于文豪：地方政府双重负责的宪法内涵
于文豪摘要: 《宪法》第110条规定，地方政府分别对本级人大和上一级国家行政机关负责并报告工作，地方各级政府都服从国务院。该规定是处理国家统一权威与有效治理这一重大问题的关键规则，但其内涵的模糊给理论和实践带来困惑。构造其内涵的核心目标是使自上而下的行政意志与自下而上的民主意志得到恰当平衡。地方政府双重负责是我国作为超大型国家的独特治理规则，它是一种既重视地方也强调中央的混合权力关系，旨在维护中央权威和统一领导的前提下，充分容许地方自主。地方政府双重负责不是同等或者同时负责，其内涵具有差异性：在两种“负责”方面，应当区分负责的主次顺序；在两种“报告工作”方面，应当区分报告的性质、内容和形式；“都服从国务院”的重点在于形成以责任一体为核心的行政一体。以该条款的规范内涵为依据，应当进一步实现上下级政府事权分配的法定化，充实地方人大的主体地位，避免上级政府工作部门直接领导下级政府，并建立行政统一领导的程序机制和外部化规则。
一、问题的提出
当前，我国地方各级人民政府[1]的宪法地位看似简单实则复杂。《宪法》第105条第1款规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”该款在一般意义上确定了地方政府的性质，但它远非其宪法地位的全部。同样重要但更复杂的是第110条：“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”该条设计了地方政府向两类国家机关负责并报告工作的机制。本文称之为双重负责条款。
双重负责条款明确了地方政府在本级人大和上一级行政机关的双重“监管”下工作。双重负责具有积极意义，特别是“对保障国家的统一、防止分裂具有重要作用”[2]。不过，该条款未就地方人大与上一级行政机关乃至国务院的关系提供清晰指引。地方政府可能面临困境：当同一事项或相关事项蕴含本级人大与上级政府的不同意志时，它该如何作为？
这一困境不仅逻辑上是可能的，现实中也是存在的。试举几例。（1）上级政府工作部门直接领导地方政府。法律上，上级政府工作部门无权领导地方政府，但通过考核、督查、检查、评比、约谈等形式足以产生实质影响，以致与“领导”无异。习近平总书记指出：“近几年，一些部门干预地方机构设置，有的以项目、资金来控制，有的通过考核、检查来控制，还有的直接给书记和省长打招呼。这些部门的出发点是维护‘条条’的完整性，也是为了把本系统工作做好，但不能不顾工作全局、妨害地方积极性。”[3]（2）上一级政府批准地方政府工作部门的设置。地方人大依法产生本级政府，但本级政府设置哪些工作部门，法律规定由上一级政府批准，地方人大只能按照上一级政府的意志为这些部门“配齐”负责人。如果地方人大不能决定设置哪些政府部门，那它产生的部门负责人的民主基础便有一定的不足。（3）上级行政机关委托下级行政机关履行职责。在行政许可制度改革中，有的上级政府或其部门将某些职权委托下级行政机关行使，但没有考虑后者是否有能力承接。在下级行政机关“人财物”由该级财政负担的情形下，这种“委托”占用了地方财政，直接介入了地方预算民主。（4）行政部门垂直管理体制的调整。近些年，自然资源、生态环境、食药监管等行政部门不同程度地经历了地方负责与垂直管理的调整甚至反复，地方政府对机构调整忙于适应。此种调整关涉地方事务的范围和地方政府的行政能力，宜给予地方表达意见的空间。
上述事例表明，双重负责条款的内涵模糊，可能引起代议民主与行政命令之间的冲突。1954年宪法作出类似规定时便有疑问：“第55条地方人民代表大会如果和上级人民政府的意见不一致，怎么办？地方人民代表大会是否还应服从上级人民政府？”[4]但直至1982年宪法颁行，问题仍未很好解决。此后，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的立法主导者明确表示：“地方政府的双重角色也容易在某些具体问题上发生冲突，如行政机关执行本级权力机关的决定与接受上级行政机关的领导产生矛盾，需妥善处理。”[5]诚如有学者指出的：“在双重领导体制下，地方行政机关究竟应当以同级人民代表大会的意志为转移，还是应当以上级行政机关的意志为转移，这是影响我国行政法治进程的问题。”[6]遗憾的是，我们清醒地认识到了该条款存在的问题以及解决问题的迫切性，进一步的讨论却停滞了。
地方政府双重负责的适用难点在于如何恰当处理国家机关的纵向权力关系，也涉及责任制在行政领域如何恰当配置。对此，习近平总书记指出：“要以建设法治政府为目标，……推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化。”[7]党的十九届四中全会提出：“理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。……赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。……构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。”[8]要落实政府间事权规范化法律化、理顺权责关系等要求，必须对地方与中央的法治关系作出更充分的回答，特别是对国家视野下地方政府角色和地位作出回答。其中，首要的是对地方政府双重负责的内涵作出回答。
构造地方政府双重负责的宪法内涵，所要处理的核心问题是，如何使自上而下的行政意志与自下而上的民主意志得到恰当平衡？在社会学上，就是要解决好“中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容”[9]问题。在规则层面，需要考虑人民与国家、中央与地方、代议与执行、立法与行政等多重关系的动态平衡。在规范目标上，需要形成一种稳定性与灵活性兼备的国家机关关系模式，促进国家机关关系的非人格化，从而提升国家治理的绩效。
二、双重负责条款的历史演进
双重负责条款写入我国宪法文本以及不断变迁的过程，为塑造其内涵提供了历史维度的逻辑趋势。双重负责条款的基本功能是确立地方政府的领导体制。随着国家机构体系在不同时期的调整，政府的角色和地位经历了一个结构性的变迁过程。1982年《宪法》第110条的双重负责条款直接来自于1954年《宪法》第66条，进而还可追溯至起临时宪法作用的1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。尽管《共同纲领》时期尚无双重负责的组织基础，但它是地方政府宪法地位变迁的重要起点，也是孕育双重负责规则的根本法源泉。
（一）《共同纲领》：议行合一的政府与地方政府的单重负责
在中国共产党领导革命根据地政权建设时期，对于地方政权机关的组织、地方政权与中央政权关系的总体安排思路是，各级代议机关与其执行机关紧密结合，下级机关一体服从上级机关。这一思路在《共同纲领》中得到继承。《共同纲领》第15条规定：“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。……各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”[10]这体现出地方政府“双重负责”的外观，但当时的“政府”与1954年宪法时期的“政府”明显有异，此种双重负责只具有“单重”意义。
其一，“政府”是议行合一的机关。根据《共同纲领》第12条，政府与人大共享政权机关性质。尽管政府由人大产生，但此时的政府并非人大的执行机关，亦非行政机关，更类似人大的常设机关。在人大闭会期间，作为政权机关的政府，其职权与人大可谓等量齐观。在现实层面上，《共同纲领》制定后，地方各级人大并没有很快建立起来。“各级人民政府乃是实际上的经常工作着的政权机关。它既在实质上，又在形式上，是议行合一的机关。”[11]政府这种议行合一的政权机关性质，在中央人民政府层面更加明显。由于全国人大尚未召开，中央人民政府就成为最高国家权力的实际拥有者，是行使国家政权的最高机关。
其二，“行政机关”尚不存在。《共同纲领》时期，行政权没有交付某个专门机关，行政机关无法特定化。在地方层面，地方政府是议行合一的政权机关，并非纯粹的行政机关。在中央层面，尽管人们常把政务院与1954年之后的国务院相提并论，但政务院并非行政机关。《中央人民政府组织法》第5条规定，政务院是“国家政务的最高执行机关”。董必武在关于草拟中央人民政府组织法的报告中介绍政务院时，两次使用了“最高行政机关”的语词。[12]但是，董必武没有直接或明确为政务院作出此种定性。对此一种解释是：“其原意是指政务院为中央人民政府委员会所辖的‘最高行政机关’，而不是整个国家的最高行政机关。”[13]因为，“在共同纲领时期‘议行合一’的体制下，国家最高行政领导是中央人民政府及中央人民政府主席”[14]。有学者将政务院与中央人民政府委员会视作行政权的委托与控制关系：“中央人民政府委员会拥有行政权的所有权，政务院只拥有行政权的直接使用权，中央人民政府委员会将本身具有的行政权的使用权委托给政务院，自身则保留了对行政权的控制权和监管权。”[15]这有一定的合理性。此外，政务院的职权并非只是行政性质的，它执行的国家政务不限于行政事务。在领导地方政权机关方面，政务院分享着中央人民政府委员会的部分职权，具有超出一般行政机关的特殊地位。
因此，《共同纲领》时期，无论中央还是地方，政府与人大都是紧密结合的。政府既是政权机关，也是全权机关，明确、纯粹的行政机关尚不存在。尽管《共同纲领》要求“人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作”，但在1954年宪法之前，在规范上，地方人大与地方政府是合一的，这种负责不具有外部监督的意义。在现实中，地方人大尚未普遍建立，这种负责未能实际运行。可以说，大多数时候，地方政府对地方人大负责只具有宣示意义。在从形式到实质都议行合一的情况下，双重负责的地方政府是不存在的。由于横向上不对立法、行政以及审判、检察等各种权力作出区分，它们都被作为一级政权的组成部分，由各种权力融合在一起的一级政府来行使，因此中央与地方、上级与下级基本上只呈现出层级整体之间的纵向关系，即“块块”关系。
（二）1954年宪法：作为行政机关的政府与双重负责条款的生成
与《共同纲领》将人大与政府并列为政权机关不同的是，1954年宪法仅把各级人大规定为“人民行使权力的机关”。1954年宪法重组了国家机构体系，将全国人大作为国家机构体系的核心，赋予其最高国家权力机关的地位。在此基础上，1954年宪法明确规定了权力机关和行政机关，付之以不同的职权，使代议与执行的功能得以区分。全国人大和地方各级人大都是国家权力机关，全国人大设立常务委员会作为常设机关。政府明确具备了行政机关的属性，中央政府和地方各级政府都是国家行政机关。国务院虽然承袭了《共同纲领》时期“中央人民政府”的名义，但词同意异，真正具备了“最高国家行政机关”的地位。地方各级人民委员会作为地方政府，既要对本级人大负责并报告工作，又要对上一级行政机关负责并报告工作，并都服从国务院。由此，
地方政府的双重负责关系正式成文化了。
在议行分离后，政府不再是政权机关，而是成为人大的执行机关和国家行政机关。1954年《宪法》第47、62条在对国务院和地方各级人民委员会定性时，均采用了4个分句。其中，第3分句指出，它们“是最高国家权力机关（地方各级人民代表大会）的执行机关”。第4分句指出，它们“是最高（地方各级）国家行政机关”。两个分句为何并存？换言之，执行机关与行政机关是等同的吗？1954年5月28日，宪法起草委员会第三次全体会议曾专门讨论国务院的“执行机关”与“行政机关”两个定性的关系。据史料记载，田家英当时讲到：“不仅主席是‘执行’，法院、检察署也是全国人民代表大会的执行机关。正是由于这个考虑，下边接着规定的‘是最高国家行政机关’就必不可少。”邓小平表示同意：“国务院的真正定义是最后一句。不可少。”李维汉讲到：“国务院和其他机关的区别，不在‘执行’上区别，而在机关的性质上区别。”[16]显然，国务院的独特性不在于它是全国人大的执行机关，而在于行政机关的属性。这一判断对于地方政府也是适用的。这表明，在1954年宪法的规范体系中，各级政府的根本属性是国家行政机关，是行使国家行政权的专门机关。就此，政府便不应行使行政权之外的其他国家权力，也不应将行政权交由政府之外的其他国家机关行使。
议行分离和政府行政机关性质的确立，为双重负责条款的成立提供了组织前提。1954年《宪法》第66条规定：“地方各级人民委员会都对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民委员会都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”该条与1982年宪法第110条总体一致，双重负责条款就此生成。不过，1954年宪法的双重负责条款存在重大不足。对比1954年《宪法》第66条与1982年《宪法》第110条可以发现，二者有两个区别：一是当时地方政府的名称为“人民委员会”，这个问题较易理解；二是地方人大未设立常委会，因此没有地方政府对本级人大常委会负责并报告工作的规定。地方人大不设常委会使其民主功能受到时空上的巨大限制，极大影响了双重负责条款的实际效果。相对于对上一级行政机关负责，地方政府对本级人大负责的这重关系显得黯淡甚至缺失。
在1954年宪法制定前后，地方政府是地方人大的执行机关，同时行使本级人大常务机关的职权，这是当时比较普遍的观念。这还是议行合一的思路。可以说，中央层面的议行分离基本形成，地方层面仍是议行合一。地方政府与地方人大既有职权的合一，也有机构和人员的合一，议行的界限事实上消失了。地方政府的行政机关性质也变得模糊。其原因大致有二。
一是苏联的影响。从思想渊源上说，1954年宪法参考了苏联1936年宪法。后者规定，苏联的地方国家行政机关是执行委员会，地方苏维埃由其执行委员会召集。“执行委员会在劳动者代表苏维埃闭会期间是它的执行及号令的机关（即行政机关），向苏维埃负责并报告工作”“地方各级执行委员会实行双重从属制。即执行委员会从属于本级苏维埃，并从属于上一级苏维埃的执行委员会”。[17]苏联的地方苏维埃没有常设机关，其角色由地方国家行政机关充任。1954年宪法草案在向全民征求意见时，曾有意见提出地方人大设立常委会。宪法起草委员会未予采纳。刘少奇代表宪法起草委员会的回应是：“地方各级人民委员会是地方各级人民代表大会的执行机关，同时也行使人民代表大会的常务机关的职权。如果另外设立人民代表大会的常务机关，反而会使机构重叠，造成不便。”[18]这明确指出了地方政府作为地方人大“常务机关”的功能。在地方政府的职权方面，地方人大与地方政府的紧密结合也有明确体现。在地方上下级国家机关之间，1954年《宪法》第65条第2款规定，“县级以上的人民委员会有权停止下一级人民代表大会的不适当的决议的执行”，据此，上级行政机关有权以合理性标准否决下级权力机关的决议。在地方同级国家机关之间，根据1954年《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》（以下简称1954年《地方组织法》），地方政府有权召集本级人大会议，有权主持本级人大代表选举。这两项重要权力使地方政府不再是单纯的行政机关，而是具备主导本级人大的能力，足以使地方政府实权化、地方人大虚置化。1955年11月8日，全国人大常委会决定，将地方人大闭会期间省长、市长等政府负责人和法院院长缺额补充的权力，授予地方各级人民委员会。这意味着，地方政府既可以自己“产生”自己、“监督”自己，也可以产生和监督审判机关。尽管这种权力只在人大闭会期间行使，但人大闭会是经常性的。这一决定再次改变了地方政府作为行政机关的性质，地方政府成为地方层面议行合一的载体，而地方人大愈发具有形式意义。
二是制宪者们认为地方人大事务较少，并且能够经常召开。在讨论1954年宪法草案初稿时，董必武表示，“地方机关不采取中央机关的组织形式，越到下面就越是这样”[19]。刘少奇在宪法草案报告中讲到：“越是下级的人民代表大会，因为地区越小，就越易于召集会议。所以地方各级人民代表大会不需要在人民委员会以外再设立常务机关。”[20]为此，1954年《地方组织法》规定，乡镇人大会议每三个月一次，其他地方人大每年两次，交通不便的省可以每年一次。但这些法定次数并未落实，甚至1957年全国人大常委会作出决定，省、直辖市人大会议每年可以举行一次。
（三）1982年宪法：议行分离的彻底化与双重负责条款的定型
由于地方层面不彻底的议行分离，1954年宪法的双重负责条款的意义就是不充分的。“这种‘议行合一’的体制……实际上使人大不能经常对政府的工作进行监督，在国家体制上是有缺陷的。”[21]1954年宪法实施几年后，地方人大设立常委会曾被重新提出并设计了制度方案[22]，但由于国家运行陷入不正常状态，一些制度探索被迫停滞。此后，地方各级革命委员会实际上取代了地方人大和地方政府。1975年和1978年宪法将革委会作为国家机关写入，规定了地方革委会双重负责条款，但虽有文本规定，实践却付诸阙如。
“文革”结束后，民主法制受到高度重视，一项重要改革是恢复和重建国家机构、加强地方政权建设。1979年7月1日五届全国人大二次会议通过的《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》将地方各级革委会改为地方各级政府，县级以上地方人大设立常委会。该决议将1978年《宪法》第37条第4款修改为：“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，县和县以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作，都受国务院统一领导。”该规定在理念上已与1982年《宪法》第110条高度一致。
1982年宪法进一步加强了人民代表大会制度，厘清了地方人大与地方政府的关系，实现了地方层面的议行分离，双重负责条款最终定型。1982年宪法显著强化了国家权力机关的职权和独立性，为其决定权和监督权提供组织和制度保障，使权力机关的功能进一步外部化和实效化。1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权范围，赋予省级人大及其常委会制定颁布地方性法规的权力，特别是规定县级以上地方人大设立常委会，使地方人大工作的连续性得到保障。地方政府不再充任人大的常务机关，不再介入人大事务，可以专心行使行政机关的职权。地方行政机关由权力机关产生、对它负责、受它监督的议行关系得以明确化和现实化。
1982年宪法还取消了上级政府对下级人大的介入，厘清了权力机关、行政机关等各国家机关之间的关系，做到了基于权力类型的分工负责。1954年宪法曾赋予上级行政机关对下级权力机关的否决权。在1954年宪法草案的讨论中，甚至有建议增列“地方各级人民代表大会应服从国务院的领导”的规定。[23]这体现出1954年宪法潜含的上级国家机关整体优越于下级国家机关的逻辑，不仅地方政府是双重负责的，地方人大也是双重负责的——既受上一级人大的监督，也受上一级行政机关的监督。由此逻辑推演，地方人大对地方政府的约束能力显然弱于上级政府。1982年宪法取消这种否决权，体现了对国家机关分工负责的尊重，也体现了一体的行政权对分层的民主意志的尊重，有助于维持地方政府所要负责的两方主体的地位平衡。在议行分离的结构下，上级政府对下级人大的直接介入不再具有正当性。
双重负责条款从《共同纲领》萌生，到1954年宪法初步形成，再到1982年宪法最终定型，这一演进历程表明，议行关系在地方服从中央的前提下不断调整，体现出对权力机关、行政机关性质与功能的认识发展。横向上，代议机关与执行机关最初在中央层面得以分离，之后地方层面也实现了分离，从而完成了作为权力机关的人大与作为行政机关的政府的功能分化。纵向上，上下级的权力机关、行政机关分别建立起基于机关属性的对应关系，不同属性的国家机关不再由于层级的高低而产生直接的监督或领导关系。就地方政府这一特定国家机关来说，它从附属于权力机关、以执行机关的名义分享着权力机关的属性，到基于权力机关的授权而仍保留执行机关的地位、但明确获得行政机关的属性，其地位纯粹化、分工确定化、权力定型化的走向是逐渐清晰的。只有存在着组织人事上相互分离的议行关系，地方政府的双重负责才有可能。这要求权力机关与行政机关的职权应当都是确定和特定的，不能相互交叉、相互介入或者相互取代。权力机关的功能在于代议民主与合法性监督，行政机关的功能在于有效执行与日常管理服务。为此，两类机关的职权要满足配置的科学民主性、运行的效能性及可预期性等要求。人大保持权力机关的最高权威和最终控制权，政府被授予行政性职权和职权范围内的自主。在人民代表大会制度之下，这种功能分化、职权分工的权力逻辑，是国家机关分工负责原理的要求，本质上是民主集中制原则的要求。
三、地方政府双重负责的宪法功能
《宪法》为什么要规定双重负责条款？这需要探寻该条款成立的价值基础，从地方政府双重负责的功能着手。在人民当家作主的社会主义民主政治要求下，地方政府双重负责型塑了纵向与横向两个维度的国家机关关系结构。纵向维度上，双重负责指向中央与地方，涉及地方政府与上级政府、地方人大与上级人大的关系。横向维度上，双重负责指向权力机关与行政机关，涉及地方政府与地方人大、地方人大与上级政府的关系。地方政府对本级人大和上级政府负责并报告工作，是一种既重视地方也强调中央的混合权力关系，它强调在中央统一领导的前提下，充分容许地方自主。
（一）中央统一领导与因地制宜
纵向维度上，地方政府双重负责的意义在于保证中央统一领导与地方因地制宜的两重目标，实现统一与多样、秩序与活力、效率与民主的动态稳定。地方政府对上级政府负责并服从国务院，是行政权体系内的下级服从上级，保证决策和执行的上下畅通，维护中央权威。这是统一国家中的秩序和效率的要求。同时，地方政府又不完全唯上级政府的命令行事，它还要服从地方人大的民主意志。这是充分考虑地方多样性基础上的活力与“在地化”（localization）民主的需要。为此，中央在开展统一领导时，既要为地方提供明确的事项和规则，也应为后者留下充分合理的自主空间。
1.央地“适当分权”
央地关系历来在我国政治上具有举足轻重的地位。中华人民共和国成立初期，在对央地关系形态的探索上，总的思路是既保证中央意志的权威和统一，又尊重地方自主处理地方事务的积极性。毛泽东的两段讲话很好地反映了这一思路的两个方面。在1954年6月11日宪法起草委员会第七次全体会议上，毛泽东讲到：“我们是中央集权，不是地方分权。一切法律都要由中央来制定，地方不能制定法律。中央可以改变地方的决定；下级要服从上级，地方要服从中央。”[24]在1956年4月25日《论十大关系》的讲话中，毛泽东指出：“正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。这种从全国整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性。”[25]这表明，中央与地方都是国家内部相互依存又相对独立的政权单元，最终目标是维护全国整体利益。习近平总书记强调：“发挥好两个积极性，始终是我们在处理中央和地方关系时把握的根本原则。”[26]
1982年宪法定型化了的双重负责条款是这种央地关系的产物，也是维护这种关系的保障。彭真在宪法修改草案说明中指出：“草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则，规定中央和地方适当分权，在中央的统一领导下，加强了地方的职权，肯定了省、自治区、直辖市人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规。”[27]在这里，彭真提到了央地关系的关键规则——适当分权。
“适当分权”意味着中央（上级）拥有终局决定权，但不可完全取消地方（下级）的自主空间，前者不能基于更高的权威而取代后者，不能将后者变为其行为工具。分权的目标是，一方面使中央或上级保留最终控制权，但这种控制权限于特定范围和方式，另一方面使地方或下级获得广泛自主权，但这种自主权不超出特定地域和事项。这样，双方都获得适宜自己行使的权力，形成基于法律规范的控制与服从、尊重与自主的关系。在统一国家内部，中央与地方存在管辖权竞争是非常正常的，但它应当是依赖式竞争，而非替代式竞争。中央在对超地方事务进行统一管理时必须注意，统一管理的初衷是使地方间获得行为标准、方式方法上的协调一致，是对地方利益的均衡分配。统一管理不能形成中央取代地方的效果，不能完全覆盖地方的自主空间，不能使地方仅具有象征意义。否则，政治统一体就不存在了。
按照“适当分权”的思想，地方政府双重负责体现了上下级的权力机关与行政机关分工负责原理。第一，在分工层面，上下级人大之间、上下级政府之间分别拥有不同的权力能力和职责范围，上级人大不直接介入下级政府的执行活动，上级政府也不直接介入下级人大的议决活动。保障地方依法自主履行职权，既是分工的要求，也是分工的结果。第二，在负责层面，下级人大受上级人大监督，下级政府受上级政府领导，下级机关在法定职权范围内履行上位法和上级机关的要求，并承担相应责任。分工负责原理的核心是根据国家权力的属性来划分权力类型，由特定国家机关承接特定类型的权力并对权力运行的结果负责。
2.意志统一与执行分层
《宪法》规定的“地方”与行政区划相匹配，一级政区对应一级地方。基于政区之间的管辖关系，“地方”有法律地位的高低之分。基于地方的多层次性，国家权力机关及其执行机关都是分层配置的。地方拥有自身利益，对于超地方性的利益诉求，需要提炼、上升为更具普遍适用性的规则，即意志统一。中央拥有最高权威，但无法自行落实，需要由地方以逐级代理的形式来实现，即执行分层。全国人大代表全体人民的共同意志，拥有最高权威，中央政府和地方各级人大负责使共同意志在各领域、各地方得到实现。此时，共同意志基于它在不同领域和地域的需要而分出层次，由地方各级人大和各级政府来落实。基于权力机关与行政机关的性质差异，上下级人大形成监督关系，上下级政府形成领导关系。
意志统一强调最高国家权力机关的最高法律地位，但不反对权力的纵向分配。一方面，由于必须形成统一的意志，那么“议”自然优越于“行”。又由于意志是分层的，全国性意志对各个地方都具有约束力，地方便是落实全国性意志的必要单元。因此，“地方”成为全国性意志在特定地域空间的代理式治理结构，地方政权是全国人民意志的特定地域代理者。另一方面，并非所有事务都要形成全国性意志。大量只具有地方性意义或者由地方处理更便利的事务，无需形成全国统一的解决方案，可由地方人大监督地方政府直接实施。
意志统一与执行分层反映了民主集中制原则的要求。民主集中制原则既是价值层面的，也有工具性意义。在央地关系上，民主集中制原则意味着中央统一领导与权威层级代理的结合，是“对国家民主正当性与治理有效性双重追求”[28]。第一，民主具有基础性，适用于共同意志的形成环节。在该环节，产生者优于其产生的机关，因此选民优于代议机关，下级代议机关优于上级代议机关，权力机关优于行政机关。第二，集中的目标是效率，适用于共同意志的实施环节。在该环节，上级代议机关优于下级代议机关，上级行政机关优于下级行政机关。第三，集中的极限是维持民主的底线，不能取代民主的事务领域。因此，上级代议机关不能取消下级代议机关而自我授权，上级行政机关对下级行政机关的领导不能越过下级代议机关的职权。第四，民主的方式既包括自下而上的形成意志，也包括下级对上级的监督，后者是维持民主底线的重要一环。央地或上下级之间并非此消彼长的职权关系，而是既有“领导—服从”，又有“监督—合作”。只强调前者对后者的优先性不能体现民主集中制的全貌，下级依照法律对上级的监督同样不可忽略。只有这样，才能使民主集中制成为双向交互的动态过程，才能丰富国家权力运行的形式与实质内涵。
（二）地方民主决策与执行效率
横向维度上，地方政府双重负责的意义在于保证地方民主决策与执行效率的两重目标，实现民主与自主、授权与控权的日常化。地方政府对产生它的人大负责，体现了对民主意志的尊重和对地方人民利益的维护。地方人大根据管理服务的需要授予政府以行政权，并通过任免官员、审查批准预决算等方式，为政府履职提供机构、人事、物质等方面的保障，以提升行政效率。同时，地方政府要接受地方人大的监督，但人大监督并非事无巨细，重点在于地方重大决策和执行结果，监督范围与方式是法定的。
1.地方决策的民主基础
人大是人民行使国家权力的机关。人民是一个建构出来的政治概念，它要进入国家的法秩序空间，需要通过选举制度形成特定的代表者，进而借助代表者来落实其意图。从主权的视角来看，主权是不可分的，作为主权者的人民也应当是一个完整的统一体。但是，人民内部可以基于族群、地域、习俗、职业、功能等而形成不同群体。“我国宪法中的‘人民’……是一种具有地域属性的政治命运共同体”“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇以及自治区、自治州、自治县内的‘人民’与‘全国人民’有着相似的宪法结构，在各自区域内构成施加政治影响和承担政治责任的共同体，同样属于被宪法认可的‘人民’，进而可以作为合法化主体赋予所在区域内的国家权力合法性。”[29]人大是人的集合性的存在方式，它不但是实现广泛民主的载体，而且是人民自我实现的载体。各级人大均具有决定权、任免权，都是人民行使民主权利的机关。地方人大作为本地方人民意志的集中代表，它是实现广泛民主的主要载体之一，其功能在于汇总、提炼、凝聚地方民意并督促执行。
民主意志的实现需要平等自由的程序规则。“只有在所有成员都被给予平等的政治参与机会的程序中，民主意志才会产生。”[30]地方活动的规则化与常态化，使民主意志产生的客观要求得以满足，并使民主的结果得到维护。如果没有良好运行的地方人大，各地方国家机关要么混合一体，要么陷入各自为政的泥沼。在这个意义上，1979年宪法部分修改，规定县级以上地方人大设立常委会，“符合扩大民主，监督政府工作，保持法院、检察院独立性的精神”[31]。这对于加强属地化的民主基础是至为重要的。
地方人大是地方人民意志的组织形式，其民主性应当定期接受本地人民的检验。在超大型国家中，在保证全体人民共同意志的前提下，需要在不同层级的生活领域之间形成层级化的民主意志。分层民主一方面能够吸纳更加直接和具体的民意，另一方面便于使民意的结果得到周期性审查。地方人大周期性的选举、审议和监督活动能够不断整合民众利益，为政府行为提供了动力与边界。
2.政府履职的有效监督
地方政府双重负责是议行关系由集权一体到分工负责转变的结果。权力机关和行政机关分工负责，有助于更好发挥各自职能，更好维护政权稳定，提升治理效率。1982年宪法对议行关系的规定鲜明体现了分工负责理念。彭真指出：“由人民代表大会统一地行使国家权力；同时在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，也都有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作。”[32]这其实是“强调将权力分配给最适合行使的机构”[33]，以实现决策正确与执行高效。
在人民代表大会制度下，各级人大负有为国家治理提供规则并监督执行的职责，这就要求人大应当持续、有效行使职权。1954年宪法未为地方人大设立常委会的一个重要理由就是认为地方人大职权少，特别是没有立法权：“全国人民代表大会工作的繁重，当然不是地方各级人民代表大会所能够相比的。全国人民代表大会行使国家的立法权，地方各级人民代表大会没有这方面的职权”[34]。这种观念与传统的权力理论有类似之处。在该理论看来，立法机关的主要任务是为行政机关提供具有持续效力的法律。“由于那些必须经常加以执行和它们的效力总是持续不断的法律，可以在短期间内制定，因此，立法机关既不是经常有工作可做，就没有必要经常存在。”[35]但是，这种认识已经不能满足治理需求日渐复杂的现代社会，更何况立法并不是人大的唯一工作。作为国家权力机关，产生并监督政府是人大的重要职权。“代表机构掌握国家最高权力，并借此产生和监督政府以及执法机构。……人民制约代表机构，代表机构制约其产生的政府与执法机构。”[36]地方人大在设立常委会之后，能够经常性的“对政府工作有一定的制衡作用，对正确决策、减少失误有好处”[37]。增加地方人大立法等方面的职权，亦有助于为行政机关提供地方性规则。
在双重负责结构下，地方政府对地方人大的负责是日常化的。这对于形成规范有效的行政主导体制至关重要，也是形成一个机构化的权力平衡与控制系统的必然。地方政府拥有广泛的行政管理权，需要满足行政合法性与合理性的要求，还要提高行政效能。“人民通过国家权力机关作出决定以后，只有这些决定得到行政机关的迅速有效的执行，人民的意志才能得到实现。”[38]不及时、不充分、不全面地履行职责，同样属于权力滥用。1982年宪法规定国家机关实行工作责任制、行政机关实行首长负责制，一个重要目的就是提高工作效率。行政效能越来越成为地方政府的普遍性追求。
“近年来，地方各级人大常有专题询问，专门针对地方政府整体效能或者具体领域或事项的行政效能。”[39]地方人大对地方政府的监督，在促进形式合法性、实质合理性之外，亦有助于提升行政过程的效能性。
四、地方政府双重负责的差异化内涵
地方政府双重负责体现了《宪法》对央地关系、议行结构的动态平衡理念。双重负责意味着地方政府要接受来自两方主体的授权与监督。从地方政府与两方主体关系的角度，双重负责条款可以延伸出以下问题：地方政府的各项职权是同质的吗？地方政府向两种国家机关负责有何差异？两种“报告工作”的性质、内容和形式是否存在区别？“都服从国务院”是否确立了行政一体原则？对这些问题的回应，构成了地方政府双重负责的差异化内涵。
（一）地方政府职权的双重性
地方政府双重负责的一个直接原因在于其权力来源是双重的。全国人大是人民最高意志的权威代表，在此之下，国务院和地方人大都扮演着执行人民意志的角色。地方政府来自地方人大的行政权，与来自上级政府直至国务院的行政权，二者终极一致，是并行、可协调的，不应产生冲突。但是，二者在内容、表现形式与监管方式等方面存在差异。地方政府是国家机关体系中的一环，其职权既有地方性的，也有非地方性的。地方政府职权的双重性决定了双重负责的差异化内涵。
在地方性方面，地方政府由本级人大产生。地方政府对本级人大的负责以议行分工为基础。在分工层面，地方人大和地方政府行使不同性质的国家权力，完成不同类型的国家任务。人大不介入政府的具体执行过程，政府不具有议决重大事务的权力。在负责层面，地方人大和地方政府分别履行权力机关和行政机关的职责。这种负责，一方面体现为，二者通过民主方式分别产生，人大对选民或代表负责，政府对产生它的人大负责，本质上都是对人民负责；另一方面体现为，如果二者未能履行好法定职责，便要承担法律责任。
在非地方性方面，下级政府要受上级政府并最终受中央政府的领导，其基础在于行政事务的层级分工。中央政府具有两种职能：一是领导和管理全国性行政事务，二是监督地方性行政事务的管理。与之对应，地方政府也有两种职能：一是执行上级政府委派的行政事务，二是领导和管理本地方行政事务。地方政府在行使两种职能时，与上级政府形成两种关系：前种事务形成行政管理关系，地方政府是上级政府的组织和功能延伸；后种事务形成行政监督关系，上级政府对地方政府进行合法性监督。两类事务的范围应当是相对明确的，不应越过各自边界。如果上级政府要对下级政府实施管理性的领导，不仅要有组织法依据，而且要有行为法依据。除中央政府外，上级政府不应超出行为法的设定，仅依据组织法就对下级政府作出命令指示。
（二）双重负责的主次顺序
双重负责条款明确了地方政府面对三方主体的姿态：一是向本级人大负责，二是向上一级行政机关负责，三是服从国务院。由于后两者可以一体看待，那么，三方主体之间的核心问题就在于，如何处理地方人大与国务院之间客观存在的张力。受议行结构的影响，在与全国人大的亲密程度上，国务院要超过地方人大。尽管如此，国务院不可越过全国人大的授权边界而直接介入地方人大事务。国务院与地方人大的宪法地位总体上是平等的，在具体行为上通常平行。那么，处理这种张力关系可以考虑两种方案：一是明确某类事务仅对一方负责，另一方可以协助监督；二是在无法明确单方负责的情形下，明确双重负责的主次顺序。第一种方案需要各方权力事项的法定化。尽管权力事项难以穷尽，但在财政、税收、教育、交通、自然资源管理、基础设施建设等行为领域，以及机构调整、人员奖惩等组织领域，权力分配的法定化是完全可能的，这种法定化应当达到形式法律保留的层级。第二种方案则需要进一步讨论双重负责的主次顺序问题。
1.地方政府主要负责的判断
判断地方政府应对哪方主体主要负责，可以从事务范围和职权来源两方面观察。
第一，地方政府所涉事务是否具有超地方性。地方政府对本级人大负责与对上级政府负责应当存在事务上的区分。这两种负责不是相互取代或覆盖的，其差异不是体现在数量层级上，而是指向的民意类型与范围不同。地方是构成政治统一体的单元，地方的共性问题需要凝聚和执行全体人民的共同意志，地方的个性问题需要本地人民自主决定。由于国务院是全国人大意志的直接执行者，在涉及全体人民意志方面的事务上，国务院优先于地方人大。此时，地方政府应当主要对上级政府并最终对国务院负责。如果所涉事务属于地方民主的范畴，则地方政府应当主要服从地方人大的意志。具体到某一特定事务上，判断对何者负责的实质标准在于该事务是否仅可取决于本地民意，或者是否超越本地管辖能力、具有跨域统一的必要并且统一管理能够带来更大收益，形式标准则在于经过公开、多元参与、可预期的审议过程。国务院有关央地财政事权的划分意见体现了此种实质标准：“体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责，地区性基本公共服务由地方负责”；“所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权”；“信息比较容易获取和甄别的全国性基本公共服务宜作为中央的财政事权”。[40]在判断事务是否具有超地方性时，一个直接指标是开展事务的资金来源。如果资金主要来自上级，则对上级政府负责为主，地方人大可以协助监督。
第二，地方政府职权的民主正当性来源更接近哪一机关。地方政府的某一行为必然依托某种职权，该职权的民主正当性来源能够表明地方政府主要负责的对象。但在民主正当性来源难以直接清晰判断时，如何选择？如果我们将民主正当性的来源视为天平，一端为地方，一端为中央，那么便可以将“滑动的民主正当性”作为衡量标准，判断它距离地方直接民主更近，还是距离中央授权民主更近。跨地域的、需要全国统一标准和资格的事务，显然与中央授权民主更相关，更需要体现行政一体，对上级政府负责就具有优先性。那些只关涉本地方利益的、宜由地方议决的事务，通常就与地方民主更相关，对本级人大负责就具有优先性。在适用“滑动的民主正当性”标准时，有两种方式可以实现自上而下的行政意志与自下而上的民主意志之间的相对平衡。一是由全国人大常委会对两种民主正当性之间的具体争议予以审查。二是建立民主意志传递的程序机制。在民主正当性来源模糊时，权力分配的程序能够使各方意志得以交互。如，上级政府对下级政府职权的某些调整，宜得到产生该下级政府的地方人大的审议。
2.地方政府的辅助性负责
需要注意的是，对一方负责为主，不意味着完全不对另一方负责。后种情形可称为辅助性负责。辅助性负责应尊重主要负责机关的意志，在方式和标准上不能替代主要负责。在对上级政府主要负责时，上级特别是中央政府要为地方政府提供组织、物质以及规则保障并予以监督，本级人大可以对地方政府使用上级资金等行政资源进行民主监督。在对本级人大主要负责时，地方政府在本级人大的授权框架内可以自主行政并接受民主监督，同时基于行政一体原则，地方政府亦应接受上级政府的行政监督。主要负责的监督标准既应有合法性又应有合理性，辅助性负责可以只采用相对宽松的合法性标准。
（三）两种“报告工作”的目标差异
地方政府对产生它的人大报告工作，能够以在每次人大会议上作“政府工作报告”的形式获得具象化。但是，地方政府对上级政府报告工作，并未体现为公开的、外部的、带有程序规范的法定规则。这种区别可以通过地方政府的职权来源提供解释。
从权力机关的视角来看，地方政府是全国人大经由地方人大和中央政府两条途径而设置的执行机关与行政机关。地方政府行为合法性的获得，既可以藉由本级人大、上级人大的通道，也可以藉由上级政府、中央政府的通道。后者能够通过行政一体原则得以证成，而前者可以从民主合法性链条的视角来说明。“地方行政机关的人事与组织合法性来源于本级的人大，但事务与内容合法化链除了可以追溯至本级人大，还同时可以在很大程度上追溯至上级人大。”[41]因此，地方人大听取地方政府的工作报告，实际上是它代表上级人大乃至全国人大开展的民主监督。这种监督并不局限于事务与内容层面，而且事务与内容的监督能够以组织人事变动的方式得到体现。因此，地方政府对本级人大报告工作是周期性民主监督的逻辑要求。地方人大对本级政府的工作报告不能只是“听”与“取”，而是要以公开审议的方式为之，审议未通过的工作报告将产生不利的法律效果，比如罢免有关负责人或者机构重组。
从行政系统的视角来看，下级政府向上级政府报告工作是一种取向于效率和纪律的组织控制机制。为履行行政职责，上下级政府必须紧密关联。在1954年5月宪法起草座谈会各组召集人联席会议上，李维汉表示：“下级人民政府要服从上级人民政府的领导。所谓服从‘领导’就包括要向上级报告请示，不能官僚主义，不能搞独立性，上级可以检查下级的工作等等。不止是下级要向上级‘报告工作’而已。”[42]从政治社会学上说，上级政府听取工作报告的目的之一在于破除科层官僚制下的治理沉疴。在现代行政的科层制之下，官僚机构的僵化是一个客观现实和必然规律，甚至被评价为“是智力上保守的机构，其中充斥着老前辈以及他们过时的传统观念”[43]。然而官僚机构对于治理绩效的影响不可小视。此时，不定期的、非公开的、受制于上级政府的报告工作，就成为克服下级政府惰性的反科层治理机制。反科层治理旨在破除例行公事一般的常规科层治理的弊端，同时可能“演变成为官僚机构的常规手段，成为科层制的制度化内容”[44]。可以说，下级政府向上级政府报告工作实际上是以反科层逻辑呈现的科层式治理工具。
基于上述目标的差异性，两种“报告工作”在内容和形式上应有明确区分。那些与本地利益直接相关、属于执行地方人民意志的事项，应当通过可预期的公开讨论和投票表决的形式来实现民主监督，不能以行政命令替代。那些来自上级和中央政府统一要求、需要快速决策的事项，应当及时接受上级政府的指令和监督，无需由本级人大再行议定。当然，民主监督或者快速决策都应符合法治标准，建构适合两种控制模式的成文法则仍有必要。
（四）“都服从国务院”的内涵
地方各级政府“都服从国务院”的要求自中华人民共和国成立就一直以不同形式存在着。这突出了行政系统一体化领导的特点，国务院具有“整体政府”的色彩。但在双重负责条款的背景发生变迁之后，这种“服从”亦有新的内涵。
1.以责任一体为核心的行政一体
基于各级政府的行政机关属性，国务院与地方各级政府的关系可以用行政一体原则来涵括。行政一体意味着，国家的所有行政机关作为整体，由最高行政机关予以指挥和监督，并总体上向选民和国家权力机关负责。《宪法》明确国务院是最高国家行政机关，蕴含了行政一体的理念。国家的全部行政事务都被纳入层级式的行政体系，
经由逐级对上负责，最终归结到对国务院负责，国务院对全部行政机关有领导监督之权。
但是，行政一体不必然等于组织一体或功能一体，后两者需要以各行政机关具有同一权力来源为前提。在行使那些由地方人大授予的职权时，本级政府与上级政府之间并没有组织或功能上的一体关系。一种现实主义的观点认为：“中国虽然有中央政府与地方政府之分，但却不承认地方政府所代表的地方行政机关是另一套有别于中央政府国务院所领导的国家行政机关体系。……在中国只有国家行政机关一个体系而已。”[45]这一判断描述了一种客观现象，但其内涵逻辑尚可改进。按照《宪法》，国务院和地方各级政府都是国家的行政机关。中央政府不等于国家政府，中央政府与地方各级政府的结合才构成国家政府。《宪法》没有将行政职权均交由最高国家行政机关自我履行，而是将具有地方性的行政事务从层级式行政体制中分出，支持地方人大赋予地方政府以行政职权，本质目的是为了维护地方自主。在合法性框架下，地方政府的行政职权来自两个层面，一是由国务院授予，二是由本级人大授予，因而它既要接受最高国家行政机关的监管，也要接受本级人大的节制。在此意义上可以说，“地方政府在职能上具有双重性，兼具地方自主机关和中央派驻机关的身份”[46]。具体到政府机构设置上，“在上下对应设置的机构之外，各地可以在一些领域因地制宜设置机构，适应社会管理和公共服务需要，充分发挥地方积极性”[47]。对此，2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》已明确要求：“上级机关要优化对基层的领导方式，既允许‘一对多’，由一个基层机构承接多个上级机构的任务；也允许‘多对一’，由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。”
行政一体的核心意义应当是责任一体，即对于行政性事务，行政机关基于其专业性、连续性等特点而在层级式指挥或监督方面更有优势，为此设置自上而下的领导监督关系，以使各种行政事务由组织、制度与功能等方面均最适应的行政机关来负责处理，最高行政机关对所有行政行为负监管之责。有学者反对责任一体，认为它难以就何谓行政机关适当的监督、行政机关发挥作用的限度等问题提供答案。[48]这些问题正是责任一体的要义所在。责任一体的目标是对行政权予以差别化的监督，避免行政机关的相互取代。上级或最高行政机关的领导监督不能侵入下级行政机关的核心权力领域，或者对后者正常行使职权造成本质阻碍，比如不能在人员、资金、装备等方面使下级政府失去履职条件。基于权责一致原理，上级政府也不能将自身事权单方面交由下级政府承担，或者上收法律授予下级政府的事权。由于地方政府职权的双重性，对于从属于上级政府的行政事务，上级政府有权直接领导，可以对下级政府作出命令指示并开展检查考核，可以否决下级政府的行为并追究责任。而对于从属于本地方的行政事务，上级政府的领导主要体现为基于规则的监督，并且避免以直接方式为之，可以采取诱导、建议或评估等柔性监管方式，责任追究也应由地方人大主导。
从责任一体的视角出发，上下级政府间关系的处理方案就有了更多空间。在承认上下级政府之间相对独立的前提下，上级政府对下级政府的控制应当以宪法为基础，以组织法以及行为法为方式。这意味着，政府不能仅因为具有某方面职权就概括性获得与之相关行为的普遍正当性，而立法者应当为具体行政领域提供监督规则。在具体运作上，上下级政府之间应当由传统的下对上单线负责的内部运作模式，转向共同对行政任务负责的整体控制模式。“某一行政组织只须负责达成规定或者约定的目标，至于达成目标的具体细节，应由该行政组织自己决定，从而在确保行政任务实现的前提下，最大程度地赋予行政组织以主动和弹性活动的空间。”[49]这也可以回应责任一体但组织却不一体的疑问。行政机关只需要按照法规范的要求履行行政任务。上级政府基于法规范的设定，通过授权或委托等形式将特定任务交付下级政府并督促其完成任务，下级政府按照法规范的规定执行任务，各级行政机关不一定必须置于同一套组织机构体系之中。
2.国务院统一领导的边界
国务院统一领导全国行政事务，能够满足政权稳定、政策连续以及计划式发展的效率需要，同时，给予地方政府以行政事务的自主权有助于提高治理效率。基于此，对于国务院的统一领导这种抽象的原则，还需要细节上的展开。《宪法》第89条在规定国务院职权时，兜底规定为“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”，这表明国务院的职权是列举式授予或者单行授予的。“国务院的权限来自于宪法和全国人大及其常委会的授予，并无概括性的权限，没有无限制即自由的空间。”[50]一方面，基于国家权力的层级分配原理，国务院统一领导应当基于事务领域而采取差异化方式。在议行分工、执行分层的前提下，全国人大不应直接介入地方性的行政事务，国务院或其他上级政府直接介入下级政府的职权自然也不具有法理基础。国务院直接指挥地方政府的事务应当落入中央事权的范围，并且尊重地方政府完成行政任务的形式选择自由。如果要把这些事务交由地方负责，则应通过立法方式作出授权或委托，并得到地方的形式认可。在此范围之外，国务院介入地方政府不宜采取管理型的领导路径，而应当是基于法规范的责任监督路径。另一方面，基于《宪法》第3条第4款规定的中央和地方国家机构的职权划分原则，国务院统一领导不应对地方主动性积极性的充分发挥带来消极后果。因此，“基于国务院的事务繁多、地方各级国家行政机关的职权法定、代替执行会妨碍地方的积极性、地方国家行政机关更易于了解实情等等考虑，国务院一般不直接处理地方上或者琐碎细小的行政事务”[51]。
五、地方政府双重负责实践的合宪性调整
前文从地方政府双重负责的价值取向和权力来源的差异性出发，对其内涵作出了差异化的构建。以此为基础反观若干现实问题，可以提出相应的合宪性调整方案。
（一）上下级政府事权的法定化分配
地方政府是产生它的人大的执行机关，这在逻辑上意味着，地方政府应当拥有特定的、属于地方事务范围内的职权。然而，宪法和组织法在授予地方政府职权时，基本没有对不同层级政府的职权作出区分。除国防、军事、外交等少量事务由中央政府负责外，各级政府的事权大体重合。现行《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上地方各级政府授予完全一致的职权，乡级政府只比前者少了环境和资源保护、城乡建设事业、民族事务三方面职权。同时，该法在列举地方各级政府职权时，最后一项都是“办理上级国家行政机关（上级人民政府）交办的其他事项”。有学者表示：“这一条简单的规定，以服从上级的名义，将政府的所有对内职责潜在地贯穿在整个政府体系之中。从政府职权的纵向比较中，可以看出中国的每级政府都在管理相同的事情。”[52]宪法和组织法对地方政府职权的规定其实是以事务等级来机动调配的。地方各级政府带有明显的“全权政府”色彩，它们“在本行政区域内都是一个全权政府，而不是与其他各级政府分享职权”“地方各级人民政府都是中央人民政府在各地的分支机构”。[53]
各级政府负责几乎完全一致的事务，这被学者概括为“职责同构”，虽有积极功能，但日渐凸显条块矛盾无法解决、阻碍社会结构的分化整合、滋长官僚主义、衍生父母官意识等弊端。[54]解决这些弊端，无论是建立学界倡导的“伙伴型政府间关系”[55]，还是“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”[56]，关键都是形成以分工为基础的自负其责。一方面，地方政府对上级政府负责并服从国务院，那么相关事权就应主要属于上级或中央。另一方面，地方政府对产生它的人大负责，那么就要以法律方式授予地方相对明确和稳定的事权，上级不能任意增加或者减少此类事权，也不能影响下级履行职权的能力。如果没有相对明确的政府间事权分配，那么，下级政府就会演变为上级政府施政的地域代理人，对地方人大负责的动力和效果就会降低。就地方人大来说，如果没有政府间的明确事权，就无所谓对它产生的政府进行民主监督，因为此时下级政府的主要任务是落实上级政府的行政指令，而忽略来自本地方的民主指令。为此，应当进一步提炼政府间职权分配规范，包括分配标准、事项内容、上级政府的监督与评价机制、下级政府自主性的保障措施等。
在事权法定化分配时，需要考虑地方财政能力的影响。当前，地方财源包括税收返还、转移支付以及行政收费等。在财政资金的获取上，下一级政府逐级受制于上一级政府，只有中央政府掌握完整的财政权。这能够防止地方的竞争无度和财政赤字，但也意味着地方政府并非完整的一级政府。财政资金的自给程度极大影响着地方自主的能力。[57]由于各地经济社会发展程度的巨大差异，一些欠发达地方对财政转移支付具有强烈依赖。如果地方财政自主的空间过于狭窄，会导致地方政府对本地负责的动力缺失。“财政纵向失衡不仅直接抑制了地方政府治理能力的提升，亦能够通过转移支付规模和结构间接阻滞地方政府治理能力的提升。”[58]对此，一方面应当“适度加强中央、省级事权及支出责任，降低地方政府治理失灵的风险”[59]，另一方面应当建立结构更加合理的转移支付制度，支付规模要满足合理性原则，绩效考核则要发挥地方人大的监督功能。
事权分配的法定化是一个不断实现的理想状态。实践中，如果地方人大与上级政府乃至与国务院产生冲突，如何解决？首先，以事务属性为标准，上级政府要介入地方政府的事权，应有全国人大或其常委会的授权。对那些需要以地方审议民主为基础的事务，上级政府的直接介入不具有正当性。其次，建立冲突解决机制，由全国人大或其常委会处理此种潜在冲突。最后，上级政府对下级政府事权的介入应当满足合理的形式要求，并且接受地方人大的实质审查。比如，上级政府要变动由地方人大产生的行政机关负责人，应当符合宪法和法律规定的事由和程序；上级政府对下级行政机关的撤并、垂管，以及要求地方“负总责”、属地管理、问责追责等，也应以形式法律为依据。
（二）地方人大主体地位的实质化
人大在地方事务决策和经济社会发展中具有中枢地位。削弱甚至取消地方人大这种地位的行为是与宪法逻辑相背离的。1951年，彭真在一次讲话中谈到：“人民代表会议是权力机关，国家的重大事情由它来决定，主要是两方面：一是出主意，二是用人。”[60]这两方面事情并没有都交由最高国家权力机关亲自实施，那也是不可能的。地方各级人大同样具有议事与选人的职责，这就必须使之具备足够的能力履行好这些职责。
落实双重负责条款，尤其要强调地方政府对本级人大负责的意义。地方人大依法制约和监督地方政府，本质上就是支持政府履职行权，这是人民代表大会制度的必然要求。“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”[61]地方人大除了要对本级政府的人事、财政事项具有实质的审议决定权之外，还要经常性的对政府工作进行审议监督。一方面，年度工作报告制度具有极大完善空间，应当明确人大代表听取、审议、批准工作报告的程序规则，明确工作报告审议行为的效力，特别是报告不被批准的标准和法律后果。另一方面，政府向人大作年度性的工作报告只是接受监督的一个方面，更要扩展人大对政府工作的日常性、程序性监督。
在对统一意志的分层执行中，地方法律人格的自主性应予充分保障，“确认地方的法律人格，明确作为公法人的地方的权力与责任、权利与义务”[62]，特别是要维护好地方人大在落实统一意志时的主动性积极性。在组织人事方面，实践中，政府负责人的变动与地方人大的决定有时不相匹配。经济学研究指出，“地方官员更替主要是影响辖区的短期经济增长波动”[63]，会使经济政策频繁变动，而“经济政策不确定性可能对企业投资产生的抑制作用”[64]。为此，应进一步充实地方人大有关组织人事决定权的实质意义。地方人大在实施人事任免程序时，应当对离任政府负责人的履职效果依法进行监督，听取和审议其履职情况报告，并对拟任政府负责人的履职计划提出要求。
当然，强化地方人大的权威并非无限扩张其权力。如，地方人大不宜直接向地方政府作出具体的指挥命令，不宜就个案作出指示要求。当前的主要问题不是地方人大的权力不足，而是价值和规范向现实的转化不足。《宪法》规定，县级以上地方人大常委会“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。何谓“重大事项”？怎样“讨论、决定”？这些问题有待明确。有学者认为，“人大决定权是一种绝对权力，现有的条文规范并未为人大决定权的行使划定边界，人大对于它所意欲的决定权可以自由裁量”[65]，体现出对人大决定权绝对化的担忧。加强人大与地方制度方面的法规范供给，是避免这一风险的基本途径。
（三）上级政府工作部门领导之禁止
双重负责条款明确，地方政府对“上一级国家行政机关”负责并报告工作。在行政法上，行政机关既包含一级政府，也包含政府工作部门。那么，下级政府是否要对上级政府工作部门负责并报告工作呢？答案应当是否定的。
《宪法》未规定上级政府工作部门的领导问题。1954年、1979年的两部地方组织法规定了上级政府工作部门对下级政府工作部门的领导。1954年《地方组织法》第39条规定，地方政府工作部门受本级政府统一领导，并且受上级政府主管部门的领导。该条的后一分句，由1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第40条修改为“受国务院（上级人民政府）主管部门的领导或者业务指导”。该法在1995年第三次修正时又将上述规则修改为“依照法律或者行政法规的规定受国务院（上级人民政府）主管部门的业务指导或者领导”。从修改趋势上看，上级政府工作部门对下级政府工作部门的领导力度不断变弱，更加趋于业务指导。
从规范体系上说，上级政府工作部门对下级政府工作部门的领导必须严格限缩，而对下级政府的领导应予明确禁止。《宪法》第110条规定地方各级政府“对上一级国家行政机关负责并报告工作”，此处用语为“上一级国家行政机关”而非“上一级人民政府”，不能认为“上一级国家行政机关”包含工作部门在内。理由有三：第一，一级政府就是一级行政机关，因此上一级国家行政机关可以理解为该级政府。第二，某些政府具有行政机关以外的其他属性。比如在民族自治地方，政府与人大共同构成自治机关。下级政府向上级政府报告工作应当基于其行政机关的属性，采用“上一级行政机关”的表述更为准确。第三，某些“上一级国家行政机关”虽然具有一级政府的实际地位，但没有获得一级政权机关的法律地位，不能称作“政府”，如地区行署等派出机关。因而，第110条中“上一级国家行政机关”应当在整体意义上理解，不能成为对上级政府工作部门负责并报告工作的规范依据。
实践中，不乏存在上级政府工作部门对下级政府通过各种方式形成实质领导的现象。这不符合宪法逻辑。必须承认，一级政府是由诸多工作部门构成的，其意志有赖各部门贯彻落实。“上一级政府的主管部门是以其所在政府为后盾的，与所在政府同属一个财政预算单位，所作行为直接或间接系所在政府的意志。”[66]但是，工作部门与其所属的政府一样，都具有独立的主体资格。如，在行政诉讼中，基于职权法定原则，工作部门作为被告时，同级政府并非适格被告。因此，上级政府工作部门不能越过本级政府而直接领导下级政府或其工作部门，否则在事实上是对两级政府的超越，在逻辑上则建立了垂直管理关系，甚至可能构成所谓“独立管制机构”。而在中央政府层面上，国务院部门即使与地方政府的行政级别相同甚至更高，也不能获得直接领导地方政府及其工作部门的权力。有学者表示，“有必要……对中央统一领导的具体制度作限缩理解，即它不应当意味着地方各级政府都要无例外地设置与国务院相对应的工作部门，甚至也不意味着地方各级政府须就所有事务都接受国务院同样强度的领导”[67]。因此，除垂直领导情形外，地方政府工作部门只服从本级政府的领导，可以接受上级政府工作部门的业务指导，但不能超越业务指导的边界。同样，地方政府“都服从国务院”不能转化成服从国务院部门。
政府工作部门的领导还涉及垂直管理问题。垂直管理具有塑造和调整上下级政府关系的功能。实践中，无论全国性垂直还是省以下垂直，垂直管理关系的成立都来自国务院的裁量。垂直管理最为凸显的合法性问题体现在监督方面：“一些重要的‘条管部门’或垂直领导部门，并没有被纳入民意机关、甚至是一级政府的充分监督之下。”[68]有批评指出：“由于垂直管理部门地位的特殊性，虽然管理权在上级，但工作部门却是设置在地方，服务对象也是地方，这就造成了监督条件的限制。”[69]对此，立法工作者提出的改革方向是：“从完善行政管理体制，明确行政责任，合理划分事权的要求来看，人民政府所属工作部门还是实行完整制比较好，便于统一组织、指挥。如果上级工作部门需要对下级工作部门进行领导，说明这项工作已超出了该级政府的管理职责，可以从该级政府的管理职责中分离出去，交由上级政府管理。”[70]这意味着，如果必须设置垂直管理体制，其前提是，相关事务在性质上不应属于地方性事务。而从地方政府的立场出发，如果全国人大已经将某些事务交由地方落实，中央政府若要变动地方政府的职权领域，就应当取得全国人大或其常委会的授权或由它们直接决定，并且授权形式应为组织法。就此，《行政复议法》将海关、金融、国税、外汇管理等确认为实行垂直领导的行政机关，上述领域并非必然都具有超地方性，在规定方式上尚非组织法，只能认为是对管理政策的法律化。
（四）行政统一领导的程序化与外部化
为落实以责任一体为核心的行政一体原则，行政统一领导需要建构程序机制，同时应该适当的外部化。
首先，行政统一领导的程序化要求进一步完善行政工作的内外部规则。目前，在人事编制、财政事权与支出责任分配、立法等各类规范性文件备案审查、政府投资等方面，已经基本形成了有效的行政系统内部的控制体系。未来，一方面需要增强下级政府对上级政府领导行为的预期性。在上级政府为下级政府设定目标、提供资源、验收绩效等方面，形成启动程序、实施过程与效果评价等方面的成文法规范。同时，建构下级政府常态化参与上级以及中央政府决策的制度化机制。另一方面，应在分工负责原理和民主集中制原则之下，明确下级政府违法、失责、不当行为的判断标准和法律责任规定。实践中，上级对下级政府的责任追究除考虑法律效果外，往往受到社会效果的影响，两种效果应当在规范层面得到统一。为此，有必要明确执法责任的构成要件，并建立具有可操作性的尽职免责制度。
其次，行政统一领导还要逐渐形成若干外部化的规则。当前，上下级政府的关系规则不免呈现出原则性强而规则性弱、政策性强而规范性弱、内部性强而外部性弱等问题。行政统一领导并非完全的行政系统内部事务，而是能对社会主体的现实利益产生实际影响，不应以所谓“内部行政行为”的定性而拒绝社会主体的知情和参与。上下级政府的关系规则涉及层级间政府的权责配置，不能概括性地认为属于《政府信息公开条例》规定的“人事管理、后勤管理、内部工作流程等”内部事务信息，因而此种规则的适度公开具有合法性，在公开方式上可以借鉴“权责清单”等形式。在未来的行政组织法和行政程序法中，有关组织人事、行政事务分配、执行与监督检查等方面的权力配置规则应予充实，而政府依据此类规则作出的行政行为亦应及时、主动、充分公开。
注释:
[1]我国地方政府的法律地位，县级以上与县级以下有所区别，同时还存在民族自治地方、特别行政区地方等特殊“地方”。本文着眼于总体讨论，不作刻意区分，统称地方政府，但有时视需要表述为行政机关。
[2]许安标、刘松山：《中华人民共和国宪法通释》，中国法制出版社2004年版，第300页。
[3]习近平：《切实把思想统一到党的十九届三中全会精神上来》（2018年2月28日），载《习近平谈治国理政》（第3卷），外文出版社2020年版，第175页。
[4]韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第148页。1954年宪法在草拟时，双重负责条款最初写在第55条，后调整至第66条。
[5]乔晓阳、张春生主编：《〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉释义及问题解答》，中国民主法制出版社2006年版，第90页。
[6]关保英：《地方政府组织法的修改应从转变法治观念入手》，载《法学》2017年第7期，第88页。
[7]习近平：《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第114页。
[8]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过。
[9]周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，载《开放时代》2011年第10期，第67页。
[10]《共同纲领》第15条规定了三种机构：人大、政府、政府委员会。其中，政府与政府委员会是一种整体与关键部分的关系，政府委员会是政府的核心或曰“首脑”，二者不可割裂。《中央人民政府组织法》规定，中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权。稍晚制定的大行政区人民政府委员会和省、市、县人民政府的组织通则均规定，各级地方人民政府委员会是地方政权机关。可以说，政府委员会与人大的关系，本质上就是政府与人大的关系。
[11]许崇德：《中华人民共和国宪法史》（上卷），福建人民出版社2005年版，第61页。
[12]参见董必武：《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》（1949年9月22日），载《董必武选集》，人民出版社1985年版，第247页。
[13]杨向东：《建国初期（1949-1954年）行政组织法认识史》，山东人民出版社2013年版，第37页。
[14]李格：《建国初期“政务院党组干事会”的演变及中央人民政府调整的原因》，载中共中央党史研究室、中央档案馆编：《中共党史资料》（第69辑），中央党史出版社1999年版，第134页。
[15]崔玉娈：《1949-1954年中央行政体制相关问题略探》，
载《党的文献》2008年第2期，第73页。
[16]参见前注[11]，许崇德书，第126页；前注[4]，韩大元书，第279页。
[17]参见吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1985年版，第527页。
[18]刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》（1954年9月15日），载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民代表大会制度重要文献选编》（一），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第229-230页。
[19]前注[11]，许崇德书，第225页。
[20]前注[18]，刘少奇文，第229页。
[21]王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第18页。
[22]据考证，毛泽东在1957年2月27日最高国务会议上曾讲到地方各级人大设立常委会的问题。时任全国人大常委会副委员长兼秘书长彭真在同年3月31日全国人大常委会会议上讲到：“在人民代表大会闭会之后，就没有一个对政府工作进行经常监督的机关。这种‘议行合一’的制度，在今天就不完全适宜了。”同年5月8日，中共全国人大常委会党组向中央提出了健全人大制度的报告，其中包括县级以上地方人大设立常委会，5月20日还拟定了修改宪法的议案草案、修改全国人大组织法的议案草案以及县级以上地方各级人大设立常委会的决议草案。参见刘政：《人民代表大会的历史足迹》，中国民主法制出版社2014年版，第77、82页。
[23]参见前注[4]，韩大元书，第201页。
[24]前注[4]，韩大元书，第307页。
[25]《毛泽东文集》（第7卷），人民出版社1999年版，第33页。
[26]前注[3]，习近平文，第174页。
[27]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》（1982年4月22日），载中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（下），人民出版社1982年版，第1193页。
[28]王旭：《作为国家机构原则的民主集中制》，载《中国社会科学》2019年第8期，第65页。
[29]陈征：《党政机关合并合署与行政活动的合法化水平》，载《法学评论》2019年第3期，第31、32页。
[30][德]克里斯托夫·默勒斯：《民主：苛求与承诺》，赵真译，清华大学出版社2017年版，第39页。
[31]前注[21]，王汉斌书，第19页。
[32]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》（1982年11月26日），载《彭真文选（一九四一—一九九〇年）》，人民出版社1991年版，第456页。
[33]张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期，第292页。
[34]前注[18]，刘少奇文，第229页。
[35][英]洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1996年版，第89页。
[36]林尚立：《论人民民主》，上海人民出版社2016年版，第49页。
[37]王汉斌：《关于我国社会主义法制建设的几个问题》（1986年9月13日），载王汉斌：《社会主义民主法制文集》（上册），中国民主法制出版社2012年版，第197页。
[38]前注[32]，彭真文，第456页。
[39]沈岿：《论行政法上的效能原则》，载《清华法学》2019年第4期，第10页。
[40]参见《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），国务院2016年8月24日发布。
[41]前注[29]，陈征文，第33页。
[42]前注[4]，韩大元书，第246页。
[43][美]布鲁斯·阿克曼：《别了，孟德斯鸠：新分权的理论与实践》，聂鑫译，中国政法大学出版社2016年版，第94-95页。
[44]李有学：《反科层治理：机制、效用及其演变》，载《河南大学学报（社会科学版）》2014年第1期，第46页。
[45]陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第95页。
[46]王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，载《中国法学》2017年第4期，第133页。
[47]前注[3]，习近平文，第175页。
[48]参见张运昊：《行政一体原则的功能主义重塑及其限度》，载《财经法学》2020年第1期，第125页。
[49]郑春燕：《行政任务变迁下的行政组织法改革》，载《行政法学研究》2008年第2期，第35页。
[50]王贵松：《国务院的宪法地位》，载《中外法学》2021年第1期，第221页。
[51]前注[50]，王贵松文，第217页。
[52]前注[13]，杨向东书，第143页。
[53]参见何俊志：《作为一种政府形式的中国人大制度》，上海人民出版社2013年版，第94页。
[54]参见朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期，第101页以下。
[55]前注，朱光磊、张志红文，第101页。
[56]《法治中国建设规划（2020—2025年）》，中共中央2021年1月印发。
[57]据财政部网站2021年3月23日公布的数据，2021年中央对地方转移支付预算数为83370亿元。参见《2021年中央财政预算》，载中华人民共和国财政部官网，http://yss.mof.gov.cn/2021zyys/，2021年4月4日访问。其中，转移支付依存度最高达到7.81（西藏），最低为0.10（上海、广东）。
[58]储德银、费冒盛：《财政纵向失衡、转移支付与地方政府治理》，载《财贸经济》2021年第2期，第51页。
[59]中国财政科学研究院“企业成本和地方财政运行”调研综合评估组：《统筹防疫与发展的地方财政：如何权衡多重风险？——2020年地方财政经济运行调研总报告》，载《财政研究》2021年第1期，第24页。
[60]彭真：《开好人民代表会议，改善党对政权的领导》（1951年10月3日），载前注[32]，彭真书，第223页。
[61]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》（2014年9月5日），载前注[7]，习近平书，第74-75页。
[62]于文豪：《论建设社会主义法治国家中的地方》，载《法学家》2020年第4期，第50页。
[63]王贤彬、徐现祥、李郇：《地方官员更替与经济增长》，载《经济学》（季刊）2009年第4期，第1325页。
[64]李凤羽、杨墨竹：《经济政策不确定性会抑制企业投资吗？——基于中国经济政策不确定指数的实证研究》，载《金融研究》2015年第4期，第127页。
[65]孙莹：《论人大重大事项决定权的双重属性》，载《政治与法律》2019年第2期，第38页。
[66]叶必丰：《行政组织法功能的行为法机制》，载《中国社会科学》2017年第7期，第112页。
[67]前注[46]，王建学文，第135页。
[68]前注[53]，何俊志书，第127页。
[69]任喜荣：《地方人大监督权论》，中国人民大学出版社2013年版，第104页。
[70]前注[2]，许安标、刘松山书，第298页。
作者简介：于文豪，法学博士，中央财经大学法学院教授。
文章来源：《中国法学》2021年第3期。
