魏文超等：检察机关提起公益诉讼试点工作若干问题的思考

    【摘要】 检察机关提起公益诉讼试点期间即将届满，有必要对于人民法院审理检察机关提起公益诉讼案件工作进行总结，研究通过立法明确规定检察机关提起公益诉讼制度的必要性、可行性以及立法的方式内容问题。从试点工作情况看，规定检察机关提起公益诉讼制度具有必要性和可行性，修改完善相关法律的条件也基本具备，采取通过修改现行民事诉讼法、行政诉讼法等法律的方式，明确检察机关提起公益诉讼的主体资格，符合《授权决定》的要求和完善公共利益司法保护机制的需要。相关具体程序问题可以在现有诉讼制度框架内，通过司法解释和实践探索予以解决。
    检察机关提起公益诉讼试点工作是党的十八届四中全会确定的一项重要司法改革任务，也是人民法院充分发挥审判职能，推进依法治国，加强国家治理体系和治理能力现代化建设的重要工作。2015年7月，全国人大常委会发布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），授权检察机关在13个省市区试点提起公益诉讼，试点工作为期两年，并明确试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律。从2015年7月1日开始的试点工作至2017年6月底即将届满，需要对检察机关提起公益诉讼制度是否可行、通过立法予以规定的条件是否成熟以及如何修改完善相关法律进行深入研究分析。
    一、人民法院审理检察机关试点提起公益诉讼案件的基本情况
    《授权决定》要求，最高人民法院应当加强对检察机关提起公益诉讼试点工作的组织指导和监督检查。为此，最高人民法院于2016年2月发布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，试点期间多次召开调研会议，加大监督指导力度，积极稳妥推进试点工作，保障检察机关提起的公益诉讼案件得到正确审理。在最高人民法院的指导监督下，试点地区人民法院认真贯彻《授权决定》，严格执行民事诉讼法、行政诉讼法以及相关法律规定，坚持授权法定原则，依法受理和审理检察机关提起的环境民事、行政公益诉讼案件；主动适应改革需要，以民事诉讼法和行政诉讼法作为基本依据，结合检察机关提起公益诉讼案件特点，切实保障当事人诉讼权利，在法律框架内创新、完善具体的审判工作方式方法，改革试点工作取得了积极进展。2015年7月1日至2016年12月31日，全国法院共受理检察机关提起公益诉讼一审案件77件。其中民事公益诉讼案件25件，审结5件；行政公益诉讼案件51件，审结14件；行政附带民事诉讼案件1件，审结1件。受理二审案件1件，审结1件。至2017年3月底，人民法院新受理检察机关提起民事公益诉讼案件34件，行政公益诉讼案件460件，审结67件，受理和审结案件数量均有大幅增长。
    通过近两年的试点工作，笔者认为，检察机关提起公益诉讼制度对于追究行为人民事责任、监督行政机关依法履行职责、维护国家利益和社会公共利益，发挥了积极的作用。主要体现在以下四个方面：
    1．人民法院通过依法审理检察机关提起公益诉讼案件，进一步发挥了司法审判维护国家利益和社会公共利益的职能。在民事诉讼法、环境保护法、消费者权益保护法规定环境公益诉讼、消费者保护公益诉讼的基础上，检察机关提起公益诉讼是我国通过诉讼机制维护公益的一种全新制度安排。在环境保护和食品药品安全等违法行为缺乏有效监督已经引起社会公众普遍不安的情况下，由检察机关提起相关公益诉讼案件具有现实必要性，尤其是检察机关提起的行政公益诉讼案件类型，成为我国社会主义法治实践新的增长点。目前试点地区法院审结的案件中，检察机关提出的绝大部分诉讼请求得到了支持，相关行政机关在诉前或者诉讼过程中积极履行了行政监管职责。
    2.检察机关在依法享有起诉权的基础上，在诉前程序中积极履行监督职能，督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，支持社会组织提起公益诉讼，加强对国家利益和社会公共利益的保护，实现了预期目的。据统计，试点地区检察机关在提起公益诉讼之前，督促行政机关履行职责、支持社会组织提起诉讼4562件，行政机关已履行职责或者纠正违法行为3206件，社会组织提起公益诉讼28件，[1]检察机关提起公益诉讼的诉前程序成效良好。
    3．人民法院依法审理检察机关提起的公益诉讼案件，对于解决长期以来在社会公共利益保护方面存在的诉讼机制不完善问题，克服地方保护，弥补法治短板，发挥了积极作用。如贵州省清镇市人民法院审理的贵州省六盘水市六枝特区人民检察院诉贵州省镇宁布依族苗族自治县丁旗镇人民政府环境行政公益诉讼案，是《授权决定》施行后首例由人民法院跨行政区划管辖的检察机关提起公益诉讼案件，被诉行政机关应诉后积极履行行政管理职能，检察机关提起诉讼的部分诉讼目的在审理过程中即得以实现。实践证明，探索创新公益诉讼审理机制，对于公益诉讼案件实行跨行政区划管辖，有利于克服地方保护，督促行政机关依法履职。[2]
    4．与社会组织相比，检察机关提起公益诉讼在证据收集和调查方面、诉讼能力方面具有优势，有利于及时有效地维护社会公共利益。检察机关提起公益诉讼，同时开展相关证据的调查收集，有效缓解了公益诉讼取证难的问题。根据需要，检察机关还可以提起行政附带民事诉讼，综合运用民事、行政手段较为周全地实现保护社会公共利益目的。例如，吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境行政附带民事公益诉讼案，检察机关提起行政附带民事公益诉讼，督促行政机关依法履行监管职责，监督行政管理相对人履行环境保护法定义务并承担停止侵害的民事责任，取得了较好的法律效果和社会效果。[3]
    二、争议的主要问题
    （一）关于立法规定检察机关提起公益诉讼制度的必要性问题
    关于通过修改现行法律规定检察机关提起公益诉讼制度的时机是否成熟，是否需要继续试点的问题，存在争议。一种观点认为，检察机关提起公益诉讼案件类型集中在环境保护领域，而消费者保护等其他领域的案件数量较少，经验不足，通过立法确立这一制度时机尚不成熟。不同类型案件数量的积累对于诉讼制度的探索和完善是十分必要的实证基础，案件类型单一、为数不多，将影响试点的典型性和代表性，有必要继续进行探索试验。此外，当前围绕检察机关诉讼地位、启动二审的方式是抗诉还是上诉、当事人是否恒定等涉及诉讼制度的重大问题存有较大争议，从立法成本、立法周期考虑，以修改现行法律的方式建立检察机关提起公益诉讼制度时机尚未成熟，建议在本次试点期间届满后采取由全国人大常委会再次授权的方式继续开展试点。另一种观点认为，检察机关提起公益诉讼，积极回应了社会关切，及时有效保护了国家利益和社会公共利益，完善了社会公共利益诉讼保护机制，有必要在立法层面尽早予以确立。目前，无论是民事诉讼法、行政诉讼法，还是环境保护法，均未明确检察机关有提起公益诉讼的权利，实践中对检察机关诉讼地位争议较大，造成检察机关提起公益诉讼法律依据不足，需要立法解决其诉权的正当性问题。[4]尤其是2017年以来，检察机关加大力度，提起公益诉讼的案件数量激增，从2016年底的77件增加到2017年3月底的571件（含食品药品安全、国有资产保护和国有土地使用权出让等领域的公益诉讼案件），迫切需要立法对相关各方利益进行衡量，作出妥当的制度安排，启动修法正当其时。
    （二）关于立法规范的范围问题
    试点中，争议较为集中的是检察机关的诉讼地位问题。一种观点认为，检察机关提起和参加公益诉讼系其履行法律监督机关职权行为，不能等同于一般原告，应当规定专门的诉讼程序，尤其是需要明确以抗诉形式启动二审程序，并由上一级检察机关参加二审程序。对于其他方面的问题，包括案件范围、诉讼管辖、诉前程序、起诉条件，以及具体诉讼程序，例如检察机关的调查核实权、起诉应当提交的材料、诉讼保全程序、派员出庭程序、调解和解、变更诉讼请求和撤诉的条件和程序、移送执行等等，也希望通过立法一并解决。
    另一种观点认为，关于如何设计检察机关提起公益诉讼制度的争议，根源在于认为检察机关有诉讼当事人和法律监督机关双重身份，这种错误认识缺乏民事诉讼基本原理和规律的支撑。中央深改组审议通过的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）规定在没有适格主体或者适格主体不提起公益诉讼的前提下检察机关才可以提起诉讼，似已考虑到了检察机关并非提起公益诉讼的最佳选择。即便如此，在民事领域，检察机关是普通原告还是法律监督机关？[5]在私权自治原则下，法律授权检察机关处于支持者地位，即起诉辅助人角色，检察机关不能任意对环境民事公益案件提起诉讼，以避免公权侵犯私权的可能。[6]
    有观点进而对检察机关提起的公益诉讼的案件类型提出质疑，认为对于自然资源、公共财产的保护首先应依靠行政主体，如果行政主体怠于行使行政管理职权，或者违法失职、滥用职权，使得自然资源和公共财产受到不法侵犯的话，那么这时候应该提起的是行政公益诉讼而不是民事公益诉讼。[7]尽管检察机关提起公益诉讼具有一定的特殊性，但其仍为一方当事人，应当参照原告地位享有相应诉讼权利履行诉讼义务。试点过程中，检察机关实施的部分诉讼行为与民事诉讼法、行政诉讼法相关规定不一致，有的问题涉及诉讼参加人对其诉讼权利的处分，直接影响到了案件审理和裁判结果。例如，检察机关出庭人员是否需要出具明确委托代理权限的诉讼材料？若出庭人员代理权限不明确，无法在庭审中行使承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起上诉等诉讼权利。有必要尽早对这些分歧问题做出明确、详尽的规定，为人民法院依法审理相关案件提供法律依据。此外，对于因同一侵权行为检察机关提起行政公益诉讼、社会组织提起民事诉讼，以及省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼，如何界定并协调好三者关系问题等，亟待深入研究。
    （三）关于立法的形式问题
    在试点期间届满后，如果需要通过立法确认检察机关提起公益诉讼制度，究竟应采取由全国人大常委会再次作出授权决定的方式，还是通过修改现行法律的方式，亦存在争议。
    一种观点认为，《授权决定》虽然明确检察机关可以提起行政公益诉讼，《试点方案》规定了相关权限和诉讼请求范围，但《授权决定》和《试点方案》与法律相比较，位阶过低、权威性不足，存在立法休眠、司法躁动的趋势。要推动公益诉讼从试点走向常规，构建完善的法律制度不可或缺。应当根据实践经验的积累，结合当前的法律法规，通过立法确立制度权威性。法律的渊源可以也应当保持足够的开放性，但规则的明确性、一致性、稳定性这些法律的基本品性必须坚守。[8]另一种观点认为，可以再次通过全国人大常委会授权决定的形式固化改革成果。通过开展试点工作，检察机关办理了一批公益诉讼案件，取得了积极的成效，探索总结了这类诉讼案件的特点和规律，为建立检察机关提起公益诉讼制度提供了足够典型的样本，建议全国人大常委会授权检察机关继续开展这项试点工作，推广复制成功经验。
    三、解决问题的思路和建议
    根据人民法院审理检察机关提起公益诉讼案件的实践，笔者认为，检察机关提起公益诉讼制度具有必要性和可行性，尤其是在环境公益诉讼等领域取得了积极成效，《授权决定》的预期目的已经实现，需要总结试点经验，启动相关法律修改程序。对于当前学界和实务界存在的争议问题，应当区分需要通过立法修改解决的问题和可以在司法操作层面解决的问题分别予以处理。
    （一）关于立法的形式问题
    关于立法的具体方式，《授权决定》明确提出，试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律。笔者认为，从试点工作情况看，修改完善相关法律的条件基本具备，采取通过修改现行民事诉讼法、行政诉讼法等法律的方式，明确检察机关提起公益诉讼的主体资格问题，更为符合《授权决定》的要求。此外，考虑到检察机关加大工作力度，提起公益诉讼案件激增，以及检察机关为全面开展公益诉讼工作所做的各项准备，以完善立法的方式赋予检察机关诉权，更有利于该项诉讼活动的依法进行和顺利开展。
    （二）关于立法规范的范围问题
    笔者认为，当前亟需通过立法确认检察机关提起公益诉讼的主体资格，建议修改现行民事诉讼法、行政诉讼法等法律，明确检察机关享有提起公益诉讼的诉权。其他相关具体程序问题可以在现有诉讼制度框架内，通过司法解释和实践探索予以解决。主要理由有：
    1．除规定检察机关提起诉讼的主体资格外，通过立法就检察机关提起公益诉讼制度作出全面、系统规定的条件尚不成熟。
    诉讼制度的调整，需要坚持程序简洁、效率的原则，符合诉讼原理和规律。检察机关在公益诉讼中是否具有特殊的诉讼地位，检察机关应以上诉抑或抗诉的方式启动二审程序，以及参与二审或者再审程序的检察机关应否变更为上一级检察机关等问题，是试点工作开展以来学界和实务界争议最大的问题。
    有观点认为，检察机关以抗诉的方式启动二审，是否意味着可以取消审判监督程序？对于认为检察机关以抗诉方式启动二审，取消审判监督程序，诉讼将更为经济的看法，也有观点认为，这种情形下，对方当事人能否对二审裁判提出再审申请？如果仍然需要进人再审审查程序，何谈诉讼的经济与效率？如果不允许对方当事人申请再审，有无充分、正当的理由？是否符合诉讼的原理和规律？由于这些问题涉及民事、行政诉讼基本制度的改造，目前尚未形成、也难以在短期内形成共识，立法周期较长，建议搁置争议，先就检察机关提起公益诉讼的主体资格问题作出规定。
    同时，从试点工作开展情况看，根据《授权决定》要求，人民法院遵循相关诉讼制度原则的要求，有序开展相关案件审判工作，在现有法律制度框架内受理、审理检察机关提起公益诉讼案件并无实质性障碍。少数因检察机关提起公益诉讼案件的特殊性难以适用现行法律规定的问题，可以在相关立法修改之后，通过制定司法解释或者规范性文件的方式加以解决。例如，最高法院明确提出，在立案登记环节，不要求检察机关提交组织机构代码证、法定代表人身份证明和指派检察人员参加诉讼活动的授权书。立案后，检察机关指派检察人员参加诉讼活动的，则需要出具载明检察人员姓名、法律职务以及参加该案审前程序、庭审等诉讼活动授权范围的文书。对于没有载明代理权限的，被指派检察人员参加诉讼活动的权限应认定为一般授权等等。相对于尚未达成共识的重大问题的法律修订，此种解决方案具有成本低、效率高、可操作性强的优点，同时也不会对现有法律体系带来较大的冲击。
    2.其他法律适用问题修法时机尚不成熟。
    在研究检察机关提起公益诉讼制度时，还要考虑到与其他诉讼制度的协调衔接问题。如果在公益诉讼中赋予检察机关特殊的诉讼地位，会带来与原有法律规定难以兼容以及参加诉讼的其他诉讼主体如何定位的问题。比如，在社会组织依法申请加入检察机关提起的公益诉讼的情况下，新加入的社会组织的诉讼地位如何确定？二者是否应该视为共同原告？另外，鉴于省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼试点工作也在开展中，是否也应比照检察机关提起公益诉讼的模式，确立省级政府的特殊诉讼地位进而改变原有的诉讼制度？同时，还应当考虑对双方当事人诉讼权利平等保护的问题。
    从世界各国的立法通例看，美国、英国、巴西等国检察机关均是以原告身份提起公益诉讼，享有原告的诉讼权利义务，不服判决时采取上诉的方式，检察机关并不具备有别于原告的特殊诉讼地位。例如，英国检察机关虽以女王的名义提起诉讼，但检察机关就是一般的原告。如果立法作出不同于其他立法例的检察机关参与民事、行政诉讼的制度安排，需要进行期间更长、案件数量更多、诉讼类型更丰富的探索实践，以及更为深人的研究论证。
    具体而言，笔者建议通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的方式确立检察机关提起公益诉讼制度。在民事诉讼法“诉讼参加人”章第五十五条中增加检察机关提起公益诉讼的规定，将检察机关增加规定为一类可以提起民事公益诉讼的主体。同时参考《试点方案》的规定，增加规定诉前程序，最大限度调动其他适格主体保护社会公共利益的积极性。关于行政公益诉讼，建议在行政诉讼法“诉讼参加人”章增加关于检察机关有权提起公益诉讼以及诉前程序的规定，从而确立旨在督促行政机关依法履行职责的行政公益诉讼制度。
    （三）可以在司法操作层面解决的问题和其他需要规范、完善的问题
    1．细化程序规则，确保检察机关提起公益诉讼案件审判工作依法有序开展。主要包括：
    一是在登记立案过程中，检察机关起诉不符合法定起诉条件的，人民法院应进行必要的释明。检察机关完善起诉条件符合法律规定的，应予以立案登记。经补充仍不符合法定起诉条件的，裁定不予受理。已经受理的，裁定驳回起诉。
    二是经审理认为检察机关提起的诉讼请求部分或者全部不成立的，可以向检察机关释明。检察机关在法庭辩论终结前申请变更诉讼请求或者撤诉的，应予准许。不申请变更或者撤回诉讼请求的，判决驳回部分或者全部诉讼请求。
    三是法律规定的机关或者社会组织在公告届满之日前申请参加检察机关提起的民事公益诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应通知其作为共同原告参加诉讼。逾期申请的，不予准许。社会组织参加诉讼后，检察机关申请撤回起诉并作为支持起诉人参加诉讼的，应予准许。
    四是对行政案件宣告裁判结果前，行政机关改变其所作的行政行为，检察机关的诉讼请求全部实现，申请撤诉的，人民法院一般应当裁定准许。检察机关不撤诉的，人民法院依法作出裁判。
    五是对检察机关提交的起诉状等诉讼材料名称与民事诉讼法、行政诉讼法规定不一致的，不影响案件受理，但人民法院出具的文书应按照相关法律规定执行。
    2.推动完善公益诉讼相关配套机制。
    一是推动环境损害鉴定制度的贯彻落实。2016年1月，“两高”与司法部联合发布《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》。随后，司法部、环境保护部联合发布《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》，就环境损害司法鉴定实行统一登记管理和规范管理环境损害司法鉴定作出明确规定。从实施情况来看，仍然存在技术规范缺失和冲突、鉴定费用不合理、鉴定周期长等问题，需要与相关部门进一步加强沟通协调，推动落实上述文件要求，确保环境资源鉴定意见科学性、专业性和客观性。
    二是推动建立环境公益诉讼资金管理制度。无论是检察机关、社会组织提起的公益诉讼还是省级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼，都会涉及生态环境修复费用或者服务功能赔偿款的管理和使用问题。由于现行法律没有明确规定，对于上述资金的性质和使用范围认识不同，各地做法不一，亟需规范，以免影响资金安全使用，进而损害环境公益诉讼制度。需要推动建立由财政部牵头，环境保护部与最高人民法院参与的环境公益诉讼资金管理制度。
    三是推动建立生态环境修复协作机制。对于检察机关提起的公益诉讼案件，可以商请环境保护主管部门协助审查生态环境损害修复方案。必要时，可以委托环境保护主管部门组织修复生态环境，或者对生态环境损害修复结果进行评估。
    【注释】 [1]参见2017年《最高人民检察院工作报告》。
    [2]参见“环境公益诉讼典型案例”，载2017年3月9日《人民法院报》。
    [3]参见“环境公益诉讼典型案例”，载2017年3月9日《人民法院报》。
    [4]蔡守秋、张文松：“检察机关在突破环境民事公益诉讼难局中的法律困境与规则构建—基于公益诉讼试点改革方案的思考”，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2016年第3期。
    [5]吕忠梅：“环境司法履行不能止于‘天价’赔偿：泰州环境公益诉讼案评析”，载《中国法学》2016年第3期。
    [6]蔡守秋、张文松：“检察机关在突破环境民事公益诉讼难局中的法律困境与规则构建一-基于公益诉讼试点改革方案的思考”，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2016年第3期。
    [7]李艳芳、吴凯杰：“论检察机关在环境公益诉讼中的角色与定位—兼评最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点改革方案》”，载《中国人民大学学报》2016年第2期。
    [8]秦前红：“检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨”，载《政治与法律》2016年第11期。
    【期刊名称】《交大法学》【期刊年份】 2017年 【期号】 1