胡芬：论工资支付保障中的政府作用

    【摘要】强化政府对工资支付的管理，保护在劳动关系中处于弱势地位的劳动者获得劳动报酬的权利是维护社会和谐稳定的必要举措。在政府介入工资争议的活动应当遵守的基本规则包括：政府机关的干预行为必须在法治的框架之下展开，动机、结果的正确并不能掩盖方式和手段的违法，行政方式、措施必须符合法律的规定；必须将公民权益保障放在一个与权力对等的层面思考；对用人单位方的权利进行限制时应充分考虑限制措施的合法性与手段、目的之间的妥当性；在保障公民权益时应充分运用民主行政中的合作与协作方式。
    【关键词】 工资支付保障  民主行政
    农民工薪水低、讨薪难等问题一直是近年来的社会热点、焦点问题，工资拖欠主要发生在建筑业、餐饮服务业、加工制造业等劳动力密集型行业，特别是建设领域尤其突出。市场经济体制下的劳动力市场、劳资关系需要政府的干预已是不争的事实。为维护建设领域农民工合法报酬权益，规范建筑业企业工资支付行为，我国劳动和社会保障部发布的《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》（劳社部发 2004［22］文）规定企业应按有关规定缴纳工资保障金，存入当地政府指定的专户，用于垫付拖欠的农民工工资。随后，其他地区也通过行政规范性文件的方式规定建筑业农民工工资支付保障金制度，如 2004 年天津市建委发布的《天津市建筑业农民工工资支付管理办法（试行）》，2005 年江西省劳动和社会保障厅发布《江西省建筑业农民工工资工资支付管理暂行办法》（赣劳社劳［2005］13 号）等等。
    云南省政府于 2011 年 3 月公布、5 月 1 日施行的《云南省农民工工资支付保障规定》（以下简称《规定》）是国内第一部专门规范农民工工资支付保障工作的省级政府规章。[1]该《规定》为完善农民工工资支付保障而制定了农民工工资准备金制度、农民工工资保证金制度和应急周转金制度，其中，工资准备金制度和保证金制度是为用人单位设定的义务，应急周转金制度则是为政府设定的义务。[2]《规定》还明确了实名管理、连带责任、支付信用、部门联动、行政问责五项保障制度，同时强调违反《规定》的法律责任。工资保障金制度主要是要求企业应按工程合同价（中标价）的一定比例将工资保障金存入当地政府指定的专户，专项用于可能的拖欠、克扣工资问题，且保障金的缴纳成为获得建设工程施工许可证的条件之一。与之前的劳动和社会保障部及其他地方政府发布的规范性文件之内容相比较，云南省的《规定》只是更完备地要求企业缴纳准备金和保证金到政府制定的账户，并与行政问责制度挂钩。
    工资支付保障金制度只是政府介入劳动关系的一种方式，它包含了事前的预防性措施和事中的检查、申报制度以及事后的惩戒行为。本文拟以此《规定》为样本，分析政府制定和实施的工资保障制度之合法性。由于事中的检查、申报制度已由劳动法律作出了规定，且对用人单位的权益影响较另两者要小，本文只着重分析政府在工资支付保障制度中采取的预防性措施和惩戒行为。
     一、工资支付保障中的政府预防性措施之合法性
    劳动权是公民所享有的针对国家的劳动请求权以及在劳动关系中处于从属地位的劳动者所享有的与劳动有直接关系的各项权利的总称。[3]劳动权产生的基本理念在于法律对社会弱势群体的救济和对社会强势群体的限制。法律实现这一救济和限制分别针对的是国家自身和雇用方，即义务主体是国家和雇用方。我国 2009 年出台的《国家人权行动计划》对人民的生存权保障问题进行了全面的部署和具体的安排。劳动权属于生存权的关联性权域，其对生存权的实现具有工具性意义。[4]政府有保护劳动者劳动权的职责。政府对劳动者劳动权的保护职责是通过劳动保障监察和劳动仲裁制度履行的。获得劳动报酬权是劳动权的内容之一，劳动保障监察部门的职责之一便是查处克扣、拖欠工资的侵害劳动者劳动报酬权的违法行为。然而，《劳动法》和《劳动保障监察条例》并未授权给行政机关行政强制措施以预防克扣、拖欠工资的违法行为，只规定了检查、申报制度。
    随着近年来日益加剧的欠薪问题，为了积极、有效得保障劳动报酬权、保障工资支付，维护社会和谐稳定，劳动和社会保障部以及各地政府及其劳动和社会保障部门一直通过发布行政规范性文件、组织专项检查等活动来强化政府的这一职责，在制度设置上，普遍设置了工资准备金制度以预防可能发生的克扣、拖欠工资行为。在日益加剧的欠薪现象下，云南省《规定》以行政规章的形式制定了工资准备金制度和保证金制度。[5]
    1．工资准备金制度与保证金制度的性质
    建设领域农民工工资准备金制度，是指建设领域所有用人单位应当在银行开设专门的农民工工资准备金账户，将建设单位按合同约定支付的工程款中不低于 10% 的资金预存入账户，专门用于农民工工资的正常支付，并且由银行直接从工资准备金账户向农民工个人账户发放。农民工工资保证金制度，是指建设单位在办理施工许可前，应当按照施工合同约定工程款预算的 3% 向建设工程所在地农民工工资保证金账户存入工资保证金；非建设领域由发生过拖欠农民工工资的用人单位按本单位农民工 1 －2月工资总额存入工资保证金，由人力资源社会保障部门实施监督，以保障在发生工资拖欠后及时使用保证金支付工资。
    工资准备金制度和保证金制度都是为用人单位设定义务：准备金制度要求其将一定数量的金钱存入政府制定的银行账户、专款专用于委托银行发放工资；保证金制度则要求其向政府制定的银行账户存入相应数额的保证金。准备金制度只是要求用人单位必须预先将劳动者工资存入账户，工资本就是要支付的开支，影响的只是强制要求资金的预先留存。保证金制度是在用人单位发生拖欠或者克扣农民工工资行为被责令限期支付而逾期未支付时，才由人力资源社会保障部门强制使用于支付农民工工资，强制支付后再通知建设单位或者用人单位在 10 个工作日内补足农民工工资保证金。建设领域工程项目竣工通过验收并已结清和足额支付农民工工资的，非建设领域用人单位在存入农民工工资保证金后 1 年内未再次发生拖欠或者克扣农民工工资行为的，建设单位或者用人单位凭人力资源社会保障部门出具的证明，向银行取回工资保证金本息。因此，准备金制度和保证金的预存无疑属于行政强制措施中的暂扣措施。
    2．工资准备金制度与保证金制度的合法性考量
    作为预防性举措的工资准备金制度和保证金制度是否合法呢？一项行政法律制度的合法性考量，其一是不得违反法律优先原则的要求，即根据上位法、不违法上位法的规定；其二是不得违反比例原则，即法律法规授权的措施、手段为达成行政目的所必须、且对相对人一方的利益损害最小，并且，如果穷尽法律法规授权的手段也无法达成立法目的，则该手段也丧失了合法性。[6]
    云南省的《规定》出台前，我国对物的行政强制措施之设定权没有作出法律限定，大量的部门规章、地方规章中自行设定了对物的强制措施。为规制行政强制中的乱象，保障公民合法权益，2011 年 6 月通过、2012年 1 月 1 日开始施行的《行政强制法》对行政强制措施和行政强制执行行为作出了规定，明确了规章不得设定任何行政强制措施。[7]由此可见，云南省的《规定》面临《行政强制法》实施后的违法上位法规定的违法问题。从比例原则的角度考量，保证金的预存并不违反比例原则，但在规章无权设定强制措施的大前提下，已无考量的必要。
    通过以上分析，我们可以看到工资支付保证金制度可以有效保护劳动者的劳动报酬权，但以目前的地方规章、行政规范性文件来设定这一制度明显违反《行政强制法》的规定，因此，应当在行政法规或法律中设定这一制度。云南省的《规定》中的相应条款必须修订，2004 年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中要求在行政规章实施一段时间后对其进行评估。我国对行政规章的现行评估机制存在诸多问题，建立和完善行政规章的事后评估机制乃是解决问题的根本方法。[8]
    二、工资支付保障中的政府惩戒行为之合法性
    《劳动法》明确规定了用人单位不得克扣或无故拖欠劳动者工资。对于此类违法行为，政府的事后惩戒行为包括两个方面，一是对用人单位的惩戒，二是对负有职责的行政机关及其工作人员的惩戒。
    《劳动法》第 91 条规定：“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资的；（二）拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的；（三）低于当地最低工资标准支付劳动者工资的；（四）解除劳动合同后，未依照本法规定给予劳动者经济补偿的。”责令其支付相应的赔偿金即是给予用人单位的惩戒。《劳动保障监察条例》（2004 年）第 26 条规定：“用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额 50%以上 1 倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的；（二）支付劳动者的工资低于当地最低工资标准的；（三）解除劳动合同未依法给予劳动者经济补偿的。”
    责令支付赔偿金是否具有惩戒的性质呢？从目前的法律、法规的规定来看，授权给劳动监察机关的执法手段、惩处违法行为的强制手段过于软弱，原因主要在于劳动保障监察机关并无自行强制执行的权力。劳动行政部门对用人单位上述拖欠工资等行为，只能责令其支付，或同时责令其支付赔偿金。[9]如果用人单位拒不支付时，劳动行政部门可以申请人民法院强制执行。按照最高人民法院的司法解释，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起 180日内提出。按照行政诉讼法的规定，被执行人的法定起诉期限是其知道劳动行政部门的具体行政行为之日起三个月内。如此一来，用人单位可以继续在这段时间不执行劳动行政部门的行政决定，则依靠工资生存的劳动者的基本生活不能保证。
    此外，法规规定的劳动保障机关对于工资支付保障的职责规定并不清晰。《劳动保障监察条例》（2004年）第 21 条第 2款规定：“对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”若劳动者走劳动仲裁的程序，劳动报酬权的保障更快捷一些。[10]而劳动报酬争议无疑属于劳动争议、受《劳动争议调解仲裁法》（2007 年）调整，同时，该法第 9 条规定：“用人单位违反国家规定，拖欠或者未足额支付劳动报酬，或者拖欠工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金的，劳动者可以向劳动行政部门投诉，劳动行政部门应当依法处理。”但是，必须注意到劳动仲裁处理劳动报酬争议的活动并不能取代劳动保障监察部门惩戒违法的用人单位，其不能责令其支付惩戒性的赔偿金。由以上规定可以看出，劳动保障监察部门在劳动报酬权的保障上较为消极，而这正是克扣、拖欠工资这类违法行为频发的原因之一。
    为了加强政府在工资支付保障中的作用，更好得保护劳动者的劳动报酬权，云南省《规定》以及其他地方制定的规范性文件中规定了与工资支付准备金和保证金制度联动的规定——将准备金预存证明作为相关许可证发放的条件之一。
        
    并且，为了保证这一联动规定的有效落实，还对违反此规定的行政机关及其工作人员行政问责。《规定》第 11 条规定：“建设单位在办理施工许可或者开工报告手续时，应当提交银行出具的农民工工资保证金交存凭证和建设领域用人单位的农民工工资准备金预存证明。未按照要求提交的，住房城乡建设、发展改革、交通运输、铁路、水利、电力等建设工程主管部门不得颁发施工许可证，不得批准开工报告。”第 23 条规定：“行政机关及其工作人员违反本规定，在农民工工资支付保障工作中有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，由监察机关实施行政问责，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）对不符合本规定第十一条要求的建设工程颁发施工许可证或者批准开工报告的；（二）……”无疑地，按照《行政许可法》的相关规定，无论是法规、行政规章还是行政规范性文件都不能增设行政许可的条件。云南省的《规定》不但违反《行政许可法》关于行政许可设定的限制规定，更还要求相关行政机关及其工作人员必须遵守这个明显违法的规定，否则要追究他们的行政责任。
    三、工资支付保障制度设定的原因分析
    上文阐述了《规定》中作为预防性举措的工资准备金制度和保证金制度违反了上位法（《行政强制法》）的规定，惩戒措施不仅违反了《行政许可法》关于行政许可设定的限制性规定，还要求相关行政机关及其工作人员必须遵照执行。是什么原因使得政府要采取工资支付保障制度以达到保障劳动报酬权这一合法目的呢？
    （一）工资支付保障制度与行政干预
    我们知道，在所有人的利益都相同时，和谐是非常容易获得的，当某一利益只有以牺牲另一利益为代价才能被满足时，就存在着利益冲突；或者说当两种利益不可能同时实现时，就存在着利益冲突。因为利益冲突产生不和则需要协调，以达到和谐。权利与权利冲突时有赖于人们相互间的自主调和，一旦个体间无法协调利益冲突，则需要公共权力的介入。
    权利所体现的利益个体性决定了社会个体在利益追求过程中，往往更多地只是考虑如何满足自我的利益需求，而忽略对实现自我利益追求所必须依赖的、据以协调每个社会成员利益关系的社会公共利益的维护。市场经济的发展必须依赖资本，资本为了获取最大利润便不可避免地要求降低劳动力成本。发展社会主义市场经济，就要处理好劳资利益关系的平衡与经济协调发展的关系，否则，资本和劳动力的矛盾将引发经济的崩溃，最终导致社会秩序的混乱。社会个体成员共同利益的代表——国家机关——必然以一种强力的形式出面，强行干预该权利的实现。
    其一，政府机关的干预行为不能无视法治的原则，行政活动不能藐视法律的规定。政府机关的干预行为不能无视法治的原则，行政活动不能藐视法律的规定。拒不支付劳动报酬行为违法成本较低，导致恶意欠薪行为在用工领域普遍存在，严重损害劳动者的合法权益。云南省制定的工资支付保障制度的动机和目的都是为了保护弱者的权利，但是，动机、结果的正确并不能掩盖方式和手段的违法。在政府介入工资争议的活动中，应当遵守的基本规则：其一，政府机关的干预行为必须在法治的框架之下展开。行政方式、措施必须符合法律的规定。政府的行政立法活动和执法活动应服从于法律。政府活动守法是法治行政的最基本要求。在法治社会里，社会行动者的强大应当是依赖于法律制度，获得公民和社会组织的合作。
    其二，对公民合法权益的保障，必须将公民权益保障放在一个与权力对等的层面思考。云南省政府制定的《规定》对给用人单位设定义务时毫无负担，习惯性以命令、指令的方式要求公民、法人及其他社会组织的履行义务，没有考虑到民主行政中的合作与协作。在政府介入工资支付、解决欠薪问题的方式中，上海市是最早规定欠薪保障金制度的，其制度设定较好地体现了行政中的合作与协作。[11]上海市的欠薪保障实行社会共济、应急帮助和有限垫付的原则，鼓励劳动者通过法律途径追讨欠薪，维护自身合法权益。欠薪保障金的来源包括：企业缴纳的欠薪保障费及其利息收入；垫付欠薪款项的追偿所得；财政补贴；其他收入。其中，企业、企业分支机构每年缴纳一次欠薪保障费，缴费的具体数额为本市公布的月最低工资标准的数额。上海市社会保障监督委员会对欠薪保障费的征缴、欠薪保障金的使用情况进行监督。劳动者遭遇欠薪时可向区县人力资源社会保障局提出申请申请垫付欠薪。劳动者获得欠薪垫付的，作出垫付的人力资源和社会保障行政部门就垫付部分取得对企业的欠薪追偿权；劳动者获得欠薪垫付的，不影响其依法要求企业支付其他欠薪部分的权利。显然，上海市的欠薪保障金制度在用人单位责任、政府责任与劳动者权利保护三方之间权利义务的确立上，较多地体现了政府的管理责任，不仅利用财政资金着力于劳动者的薪资保障，还规定了人力资源和社会保障行政部门对于在保障劳动者权益、推进和谐劳动关系方面有突出成绩的企业，可以予以表彰。此外，值得注意的是其劳动关系协调联系会议制度在欠薪保障制度施行中的协调作用。上海市劳动关系协调联席会议由上海市劳动和社会保障局、上海市总工会和企业协会组织等多方参与，分别代表政府部门、劳动者和企业。与会各方每季度一次的常态联络机制，定期联手研究一个阶段劳动就业中的热点和难点问题，为促进劳动就业和保持社会稳定发挥预警作用；同时，对已发生的问题进行整体协调、沟通，寻求解决的办法。云南省也有由劳动和社会保障厅、省总工会以及省企业联合会、省企业家协会四家三方组成的联席会议制度，其工作核心也包括对影响劳动关系的突出问题进行协商并提出解决问题的办法和意见，对于全省具有重大影响的集体劳动争议或群体性事件，提出解决的意见等等，但在其制定的《规定》中看不到该会议制度的作用。
    （二）工资支付保障制度与社会稳定
    维护社会稳定是政府的基本职能之一，政府政治职能的目标是政治稳定。政府要维护国内政治秩序的稳定，必须保护社会成员的劳动权。统治者要很好的行使政治权力，还必须获得社会成员对政治权力的自愿服从和支持。绝大多数社会成员都需要工作才能维持生计，进入国家公务员队伍、成为雇佣者的社会成员毕竟只是少数。只有充分保障公民的就业请求权和劳动者的劳动权，保障这部分社会成员的生存和发展，他们才能参与政治活动，服从和支持国家的政治权力。
    在经济发展与社会稳定之间的关系上，亨廷顿在考察了发展中国家在发展经济过程中的社会形势后，认为：经济不平等一定是政治不稳定的原因。从长远看，经济发展会创造出比传统社会更为平等的收入分配方式，但在短期内，经济增长往往是扩大收入的不平等。经济迅速增长的成果常常被少数集团所垄断，而由此产生的弊端却会由多数人去分担。结果，穷人的数量实际上是在增加。经济的迅速增长常常会带来通货膨胀，而通货膨胀会使物价上涨高于工资的上涨，由此产生财富分配更加不平等的趋势。[12]
    中国经济体制改革研究会专家组在论及中国改革问题时认为，中国在转型过程中出现的城乡收入差距、地区收入差距扩大，虽然可以通过政府的适当转移支付、消除城乡人口的体制性歧视得到部分减弱，但是，基于个人能力和公平竞争导致的效率和收入差距不是社会争议的焦点，真正的焦点在于中国体制变革中出现的权力参与分配以及资本效率与劳动者权益的平衡问题。在市场经济早期发展中，资本统治的形成曾经造成了两者之间的尖锐对立和冲突，并导致了经济危机和社会危机。只是由于工会运动的兴起和发展壮大，社会保障的普遍建立，两者之间的关系才出现了相对平衡，推动了市场经济走向成熟。这一过程至少说明，市场机制并不能自然地实现资本和劳动的平衡，没有市场之外的力量，资本的统治就不可避免。中国走向市场经济的过程中，必然要重新肯定资本作为要素对经济发展的重要作用，资本与劳动矛盾总会通过一定形式表现出来。[13]上述专家对中国改革的思考，反映了他们对资本与劳动力矛盾的一致认识，即资本和劳动力的矛盾日益尖锐，直接影响社会稳定。
    《规定》确立的预防性举措的工资准备金制度和保证金制度目的是为了保护劳动者的获得劳动报酬权，无疑有利于社会稳定。当前恶意欠薪导致被欠薪的工人采取聚众上访、哄抢工厂物资等过激行为严重影响社会和谐稳定。在劳动密集型产业，一旦发生欠薪事件，有些农民工通过群体性上访等方式讨要工资，从而引发群体性事件。《规定》确立的该制度比之于有些地方政府的其他措施在职能履行的方式上要更有利于维护社会稳定，[14]但相较于上海市政府的举措来看，则是忽略了政府在工资支付保障中的应有责任。
    结语：对所有的行政法律制度的审视，无疑离不开合法性审查这一基本要求。《规定》的工资支付保障金制度中的预防性措施和惩戒行为违反上位法的规定也是明显的。政府介入工资争议、强化政府对工资支付的管理以保护在劳动关系中处于弱势地位的劳动者获得劳动报酬的权利是必要的。云南省《规定》的内容让我们看到了政府在这一问题上的强势举措，但更需要法律和行政法规建立相应的制度以完善政府的执法活动。在工资保障的各种举措之制定与实施中，对用人单位权利进行限制时应充分考虑限制措施的合法性与手段、目的之间妥当性。由此更需要法律和行政法规建立相应的制度以完善政府在工资支付管理领域的行政立法和执法活动。
    【注释】
    [1]《云南省农民工工资支付保障规定》第 24 条第 1 款规定的农民工，是指本人户口登记在农村并与用人单位建立了劳动关系的劳动者。随后，其他地方政府在其颁布施行的工资保障管理规定中亦有指称“农民工”的。如 2012 年陕西省政府制定《陕西省农民工工资支付保障规定（试行）》、2013 年 4 月兰州市政府制定的《兰州市农民工工资支付保障管理办法》等。“农民工”的称谓一直被质疑为含有歧视意味。近来，广东正在加快研究并拟适时出台取消“农民工”称谓的政策措施，探索建立外来务工人员根据职业和工作年限享受相应基本公共服务的制度。参见《以取消“农民工“称谓的政策措施为起始》，载《南方都市报》2012 年 1 月 5 日第 3 版。
    [2]应急周转金制度要求各级政府利用财政资金建立应急周转金，在发生因用人单位确无能力支付或者逃避支付农民工工资等可能引发群体性事件的情况时，动用应急周转金先行垫付农民工部分工资或基本生活费，以防范因拖欠工资而导致的群体性事件或严重社会治安事件。
    [3]参见胡芬：《劳动权的行政法保护研究》，武汉大学出版社 2009 年版，第 24 页。
    [4]参见汪进元：《论生存权的保护领域和实现途径》，载《法学评论》2010 年第 5 期。
    [5]在 2008 年、2009 年、2010 年三年的云南省劳动保障监察受理的举报投诉案件中，农民工投诉被拖欠工资的案件，分别占总数的 65．3%、62．3%、64．8%；涉及农民工人数分别达到 7．9 万、10．8 万、10．01 万，分别占被拖欠职工总数的89．8%、86．0% 、85．6% ；拖欠农民工工资总额分别为 2．16 亿元、2．49 亿元、2．23 亿元，分别占拖欠全部职工工资总额的 86．1% 、89．9% 、75．3% 。从拖欠领域看，主要发生在建筑业、餐饮服务业、加工制造业等劳动密集型行业，特别是建设领域尤其突出，2010年建设领域拖欠农民工工资的案件总量、涉及人数、涉及金额分别占全部同类案件的 86%、90%、91%。参见《云南省农民工工资支付保障规定》宣传提纲。
    [6]参见陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社 2001 年版，第 369 页。
    [7]行政强制措施由法律设定。
        
    法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除限制人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施；尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物以及扣押财物的行政强制措施；法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。
    [8]参见崔卓兰、杜一平：《我国行政规章的事后评估机制研究——规章制定权扩展与监督权萎缩的非对称性分析及其解决》，载《法学评论》2011 年第 5 期。
    [9]《劳动保障监察条例》第 26 条规定：“用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50%以上 1 倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的；（二）支付劳动者的工资低于当地最低工资标准的；（三）解除劳动合同未依法给予劳动者经济补偿的。”
    [10]按照 2008 年施行的《劳动争议调解仲裁法》第 44 条的规定，仲裁庭对追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金的案件，根据当事人的申请，可以裁决先予执行，移送人民法院执行。仲裁庭裁决先予执行的，应当符合下列两个条件：当事人之间权利义务关系明确、不先予执行将严重影响申请人的生活。劳动者申请先予执行的，可以不提供担保。
    [11]上海市人民政府于 1999年11月25日印发的《上海市小企业欠薪基金试行办法》（沪府发〔1999〕043 号）、2000年 8月 8 日批转了《关于本市小企业欠薪保障金收缴的实施意见》（沪府发〔2000〕038 号）。这两个文件因 2007 年上海市人民政府公布施行的《上海市企业欠薪保障金筹集和垫付的若干规定》（2009 年修正）而废止。
    [12]参见［美］塞缪尔·亨延顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，华夏出版社 1988 年版，第 58 页。
    [13]参见中国经济改革研究基金会、中国经济体制改革研究会联合专家组：《中国改革的理论思考》，上海远东出版社2004年版，第 138 页。
    [14]2011 年 4 月 27 日，深圳市住房和建设局公布了《关于切实做好建筑行业农民工工资结算支付工作共同维护大运会期间社会和谐稳定的通知》，其中第六条规定，自 2011 年 5 月 1 日至 2011 年 9 月 30 日，严禁农民工通过群体性上访等非正常方式或手段讨要工资，凡是组织、参与集体上访事件的，一律按相关规定严肃处理，造成严重后果或恶劣影响的，追究其刑事责任。该通知出台以后引起舆论的哗然，对其违法性的指责主要集中在公民的信访权利和追究农民工刑事责任的规定上。一方面，我国的信访条例明确赋予了人民通过信访来维护自己合法权益的权利，当然，多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过 5 人；另一方面，是否追究公民刑事责任和如何追究刑事责任是司法机关的职能。深圳市住房和建设局在新闻发布会上解释说，“禁止农民工群体性上访讨薪”的规定，“主要是希望广大农民工通过合法渠道维护自己的权益，防止农民工被少部分不法分子利用”。深圳市住房和建设局以“说法措辞有误”为由于 5 月 10 日撤回了该通知并向农民工致歉。其重新发布的的修正后文件，将上述内容改为“建筑业农民工应当依法反映欠薪诉求，自觉维护信访秩序和社会公共秩序。我局将进一步畅通信访渠道”参见：《深圳市住建局新版文件删除“禁止农民工上访讨薪”》，载《南方日报》2011 年 5月 12 日。