谢进杰：基层司法改革存在的四大挑战及解决之道

    不足、公信力不足等四大挑战。要围绕当前基层司法改革中存在的问题和不足，不断优化司法制度，推进改革成效，更好地满足人民群众不断增长的司法需求。
    基层司法因贴近大众生活、植根社会实践而成为洞悉社会治理与司法面貌的窗口；基层司法改革也因此成为司法改革及衡量其成效的重心。我国司法改革向来注重顶层设计与基层探索、制度变革与试点布局相结合，整体上是一场自上而下、统筹规划、逐步推进的改革。在司法改革向基层推进的过程中，也面临诸多难点与挑战，要通过优化司法制度更好地回应人民群众不断增长的司法需求。
    人案矛盾：有限的办案力量与庞杂的办案任务间形成办案压力
    人案矛盾主要是有限的办案力量与庞杂的办案任务之间形成的办案压力。人案矛盾的挑战在基层司法中具体表征为两个维度：一是案多人少，法官人力难以满足办案数量需求；二是办案能力不足，法官能力难以胜任办案质量要求。案多人少和办案能力不足是很长一段时期以来影响着基层司法、导致人案比困扰的基本因素。
    案多人少已成为司法改革不得不极力回应的客观实践命题。一方面，司法案件受理与结案量大幅度持续增长。据有关数据显示：2013至2017年，最高人民法院受案82383件，结案79692件，比前五年受案50773件、结案49863件分别上升60.6%和58.8%；全国地方各级法院共受案8896.7万件，结案8598.4万件，同比前五年受案5610.5万件、结案5525.9万件分别上升58.6%和55.6%。另一方面，办案法官人员呈调减态势，且司法辅助力量在基层面临显著的供给不足难题。司法人员分类管理改革从原来全国的211990名法官中遴选产生120138名员额法官，虽然“按照以案定额、按岗定员、总量控制、省级统筹的原则”并“实现了85%以上法院人员向办案一线集中”“各级法院坚持‘入额必办案’”，但也在短期内面临办案力量供给不足的尴尬，尤其是基层司法领域遭遇着司法辅助力量不充分、不稳定、不适应的困境，呈现“司法难以留住辅助人员”“辅助人员难以辅助司法”的怪现象以及法官因依旧不得不被卷入庞杂的司法辅助性事务而未能全身心投入专业办案的困局，导致整体司法力量不足以支撑完成办案任务。由于基层矛盾多发，经济社会发展和立案登记制客观上使得大量纠纷源源不断流入基层司法领域，无论制度安排还是实际需求都使基层司法成为解决绝大部分纠纷的主战场，而司法员额控制及其动态调整与辅助力量配备又未必能够及时满足办案需求，案多人少及其带来的办案压力仍将呈现持续增长趋势。与此同时，虽然办案能力不足的因素随着持续不断的法官职业化建设，尤其在司法人员分类管理改革之后整体状况呈缓解趋势，法官的正规化、专业化、职业化及其办案水平整体日渐提升，但现阶段在基层仍然因司法辅助力量补给滞后、不足而成为亟需解决的难题。
    围绕人案矛盾，基层司法改革已经采取或仍需采取一系列方案与举措，回应挑战的改革思路基本可归纳为“充实”“分化”和“优化”三重维度。其一，充实办案力量，解决“人少”问题，基本措施有两种：一是科学评估、动态调整、适时增补法官员额；二是充分、及时、有效补给司法辅助力量。尤为值得强调的是，法官员额的配给，严谨来说不应是简单以案件数量为基准，而应是以办案工作量为基准进行测算，最好能够在对案件的繁简与难易程度、审级与程序类型等做基本评估与类型化处理的基础上，以办案基本工作量需求为基准，综合考量案件数量、案件类型、案件结构、法院类型、办案条件、经济水平、社会结构、人口数量等因素，对法官员额进行科学配给与动态调整；而司法辅助力量的补给，当务之急则是通过打造人工智能化方案和建设司法辅助人员队伍，探索出一条确保相对稳定、有效激励且能充分发挥辅助法官提升办案效能的路径。其二，分化案件流向，解决“案多”问题，基本措施有三种：一是统筹多元化纠纷解决机制，让非诉讼纠纷解决机制挺在前面，将案件分流在司法之前或之外，实现第一次分化；二是综合不同案件类型，对案件进行繁简分流、难易分类、类案整理，对应采取大部分简案快审、小部分难案精审、尽可能类案同判，实现第二次分化；三是根据案件流程实际状况，对案件处理进行技术性、专业化、智能化操作，尽可能实现第三次分化。其三，优化司法资源整合、办案流程管理与办案方式革新，突破“人案比”困局，具体措施可以从优化分案机制、科学组建审判团队、司法辅助集约化社会化、庭审记录智能化、移动诉讼服务体系、电子化办案平台、裁判经验大数据分析、示范诉讼方式、案件信息共享、类案同判机制、裁判文书繁简分化、案卷流转无纸化、多元纠纷解决机制衔接等多种角度切入；要尽可能让法官从杂务中解放出来，最大化降低法官在非专业办案以外事务上的时间精力耗费，让司法行政的归司法行政，司法辅助的归司法辅助，司法人工智能的归司法人工智能，法官更纯粹地办案，更心无旁骛地投入听审、裁判和说理的事业。
    差异化难题：区域差异、城乡差异、领域差异、个体差异等对基层司法改革提出多元化、科学化、实效化需求
    基层司法改革的差异化挑战来自于区域差异、城乡差异、领域差异和个体差异对于改革命题和改革方案提出的多元化、科学化、实效化需求。其一，我国东西南北差异明显，不同区域司法改革所处在的社会结构、经济水平、人口结构、司法环境、案件特征、客观条件和解决问题的具体方案等可能差别较大，基层司法改革既要从司法规律出发坚持统筹规划，又要坚持问题导向充分考虑问题情境和实际条件，做到既科学合理又切实可行。司法体制试点改革将全国各地分三批逐步铺开也正是立足于充分考虑差异化难题，力求探索、提炼行之有效的方案和经验，但也不可否认最终还是遭遇了短时间内差异化方案、多样化经验探索不足的遗憾。其二，城乡差异对基层司法改革带来的挑战更为显著，可能一套方案在城市改革实效良好，但到了乡村司法环境下就大打折扣、事与愿违。我国基层司法改革始终无法回避城乡差异难题，并且发达地区与欠发达地区的城乡司法差别也有诸多不同，各自要解决的具体问题与方案也差别甚大。其三，基层司法改革也面临着领域差异带来的挑战，诸如法院改革与检察改革、审判改革与执行改革、刑事司法改革与民事司法改革等，不同领域对改革方案的要求是不同的，譬如，解决执行难的问题在民事执行与刑事执行领域的方案是不同的，提升司法公信力的问题在审判领域和执行领域的策略也是不一样的。其四，全国三千多家基层司法机关的具体条件与情况也是千差万别，各自承担司法改革的能力和空间差别巨大，并且具体不同的改革项目和方案在不同司法机关改革的可行性、有效性也极不一样，这对于我国基层司法改革的统筹规划与整体推进带来了实际挑战。
    面对差异化难题，基层司法改革应当充分考虑这一因素，既要坚持问题导向，考量实际情况，又要遵循司法规律，坚持统筹推进；既要坚持差异化策略，探索多样化的改革模式、方案与经验，又要防止差异化成为拒绝遵循规律或阻碍改革创新的借口。这就要求，司法改革的整体规划要立足于对全国基层司法实际情况充分把握的基础上，对改革的命题、方案、效果有科学的定位、预测和评估；同时，试点改革仍然是解决基层司法改革差异化难题的科学有效的方法。试点改革方法践行自治性法治、回应型司法的理念，强调地方试验、个案试错与实践探索，将解决问题的方案甚至对问题的发现付诸实践的摸索与检验，通过安排在特定时空条件下进行的试点，鼓励地方司法机关自主创新实验，探索规律、提炼经验、总结教训、检验得失，追求积极尝试、自主创新和以点带面、渐进铺开的效应，做到真正认识实践和在实践中探索解决本土问题的可行方法。我国基层司法改革仍然应当坚持试点改革方法，不断探索解决问题、适应需求、符合规律的司法经验和改革路径。而且司法改革的顶层设计和统筹规划应当尽可能地考量、支持和回应基层司法实践探索改革的努力，并最大程度地掌握、吸纳、提炼、应用和推广基层司法试点改革的成果，在回应差异化难题的努力中求同存异，建构规律性与独特性、统一性与多样性、共享性与创造性并存的司法改革大格局。
    创新力不足：改革实践中创新的动力、能力、机制、成效存在短缺
    在改革实践中，往往容易存在着这样的一系列现象和倾向：基层司法改革具体项目领导者不希望承担创新或失败的风险而“依样画葫芦”，立足保守，不思进取，懒于探索，不善于革新；司法改革整体统筹规划在掌握、吸纳、转化、推广基层改革创新成果上的决心、能力和作为有限，基层改革创新的激励不足；具体的基层司法改革被强烈的政绩观所牵引和笼罩，不是干改革而是搞政绩，不是干事情而是做数据，回避问题，摆饰成绩，糊弄数据，捏造成效，造成试点改革“没有问题”“一派繁荣”但真正推行却问题一大堆、成效阙如的怪现象；等等。而且基层司法改革也极容易被设定革旧创新的条条框框，限定了改革创新的空间；或者客观上缺乏改革创新的条件、基础和能力，局限了改革创新的成效。
    基层司法改革的纵深推进必须充分意识到基层实践蕴藏着诸多司法的真知和改革的真经，解决司法难题可能“高手在民间”，认真对待基层司法与活生生的实践中闪烁的司法智慧、蕴含的司法规律性，坚持自上而下的统筹规划和自下而上的实践探索相结合、改革理论的大胆假设与改革实验的小心求证相结合、改革红线的科学设定与创新空间的充分释放相结合的复合、多元、开放的司法改革路径观。并且也要警惕司法改革过度行政化、形式化、政绩化、急功近利、不尊重客观规律、不面对真实问题等误区，防范基层司法改革被禁锢在某种不科学的科层权力等级困局中而挫伤了改革创新的动力。当然，司法改革的创新要具有合法性，坚守合宪性，契合法治原理和司法规律，防止异化和控制风险。
    公信力挑战：司法的权威性与公信力受多种因素影响而常常受到质疑
    基层司法面对的公信力挑战缘自多方面因素，其表征及缘由至少有：错案、冤案时有发生带来对司法公正性、说服力、可依赖性的削弱；执行难、执行不力、执行不能带来对司法裁判权威、司法提供可兑现正义能力的质疑；司法裁判逻辑的不严谨性、说理论证的不充分性带来对司法能力、司法权威的质疑；司法倾听、回应、采纳当事人意见、证据、观点的非积极性、不充分性带来对司法公平性、中立性及权利救济能力的批评；法官知识与专业水平的不足影响着公众对司法的信心和信任度；庭审的非实质化、非透明化、司法裁判主体及干扰因素的多样性影响着对司法公正及其权威性的信心；裁判的易变性、司法的非终局性带来对司法权威、有效性、信任度的贬损；舆论审判、公众判意、非理性因素对司法裁判的干扰挫伤对司法自觉性、权威性的信心；司法的过度政策化、治理工具化影响司法公信力的理性建构；司法程序正义的妥协、牺牲和迷失造成对司法法治主义与实质正义的失落；法官自我认同度、职业荣誉感的低迷影响着社会公众对司法的认同度；法官的不自律、不坚守的个例扣减了公众对司法的好评度；司法腐败的案例、现象造成公众对司法信任度、好感度的降低；等等。
    司法公信力困扰的命题由来已久，我国司法改革也为此推行了一系列旨在提升司法公信力的努力，通过强化司法公开、开展庭审直播、公开裁判文书、强化裁判说理、提升司法透明度、庭审实质化改革、优化诉讼程序、清理积案、彻查冤假错案、基本解决执行难、强化司法人权保障、严惩司法腐败等改革举措，已在很大程度上增进了整体的司法公信力。但毕竟司法公信力的建构是一项系统工程，且有赖于司法实践点点滴滴的日常积累，尤其是要修炼好司法的内功，特别是从司法裁判的正当性、公正性、说理性、执行力着力，而基层司法公信力的打造不仅与基层司法的环境、空间、条件、能力、水平及传统上给民众的印象息息相关，也与老百姓长久以来对待司法的知识、信息、信心、认知的有限性乃至偏差性紧密相连，更需要经历一个较长的作用过程。就当下而言，基层司法公信力的提升首要的不是做司法形象的策划与宣传，而是修好基层司法的内功，可着力从强化审判的中立性、庭审的实质化、司法的公开度、程序的刚性度、裁判的专业性、判断的准确性、说理的充分性、执行的效率性、公正司法的自觉性与抗干扰能力的提升等基本维度赢得权威性与信任度，回应公信力挑战，回应人民群众不断增长的司法需求。
    （作者为中山大学法学院教授、博导，司法体制改革研究中心执行主任）