认定和判断的一个过程。在此阶段，坚持“全案复查、公开公正”的原则，不受申诉范围的限制，全面审查申诉材料和全部案卷，并制作阅卷笔录。[7]根据《复查规定》和相关细则，C市人民检察院某分院刑事申诉检察部门依照以下程序对刑事裁判申诉案件进行复查：第一，确定案件承办人。该类申诉案件的办理至少由二名工作人员进行，同时在此处适用回避制度，曾参与过该申诉案件办理程序的检察人员不得再次加入。第二，由承办人调取卷宗，并进行阅卷。此次调卷与立案前的审查阶段调卷相同，会调取原案的全部卷宗，随后对案卷材料进行全方位的审查，并将判决认定的事实与案件事实、判决认定的证据与案件证据、判决适用的法律与相关法律规定以及申诉理由与案件事实和法律规定一一对照，逐一分析，最终形成阅卷笔录。第三，调查核实相关情况。根据《复查规定》，如果申诉案件没有达到定罪量刑的标准或者在裁判生效后出现了新事实、新证据等问题，需要调查核实的，承办检察官须制作调查提纲进行补充调查。[8]在复查案件的过程中，对与本案相关的笔录和鉴定意见有所疑惑的，
可以进行复核或补充鉴定。此外，还须听取申诉人意见，并向其核实相关问题。必要时，承办人也可以询问原案当事人、证人和其他有关人员，并制作调查笔录。最后，在对申诉案件的事实、证据等可能影响案件处理结果的因素审查完毕之后，承办人需要依据相关的事实、证据和法律法规对该申诉案件作出明确的复查决定，并制作刑事申诉复查终结报告，经过讨论报请检察长决定。[9]
图表四：2013-2016年C市人民检察院某分院刑事裁判申诉案件的办理情况（单位：件）
对于不服生效刑事裁判的申诉案件，在立案后，全部进入复查环节，承办检察官对申诉材料和全部卷宗进行书面审查，听取当事人的意见，询问相关人员，必要时补充调查相关事实，并经部门集体讨论后，最终得出复查结论。申诉人之所以申诉，最主要的原因是对原案处理结果不满意，试图通过申诉由检察院对其案件进行抗诉，进入立案复查环节后有两种可能的处理结果。一是，提出抗诉或再审检察建议；二是，不予抗诉。在对申诉案件复查之后，无论结果如何，案件承办检察官都须制作刑事申诉复查通知书，并在规定的时限内送达申诉人。如果在复查后认为法院作出的生效刑事裁判确实存在错误，人民检察院须向人民法院提出抗诉或者检察建议，否则，则驳回申诉。由图表四可知，2013-2016年C市人民检察院某分院刑事申诉检察部门对立案复查的12件申诉案件均作出不予抗诉的复查结论，也就是说，这12件申诉案件没有达到“确有错误”的抗诉标准，这一方面是对原处理机关工作的肯定，另一方面也反映出“抗诉难”的司法现状。其实，如果原判决、裁定在事实、证据、适用法律、办案程序等方面毫无问题，那么在立案前的审查阶段就会以“审查结案”的方式对该案件盖棺定论，根本不会进入立案复查阶段，之所以进入立案复查程序之中，就充分说明原判决、裁定存在一定缺陷或争议，刑事申诉检察部门在经过一系列复查环节最终作出不予抗诉结论的这一过程中，案件承办人、部门其他人员或者检察委员会委员之间同样存在着各种意见的博弈，最终的复查结论不过是集体讨论的产物，终究不过是一个“求稳”的结果。此外，在这12件申诉案件的办理中，C市人民检察院某分院刑事申诉检察部门也未采取较为柔和的“再审检察建议”的方式履行法律监督的职能，笔者认为对于那些原裁判“极有错误可能”却又达不到“确有错误”抗诉标准的申诉案件，经过部门讨论，可以适当地向人民法院发出再审检察建议。
三、人民检察院刑事裁判申诉复查程序存在的问题
（一）“同级同地”的管辖方式造成了“刑事申诉自纠自错”的运行模式
刑事申诉是司法机关履行法律监督职能的最后一道关口，对于维护申诉人合法权益，有效化解社会矛盾具有不可推卸的责任。我国目前的刑事申诉制度以“同级同地”管辖为主，即人民检察院主要负责受理不服同级人民法院作出的生效刑事裁判的申诉案件，这种管辖方式产生了“刑事申诉自纠自错”的运行模式。这一管辖方式不利于纠防冤错案件，甚至在很大程度上削弱了该制度对司法活动的监督和纠错功能。对于刑事申诉案件，在受理阶段，只是进行简单的形式审查，并且在受理后会将一部分案件进行分流，这些被分流的案件最终是由其他机关或部门处理，不会纳入刑事申诉检察部门办理案件的范围之中。在受理之后立案之前的审查阶段才对该类申诉案件进行实质审查，由刑事申诉检察部门具体负责这一阶段的审查工作，因此这一环节对申诉案件能否真正进入刑事申诉复查程序具有至关重要的影响。图表五的数据是以立案前的审查阶段为起点进行搜集的，这样更能反映这种“自纠自错”的模式在司法实践中被广泛运行的现状。
图表五：2013-2016年C市人民检察院某分院办理的同级人民法院作出的生效刑事裁判申诉案件的情况分布图
图表五反映了在立案前的审查阶段，不服同级人民法院已经发生法律效力的刑事裁判案件占该阶段案件总量的比重，C市人民检察院某分院2013年在此阶段的案件共11件，其中9件是由同级法院作出的；2014年共有20件，其中15件是由同级人民法院作出的；2015年共计11件，同级法院作出了8件；2016年共计10件，同级法院作出9件，其余为符合受理条件的基层法院和高级法院作出的刑事裁判案件。据此，2013-2014年C市人民检察院某分院办理的同级人民法院作出的案件量占立案前案件量的72.7%；2015-2016年C市人民检察院某分院办理的同级人民法院作出的案件量占立案前案件量的81%，较2013-2014年上涨了8.3%，随着时间的推移，同级案件数与案件数的差距愈来愈小。这说明刑事裁判申诉案件绝大多数都是“同级同地”管辖。也就是说，刑事申诉检察部门办理的绝大多数的案件都是同级人民法院作出的生效刑事判决、裁定，而本院的公诉部门也恰恰是对这些案件提起公诉的部门。这种“自纠自错”的模式无疑削弱了办案效率和办案质量，难以发现冤错案件，同样申诉人也难以服判息诉，极大地弱化了刑事申诉制度的监督纠错功能。
（二）对申诉主体、期限、理由未做具体规定导致“申诉滥”的现状
修改后的《复查规定》使刑事裁判申诉案件的办理程序更加规范，并对受理条件和申诉材料作出更为详尽的要求，便利申诉人申诉权的充分行使，切实保障了申诉人合法权益。虽然《刑事诉讼法》、《刑诉规则》和《复查规定》对刑事申诉制度几经修改、完善，但是在申诉主体、期限、理由等规定上仍然存在一些缺陷和不足，极易诱发“申诉滥”的问题。实践中，一旦司法机关作出的裁判不符合案件当事人的心理预期，当事人便将全部错误归结于司法机关，进而否定程序的公正，迅速上升至司法机关的对立面，盲目寻求救济。刑事申诉是人民检察院履行法律监督功能以实现权利救济的制度保障，被当事人一方当作可以维护其权益的“参天大树”，为了谋求大树的庇佑，往往不择手段，最终导致申诉权被滥用。人民检察院复查刑事申诉案件零成本、低门槛的特点造成刑事申诉检察部门成为申诉人通过法律途径维护自身合法权益的最佳选择，这也给无理申诉和重复申诉的当事人留下可趁之机，他们往往抱着“试试看”的心态或来院申诉，或邮寄申诉，给申诉检察部门的正常工作带来很大困扰。
1.申诉主体无顺序
根据《复查规定》第十二条之规定，申诉主体是原案的当事人及其法定代理人、近亲属。[10]但是，对主体行使申诉权的主次先后顺序未作限制性规定，导致无序申诉的现象发生。在司法实践中，或出现两个或两个以上主体就同一案件同时提出申诉的情形；或出现各主体依据不同申诉理由向不同部门申诉；或出现当事人已经接受人民法院作出的生效刑事裁判，其近亲属却提出申诉的情况。这样一来，人民检察院极有可能对同一起案件进行两次或多次立案，也有可能依据不同的申诉理由对同一案件进行复查，显然，这样既浪费司法资源，又容易导致“申诉滥”现象的频发。图表六反映了2013-2016年C市人民检察院某分院刑事裁判申诉案件申诉主体情况。
根据图表六，被告人提出的申诉位居第一，占44%。第二是被害人的法定代理人、近亲属的申诉，占28%。接着是被告人的法定代理人、近亲属的申诉。最后，被害人申诉仅占11%。图表六仅反映了受理时的申诉主体分类情况，但更为普遍的申诉主体无序申诉现象出现在受理之后，由于这一情况太过普遍，难以进行统计。通过图表六反映的申诉主体的多样性，可以间接体现出申诉主体无顺序限制带来的不利影响。因为在案件受理后，当事人及其法定代理人、近亲属常常为同一案件，因同一理由多次来院或来信要求得到再一次的处理，对此，刑事申诉检察部门会花费大量时间、人力对其进行释法说理，但通常都无济于事，给刑事申诉检察部门工作的正常运转带来很大影响。
2.申诉期限未做规定
修改后的《复查规定》对不服人民法院作出的生效刑事裁判申诉案件的申诉次数作出了规定，贯彻了“有限救济”原则，但对期限仍未作相应的限制。这一方面体现了坚持“实事求是、依法纠错”的原则和对公民申诉权的保障；另一方面也造成大量不服法院生效刑事裁判的当事人长期、反复申诉的现象。申诉期限未做限定，不仅使已经发生法律效力的刑事判决、裁定处于未决状态，严重破坏生效刑事裁判的终局性，而且造成大量缠访缠诉现象，影响社会稳定，同时增加了复查刑事申诉案件的难度。由图表一可知，尽管服刑人员的申诉占大多数，但2013-2016年C市人民检察院某分院受理的服刑完毕的刑事裁判申诉案件的比重却呈现出上涨趋势，这意味着当事人在刑罚执行完毕进行申诉的比重在上升，威胁司法公信力，给刑事申诉复查工作带来较大挑战。一部分当事人在刑事判决、裁判发生法律效力数年之后才向人民检察院提出申诉，更有甚者，在服刑完毕的数十年之后才来院申诉。由于时隔久远，无法全面搜集案件发生时的各类证据，无疑加大了复查工作的难度，最终导致原案无法查清，只能草草结案。如 C市人民检察院某分院受理的孙某某因强奸罪不服刑事判决申诉一案，案件事实发生在1980年，被判处17年有期徒刑，于2014年向 C市人民检察院某分院提出申诉，受理后，承办人开始对该案进行审查，并辗转找到了远嫁外地的原案受害人，但由于其年岁已高，表达不太清楚，对需要核查的问题都无法得到确切的回答，并且当时的物证已经丢失，重要证人已不在世，严重阻碍复查工作的正常进行，同时也极大地削弱了复查结论的质量。
3.申诉理由无限制
修改前后的《复查规定》以及其他法律法规对于不服法院已经生效的判决、裁定，以何种理由提出申诉，均未作出任何限制性的规定。这就意味着只要申诉主体不服已经发生法律效力的刑事裁判，就可以向人民检察院提出申诉。当然，一经申请，刑事申诉检察部门就应当对该案件进行必要的审查，这样不加限制地行使权利势必会产生诸多弊端。其一，申诉理由无限制给当事人无理缠诉、恶意申诉提供了可趁之机，导致申诉权被滥用，严重影响实际工作的正常运作；其二，增加刑事申诉检察部门的工作负担，既浪费有限的司法资源，又威胁到司法活动的权威性。如C市人民检察院某分院受理的杨某某因盗窃罪不服人民法院作出的已经发生法律效力的刑事判决申诉一案，杨某某以原判量刑过重为由，向 C市人民检察院某分院进行申诉。由于该案涉及到新旧法对盗窃罪数额认定的变化，根据当时的法律规定，原审法院认定杨某某盗窃数额巨大，判处其无期徒刑，这一判决并无不当，但申诉人杨某某坚持以现行法律法规对盗窃罪数额认定的规定，认为原审法院对其量刑过重，
要求该院予以公正处理。刑事申诉检察部门工作人员针对这一问题，多次向其解释，并说明新旧法的变化以及法不溯及既往等法律知识，最终杨某某认识到这一问题，但仍坚持申诉，要求司法机关给予其一定的补偿。由上述案例可知，如果对申诉理由不做任何形式的限制，势必会使大量“假申诉”案件涌入刑事申诉复查程序之中，致使申诉秩序混乱不堪，最终造成“申诉滥”的局面。
（三）“有错误可能”的立案标准造成“立案难”问题
根据《复查规定》第十八条、十九条之规定，刑事裁判申诉案件立案的标准是原裁判“有错误可能”，具体是从事实、证据、适用法律、诉讼程序、职务行为等九个方面来认定。而在刑事诉讼领域，人民检察院按照审判监督程序提出再审抗诉的标准是原生效刑事裁判“确有错误”。此外，《复查规定》具体阐述了原裁判“确有错误”的十种情形。通过对照发现，刑事裁判申诉案件的立案标准与提出再审抗诉的标准并无实质差别。因为立案标准采用“是否”这种表达方式，只要直接肯定或否定，就会得出再审抗诉标准这十种情形。这就意味着承办检察官在决定是否立案之时就要对原裁判或复查决定作出唯一性判断。也就是说，在对案件进行初步审查之后，承办检察官就需对原裁判是否“确有错误”作出判断，即考察该案件是否符合再审抗诉的要求。曹建明检察长指出：“我们要牢固树立监督是检察机关，‘主业’和‘基本功’的观念，努力让人民群众感受到检察机关维护公平正义的决心和行动。”但在司法实践中，“有错误可能”的立案标准过于严苛，可操作性差，致使刑事裁判申诉案件的立案标准因地域、级别的差别形成了不同的认识和办理模式。其中，对能否立案起主要作用的是承办检察官的主观认识，因此，决定一个申诉案件能否进入立案阶段在实际操作中的随意性很大。“立案难”致使一部分本应进入立案复查阶段的申诉案件止步于立案前的审查阶段，将其排除出复查程序，这直接反映出对当事人申诉权保障的缺位。与此同时，还会使当事人更加质疑人民检察院的立场，最后只能选择忍气吞声或者投入信访大军之中。如C市人民检察院某分院处理的王某某因故意伤害罪申诉一案，王某某认为原判据以定案的证据是非法证据，并且提供了详细的刑讯逼供经过的书面材料和医院出具的王某某的诊疗记录，但经过审查，认为王某某提供的证据未达到“有错误可能”的立案标准，予以审查结案，王某某不服，多次来院闹访。从图表三也可以看出，立案量远小于受理量，多数案件在受理后，在立案前的审查阶段终结了申诉之旅。2013-2014年的立案率仅为7.40%，2015-2016年立案率为18.75%，显然，2015-2016年的立案率较2013-2014年呈现较快增长的趋势。但从整体上看，立案率还是非常低，“立案难”问题仍然突出。
（四）复查程序封闭、运转效能低下
第一，以书面审查为主的审查方式缺乏申诉人的有效参与。司法实践中，刑事裁判申诉案件的复查以书面审查为主，即主要通过阅卷推动复查工作的进行。这种较为封闭的审查方式缺少当事人的有效参与。在刑事诉讼的过程中，当事人享有知情权和参与权。就该类申诉案件而言，保障申诉人的知情权和参与权是检察机关应尽的义务。实践中，除书面审查外，在决定立案后和作出复查决定后承办检察官还会与申诉人或其代理人“两见面”，听取申诉人的申诉理由和意见。但“两见面”制仍无法摆脱复查程序的封闭性，大多流于形式，在实际操作中，也只是象征性地走个过场，并未产生任何实质性的作用。对承办检察官起主要影响作用的仍是书面材料，即：案件承办人的主观判断在很大程度上取决于他所审查的与案件相关的申诉材料和裁判文书的内容。这样一来，就难免会先入为主地认为原裁判并无错误或复查结论并无不当。此外，申诉人的申诉理由和提交的申诉材料，往往与案卷中记载的情况截然相反，承办人会对申诉人的理论产生极大怀疑，承办人有理由相信申诉人为了申诉成功而作出部分掺假的言论。因而“两见面”制往往是流于形式，并不会对承办人产生实质影响。同时，刑事申诉检察部门缺乏调查取证权，《复查规定》虽规定了补充调查或鉴定的情形，但未细化，可操作性差。在实际办理过程中，有时需要对申诉人提出的新情况、新证据进行调查核实，但由于缺乏调查取证权，常常阻碍案件的复查进程。实践中常常因为需要调卷审查等原因，经部门负责人或检察长批准后中止办理，导致申诉案件办理时间长，申诉人对案件的进展过程不清楚，容易使当事人认为检察机关以故意拖延时间的方式维护人民法院的“违法裁判”，遂对检察机关产生抵触心理，自然也难以接受复查结果，极易使申诉人走上信访之路。
第二，公开审查制度的功能未能得到全面发挥。修改后的《复查规定》将刑事裁判申诉案件纳入公开审查的范围之内。对于该类案件，可以采取公开听证、示证以及公开答复等形式进行具体的办理。刑事申诉检察部门是沟通检察机关与人民群众的桥梁，它直接面向人民群众，主动接受监督，并积极为其排忧解难。公开审查制度是人民群众参与刑事申诉复查工作重要制度保障。但在实践中，公开审查制度的功能未能得到全面发挥，公开审查方式呈现出机械化、单一化的弊端，要克服这一问题，就必须深入推进公开审查制度，积极探索与创新更多形式的公开方式，尽可能做到“能公开的一律公开”，尤其是当事人申请公开的案件、在案件定性上存在较大分歧的案件以及社会影响力大的案件。只有这样，才能充分发挥公开审查制度的作用，让人民群众监督司法，增强司法公信力，让刑事申诉复查程序在阳光下运行。此外，公开审查程序在启动程序、机制保障等方面仍存在较大问题，极大地阻碍公开审查制度的全面推进。目前，C市人民检察院某分院在复查刑事裁判案件的过程中未举行过任何一次听证会，仅有几例公开答复的案件。
第三，不敢监督、不善监督，造成“抗诉难”现状。修改后的《复查规定》将“纠正错误的裁定”放在了“维护正确的裁定”之前，突出问题意识和纠错意识。但刑事申诉检察部门工作人员的纠错意识仍然不强，不敢监督，不善监督，“抗诉难”的局面在短期内无法扭转。实践中常常呈现出“三难”状态，具体表现为立案难、提出抗诉意见难、再审改判难。究其原因，除了刑事裁判申诉复查程序本身固有的缺陷外，与申诉检察部门工作人员自身的法律素质也有很大关联。现阶段，相关工作人员的法律知识，尤其是涉及到对案件的事实、证据、适用法律等方面进行认定的法律知识还比较薄弱，与实践中对工作人员法律素养的要求仍存在较大差距。此外，“不敢监督”的思想仍然没有彻底摒弃。图表四中C市人民检察院某分院2013-2016年刑事申诉检察部门对立案复查的12件申诉案件均作出不予抗诉的复查决定，有些案件经过反复讨论，从受理到复查终结历时数年，最终作出不予抗诉的决定，可见抗诉之难。
（五）法律文书说理性不强导致申诉人难以服判息诉
《复查规定》中向当事人送达的法律文书主要包括《刑事申诉审查结果通知书》、《刑事申诉复查通知书》、《刑事申诉中止审查通知书》、《刑事申诉终止通知书》这四种。其中前三种最为普遍，这些法律文书是由刑事申诉案件的承办检察官作出，以信件方式寄送给申诉人。这本是对申诉人知情权的保障，但实践中因法律文书制作不够规范，说理性不强导致申诉人不断缠访缠诉。实践中，法律文书通常只有一页纸，尤其是《刑事申诉审查结果通知书》中的内容大部分与人民法院作出的刑事裁判内容相同，审查结案的理由与刑事裁判中“本院认为”的内容基本相同，这样一来，申诉人认为承办人并未认真对其案件进行审查，甚至认为承办人根本没有审查，只是用法律文书来敷衍他，这将继续加深申诉人对检察机关的不信任，难以服判息诉。
四、人民检察院刑事裁判申诉复查程序的完善建议
（一）完善对申诉主体、期限、理由的规定
第一，明确申诉主体行使权利的次序。根据《复查规定》第十二条，申诉人是原案的当事人及其法定代理人、近亲属，但对行使次序并无限定。申诉权本来就是一种私权利，它的行使不应与当事人的真实意愿相悖。与此同时，申诉权也是一项重要的诉讼权利，行使申诉权的主体应当是完全行为能力人。各申诉主体之间应当有先后顺序之分，既要避免各个适格主体同时向人民检察院提出申诉，又要防止后一顺序的申诉主体越权申诉。具体而言，当事人及其法定代理人是与案件有直接利害关系的人，他们当然地享有申诉权，应当排在第一位；当事人的近亲属排在第二位。只有当第一位的适格主体不能提出申诉或者特别授权第二位的主体代为行使申诉权时，第二位申诉主体才享有独立地向人民检察院提出申诉的权利。这样既充分保障了当事人申诉权的行使，又能防止多头申诉、重复申诉、无序申诉等现象的发生。
第二，有条件地限制申诉期限。《复查规定》对不服生效刑事裁判的申诉案件未在期限上加以限定，申诉期限的不确定性不利于维护生效裁判的终极性，既使重复申诉现象频发，又有损司法机关的权威性。因此，应当以申诉主体的不同规定不同的申诉期限。对被告人一方提出的申诉，期限应当规定为服刑完毕的两年内。在服刑期间，由于被告人对司法机关有所顾虑、人身自由受限等原因，使当事人行使申诉权的能力大打折扣。因此出于对被告人合法权益保障的需要，将被告人一方提出申诉的期限规定为服刑完毕的两年内较为合理；对被害人一方的申诉期限可以借鉴民事申诉案件的规定，将被害人一方的申诉期限限定在判决生效后的两年内较为恰当。不论是被告人一方还是被害人一方均应当在法定的追诉时效之内提出，否则不予受理。对申诉时限的限制，有利于督促当事人尽快行使权利，进而维护刑事裁判的稳定性，同时也有助于承办人及时调查取证，提高刑事裁判申诉案件复查的质量。
第三，申诉理由法定化。对于不服生效刑事裁判案件的申诉理由，《复查规定》及相关法律、法规并未作出相应的规定。实践中，人民检察院刑事申诉检察部门对此类案件的申诉理由不加审查，只要当事人提交的申诉材料齐全并且该案件符合管辖条件就一律受理，不论是否有理由，也不论理由是否充分，这样就不可避免地导致原案错误可能性不大或原判并无不当的申诉案件进入复查程序之中，在占用大量的司法资源的同时，也使得合理的申诉得不到及时支持。因此，法律应当明确规定此类案件的申诉理由，以确保合理的申诉得到及时有效的处理。但是，明确申诉理由也并非易事。如果对申诉理由限定地过于严苛，那么就将多数申诉案件排除在申诉复查程序之外，进而导致检察机关的法律监督功能无法正常发挥；如果对申诉理由规定地比较宽松，就不可避免地导致本不应该进入该程序的申诉案件进入该程序之中，最终诱发“申诉滥”现象。笔者认为，一方面要肯定限制申诉理由的理论意义和实践意义；另一方面要准确把握申诉理由的限制幅度，不可太过严苛，也不能过于宽松。笔者建议在案件的受理阶段就应对申诉理由进行形式审查，并要求申诉人进行详细说明，对无理申诉的案件一律不予接收，对有合理诉求的案件予以及时受理，至于形式审查的标准可以参照2012年刑事申诉厅印发的办理该类申诉案件的工作指南中“原裁判有错误可能”的情形来制定申诉理由。
（二）降低立案标准，并明确调查取证的权限
如前文所述，立案阶段是发现申诉案件是否错误的第一道关口，
但《复查规定》对立案标准的规定又过于严苛，与提出再审抗诉的标准并无实质差别，造成实践中多数案件都未能立案，止步于立案前的审查阶段，仅以审查结案。《复查规定》中规定的立案标准是原裁判有错误可能，对具体情形的描述采用“是否”这种直接肯定或否定的表达方式，导致在立案前就要对原裁判或处理决定进行唯一性判断。毫无疑问，这种“高门槛”的立案标准将多数案件拒之门外，不利于申诉人服判息诉。在2012年刑事申诉厅印发的办理该类案件的工作指南中规定了九种原裁判有错误可能的情形，第一种情形表述为“原判决、裁定认定事实可能有错误的”，其他八种情形也同样采用这种表述方式，改变了直接肯定或否定的语气，无疑降低了立案的证明标准，更具实际操作性，也更易把握，笔者建议参考该规定来调整《复查规定》中对“有错误可能”立案标准的具体情形的表述方式，让更多的“有错误可能”的申诉案件真正进入复查程序之中，以保障申诉权的充分行使。
刑事裁判申诉复查程序的最终目的在于发现冤错案件，将对当事人合法权益的保障落到实处。现阶段以“书面审查”为主的办案方式颇具局限性，赋予刑事申诉检察部门以调查取证的权力对冤错案件的发现具有举足轻重的作用。一方面，有助于案件承办人及时地调查、核实相关问题，更快、更好地查明与申诉案件有关的事实、证据等内容，尽快地答复申诉人；另一方面，能够有效填补书面审查的漏洞，将书面审查得知的信息与调查取证搜集的情况进行比较分析，能够更加及时、准确地发现原裁判或处理决定存在的问题。笔者建议明确该部门调查取证的权限，对事实不清、证据不足的申诉案件，经检察长批准，即可调查取证。此外，还需明确检察机关调查、收集证据的法律效力，对刑事申诉检察部门调查、收集的证据，经申诉案件当事人质证，即可作为复查结论的依据。
（三）构建刑事申诉异地审查制度
刑事申诉检察部门是检察机关的“门面”，是检察系统实施内部监督、保证办案质量、防范冤假错案的中枢机构。近年来，检察机关刑事申诉检察部门相继发现和监督纠正了安徽于英生案、海南陈满案、云南钱仁凤案、福建许金龙等刑事冤错案件。但是，更多的冤错案件是靠“真凶再现”、“死者归来”等偶然的因素得以纠正的，检察机关刑事申诉检察部门的身影并不多见。究其原因，主要是“自错自纠”的管辖方式使人民检察院法律监督的功效未能得到有效发挥，进而使刑事申诉制度的价值大打折扣。显然，异地审查有助于突破当前该类案件的管辖方式，破除自我纠错的模式，进一步增强复查结论的可接受度，以便更好地发挥检察机关的法律监督功能。此外，异地审查有利于完善冤错案件及时纠防机制，对可能有错的案件，必须做到发现一起，复查一起，申诉人也更加容易地接受复查结果，增强司法公信力。
聂树斌案作为我国刑事申诉异地审查制度的典型代表，不仅起到匡扶正义的作用，而且是对异地审查制度的成功探索。尽管聂树斌案是法院办理的异地审查案件，但是完全可以推广到人民检察院刑事申诉制度之中。具体而言，刑事申诉异地审查可以实行行政区划内异地办理和全国范围内异地办理相结合的双向模式；行政区划内刑事申诉异地办理是指在除最高检之外的各分院、州、市以上检察院所在的行政区划内实行同级异地办理，以天津市为例，天津市的检察系统机构设置为：天津市人民检察院，下设第一、二分院，每个分院又下设数个区县院，实行异地审查可以在同级检察院即一、二分院之间以及各个区县院之间实行异地办理；全国范围内异地审查是指对于全国性的重大刑事申诉案件，由最高人民检察院指定原办案单位之外的某省、市、区检察院审查办理。[11]此外，还需对刑事申诉异地审查制度的适用条件、审查方式等作出更详尽的探索。
（四）完善公开审查制度，引入公开听证程序
《复查规定》明确将“公开公正”作为复查程序的基本原则，并将刑事裁判申诉案件纳入公开审查的范围之内。然而，由于该司法解释对公开审查程序规定地太过概括、简单，缺乏具体的操作细则，致使该程序的功效未能得到全面发挥。实践中，刑事裁判申诉案件的处理以书面审查方式为主，承办人在实际操作时随意性很大。从向人民检察院提出申诉请求到最终作出复查结论，当事人基本上被排除出这一程序，导致申诉案件的办理过程缺乏透明度，虽有“两见面”制的保障，但申诉主体并没有真正参与到刑事裁判申诉案件的复查程序之中，自然当事人也难以接受这样“炮制”出来的复查结果，更难做到息诉罢访。公开审查制度有利于克服检察机关办理该类申诉案件公开性不足的弊端，在化解纠纷、提高司法公信力等方面发挥着重要作用。笔者建议继续完善公开审查制度，拓宽听证程序的适用范围。在办理刑事裁判申诉案件的过程中，进一步推进公开听证、论证以及公开答复等处理模式，努力做到能公开的一律公开，尤其是在事实、证据等方面有较大争议或在当地有重大影响的案件。
首先，公开听证程序既可以依申请又可以依职权启动。在受理刑事申诉案件时，检察机关应当及时告知申诉人有权提出适用公开听证程序，根据申诉人及其委托代理人的申请，决定是否进行公开审查，同时，检察机关作为国家的法律监督机关，在办理刑事申诉案件时，对适合公开审查的申诉案件，在征得申诉人同意后，应当主动启动公开审查程序，真正发挥公开审查申诉案件所起到的化解矛盾、息诉罢访的作用。[12]其次，明确公开听证程序的适用范围。笔者建议将案件范围以“应当举行听证”、“可以举行听证”和“不应举行听证”的方式来规定。“应当举行听证”的情形：对案件事实、证据、适用法律等方面存在较大争议的；案情重大、疑难、复杂的；社会影响极大的；上级院或本院检察长指令适用公开听证程序的等其他情形。“可以举行听证”的情形：依当事人申请的；已经过处理仍反复申诉的；原处理结果可能有错误的。不应举行听证”的情形：案件涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的；申诉人明确表示不愿意进行公开审查的；涉及未成年人犯罪的以及具有其他不适合公开情形的[13]。再次，完善听证员的产生机制，可以从与案件无关的人大代表、学者等社会人士中选拔。最后，明确公开审查评议结果的效力，经过公开听证程序得出的结论应具有约束力，并将其作为刑事裁判申诉案件复查结论的重要依据。
（五）探索实行律师代理申诉制度
实行律师代理申诉制度对不服人民法院作出的已经发生法律效力的刑事裁判申诉案件具有重要意义。现阶段，该类申诉案件的办理程序还较为混乱。究其原因，与申诉人自身法律素养的高低密切相关。大多当事人对在侦查、审判乃至申诉活动中涉及到的相关法律知识一无所知，仅仅基于自己的理解参与各类司法活动，难免会盲目申诉。而律师是专业的法律人才，具备丰富的法律知识，律师代理申诉既能正确引导当事人行使申诉权，又会对检察机关的息诉工作产生很大助益。根据《复查规定》第十二条，申诉人委托律师代理申诉，且符合受理条件的，应当受理，这为构建律师代理申诉制度提供了法律依据。申诉权是公民的基本民主权利，在诉讼程序中表现为法律赋予当事人请求司法机关依法定程序重新处理的权利。依法化解申诉环节社会突出矛盾属于国家治理的重要方面，也需要在解决方式上进行法制化转变，这对于矛盾解决参与各方的法律知识和素养均提出更高要求，而现实中大多申诉案件当事人不具备或者说远远达不到与申诉案件处理所需要的法律知识和技能，这也是长期以来申诉案件办理难、申诉矛盾化解难的重要因素。[14]2016年1月C市人民检察院某分院积极推动律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作，与当地律师事务所和律师协会通力合作，建立律师人才库，以备律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度长期运行。显然，该制度为逐步实行律师代理申诉制度奠定了基础。律师参与信访接待工作，认真听取诉求，提供法律咨询，对需要提出申诉的当事人，可以帮助撰写申诉书，引导其依法申诉。对于刑事裁判申诉案件，由于申诉对象是司法裁判，使得司法机关处于申诉人的对立面，公信力受到一定程度削弱，引入第三方力量参与刑事申诉，有利于引导申诉人正确表达诉求，增强当事人的满意度。
（六）规范刑事申诉检察文书的制作
各类检察文书是司法机关与申诉当事人之间最为普遍的联系，检察文书制作质量的高低直接关系到申诉案件当事人对复查结论的接纳程度。一定程度上，高质量的法律文书代表着司法的进步。实践中，向申诉人送达的检察文书往往格式不够规范，内容上的说理性不强，这也成为“缠访缠诉”现象频发的原因之一。因此，在刑事申诉案件的办理过程中，要针对格式和内容上的不足，进一步完善刑事申诉检察文书的制作。具体而言，在格式上，要严格依照《复查规定》配套文书的要求制作文书；在内容上，要增强检察文书的说理性，针对申诉人提出的申诉理由，从事实、证据等各个角度进行准确的阐述，这样一来，申诉人也会更加容易地接受检察机关的处理决定，进而能更好地引导申诉人服判息诉。笔者建议，在制作文书时要准确引用法律条款，如果涉及到新旧法的变化，一定要在文书中注明。然后，在文书中就申诉人提出的问题和疑惑进行详细分析，尽可能为申诉人答疑解惑，与此同时，加大说理部分的文字比重，并用浅显易懂又不失规范严谨的语句表述出来。最后，尽量避免与原法律文书在说理部分用语相同，站在自身立场对其进行释法说理，以免带来不必要的误会。
*高一飞，1965年生，男，湖南桃江人，西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授、博士生导师，研究方向：刑事诉讼、司法制度。赵治慧，山西大同人，1990年生，现为西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授助理。本文为高一飞教授主持的2014年度国家社科基金重点项目《司法公开实施机制研究》（立项号14AFX013）、2014年度最高人民法院重大理论课题《司法领域公民知情权研究》（2014sp010）、2015年中国法学会”深入研究党的十八届四中全会精神”重点专项课题《司法公开实施状况评估和建议》（CLS（2015）ZDZX10）的阶段性成果。
[1] 参见《中华人民共和国宪法》第41条。
[2] 参见《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第5条。
[3] 全国检察机关除广东、四川等七个省级人民检察院单设刑事申诉检察处外，大部分检察院控告、申诉部门没有分设。本文一律以“刑事申诉检察部门”为主体展开论述。
[4] 参见《刑事诉讼法》第241条。
[5] 参见《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第593条。
[6] 参见《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第22条。
[7] 参见《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第26条。
[8] 同上注，第27条。
[9] 同上注，第34条。
[10] 参见《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第12条。
[11] 王士春、唐守东：“刑事申诉异地审查制度的概念、规范构建与实务运作——以刑事冤错案件的纠正与监督防范为视角”，载《刑事申诉检察工作指导》，2016年第2期，第126页。
[12] 吉树海、张宝：“四个方面完善刑事申诉公开审查制度”，载《人民检察》，2015年第16期，第77页。
[13] 同上注，第78页。
[14] 宫鸣等：“申诉案件律师代理制度探索”，载《刑事申诉检察工作指导》，2016年第3期，第33页。
原载《东南法学》2017年秋季卷（总第12辑），第76-93页。
