吕艳滨：国家治理现代化背景下的法治评估及其风险防范

    来源：《中国社会科学文摘》2022年第1期P116-P117
    作者单位：中国社会科学院法学研究所，摘自《探索与争鸣》2021年8期，李树民摘
    法治评估的国家治理效用
    首先，法治评估以推进法治进步为己任。法治评估在法治发展中具有明显的监督、检验、指引功效，其总体目标和重点不只是评出法治发展有哪些做得“好”，而是要找出法治发展中还有哪些“不好”，是要客观且直观分析法治运行情况，总结法治发展进程中可能存在的制度设定不科学、制度执行不到位等问题，进而为进一步优化法治发展提供指引。
    其次，法治评估有助于推动国家治理精细化。日益发展、不断创新的法治评估正在改变传统对于法治发展状况缺乏评价分析手段、测量方式方法不科学以及评价分析以定性为主、缺乏说服力的弊端。基于制度框架和理论框架，现代的法治评估形成了一套相对完整且体系化的指标系统，并可以对法治发展状况进行定量定性相结合的分析。
    再次，法治评估以实现国家治理所追求的共建、共治、共享为路径。共建、共治、共享是以人民为中心的发展思想的具体体现，表现为人民群众对国家治理的全面有序参与。“在法治论上，评价是公众的权利行为。”评价法治的发展状况，是人民群众评价和监督权力运行的集中体现，是维护自身主体地位的必然要求。
    最后，法治评估以发现和排除国家治理中的风险点为方向。法治评估通过数据化和数量化的结果，为客观分析社会形势提供了一种全新的观测维度，有助于查找和分析权力运行和社会治理中的风险点。
    法治评估可能面临的风险
    （一）观念认识有偏差
    毫无疑问，最理想的法治评估当然是第三方机构与公权力机关不存在任何关联，完全基于独立的外部观察分析法治发展得失、得出评估结论。但这是极度理想化的，各级各类公权力机关的各项行为和结果既有对外展示出来的，又有未能展示出来或者依法不能公开的，试图仅凭外部可视的内容就得出全面的评估结论，往往是不全面，甚至可能有失偏颇的。因此，最理想的评估方式恰恰是内外结合的，即评估机构在充分挖掘利用外部可视化结果和数据的同时，还需要在评估组织者、被评估单位的配合下，充分调取其内部工作的数据材料，通过内外部数据相互印证得出评估结论。只不过，随着政务公开、司法公开以及智慧政府、智慧司法建设成效不断显现，公权力机关的内部工作情况将更多地展示给社会，评估机构将渐渐有条件最大限度挖掘已公开的数据材料，并甄别内部提供数据材料的真实性、相关性，利用评估技巧最大限度地减少被评估者为迎合评估所做的非理性工作，剔除不可用数据材料。
    （二）指标选定不严谨
    首先，有的评估简单套用相关工作中的一些统计数据，往往脱离法治评价本应追求的目标，甚至可能引发被评估者的不当应对，导致某些领域的工作导向偏差。其次，有的评估所选取的指标看似和法治相关，但对法治发展的导向不明。这主要表现为，有的指标具有双向评价的特征，在对某些方面做出正面评价的同时，可能又会对其他方面形成负面评价。最后，有的法治评价指标在做出最优、次优、最差等评价的同时，就已经忽视了被评估对象合法与违法的界限。
    总之，实践中不少被选定为评估指标的内容一般仅具有统计学上的意义，对于研判某些领域的社会发展和业务发展态势具有价值，但用以评价或者说单独评价某些方面的法治发展时，则会使评估所应具有的评价引导作用大打折扣，甚至出现与初衷背道而驰的现象。
    （三）评估方法不科学
    客观严谨的评估结果依赖于科学的评估方法，而实践中有的评估方法尤其是数据采集方法不科学，导致结论可行度不高、结果可回溯性较低。其具体表现为以下方面。
    首先，过度依赖满意度调查。法治评估应重视客观评价和主观评价的结合，重视主观评价的作用，就是不仅要评价评估对象是否依法办事，也要分析人民群众对现行制度设计、法律实施状况是否满意，从而对客观评价结果进行印证和纠偏。但如果过度依赖满意度调查，将问卷调查作为百试百灵的评估手段，则可能导致结果偏差较大。
    其次，过度依赖官方数据。有的评估没有独立采集数据的渠道和能力，而主要依赖官方的统计数据。但官方统计数据的公布时间普遍较为滞后，且当前官方统计数据的可得性还不够理想，很多数据公开得不规律、不完整、不系统，甚至存在偏差，这就导致评估无法推进，尤其是数据的偏差可能导致结果偏差。
    最后，忽视不同指标和数据之间的关联性。法治评估的指标体系是一个逻辑严密的系统，各项指标应相互作用、相互印证，共同评估法治发展状况，因此，单独使用某一个指标得出的结论往往会有失偏颇。
    法治评估的未来进路
    首先，应当鼓励科研院所等作为独立第三方机构开展法治评估。第三方机构开展评估具有较多优势。其相对独立于被评估者，容易发现被评估的公权力机关在法治建设中的亮点和问题；其从公众视角而非公权力机关视角观察法治运行情况，有助于在公权力机关与公众之间建立一定的沟通机制，既可以改变公权力机关自说自话的状态，又可以借助专业力量避免一般公众直接评价时的过度感性化和评价指向不精准的问题。同时，评估机构应具有相应的专业性、规范性和公开性。其应当具备与开展法治评估相匹配的专业知识，包括评估能力和理论水平；应当确保其获取数据的客观公正性，具有足够的抗干扰能力；应当在不泄露相关秘密事项的前提下，公开其评估的指标、方法、结论以及印证结论的数据，确保评估结果可回溯、可验证，接受社会对评估结论的评议和监督。
    其次，探索构建科学的评价指标体系。法治评估指标体系就像考试题，为了确保既能反映实际情况，又能发挥法治评估引领和指导作用，必须遵循以下原则：第一，依法设定指标。对于公权力机关而言，法有明文方可为、法无明文不可为。是否落实了“法治”要求，首先就要观察被评估者是否依法办事，因此，评估指标的设定必须有“法”的依据，即从法律、法规、各类文件中寻找指标设计的依据。第二，突出评估重点。应秉持问题导向，根据全面依法治国的重要任务和当前法治发展中群众关心的主要问题等，选取评估的重点，分批次纳入评估指标，逐步推进。第三，注重引导法治发展。目前，很多法律法规对于法治所提出的要求往往刚性不足、不够具体明确，甚至只是倡导性的，其立法时主要考虑的是全国发展不均衡，难以一步到位，故采取了较为柔性的方式。对此，要利用评估加以引导，如《重大行政决策程序暂行条例》规定各级政府可以制作决策事项目录，又规定决策草案公开征求意见一般要预留30日的时间。对于这些弹性的规定，判定相关政府机关是否违法时可以适用较低标准，但评估时则应当按照最高标准，鼓励做得好的，也指引做得差的迎头赶上。第四，注重评估指标之间的逻辑关系。尽可能避免孤立使用某一方面的指标和数据来评价某些领域的法治发展，要将其与相关指标进行系统分析，通过相互关联、印证来全面准确地分析法治发展情况。第五，建立法治评估指标的动态调整机制。根据法治评估结果、法治发展状况，及时调整法治评估指标设置、权重分配等，使其始终适配法治发展的新形势、新要求。
    最后，采取客观评价为主、主观评价为辅的方法。评价法治发展应尽可能依赖于官方生成及评估机构自行采集的客观数据，以确保评估结果的客观、直观和精准。在全面推进政务公开和数据共享的大形势下，要进一步推动人大、政府、司法机关等业务信息和数据公开的范围和提升公开的质量。同时，配合各地智慧城市建设，逐步形成评估数据与各部门业务数据的有效对接共享，推动政府数据、司法数据的自动实时生成和有序共享。对主观评价则应当规范问卷设计、严格抽样范围，尤其是问卷要尽可能从简单询问满意度等主观态度改为询问群众与公权力机关接触中的客观情况，如法院是否依法办理相关手续等。