马怀德：运用法治方式推进党和国家机构改革

    这次党和国家机构改革是改革开放以来规模最大、范围最广、利益调整最为深刻的一次，旨在通过改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，构建起系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。中央要求，深化党和国家机构改革，必须坚持正确改革方向，坚持以人民为中心，坚持全面依法治国原则。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是建设中国特色社会主义的必然要求和重要保障。深化党和国家机构改革，必须处理好改革和法治的关系，统筹考虑各类机构设置，统筹使用各类编制资源，完善国家机构组织法，运用法治方式构建起系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，全面提高国家治理能力和治理水平。
    习近平总书记强调：“改革和法治是两个轮子，这就是全面深化改革和全面依法治国的辩证关系。深化党和国家机构改革，要做到改革和立法相统一、相促进，发挥法治规范和保障改革的作用，做到重大改革于法有据、依法依规进行。同时，要同步考虑改革涉及的立法问题，需要制定和修改的法律要通过法定程序进行，做到在法治下推进改革，在改革中完善法治。”此轮机构改革事关重大，应当发挥法治在改革中的引领、推动和保障作用，不仅要通过立法修法的方式推动和促进改革，而且要将改革的成果用法治方式加以固化，在构建起系统完备的党和国家机构职能体系的同时，形成与之匹配的组织编制法律法规体系。
    推动机构改革，构建组织编制法律体系的主要途径是法律法规的立改废释。因为新机构的组建设立或者职责调整涉及已有的法律规定，应当在调整机构职责的同时修改相关的法律法规，否则就会出现有机构无法定职权，或者有法律无实施机构的尴尬情况。为此，要加快清理与机构改革相关的法律法规，及时废止已经不适应改革要求的法律法规，按照改革要求修改相关的法律法规，同时加快制定一批法律法规，将那些事关职责权限与组织编制的改革成果及时上升为法律规定，用法治方式推动改革进程，保障改革成果。具体需要进行如下工作。
    一是出台全国人大的决定，对机构改革涉及的行政机关职责整合问题作出确认决定。鉴于此轮机构改革涉及党政军群各方面，存在合并机构和职责、改变机构名称、划转调整职责、创制新的机构和职责等问题，加之各项改革不完全同步进行，地方机构改革有滞后效应，必然在履行职责和执行法律方面产生问题。例如，按照《国务院机构改革方案》，国家海洋局的海洋环境保护职责划转至生态环境部，《海洋环境保护法》第5条第2款“国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理”就需要修改，用以明确生态环境部在海洋环境保护方面的职责。但是，在启动修改相关法律之前，新设置或者整合职责的机构是按照改革方案履行职责，还是按照尚未修改的法律履行职责，必须由立法机关作出决定，确定过渡期法律执行的主体和职责范围。为此，建议全国人大尽快出台决定，明确《国务院机构改革方案》对法律法规规定的行政机关职责作出调整的，由职责整合后新设置的行政机关按照改革方案确定的职责，履行法律规定由整合前行政机关履行的职责。行政机关组建运行前或者相关职责整合确定前，原行政机关仍然依照法律规定继续履行相关职责。
    二是修改相关法律，依法理顺职责关系，明确法律实施主体。此轮机构改革涉及法律方面最多的问题是法定职责的调整和法律实施主体的变化。机构名称改变的，应当相应修改法律法规，用新的机构名称取代原有名称，或者删除原有具体名称，改由“主管部门”表述。例如，职责转出转入的，相关法律职责规定部分需要修改，法律实施主体需要明确。例如，公安部消防管理职责转至应急管理部后，消防法第4条“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理”就应当修改为“国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理”。按照改革方案，住房城乡建设部的城乡规划管理职责划归新组建的自然资源部，相应的，《城乡规划法》第11条“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”应该修改为“国务院自然资源主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责、国家食品药品监督管理总局的职责、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局。相关部门执法的依据也应一并整合，市场监督领域内的多部法律诸如《产品质量法》《食品安全法》《反垄断法》《反不正当竞争法》《标准化法》等必须及时修改，为新组建的国家市场监督管理总局提供统一的执法依据。
    三是制定新的法律法规，为新组建的机构提供法律依据。这轮机构改革新组建了多个部门，如退役军人事务部、应急管理部、国家国际发展合作署、国家医疗保障局、国家移民管理局等。为了保障新组建的机构依法行使职权履行职责，做到依法行政，应当尽快启动制定修改相关部门基本法，如制定国际发展合作方面的法律，制定退役军人事务方面的法律，制定移民管理事务的法律，将《突发事件应对法》修改为应急管理法等。深化行政执法体制改革是本轮机构改革的重要任务，按照改革方案，要统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。整合组建市场监管综合执法队伍、生态环境保护综合执法队伍、文化市场综合执法队伍、交通运输综合执法队伍、农业综合执法队伍。继续探索实行跨领域跨部门综合执法，建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。由于执法体制与行政管理体制并不完全统一，因此，在清理修订相关法律法规的同时，还应该制定统一适用于所有行政执法活动的执法权限、责任和程序方面的法律，如行政综合执法法等。
    四是制定组织编制方面的法律法规及党内法规，为各类机构的职能、权限、责任和编制提供基本规范。机构改革不仅意味着机构和人员的变动，而且标志着行政权限的变化和调整，意味着行使权力的主体和相关法律依据的改变，需根据改革的重点领域制定相关的法律。
    我国自1988年机构改革以来一直采用“定职能、定机构、定编制”的方式保障机构改革成果。在当时，这种方式能够促进改革进程，固定改革成果。但从长远看，因缺乏法律效力，“三定规定”尚不能有效保障行政管理体制改革的成果。为此，条件成熟时，建议在“三定方案”的基础上尽快制定各个部门的行政组织通则，将改革后机构的职责权限、组织编制和人员编制等重要内容上升为法律，以增强权威性。
    具体而言，应当修改《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，制定行政组织法、行政机构设置和编制法。各部门也应该制定相关部门组织通则，如自然资源部组织通则、生态环境部组织通则等。此外，还应当制定党内法规中国共产党机构编制工作条例等，为党内机构设置和编制管理提供党内法规依据。
    五是为机构改革形成的新体制确立监督制约和救济制度。有权力就有救济，行使权力必须接受监督。行政机构改革过程中因职责调整有可能导致行政复议机关和行政诉讼中应诉机关发生变化。应当按照职责随机构转移的原则，将行政复议和应诉职责视为行政职责的一部分，确立监督救济渠道。例如，人社部的社会保险费征收职责划入国家税务总局后，由此形成的复议应诉职责也一并转移到国家税务总局。在地方机构改革没有启动或者到位之前，对省一级人社机构征收社会保险费行为不服提起行政复议的，由国家税务总局受理复议申请。对于司法部的具体行政行为不服申请国务院裁决的，不宜由司法部作为国务院办事机构受理案件，而应当考虑由国务院指定其他法律机构代为办理。另外，新组建的机构有一个重要特点就是党政合并设立或者合署办公。部分行政机构划归党的机构管理和领导，保留了行政机构牌子。其行使的权力仍为行政职权，故仍然应当按照行政机关身份接受社会和司法监督。如宗教事务管理局并入统战部后，其行使行政职权的行为仍然要接受法律监督，引发行政复议诉讼的，依然要以行政机关的名义应诉。如果并入党的机构的行政部门执意以党的机构的名义制定规范、实施行为的，如何救济和监督，亟待中央出台相关规定或者最高人民法院最高人民检察院作出司法解释，国家监察委员会出台相关规定加以解决。
    作者简介：马怀德，中国政法大学副校长、教授。
    文章来源：中国党政干部论坛2018年第5期。