王韶华：审委会运行模式与程序规则改革探讨

    当前，审委会的改革在“废止”主张被否定后，似乎已取得了共识，没有太大争议与分歧。据四中全会《决定》和最高人民法院“四五”改革纲要，审委会改革主要集中在三个方面：一是合理定位审委会职能，强化审委会总结审判经验，讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能；二是建立审委会讨论事项的先行过滤机制，规范审委会讨论案件范围，审委会主要讨论案件的法律问题；三是完善审委会议事规则，主要是明确审委会表决应当按照职级和资历由低到高顺序进行，主持人最后发表意见和表决。然而，事实上，审委会改革并非仅仅局限与此，而是还有一些重大问题需要认真研究，并通过改革予以解决。
    一、审委会的地位、职能及其运行亟待厘清和统一
    现行法律法规，包括司法解释，对审委会的地位、职能及其运行的规定并不明确，而且很不统一。现行《人民法院组织法》仅在第10条对审委会作出了规定，即“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”“各级人民法院审判委员会由院长主持。”而我国民事诉讼法对审判组织的规定，除了独任制和合议庭外，并未规定其他的审判组织形式。《民事诉讼法》涉及到审委会的规定只有两条：一是在回避问题上，规定院长担任审判长审理案件时，其回避由本院审判委员会决定；二是各级法院院长发现本院生效裁判确有错误认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。据此，审委会除两项职能外，并无其他。再看《刑事诉讼法》关于审委会的规定：首先，《刑事诉讼法》对审判组织的规定与《民事诉讼法》基本相同，都是实行合议制和独任制。其次，《刑事诉讼法》对审委会职能的规定，除了与《民事诉讼法》相同的两项外，还规定：“对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审委会的决定，合议庭应当执行。”
    可见，《人民法院组织法》、《民事诉讼法》以及《刑事诉讼法》对审委会职能的规定是不统一的，而且都没有对审委会的产生、组成及其地位、运作规则作出明确界定和规范。而事实上，这些都十分重要。因此，新一轮审委会改革首先要解决的就是科学合理界定审委会的地位和职能，包括其产生、组成及运行规则等，并明确审委会作为独任制、合议庭之外的第三种审判组织，而且是人民法院最高的审判组织形式。
    二、审委会运行模式需正本清源
    我国诉讼法对审委会如何运行基本未作规定，而《人民法院组织法》仅笼统规定审委会实行民主集中制，至于审委会运行的具体规则就更为缺乏了。那么审委会运行的模式和基本规则究竟是什么呢？依据《人民法院组织法》应当是“民主集中制”。然而，事实上“民主集中制”作为审委会运行模式和基本规则既不符合司法规律，也与我国审委会运行实际不符。我们知道，民主集中制是我们党和国家的根本组织原则，其基本含义是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，强调民主和集中的辩证统一，民主是集中的基础，民主就是要广泛征求意见，而集中则是在意见不统一、有分歧的情况下，由组织和领导通过一定工作和程序，最终作出决定或决策。民主集中制的具体表现就是先民主后集中，少数人对大多数人的服从，下级对上级的服从等。
    对照司法审判活动的独立判断、独立裁判特点，“民主集中制”直接运用到司法审判工作中，作为审委会运行的模式和基本规则，明显是不合适的。因为，不仅是审委会，包括合议庭其运行、决策并不存在民主基础上的集中和集中指导下的民主，也不是一定要少数服从多数，而是允许少数意见存在，允许多种意见存在。而且审委会和合议庭作为两个集体审判组织，审委会委员和合议庭成员之间相互都是平等的，包括院长，也只是审委会的一员，在审委会中除了程序上的主持人角色外，并无超越其他委员的职权，在审委会表决时，也只有一票。因此，不存在院长、主持人集中其他委员意见的情形。在讨论决定重大、疑难案件时，委员是完全平等的，而且要按职级资历顺序进行逐一发表意见，进行表决，并按照少数服从多数形成审委会决定。
    那么审委会运行模式和基本规则应当是什么呢？从现行规定看，对于审委会、合议庭运行模式和规则主要有两条：一是《法院组织法》、《诉讼法》均明确，审委会通过讨论，作出决定；二是《诉讼法》明确：“合议庭评议案件，实行少数服从多数的原则”。《诉讼法》并未明确审判组织运行模式和基本规则为“民主集中制”。由此可见，从司法实践和《诉讼法》规定看，审委会运行模式和基本规则实际就是“讨论制”+少数服从多数的“多数决”，而非其它。而且，《人民法院组织法》所谓“民主集中制”的规定，既不符合实际也与司法审判基本规律，如司法审判权行使的独立、中立等原则相冲突。
    众所周知，新一轮司法改革一个重要基点，就是法院内部的“去行政化”问题，而审委会所谓的“民主集中制”就是司法行政化的显著表现，应当考虑加以改变。亦即审委会运行的模式和基本规则，应当确定为平等“讨论制”+“多数决”。有人提出审委会实行“辩论式”决策机制，亦有不妥。因为审委会讨论决定案件并不一定要有分歧，有分歧也不一定要相互对抗、相互辩论，一定要取得一致意见，而是各自发表意见，允许有不同意见，最后以“多数决”形成决定。
    三、审委会的程序规则应进一步规范
    现实中，审委会讨论决定和表决存在的问题是1.缺乏充分的讨论环节。目前审委会讨论决定重大疑难案件的一般程序、环节：一是合议庭汇报案情；二是审委会委员询问了解案情；三是审委会委员发表意见，进行表决。这样的程序明显缺乏了一个“讨论”环节。而审委会本身就是讨论制的，但实际在运行中反而忽略的就是充分的讨论，由此就可能导致表决的盲目性。2.表决程序不完善。目前委员表决是从职级、资历由低到高顺序进行，实际就是由职级而定。这样规定具有合理性，但是由于之前讨论不充分，直接、简单按职级、资历顺序发表意见进行表决，就会出现先发表意见者，可能由于业务能力、业务水平以及司法经验的欠缺，其意见可能是错误的，从而影响审委会决定的质量。所以，有人就反对按职级、资历由低到高顺序发表意见进行表决，主张院长及资深委员也可以先发言先表决。对此，笔者不敢苟同。我国法院现行管理体制下，院长的显性和隐性影响力仍然很大，即使院长无意主导或影响其他委员，他的意见仍然具有重要影响，更不用说院长有意主导或影响其他委员。所以，发表意见、表决的顺序不能改变。
    要解决现实中的问题，其实就是进一步完善、规范审委会讨论决定的程序，增加、强化审委会的讨论环节，即明确规定，审委会讨论决定案件，实行“讨论制”以及少数服从多数的“多数决”。具体讨论决定的程序为：1.合议庭汇报案情；2.委员询问了解案情；3.委员讨论事实认定、证据采信、法律适用等争议问题；4.按资历而非职级顺序发言表决，如担任审委会委员早于副院长的委员应后于该副院长委员发言，以打破以行政级别划分的传统习惯；5.形成多数决定。
    此外，审委会还有一项重要改革事项，就是审委会职能由“间接裁判”向直接“审理型”转变，对重大、疑难案件实行委员合议庭或全员（席）合议庭模式进行审理，改变过去不直接参加审理活动、不参与庭审、缺乏亲历性的间接裁决案件模式。全员（席）合议庭做法，在国外还是比较常见的，主要适用于上诉审，由法院的全体法官共同审理案件。当然，我国适用此种模式仅限于及其个别情形，如在辖区有重大社会影响或法律适用上具有重大价值或普遍影响的案件，即此种情形属例外而非常态。委员合议庭及全员合议庭重在增强审委会决定案件的亲历性、审理案件的示范性和引导社会风尚的启示性等价值，以及破除司法最深层的“隐秘性”，使法院最高审判组织走上前台，打破“暗箱操作”，实现阳光司法。
    最后，关于审委会决定的公开、署名问题。对于审委会同意合议庭意见的，可在裁判文书上说明，本案经院审判委员会讨论，同意合议庭意见即可；如同意合议庭判决意见，但理由不同的，应将审委会判决理由在裁判文书中予以说明；如审委会否定合议庭意见时，其意见和理由应当在裁判文书中写明。关于审委会委员的署名问题，有人主张，凡经审委会讨论决定的案件，审委会委员都应在裁判文书上署名。对此，笔者亦不赞同，尤其是对于审委会同意合议庭意见的情形。即使审委会改变了合议庭的意见，案件的审理者仍然是合议庭，因为案件是经其开庭审理，进行证据审查、质证、事实认定和法律适用的。而审委会缺乏合议庭的亲历性，并不是案件的真正的审理者，只是部分的裁判者。如果此类案件不让合议庭署名，仅由审委会委员署名，审判主体显然是不真实的，不完整的。那么，对于审委会改变合议庭意见的，能否由合议庭和审委会委员共同署名呢？笔者仍意为不妥。因为审委会是作为整体对案件进行讨论决定，并非一个个个体。因此，将审委会的一致或多数意见及理由在裁判文书中写明，已可以实现审委会意见的公开。相反，如审委会委员都要署名，加上合议庭成员，会显得很繁琐。
    审委会程序规则改革还涉及审委会讨论决定案件的“保密制度”，即审委会，包括合议庭在讨论决定案件及评议案件时，委员及合议庭成员所发表意见应予保密，并不受追究。这是保障委员及合议庭成员能充分发表意见，真正独立行使审判权的重要举措。当然，审委会委员及合议庭成员的个人意见不应予以公布和追究，与审委会、合议庭意见，包括其少数意见的公开是完全不同的概念，不应混淆。至于审委会及合议庭少数意见能否在裁判文书中写明，也是个值得探讨的很有意义的话题，但除了美国等少数国家外，大多数国家只是公开少数或不同意见及理由，并不公开每个法官的具体意见。此种做法颇值得参考。
    【作者简介】
    王韶华，河南省高级法院审委会专职委员、院长助理、法学博士、全国审判业务专家。