王晨光：非典突发事件冲击下的法治

    摘要:非典突发事件从新的角度对我国法治建设提出了挑战。它不仅考验现行法律体系和政府体制，而且考验政府的法治观念。事实证明，只有法治才能为应对突发事件提供可靠的制度保障。紧急状态来临时，在正常状态下被遮蔽的法律制度中的缺陷可以被暴露和发现，从而有利于进一步完善现有的法律制度，并实现法治的跳跃性发展。但同时我们也要充分注意到紧急状态下立法的局限，把握适用紧急处置权的原则，及时对因紧急状态立法而出现的法律规范间的矛盾进行协调，健全相应的机制和制度，进一步完善法治。非典突发事件也集中揭示了我国宪政存在的问题。能否成功地应对突发事件在很大程度上取决于能否自觉地见微知著，从宪政角度认识问题，取决于能否制定和强化各种保证政府依法行政的具体法律机制和程序，从而推动我国宪政的发展。
    关键词：突发事件；紧急状态；紧急处置权；公共领域；依法行政；立法；法治；宪政
    此次非典来袭,事发突然,如黑云压城,来势凶猛,波及甚广。转眼间,它打破了人们的正常生活秩序,使社会突然转入应对突发事件的“应急状态”之中。这一突发事件带来的冲击是全方位的,不仅涉及人们的身体健康和公共卫生体系,而且涉及我国政治、经济、文化、思想道德等各个方面。其中,对于我国法治的影响尤为深远。
    法治是应对突发公共卫生事件的制度保障
    表面上看,似乎非典直接威胁的是人们的身体健康和公共卫生,与法治关系不大;而实际上,如何应对非典带来的突发公共卫生事件与法治的发展水平有直接关系。国内外的经验证明,凡是法治较为发达的国家和地区,对于非典等突发事件的防治和应对就较为有效和得力。我国此次抗击非典的实践也表明:能否把抗击非典的工作纳入法治的轨道是其是否能够成功的关键之一。
    非常时期并非法律真空时期。相反,在突发事件袭来的非常时期,政府比在常态时更要依法行政。因为,(1)应急状态需要政府承担起法律赋予的应急职责,发挥领导和指挥核心作用,在一定程度上运用政府的权威采取非常的应急手段(紧急处置权)应对突发事件,从而必然扩大政府的权力。稍有不慎,就有可能会导致公权力的无限强化,导致权力的滥用和法律权威的弱化,最终引发更大的社会危机。(2)与此相应,为了全社会和最大多数公众的利益和长远发展,还需要在一定程度上消减或限制个人的权利和自由。而对于私权利的消减和限制直接关系到保障公民权利(人权)的宪法问题。事关重大,因此必须要有充分的法律根据,符合严格的法律程序。(3)只有法治这种制度化的设计才能明确政府在紧急状态下的职能和责任,界定各种社会组织和个人的权利和义务;才能提供沉着应对各种危机的应急机制、程序和规范;才能保证社会的有序运行和发展。法治虽然不能直接作为对抗和消灭病毒的物质武器,但它能够为抗击非典等突发公共卫生事件提供可靠的制度保障。
    自改革开放以来,我国法制建设从无到有,已经建立了一个较为全面的基本法律框架。如果没有这样一个以宪法为基础的基本法律框架,没有1989年制定的《中华人民共和传染病防治法》(下称《传染病防治法》)等相应法律和《中华人民共和国传染病防治法实施办法》及《全国救灾防病预案》等一系列行政法规和规章组成的防治突发公共卫生事件的法律体系,我们就不会如此高效有序地抗击非典的袭击。同时也毋庸讳言,这样一个基本法律框架和我国法治发展的状况还很不健全,难以有效地应对类似非典这样的突发事件的袭击,尚不足以为防范和控制突发事件提供完备的法律保障。这集中表现在我国应对突发事件的法律体系尚不完善,存在不少法律空缺和漏洞,一些政府部门和官员依法行政的观念淡薄,甚至在突发事件初期,无视法律的要求,不履行法定职责,因而未能更及时有效地抗击非典,造成了重大损失。如果不是国务院迅速地把抗非典的工作纳入法治轨道,依法免去和罢免了一些政府官员,明确政府在应对突发事件中的法律职能和责任,及时制定和实施诸如《突发公共卫生事件应急条例》(下称《应急条例》)等90多件新的行政法规和规范性文件,我国抗击非典的工作也不会出现迅速扭转局面的成就。因此,“要高度重视法律手段的重要作用,加快建立我国突发公共卫生事件应急机制,充分运用法律武器坚决打胜非典型肺炎防治攻坚战。”
    突发事件可以促进法治实现跳跃性发展
    法治的发展要循序渐进,要有长期的积累。虽然突发事件引发的紧急状态不同于正常状态,会对正常的法律秩序产生冲击,但是,非常时期往往会暴露在正常状态下被遮蔽的法律与社会的差距以及法律自身的缺陷,从而给法治的深入发展提供难得机遇。对突发事件和法治状态之间的互动关系的认识不仅应使我们看到法治于应对突发事件的重要作用,而且也应使我们看到,只要能够正确处理突发事件,突发事件反而能够有效地推动我国法治的深入发展,即所谓的发展契机。其理由如下:
    1.突发事件为法治发展提供了新的诉求和空间。法治的生存和发展不可能脱离社会本身。如萨维尼所说:“法律并无什么可得自我圆融自洽的存在,相反,其本质乃为人类生活本身。”法律必须根植于社会之中,被大多数人自发地接受,经历社会风雨的磨砺。当一个社会和大多数人没有迫切感到制定某种法律的必要性的时候,从外部移植或人为设计而加之于社会之上的法律很难具有生命力,也不可能真正扎根于社会,不可能自觉地被民众接受。这样一个社会就很可能是只有法律条文而没有法治的社会。突发事件往往会暴露出正常状态下被遮蔽的法律制度中的缺陷和法律与社会之间的差距,从而使政府和大多数人切实感觉到完善法律的紧迫性。此次非典引发的突发事件正是如此,它突出“暴露出我国在处置重大突发公共卫生事件方面机制不健全”,“迫切需要……完善相应的法律法规”,从而使政府部门深深感到法律在一些方面的空缺和模糊,造成了所采取的应急措施的法律根据和程序的模糊,也造成无法对抗拒或逃避强制措施的行为进行有效的遏制;同时公民也深深感到在法律上无法制约某些政府部门和官员瞒报、谎报疫情的现象,不清楚法律上规定的强制措施有哪些。当政府迫切需要建立完备的法律时,当普通公民越来越多地对一些强制措施(例如,医生是否有权采取行政法意义上的隔离、留观等问题)提出法律上的疑问时,法律至上的观念实际上已经在深入人心,法治的生存空间也在进一步拓宽。实际状况也确实如此。国务院制定颁布的《应急条例》创下了我国行政立法的高效范例,国务院各部委和地方政府制定的90多件法规和规范性文件也创下了我国运用法律处理社会问题的新纪录,标志着法治空间的进一步拓展。只要处理得当,突发事件就能起到推动法治实现跳跃性发展的作用。
    2.突发事件给社会和大多数人带来迫在眉睫的危险和灾难,但同时它所引起的紧急状态也会使社会和大多数人产生共存共荣的整体观念,从而提供一个有利于法治发展的公共领域平台。与社会内部动乱引发的紧急状态不同,外敌入侵、自然灾害和突发公共卫生事件引起的紧急状态往往为政府和民众树立一个共同敌人,促使多元、分散的利益趋同,激发出共同的奋斗目标。如果政府没有重大失误,很容易形成政府和公众同舟共济的局面。而这种协同一致的环境极其有利于法治深入人心,被人们普遍接受。传统法理学习惯于把社会分成政府和公民的二元对立模式,这种二元对立模式对于法律制定和实施具有很大影响。虽然这一模式在很大程度上具有合理性和真实性,但在很大程度上并没有反映社会结构的全貌,实践上也容易为法治发展带来一些不必要的障碍。此次非典引发的紧急状态使我们得以跳出这一简单二元对立的模式,发现和开拓出一个政府和公众利益一致的公共领域和平台。借用社会学的理论,社会一般“区分为个人、政府和公共三个领域。个人是社会的最小的分散实体。公共领域是每个公民共同需要、共同拥有的生存、生活环境。政府则是维系个人和公共领域关系的中介,是个人和公共领域的维持者、保护者。”此次非典引发的紧急状态恰恰使得这样一个公共领域得以凸现。在这样一个公共领域内很容易形成全社会的共识,从而为法治发展提供了一个有利的环境。虽然在突发事件初期政府工作出现一些失误,但只要政府及时总结经验教训,“把人民群众的身体健康和生命安全放在第一位”,充分利用公共领域利益一致、目标一致的有利条件,就会取得抗击非典的胜利,并极大地推动法治的发展。
    3.突发事件对现行法律体系提出挑战,加快其发展和完善。如前所述,突发事件能够暴露出平时被遮蔽的法律上的漏洞和弊端,因而完善和健全相应法律的必要性也更为紧迫。同时应对突发事件需要统一的领导和指挥,也能够打破平时条块分割的局面,有利于法律体系内部的协调和整合,从而促进法律体系的完善和健全。最近制定的《应急条例》就起到了协调政府各个部门,健全应急机制的作用,建立了应对突发事件的统一指挥系统、报告和信息发布体系、预防控制和应急救治体系、应急物资储备和调配体系、对于感染源的控制制度。比如在正常时期,医生与患者之间的关系是一种服务与被服务的关系,医生的诊断并不具有行政上的强制力。但在突发公共卫生事件应急时期,对于感染者和与感染者有密切接触人员的确认则可以带来法律上的强制后果,该条例规定“拒绝配合的,由公安机关依法协助强制执行。”此次抗击非典的过程中,除国务院和卫生部外,各个部委都配合这一工作重点在各自管辖领域内发布了90多件规章和规范性文件,对于协调和完善法律体系起到了积极作用。
    突发事件应急时期立法的局限和完善
    但是突发事件时期的立法对于法律体系的协调和完善也有一定的局限。这些局限的渊源在于这个时期的立法具有其特殊性,即:应对性,为了应付眼前的突发危机而立法(比如,国务院在抗击非典期间出台的《应急条例》的主要着眼点就是非典事件);补充性,为了弥补现行法律体系中的疏漏、模糊和空缺而立法;急迫性,时不我待,不能不立,从而难免出现与上位法和其他法律法规冲突和不协调的问题;操作性和强制性,为了控制突发事件,此时立法一定更注重的是可操作性和强有力的控制手段。正是由于这些特性,此时立法的局限也就必然存在。但是不立不行,指出局限并不是否定此类立法的必要性和正确性,而是意在指出其中可能存在的不足,并在适用时力争避免或在适当时机进行弥补和完善。
    这些特点造成的局限有下面几个方面。首先,突发事件对于法律体系的协调和完善工作不可能在突发事件发生期间完全解决。以《应急条例》的制定为例,该条例无疑标志着我国应对突发公共卫生事件进一步纳入法制化轨道,标志着我国处理突发公共卫生事件应急机制进一步完善,但它的法律位阶低于法律,在它上面还有《传染病防治法》。新制定的条例及时吸收了当前抗击非典的经验和教训,其内容比其上位的传染病防治法要丰富。例如,在决定对疫区进行封锁的问题上,《传染病防治法》仅规定“经省、自治区、直辖市政府决定,可以对甲类传染病疫区进行封锁”;而《应急条例》规定“应急处理指挥部……可以依法对传染病疫区进行封锁”。在隔离对象的问题上,《传染病防治法》规定“对于甲类传染病病人和病原携带者,乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人,予以隔离治疗”,“对于疑似甲类传染病病人,在明确诊断前,在指定场所进行医学观察”,对于“密切接触的人员,实施必要的卫生处理和预防措施”,而《应急条例》规定应急处理指挥部“必要时,对人员进行疏散或者隔离”。仅从上述对比就可看出,后制定的《应急条例》比其上位法的规定要严厉,授予政府机构的权限也更大。
        
    当然,条例的规定可以被解释成是对其上位法的深化,在抗击非典的过程中,这种规定自然有其紧迫性和现实合理性,但是,对于公民权利特别是人身自由权的限制应当是由法律而非法规来规定,这就带来了在突发事件过去后尽快对于已有的相关法律的重新修改和协调的问题。
    其次,针对突发公共卫生事件制定的法规显然不能涵盖所有的突发事件。我国应对其他类型突发事件的法律法规还有《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》等法律和法规。这些突发事件的类型和性质都不完全相同,有不同的法律进行调整。这就造成了我国因突发事件而引发的“应急状态”和“紧急状态”有多种形态,而目前尚无一部统一的法律对其进行整体调整的分散局面。国外不少国家在宪法中对“紧急状态”(stateofemergency或publicemergency)和“紧急处置权”(或“紧急权”)(emergencypowers)进行了严格的规定。例如,美国、法国、德国、印度等国家;一些国家颁布有单行的“紧急权法案”,如英国;还有一些国家即在宪法中作出规定,又通过单行法案进行规定,如美国、法国等国家。我国宪法并没有规定这种紧急权,也没有对紧急状态统一进行规范的法律,因此有必要在适当的时机考虑制定一部紧急状态法。
    其三,在突发事件应急状态下,法律的制定和实施肯定要着眼于抑制突发事件,从而必然要扩大政府公权力,消减公民私权利。这种非常时期的做法符合社会和全体人民的利益,但是也会带来一些负面效果,例如,公权力的扩大超过合理范围、一些政府部门和官员借机滥用职权、紧急权适用期间过长等现象。在我国,由于长期以来“官本位”和“长官意志”等观念和做法的影响,在应急状态下的立法尤其要注意防止紧急权滥用等负面效果的发生。为防止紧急权的过度应用,各国普遍采用的方法是:在法律中规定引发紧急状态的情况,规定决定和宣布紧急状态的机构和程序,规定紧急状态下的紧急权的内容和范围,规定紧急状态的持续时间和条件,规定紧急状态下对于公民权利进行限制的补偿和法律救济等。例如,英国的《紧急状态法案》规定了影响全社会或部分地区正常生活的情况,如果这些情况出现或很可能出现,政府就有权宣布紧急状态,但是要立即通知议会,且紧急状态不能超过一个月,如果超出,则必须作出另一个紧急状态令。法国宪法规定:国务会议可以宣布紧急状态,但是只有议会有权把紧急状态延长到12天以上。作为行政法规,我国新制定的《应急条例》不可能解决这些宪法性问题。比如,该条例规定启动全国突发事件应急预案由国务院卫生行政主管部门报国务院批准后实施;省、自治区、直辖市的应急预案由相应的人民政府决定,并向国务院报告。在这一程序中,权力机关(人民代表大会)明显缺位,对应急状态的期限和终止也没有作出规定。当然对于这样一部起了巨大作用的条例也不能如此苛刻地进行要求,但我们必须注意到的是:紧急状态时期的立法不能可能毕其功于一役,在紧急状态结束后,必须进一步开展协调完善法律体系的工作。
    其四,由于立法时间短、任务急,有些具体机制和措施未必都能考虑周全。尽管整体上此时的立法操作性较强,但也容易忽略一些具体操作规范和程序。比如《传染病防治法》规定:县以上地方政府报经上一级地方政府批准,可以宣布疫区。同时规定疫区封锁的解除和紧急措施的解除由原决定机关宣布。而《应急条例》规定:突发事件发生后,卫生行政主管部门在组织评估后提出是否启动突发事件应急预案的建议,由国务院或相应的地方政府决定。这里并没有一个宣布和解除“应急时期”或“非常时期”的程序。如果没有这个程序,什么时候应急时期的各种强制控制手段可以实施,什么时候可以解除?这就留下了一个可能性,即强制手段的运用超出突发事件的应急时期,从而造成法律上的一个缺口。在其他方面,如病人废弃物、被污染的器械、传染病人尸体的处理等,也都有待于进一步细化。
    尽管有这些难于避免的问题,危机时期的立法则不能被否定。越是在危机时期,越要强调依法行政,越要强调执法根据,这本身就是尊重法治的表现。当法律体系更加完善时,这类大规模的危机时期立法的现象就会得到缓解。
    应急状态下行使紧急处置权的原则
    “应急状态”或“紧急状态”使政府拥有更多的紧急处置权,对于公民权利的限制也多于正常时期,如果处理不好,很容易造成滥用职权和不必要地侵犯公民权利的后果;从另一方面看,也可能造成推卸紧急处置权的情况。因此不能仅仅满足于这些权力具有法律根据,而且还应当在行使这些权力的时侯尤其注意遵守特定的法律原则。其中有些原则虽然也都存在于宪法、行政法当中,但它们在突发事件应急时期也具有特殊的含义或更高的标准。
    1.法治原则。突发事件应急状态下,政府部门和官员必须尊重法律的权威,按照法律规定的职权和范围,依法行政,既不能不履行法律规定的义务和责任,又不能超出法律权限,任意加码,滥用职权;在行使法定职权时,必须遵守法律规定的程序和手续;在对公民权利进行限制和对财产权进行征用时,一定要有明确的法律根据。例如,在应对突发公共卫生事件时,对于传染病病人、传染病疑似病人和与病人密切接触者所采用的措施在性质、方法和程度上都有不同,因而一定要严格按照法律规定采取相应的措施;对于征用有关财产时,必须有法律根据和由有关主管部门依法作出的决定。
    2.公众利益原则。这一原则是指在应急状态下采用的限制性措施必须是以公众利益为目的。突发事件之所以构成特殊的“紧急状态”或“应急状态”,是因为它威胁到大多数人的利益,从而需要对一些人的权利甚至相当多的人的权利进行限制。这种限制的必要条件是具备法律根据;但仅此一项还不够,它还必须具备深层的法理依据,即必须符合最大多数人的利益,并以此为惟一宗旨。这一原则的现实作用在于防止个别官员假借法律规定的强制措施实现打击报复、保护个人或小团体的利益。诸如借抗击非典为由拦路设卡,强行收取消毒费的做法,就违背了这一原则,因而是一种表面上具有法律根据(符合法律形式要件)而根本违背法律原则和精神(不符合法律实质要件)的非法行为。
    3.适度和必要性原则。它要求政府部门所采取的限制公民权利的强制性措施一定要有一个合理的度的界限,同时这些措施在合理的度的范围内是必要的。度有三个考量因素构成,即符合客观情况的需要,具有相应的科学依据,其强度不能超过必要程度。这一原则与外国行政法中的比例原则类似。其衡量标准是,强制性措施是控制突发事件带来的危害所必须的,它带来的对于公民权利进行限制的后果和损失不能大于突发事件所造成的后果和损失。在应急状态下采用这一原则的时侯,合理的度和衡量标准也要符合紧急状态时期的形势和客观条件,而不能简单地根据正常状态下的标准来衡量,也不可采用绝对等量的公式为标准,必须允许一定的公差度,以避免出现因为担心超过必要的界限而放弃应当履行的职责,从而造成更大危害后果的现象。
    4.公开透明原则。在突发事件发生时,多数人往往无法了解真实和全面的情况,从而容易造成心里恐慌和秩序混乱。而强制措施的采取也会进一步加剧民众的恐慌心理。消除这种混乱局面的最佳效果就是把事实真相、强制措施的法理根据、必要性和目的尽可能迅速和全面地公布于众。为此,政府措施的运行应当公开,使群众了解客观真实情况及其发展,使政府和公民的想法相互沟通,并形成共识。例如,在应对非典袭击时,有些地方的群众出于对非典的恐慌或对强制措施的不理解,采取了围攻隔离地点、阻止建立隔离点、拒不服从隔离等妨碍抗击非典工作正常进行的手法。如果信息及时和公开,充分说明强制措施的法理依据和客观必要性,就有利于对群众进行宣传教育,减少不必要的干扰,迅速建立紧急状态下的法律秩序。
    5.责任原则。政府部门和官员必须要依法承担不履行法定职责或违法滥用职权的法律责任。在应对突发事件的过程中,政府起着核心和领导作用;应对突发事件的成败在很大程度上也依靠政府部门和官员的效率和责任。健全政府部门和官员的责任制,才能有效地监督权力的运用,有效地防止玩忽职守或逃避责任的现象。国务院在抗击非典过程中制定的《应急条例》不仅规定了在突发事件中政府部门和官员的种种法律责任,而且在具体制度上规定了公民举报的权利和程序,在政府官员问责制方面迈出了新的一步。但是还应当看到,大量的法律责任还需要有更多相应的法律规定和程序的进一步完善。
    6.恰当行使自由裁量权原则。法律体系永远是一个不断发展的不完善的体系。所谓“天网恢恢,疏而不漏”,在有些情况下只能从历时性的角度得以实现。“天网”在某种程度上类似德沃金的“整合性法律体系”,需要不断从原则的角度对其进行解释、周延和发展。尤其在“紧急状态”情况下,对比常态而言,法律体系(特别是我国发展中的法律体系而言)中的缺漏、模糊,甚至是失误肯定存在。如果简单、机械、绝对地适用严格依法的信条,面对突发事件和无法预料的情况,我们就无能为力。因此,当现实法律体系中对于某些突发事件和情况的规定并不明确时,应当允许政府有关部门和官员行使自由裁量权,采取有效措施应对突发事件和情况。但是,这种“超出法律范围”的自由裁量权的应用必须与前述诸项原则同时适用,即自由裁量权必须有更为广义的法律的根据,如符合法律内在原则、目的和逻辑的要求,必须是为了公众利益,必须具有必要性,必须公开透明和相应的职权和程序。自由裁量权的应用范围和程度与法制发展的状况相联系。法制越健全,自由裁量权的空间也会越小。对于自由裁量权的适用也会随着社会的发展和人们对于紧急状态情况下的应急权的认识的提高而更为规范。
    7.及时原则。突发事件的性质和可能带来的紧迫后果要求政府部门在采取必要的应对措施时,必须要考虑形势的急迫性和应对措施的及时性。因此,在应急状态下对于政府的决策和适用法律的力度都有特殊的要求。时不我待,当断则断。如果决策正确,但采用正常状态下的程序,疑而不决,贻误战机,显然也不符合人民的利益和客观形势的要求。法律法规应对突发事件和紧急状态时期的决策机构、程序和授权有尽可能明确的规定,以避免因无明确规定和授权而使决策无章可循。及时原则与法治原则是一致的,因此及时绝不能理解为违法擅断。
    上述原则不应分割孤立地看待,而应作为有机的综合体系,共同适用。
    突发事件对于宪政发展的促进
    非典的袭击把个人、政府和社会三个领域紧密联系到了一起。但这只是一个有利于形成社会共识的客观条件,能否正确利用这种条件则取决于政府的决策、努力和目的。在紧急状态下,政府的一言一行都必然牵涉到众多公民和社会的利益,从而尖锐地提出了政府是否是一个对人民负责的政府和是否以人民的利益为最高准则的宪政问题,使得这一问题变得更为具体和实际。
    宪法作为一国的根本大法,是法律体系中最为重要的基础性规范。但是有了宪法并不一定就当然有了宪政。尽管对于宪政的定义有不同界说,大家较为认同的观点是:宪政是指政府按照宪法运行并接受宪法制约的一种法治状态;这种统治必须局限于人民同意授予其的权力和为了人民同意的目标。它包括:1.政府的构成应当以宪法和法律规定为根据;2.政府应当按照宪法和法律的规定的权限和程序运行;3.政府应当受宪法的制约;4.政府应当是一个对人民负责的政府。
    我国宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“为人民服务”和“对人民负责”也历来是党和国家的政治信条。但是,在现实政治生活中,由于历史上“个人集权”的影响和体制上诸如“官本位”、“任用亲信”、“地方保护”等问题,
        
    一些政府机构和官员实际上背离了宪法和政治信条的要求。他们不是对人民负责,不是把人民利益作为最高的宗旨,而是对上级负责、对自己的仕途负责,甚至完全把自己个人的利益作为行动的最高准则。这就出现了宪法规定与政府机构实际运行之间的差距,也就是说我们虽然有宪法,但尚未建立真正的宪政。我国宪政发展最为紧迫的一个任务就是:不仅要有宪法文本,而且必须要求政府严格按照宪法和法律的规定运行,不仅在法律规定和理论上明确政府应对人民负责,而且更需要在现实社会生活中建立一个对人民负责的政府。“没有宪法,固然不可能建设法治国家,而如果有了宪法而没有权威,宪法的规定不能得到实现,同样不可能建设法治国家。”
    在此次非典突发引起的应急状态初期,我国宪政建设的不足暴露的尤为明显,集中反映在对疫情的报告和公布问题上。《传染病防治法》明确规定任何人特别是医疗保健人员、卫生防疫人员、各级卫生防疫机构、卫生行政部门和各级政府都有义务及时、如实报告当地政府和上级卫生行政部门。但是,在非典疫情发生初期,一些卫生行政部门甚至地方政府对于非典疫情的报告掺有不少水份,不能如实反映疫情。此外,在疫情的公布问题上,集权体制下形成的“内外有别”的陈旧观念无视法律要求的“及时地如实通报和公布本行政区域的疫情”的义务,淡化非典疫情造成的严峻形势,任意缩小发病数字。这不仅误导了民众,而且在国际上对我国的形象造成了严重后果。这些问题的出现集中反映出一些政府机构和官员头脑中没有宪政观念,忘记甚至完全忽视“一切权力属于人民”和“代表最广大人民的利益”的宪法要求;当对上负责与对人民负责或个人仕途与人民利益出现矛盾时,自觉或不自觉地选择前者,人为地降低风险系数和淡化疫情。这种情况已经不是个别事例,而成为一种政府运作的习惯做法。媒体所报道的河南发生的“艾滋病村”、辽宁的“豆奶事件”、隐瞒重大责任事故真相的“南丹事件”,都反映出部分政府机构和官员完全背离了宪法规定的向人民负责的宗旨,没有任何宪政观念。这已经成为我国宪政发展中一个亟待解决的根本性问题。
    不应回避的是,在此次非典事件中,一些政府部门和官员在初期仍采用长期存在的惯性思维,对上负责,更多地考虑的是所谓“大局”和“稳定”,“两会期间不能出事”。难道是否出事是以人的主观愿望为标准吗?为了营造一个“祥和气氛”,只报喜不报忧,甚至人为掩盖事实。这个教训极其深刻,值得彻底反思。尽管有初期的这些失误,中央政府及时敏锐地认识到了这些问题的存在和严重性,“党中央、国务院坚持把人民群众的身体健康和生命安全放在第一位,采取了一系列坚决、果断的措施”,依法迅速撤换了一些政府官员,严令依法及时如实通报和公布疫情,按照宪法的要求,建立一个对人民负责任的高度透明的政府形象,按照法治的要求强调政府要严格依法行政。尽管抗非典的工作千头万绪,始终坚持“依法进行管理”,“把应对突发公共卫生事件进一步纳入法制化轨道”。这无疑是对宪政精神的尊重和张扬,是我国宪政发展进程中的重要一步。
    从宪法到宪政的发展有一个过程。在这个过程中,除了教育政府官员必须具备宪政意识,牢记我国宪法要求的对人民利益负责的宗旨外,还必须切实推动我国政治体制的改革,完善相关法律制度,使得政府机构和政府官员按照法律要求的向人民负责的宗旨运行。宪政不仅需要宪政观念的灌输和确立,而且必须有各种完善的制度配套才能真正建立。每一个涉及政府运行的具体法律制度都和宪政发展有关。因此需要从宪政发展的高度来认识具体法律制度的发展和完善。从此次应对非典事件的过程看,下面一些具体措施的法制化对于我国宪政的进一步发展具有积极的作用。1.加强了政府部门和官员的问责制,雷厉风行地依法解除了一批玩忽职守官员的职务。《应急条例》法律责任一章共有8条,其中有7条都是针对政府部门和官员未能履行法定职责的责任规定。人事部和监察部也加大了监督政府部门和官员的力度,“对在防治非典工作中有令不行、有禁不止,推诿扯皮,不服从指挥而贻误工作的,给予降级直至开除处分。对在防治非典工作中思想不重视、措施不落实的单位主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予批评教育;致使出现疫情的,给予记大过或者降级处分;致使疫情扩散和蔓延的,给予撤职或者开除处分。”这一措施有效地遏制了“只对上负责”的现象,从制度上强化了依法行政、向法律负责、向人民负责的观念。2.疏通了人民群众参政议政的渠道。在抗击非典斗争的初期,由于瞒报情况较为突出,群众虽然不满,却又无可奈何。针对这种现象,《突发卫生事件应急条例》的报告与信息发布一章不仅严格规定了报告和通报的责任人、程序和时间限制,而且规定“任何单位和个人有权向人民政府及其有关部门报告突发事件隐患,有权向上级人民政府及其有关部门汇报地方人民政府及其有关部门不履行突发事件应急处理职责,或者不按照规定履行职责的情况。”3.加强了信息发布制度,使广大群众能够及时了解事件真相。政府及时吸取了初期的教训,采纳了世界卫生组织的通行做法,建立了日报告制度和零报告制度,强调任何单位和个人都不得隐瞒、缓报、谎报疫情。这一措施有利于改变那种“内外有别”的信息披露做法,不是以虚假的政府脸面而是以人民群众的利益为宗旨。4.强调了法律和依法行政的必要性。如前所述,我国在应对非典袭击的过程中,十分重视法律的作用。在这样一个短短的时间内制定如此多的法规和规范性文件,这也是一个新的气象和做法,形成一个良好的依法行政的范例。当然,宪政的建设不是一朝一夕就能蹴就的。17世纪初,当英国大法官柯克在对詹姆士一世说国王也无权改变法律时;19世纪初,当马歇尔大法官在马伯里诉麦迪逊一案中宣称法院有权审查政府行为的合宪性的时侯,不论他们认识与否,无疑是在创造宪政上的先例。宪政精神正是通过这些先例得以张扬和发展。讲述外国的先例固然有借鉴作用,但我们也必须发掘自身的先例,把上述在抗击非典中采取的种种新制度和措施提高到宪政的高度去认识,而非作为个别事例或权宜之计来看待,更不能事过境迁,落入往日的旧习陈规。只要把这些新的措施转变为制度化的安排,它们也会像柯克和马歇尔创制宪政先例那样对我国宪政的发展起到推动作用,在我国宪政发展史上起到里程碑的作用。为了使上述这些做法和观念不仅仅是被当作应急状态下的权宜之计,我们还要继续使其完善和发展,使它成为我国政治体制中一以贯之的制度和观念,从而切实推动宪政在我国的发展。