张静：外来工为什么愿意使用法律？

    背景和问题
    最近几年中，基层劳动争议的频发引人关注。与此有关的信访上访动大幅度上升，大量劳资纠纷通过越级行政上告、制造瞩目事件甚至是暴力对抗而非使用法律的方法，来求得争议解决。
    仅据湖北省远安县劳动和社会保障局统计，2006年它们受理的劳动保障监察案件，是86件，2007年升至122件，2008年则到266件。与此相应，该县2008年的案件总数和集体上访，分别是2001年8200年的2倍和3倍以上。
    值得注意的是，这些行政上访事件的发生，大部分与法律求解的途径不通达有直接关系。据远安的上级单位—湖北省宜昌市统计局200年的统计，该市不服法院判决要求再审核的行政信访总数，占法律案件比例的90%以上。一项在北京上访村的调查也发现，在接受问卷访间的632位上访人中，有401位曾经就上访问题到当地法院起诉过，其中法院不予立案的占42.9%；认为法院不依法办事导致自己败诉的占54.9%。这项研究的数据显示，问及当事人的上访目的，选择“让中央知道情况”的是90.5%，选择“给地方政府施加压力”的是88.5%。但最终通过上访解决问题的，实际上只占上访案件数量的0.2%。
    既然上访也不一定能解决问题，为何民事纠纷还是轻易就转化为行政上访？一般看法，法律路径不通或低效是重要原因。也有相当多数的研究认为，西化的法律条文和形式不适合国情，无法解决问题。这里提出的理论性问题关乎解释：
    法律条文虽在，但办案解决纠纷为何难以被有需求者使用？这里提出的实践性问题关乎操作：怎样才能促进法律路径通畅，让民事纠纷愿意进入法律渠道解决？本文希望基于中国自己的经验——义乌案例来回答这一问题，并对工会角色的变化产生启示。
    篇幅和资料所限，本文只是定性研究，目标在寻找因果关系假设。我期待下一步有研究者用定量研究对本文的回答作出检测，从而推动法律的社会科学研究。
    纠纷解决的需求
    浙江义乌是著名的小商品集散中心，外来民工人数众多，小商品生产和交易市场发达。当地的劳资冲突和民事纠纷也常常久拖不决。
    
    图1 在义乌工作你的主要困难和问题是什么
    一方面是大量的劳资纠纷，另一方面却是当事人不愿意使用法律渠道解决。
    究其原因，在于法律难以使用：它成效不高，较少得到信任。换句话说，法律难用，不解决问题，还拖延时间。工人限于文化及文字能力，大多恐于法律程序繁杂。他们对法律渠道生疏，不知道到哪里找律师。加上办案收费高，请不起或请不到律师，法院难以成功受理，或者即便受理，也需较长时间，不得不忍耐久拖未决等问题，都是受访人给出的“法律难用”理由。
    工人反映突出的“法律使用难”难在三点上。一是费用。外来工付不起律师费用。又或者因劳资诉讼获益不高，引不起律师的兴趣，很难找到律师愿意代理劳资纠纷。而缺少律师帮助，当事人就无法进入法律程序。二是诉讼审理时间长，解决慢，没有人推动，执行难，补偿无法兑现，大家等不起。三是工人中存在普遍的怀疑，认为弱者缺少身份、关系和金钱，不相信能获得公正解决。这些怀疑也并非空穴来风，它多半来自周边所见事件的民间传送经验。
    这种局面导致工人的个人复仇行动甚至恶性极端事件频繁发生，他们自发建立的“帮会”—— 义乌的安徽定远帮和衢州开化帮是典型例子，经常出面用暴力“替老乡讨回公道”。
    由于合法权益得不到保护，农民工有寻求保护和归属感的需求有抱团的自发愿望，为替老乡讨回一个公道，绑架老板、伤害他们的违法事件时有发生。一些工人打不起官司，就采取私了的方法，找人帮忙摆平……结果是帮派林立，集体跳槽严重，企业主常受到威胁和报复，由工资问题引发的恶性事件每年发生，有杀人、抢劫、重伤、卧轨、跳楼等。1997年荷叶塘村一个企业主一家三口因拖欠工资被杀。
    义乌工会的新角色
    义乌工人多为外来群体，他们从家乡来到义乌打工，举目无亲，无可投靠，无组织可依赖，面临大量的安全问题。于是工会几年前开始考虑自己充当中介，成立“工会法律服务中心”，让当事人通过中心的帮助，来接近法律救援系统。此角色值得注意的地方，在于它的“服务”“协调”而非“领导”姿态：它积极介入，帮助当事人协调处理劳动诉讼案。这些诉讼案在劳资双方之间展开，多数属于工伤赔付、工资拖欠、职工福利性质，基本上是那些已经有了法律规定，但无法得到有效诉讼、难以实施赔付的民事纠纷案例。
    法律服务中心的具体工作内容有：主动获取信息，联系劳方和资方，提供法律咨询“一条龙”服务，介绍诉讼程序，帮助准备诉讼材料，帮忙代理或者代为寻找律师，积极联络不同的法律、工商、社保和政府机构，促进事故的解决和赔付兑现。如果需要，工会法律服务中心人员也担任陪审员(共计80件)和仲裁员(共计252起)。
    在义乌，使用工会法律中心的成本很低：中心的服务不收任何费用。几年来，工会免费为职工出庭仲裁代理149起，出庭诉讼代理170起。一般在市场上，律师可以选择接案或不接案，但工会法律服务中心不推托拒绝它接待过集体来访31批共6502人次。工人接近中心的方式简便，一个电话就行，他们的咨询、备证、代写、代讼、代传递报告等要求都能满足甚至只听他们诉诉苦，传递一下信息，让事件在媒体公开这些小事也做。为方便这些联络，工会建立了热线电话，几年下来，他们接听并回复职工咨询3817人次(见图2)。
    
    图2 法律中心来电案件受理汇总（2000～2006）
    更重要的，是工会能办成事。
    2000～2007年，工会通过法律服务为当事人追讨工资或挽回经济损失1770.334万元。2000年10月至2007年11月30日，义乌工会接手的4120件纠纷案件中，调解成功的有3813件，成功率为92.5%。
    这些角色改变了工会的形象：它们从高高在上变成服务工友，从关门回避变得开门迎客，从被动消极变得积极参与，从软的福利发放变得渐硬——介入处理工人面对的棘手问题，从声称代表一个团体变成处于劳、资、政府职能部门三方之间的调解者，其活动领域从条块分割变得伸展——他们开始尝试跨单位、跨部门、跨级别、跨领域的公共责任拓展。而这些方面传统上并不是工会涉及的领域，也不是它被正式体制规制的工作职能。
    工会的“结构洞”位置
    由非法律机构推进民事纠纷解决，是一个很中国化的现象。在中国的体制下，公共机构(政府有关部门、法院等)和社会服务对象(企业、个人等)，在地位和权力上差别极大。
    它们在社会结构中有各自的位置及活动领域，处于分离状态，很少发生联系，甚至互有躲避。如同社会中形成很多蜂巢状结构，看上去拥挤在一起，但相互之间隔离。如果不是通过有关单位，个人和公务系统很难有效连接。
    这种情况类似在社会中形成了无数的“墙”，将公共组织(法院、政府)和个人需要隔离开来，分离了国家和社会，因而大量的社会需求难以利用公共物品—比如法治和法律——获得回应或满足。
    受访人员对此的感受是，法律在那里，但只为有权有势的他人服务，不是我们可用得上、够得着的东西。而义乌工会的新角色填充了上述结构洞，它将国家(公务机构方)和社会(服务需求方)制度化地联系起来了，结果使双方的接触通过这种中介机制更容易进行。这得益于工会的特殊位置。基层工会不是权力机构，不能用文件或行政命令处理问题，只能依靠积极奔走，沟通多方，竭力推动各个环节启动，直至判决兑现，比如负责将案例递交给相关部门—市法院、信访局、劳动局、110办公室、市消费者协会和市个体劳动协会等。工会主席还充分利用他的荣誉，并适时将其转化为政治支持资源。他广泛联络政界、知识界和媒体的行动，推进了义乌工会做法的合法化。
    上述做法需要依赖工会的优势，这就是它的特殊位置：准行政机构同时又是准社会团体的双重身份。工会跟很多政府职能部门有常规工作联系，它能够接近公务机构，也能接近市场组织，即连接政府部门、法律机构、企业主和劳工。
    这些条件使之在获得信息、搜集证据、积极协调方面可能发挥特别作用：调动法院、公安、政府(劳动部门)、媒体的资源，产生较大的联合推力促进事故解决，从而在促进社会成员个人和法律体制甚至国家体制的连接方面发挥作用。这种中介作用，赋予弱小个体使用国家法律救援的力量，同时在政洽上，促进了弱势群体对公务部门产生需求。
    比如，在工会主动接手劳资纠纷案件后，各种地下帮派组织的活动逐渐销声匿迹。这说明，以往社会中缺乏一个制度化的中介机制，把当事人和法律机构连接起来，让法律便于普通人使用，而义乌工会的新角色起到了这样的作用(见图3)。
    人们说这是工会发展出的新角色，没有错，但这些新作用的产生，显然借助了工会在体制内的原有位置—法团主义结构下的“准”社会团体地位。在中国，工会不是阶级政治的代表团体，无法采用组织、对抗、制衡、谈判和制造压力的办法处理问题，它更不是法律机构，不能主事判决。
    但工会的社会团体性质特别，它在行政体制内具有人事编制、资源划拨和机构地位，
    有常规发言和反映问题的组织渠道。这意味着它有机会接触各方面，传递社会信息，同时调动行政和社会资源。工会连接行政和社会资源的位置，使其在社会结构中具有特殊能量。义乌的被访人多数都承认，比起其他途径，通过工会解决事情“成效更高”。
    
    图3 和义务工会发生工作关系的组织图
    效果及反应
    从各方的反应看，义乌工会的做法有成效。当地政府、劳方和资方的受访人士，大都对法律服务表示满意，人们对“工会能够解决问题”给予高度承认，甚至认为，工会“解决问题的作用”并不低于更有权威的政府(见图4)。
    
    图4 政府职能部门和工会解决问题那个更有用？
    工会是怎样取得当事人各方的信任的？
    处理纠纷是在利益相对的两组人之间工作，如果法律服务总是对一方有利，它的公信力将受到损害。义乌工会获得信任的关键，是坚持法律服务的中立性，避免仅仅成为一方利益的代表。统计发现，经义乌工会帮助解决的劳资纠纷，虽然被诉方主要是资方公司，但结案后的责任归属并非概在资方。这样的记录使其也获得资方的信任：企业主发现，在工会介入后，他们被打或者陷入无尽纠缠的比例大大降低。因而，虽然寻求工会帮忙的主要是工人，但资方也愿意找工会调解事端，因为能提高自己的安全感，切实解决问题(见图5、图6)。
    
    图5 原告和被告身份（共722份调处纠纷数据）
    
    图6  工会调处案件结案责任归属
    从多数案件来看，工会的介入显然增强了弱者的能力，同时也使得强者和弱者—资方和劳方能够在第三方的监督下顺利接触，进行谈判，把双方都推向法律解决。正因为如此，当在工人中询问“工会代表谁的利益”时，出现了并非一致的意见。在群众眼中，它的代表性不那么清晰，这反映了工会调解的“中间”角色。当利益冲突中的人们不断看到，工会的调处结果注重证据，而非总是“一边倒”地偏向工人时，才能增强人们使用法律手段的信心(见图7)。在这一意义上，义乌工会的做法取得的意外效果，是通过增强使用者的信心，在社会中宣传了法律。这也说明，法律处理的公正必须在实践中被人们看到，才能被人们认识、接受、相信和尊敬。
    
    图七 工会代表谁的利益
    小结
    总结案例的经验，回应“义乌外来工为什么愿意使用法律”，可以初步提出几个定律。可以初步提出几个定律。
    效用定律：如果法律不能行之有效，人们就会寻求他们认为是更有效的解决途径，比如“上访”、制造群体事件或组建地下帮会解决他们的问题成本定律：如果法律使用费用太高或不容易使用，或因为没有文化不便于使用，人们就会寻求更便宜、更方便使用的途径来解决他们的问题。
    价值定律：如果人们看不到法律公正处理的案例，对其丧失信心，就会寻求其他极端的方法寻求公正。
    结构定律：如果没有社会机构充填“结构洞”，将公务服务和民众需求制度化地联系起来，民众的需求就无法得到公务系统的回应，纠纷就无法及时纳入公共解决程序，就会积累国家与社会的对立，从而损害社会成员对公务机构的认同。
    这几点可以相互联系，来整体地加强人们对法律甚至对国家的基本看法，它们也可以独立发挥作用——在具体的事件中，引导人们疏远法律国家等公务组织，损害后者的威信。
    特别有价值的是，义乌案例是在现有体制下操作的，它取得了相对成功的经验。此经验并非外来，答案也不复杂：要想避免人们采用极端的方法、吸引他们利用法律解决问题，需要使法律途径在上述几点上优于其他任何方法。显然，满足上述定律，具有“激励”人们更愿意使用法律的效果。因此，符合这些定律的政策建议预计更可能产生实效。
    潜在政治效果：社会整合
    从宏观的内聚和稳定来说，义乌工会的角色促进了国家(公务机构) 和社会(服务需求方)的整合。它在国家和社会之间，建立一个制度化的结合点，这是一个有价值的中国经验。
    在国际社会经验中，处理稳定的机制一般有两种途径：加强政治整合或社会整合。二者虽然都有赖于力量平衡结构，但作用的机制不同。
    义乌案例中可以发现，工会在现存体制内工作，它没有建构新的政治具有自主地位的利益组织化单位，并推进其制度化立法，通过动员、谈判、制衡、展示影响力进入公共领域，用价值口号正当化自己的目标并吸引人们认同等。这些是定义中政治机制的主要功能，它们通过多元利益的组织化方式，作用于社会不同力量和利益的制衡。
    而社会整合主要通过法治推进和社会团体的活跃角色达成。如果社会团体提供的中介功能，能够有效促进国家和社会的联系，帮助人们更顺利地接近公务机构，比如法律援助，他们彼此的冲突就会降低，彼此的依赖、归属、认同和内聚就被加强。更重要的是，这种加强是以理性、证据和程序来实现秩序，不必经由暴力冲突解决问题，因而社会的稳定性增加。上述机制可以解释，为何在义鸟劳资纠纷普遍，但群体性事件较少发生。
    因此，义乌工会的角色是社会整合而非政治整合，但它的作用不仅展示了一种社会整合机制，更具有重要的政治后果：大量中介性社会组织填补“结构洞”，提供非商业性、高效能、低成本、高信任度的法律服务，将劳资纠纷引向依法解决的渠道。这一机制补充了有关制度供给的不足，后果是降低了个人事件转化为群体事件、社会冲突转化为政治冲突的概率。
    但另一方面，义乌的案例是否是孤立个别的，它是否可能制度化并扩展向全社会 仍然是一个未解问题。原因是义乌案例高度依赖本届领导(工会主席)的个人风格和荣誉。这一现象提示了，一旦条件发生变化，比如人事变更，这一工会新角色的持续和扩展能力可能面临挑战。
    原文刊载于《江苏行政学院学报》2010年第3期