郑磊：全面贯彻实施宪法发展全过程人民民主——简析十三届全国人大五次会议通过的常委会工作报告中合宪性审查、备案审查工作的三“全”特征
郑磊摘要: 合宪性审查、备案审查工作进入提质增效的新阶段，如何通过提高质量、增强实效，为全面贯彻实施宪法、发展全过程人民民主，更充分地发挥合宪性审查、备案审查工作的支点型功能，正成为观察这项工作新特点、新轨迹的新视点。
十三届全国人大五次会议，是在多重意义线索的时间交汇点上举行的一次人大会议。举其要者如，是党中央首次召开人大工作会议后的首次人大会议，是拉开现行宪法施行40周年序幕的人大会议，也正迎来习近平总书记提出“全面贯彻实施宪法”重要论述10周年。这些意义线索，为观察这次人大会议提供了重要视角，包括为观察2022年3月8日第二次全体会议上听取的全国人大常委会工作报告提供了重要视角。
据此线索，聚焦考察报告中合宪性审查、备案审查相关内容，并对照近年来常委会工作报告的此类内容，可以发现，2022年常委会工作报告关于合宪性审查、备案审查工作的总结和部署，体现出三个“全”的特点。
第一个“全”，合宪性审查、备案审查工作在常委会工作报告中获得更为全面的体现
从词频来看，合宪性审查、备案审查结对成为常委会工作报告的常任议题。2017年，党的十九大画龙点睛地强调“推进合宪性审查工作”后，“合宪性审查”自2018年人大会议听取的常委会工作报告以来开始持续出现，在2018年、2019年报告中出现在“今后一年的主要工作”中，自2020年开始至2022年人大会议听取的报告，均同时出现在对“过去一年的工作”的总结和对“今后一年的主要任务”的布置中。“备案审查”在20世纪90年代常委会工作报告中成为常任议题以来，从2018年以来的五次人大会议听取的常委会工作报告中基本上都站稳高词频的热点议题，词频数分别为：6次、2次、7次、7次、5次，平均每份报告中出现5.4次。
从数字使用来看，备案审查工作情况更充分、更细分地用数字说话。用数字说话，已成为常委会工作报告的叙述风格，并在2022年报告中进一步加强。对于备案审查工作情况的介绍，报告动用11个数字，较之2021年、2020年常委会工作报告分别使用了6个和4个数字，又有激增。数字使用的增加，主要体现在关于备审工作的细分说明上。按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的“三有”原则，近年常委会工作报告中关于备案审查的数字主要围绕备案数量或主动审查数量、审查建议数量、纠正数量三块结构来介绍。在此基础上，2022年报告进一步按照主动审查、依申请审查和移送审查、专项审查的审查方式四分法结构化介绍各项数字，用8个数字分类呈现主动审查行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、香港特别行政区法律和澳门特别行政区法律等7类规范性文件数量，分别介绍公民组织审查建议和有关部门移送的审查工作建议数量，介绍集中清理和专项审查的议题数量，介绍推动制定机关修改、废止的数量以体现审查研究意见的实效。
从内容结构来看，更全面、更具体地涉及合宪性审查、备案审查的各项议题。合宪性审查情况介绍，在之前报告抽象强调重要性的基础上，具体介绍了“在人口与计划生育法、审计法等法律修改过程中进行合宪性审查研究”。备案审查情况的列举介绍，在前述细分数字之外，还进一步介绍了专题调研设区的市地方立法工作，推动普遍建立备案审查工作报告制度，支持各地法规规章规范性文件数据库建设，制定备案审查衔接联动的工作规定，修订备案审查工作规程，成立备案审查专家委员会。
合宪性审查、备案审查工作在常委会工作报告中不断获得更为全面的体现，诸多取材于备案审查工作情况报告。党的十九大以来，全国人大常委会逐年听取和审议法制工作委员会备案审查工作情况报告，成为新时代加强备案审查制度和能力建设的标志性举措之一。自2017年12月首份工作报告至今已积累五份工作报告，不仅吹响了备案审查工作的跨年集结号，促进备案审查工作在全国人大常委会层面实现“显性化”，而且为全国人大常委会工作报告专题性提供了扎实、全面、系统的备案审查工作素材。
第二个“全”，合宪性审查、备案审查工作为全面贯彻实施宪法发挥着更全面、更充分的作用
2012年12月4日，习近平同志履新总书记伊始，发表《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，掷地有声地强调，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，“必须全面贯彻实施宪法”“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”。
2021年10月，党的历史上首次召开中央人大工作会议，习近平总书记从全面实施宪法的高度，明确对合宪性审查、备案审查工作提出了新的要求，“加强对宪法法律实施情况的监督检查，提高合宪性审查、备案审查工作质量，坚决纠正违宪违法行为”。这首先是进入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军新征程伊始，全面依法治国实践对合宪性审查、备案审查工作提出的新的需求。总书记对此新需求进行了实事求是、审时度势的判断，从而对宪审备审工作提出了更高的新要求。
回应新需求、实现新要求，就需要合宪性审查、备案审查工作应在全面贯彻实施宪法中发挥更为全面、更为充分的作用。这在本次常委会工作报告中获得了更为明显的体现。“在人口与计划生育法、审计法等法律修改过程中进行合宪性审查研究”，体现了合宪性审查在立法进程中发挥程序功能；细数对行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、特别行政区法律的主动审查，体现了备案审查工作在中国特色社会主义法律体系的各个组成部分上全覆盖地发挥着立法监督功能。对“长江保护、行政处罚、人口与计划生育等3个方面的法规、规章、规范性文件”开展专项审查，推动集中清理，充分体现了备案审查工作在贯彻党中央决策部署、党和国家重大改革、上位法重要修改以及回应人民群众关切方面，主动组织、专题聚焦、重点突出、改废方式并举地开展备案审查工作，发挥着立法监督综合功能。“专题调研设区的市地方立法工作”，推动地方“普遍建立听取审议备案审查工作报告制度”，支持地方“建设法规规章规范性文件数据库”，为了更好监督宪法法律实施，体现出备案审查工作为全国人大常委密切联系地方人大常委会、提高人大工作整体实效发挥着制度载体功能。“成立备案审查专家委员会”，借助外脑提升备案审查工作质量，为在加强和完善人民代表大会中更全面有效发挥理论和实践制度化互动的研究和咨询作用，提供来自备案审查工作的线索功能。
第三个“全”，合宪性审查、备案审查工作是继续推进全过程人民民主建设的重要支点
习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话系统论述了全过程人民民主理念，这为备案审查工作提供了结构性、动态性的工作理念。“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”，2022年常委会工作报告至少从三个方面体现出合宪性审查、备案审查在其中发挥着重要的支点功能。
首先，备案审查工作坚持党的领导，保证党中央令行禁止，如2022年常委会工作报告介绍，围绕党中央决策部署，“集中清理长江保护、行政处罚、人口与计划生育等3个方面的法规、规章、规范性文件，有重点地开展专项审查，共推动制定机关修改、废止法规和司法解释1069件”。其次，备案审查工作“坚持拓宽人民利益表达渠道，激发人民群众参与热情”，报告中介绍，“研究处理公民、组织提出的审查建议6339件”，日均超过17件。最后，“保证备案审查工作各环节都倾听民声、体现民意、汇聚民智”，报告中介绍，“制定备案审查衔接联动的工作规定，修订备案审查工作规程，成立备案审查专家委员会”，不断集思广益、凝聚共识、汇聚民智。
常委会工作报告在2022年的主要任务中，对于合宪性审查、备案审查工作在体系布局上作出了明确而具体的布置，“加强对宪法实施的监督检查，拓宽宪法监督渠道，健全合宪性审查制度，提高备案审查工作质量”。
合宪性审查、备案审查工作进入提质增效的新阶段，如何通过提高质量、增强实效，为全面贯彻实施宪法、发展全过程人民民主，更充分地发挥合宪性审查、备案审查工作的支点型功能，正成为观察这项工作新特点、新轨迹的新视点。
作者简介：郑磊，法学博士，浙江大学光华法学院教授。
文章来源：《人大研究》2022年第4期
