梅宏：试论《环境保护法》的修改方向

    【摘要】按照“综合性环境基本法”的定位，对《环境保护法》加以全面修改，使之成为我国实现社会、经济和环境全面协调发展的依据，以及各单项环境与资源保护立法的直接依据，是我国修改《环境保护法》的大方向。本文从立法宗旨、立法目的、环境法律制度运行机制的设计等六个方面指出《环境保护法》的修改方向。
    【关键词】《环境保护法》；综合性环境基本法
    当前，学界对《环境保护法》何去何从，存在激烈争论。特别是，在《环境保护法》修改问题上的探讨还不成熟，尚未形成一个有说服力的方案。综观近年来学界对《环境保护法》废留变迁的讨论与研究，本文对《环境保护法》的发展走向做出自己的分析、判断。
    一、《环境保护法》的修改意见
    我国立法机构和参与立法的官员、学者、专业工作者对《环境保护法》存在诸多局限与不足，并无争议，但对该法的废与留却有不同意见。
    主张废止现行《环境保护法》的理由是，时至今日，我国已经对环境保护的单行法进行了大规模的修订，有的单行法甚至已经多次修订，[1] 在单行法修订过程中，不仅及时总结了我国成熟的环境保护经验，而且吸收了一些国外的先进制度；同时，现行立法计划中也有更多的环境保护单行法被列入，在单行法的立、改、废完成以后，各项制度都将更加成熟，《环境保护法》将失去存在的理由。另外，该法是我国环境法制建设“过渡时期”的产物，现已完成使命，故应“引退”。因此，现行的《环境保护法》不仅不应修订，而且应在不久的将来被废止。
    力主保留该法的理由是，《环境保护法》是我国环境保护领域里的基本法律，其主要任务在于宣示国家环境保护的基本政策，规定环境保护方面的法律原则、管理体制，提出环境保护的基本要求，为环境保护单行法律、法规的制定提供具体的法律依据等。其功能或作用是特定的，其地位也是任何其他单行法律、法规不能取代的。因此，该法根本不存在保留还是废止的问题，而是必须保留。[2] 鉴于《环境保护法》制定时间较早，现已不能很好地适应我国环境保护事业发展的需要，除了个别专家主张[3]维持《环境保护法》的现状，不急于对其进行修订外，多数专家、学者主张对现行的《环境保护法》适时修改、完善，以适应形势发展的需要。
    不过，目前我国环境法学界在《环境保护法》修改问题上的探讨仍不成熟，尚未形成一个具有说服力的方案。学者提出的立法建议不尽一致，分歧颇多，主要有以下五种方案：
    其一，按“法典”模式进行修改，主张进行环境资源法典编纂，即通过对包括《环境保护法》在内的所有环境资源法律、法规加以研究审查、修改或补充，适时编纂系统性、综合性的《环境资源法典》，以取代现行的《环境保护法》。[4]
    其二，按“基本法”模式进行修改，即主张将现行的《环境保护法》按环境保护领域中的“基本法”进行定位，然后根据“基本法”的作用、功能和要求进行修改。其名称可定为《中华人民共和国环境政策法》。[5]
    其三，按“综合法”模式进行修改，主张对《环境保护法》进行大改，使其成为融合了环境污染防治、自然资源保护及生态保护等所有环境法律规范的综合性环境基本法。[6]
    其四，按“污染防治基本法”的模式进行修改，即主张将《环境保护法》修改成一部环境污染防治方面的基本法律，以统领现有的污染防治方面的法律和法规。同时，另行制定一部自然资源利用和保护方面的基本法律，以统领现有的自然资源利用和保护方面的法律、法规。这两部环境资源法子部门的基本法律可统合为环境与资源保护领域的基本法。[7]
    其五，按现行法模式进行修改，认为只需要对《环境保护法》进行“小改”，删除其中过时的规定，使其能适应现实需要即可，待将来条件更成熟以后，再作大的改动。
    上述方案，均不无道理。不过，“穷则思变”的《环境保护法》只能择取一个走向。要做好这一选择，应当全面认识《环境保护法》的产生、发展历程，深入考虑《环境保护法》面临的机遇和挑战。结合我国环境法治建设的实际，并借鉴其他国家的环境基本法立法经验，本文认为，应确保并强化《环境保护法》的环境基本法地位，并按“综合法”模式对其进行全面修改，使其成为统领国家环境与资源保护法律的综合性环境基本法。
    纵览我国《环境保护法》的产生、发展历程，史的记载告诉我们，我国环境立法在1979年起步之初，就有制定环境保护基本法律的设想。从1979年到1989年，我国制定《环境保护法》的指导思想都是将其定位于国家环境基本法。如今，我国不仅完善了环境资源法律体系，更重要的是，我国20多年来的经济快速发展也为加强国家环境与资源保护管理奠定了坚实的基础。从《环境保护法》立法思想的沿革与发展来看，当前，通过形式上和内容上的全面修改，将《环境保护法》提升为实质意义上的环境基本法的时机已经成熟。
    《环境保护法》中规定的“环境”概念包含了各种环境要素，该法是从环境保护的全局出发，对环境保护的目标、基本原则、基本制度和法律责任等内容做出原则性和指导性规定的基本法。但是，实际上该法的内容主要是关于污染防治的，有关自然资源和生态保护的规定非常少，未能发挥其作为环境基本法的应有作用和功能，因此并不是真正意义上的综合性环境基本法，而成了各级环境保护行政机关管理环境污染所依据的基本法。正是由于《环境保护法》在自然资源的基本原则、基本制度等上的缺位，导致自然资源监管体制无法适应自然资源的整体性、综合性和系统保护的要求，造成了自然资源的滥用和生态系统的破坏。当代环境问题已经发展成为整体性、全局性、战略性问题，基于环境问题的特点，立法上应将环境作为一个整体加以保护，制定出从全局出发、通盘考虑、对整体环境及其组成部分的各项重大问题具有指导意义的，可作为单行环境资源法之基础的综合性的立法文件。我国《环境保护法》肩负着这一历史使命。今天，修改《环境保护法》，应当立足于整体环境观，科学地反映环境整体性的内在要求，不论是立法目的、指导思想还是制度措施，都必须体现大环境的理念，包括污染防治、自然资源保护和生态保护三个方面的内容，而不是过去狭隘的污染防治环境观；注重环境资源法诸领域内容的自然融合，并谋求弹性的、协调的手段，综合地解决环境问题。
    无庸讳言，《环境保护法》无论在形式上还是内容上都没有达到基本法的要求：从立法的效力等级上看，《环境保护法》是由全国人大常委会通过的普通法，与单行法处于同一效力等级，并不具备基本法的形式、地位；从内容上看，《环境保护法》的诸多欠缺使其无法达致基本法的境界。因此，修改《环境保护法》已势在必行。
    从我国环境法制建设的整体考虑和实际需要出发，我国亟需制定一部真正有效的、与时俱进的环境基本法。环境基本法，正如其名所彰，是环境与资源保护法律领域的基本法，是确立环境资源法的基本原则与制度、建立环境资源法律秩序的重要保障。与就某一环境问题的解决或者规范某一类具体的环境社会关系的单行立法具有很大的不同，它是一个国家制定的全面调整环境社会关系的法律文件，是“保护环境的国家基本章程”。环境保护是我国的一项基本国策，是我国政府的一项基本职能，其地位需要环境基本法来明确。环境保护的形势需要大量的、系统的立法，环境资源法律体系不能缺少一个龙头。无论是今后进行环境法典编纂，还是对目前的环境立法进行清理，都需要有环境基本法从整体上、宏观上对环境、资源、生态等进行全面的法律调整，以其内容作为法典的总则或将其确立为统帅环境资源法律的母法。
    鉴于我国的环境资源法律体系尚待完善，且我国在法典化问题上的理论研究和相关实践仍很缺乏，环境法典化方案应当缓行。
    倘若重新制定一部环境与资源保护基本法，取代《环境保护法》，不仅立法成本过大，而且有过于激进之弊。从现实主义的观点出发，对《环境保护法》这样一部在我国长期起着环境基本法作用的重要法律，不宜采取激进的态度简单地废止，否则，不仅会损害中国正在走向法治国家行列的国际形象，也会导致我国环境资源法律体系的不连贯、不协调，甚至会影响我国的环境资源保护事业。
    当前，我国环境立法应当走渐进发展的道路，采纳既有“基本法”又有“单行法”的模式。具体的立法任务是，适时制定综合性环境基本法，也就是修改现行的《环境保护法》，重新定位这一法律的立法目的和立法原则，补充、完善基本法律制度，强化有关自然资源保护和生态保护的内容，增强法律的可操作性，使之成为综合性环境基本法；同时，根据需要制定新的环境与资源保护单行法律，如有关化学品环境管理、土壤污染防治、核安全管理、生态保护、生物安全、海岛保护、自然保护区等方面的法律。综合性环境基本法的存在将有利于各单行法之间的相互协调。
    中国需要作为综合性环境基本法的《环境保护法》。
    二、《环境保护法》的修改方向
    本文认为，按照“综合性环境基本法”的定位，对《环境保护法》加以全面修改，使之成为我国实现社会、经济和环境全面协调发展的依据，以及各单项环境与资源保护立法的直接依据，是我国修改《环境保护法》的大方向。在此大方向下，针对现行《环境保护法》的局限与不足，有必要从以下几个方面来把握《环境保护法》的修改方向，进而具体考虑提升该法的效力等级、完善该法的结构、内容。
    （一）在立法宗旨中全面体现可持续发展的要求。可持续发展思想作为一种划时代的全新发展理论，是20世纪人类最根本性的观念变革之一。它是人类应对环境危机的必然反应，随环境危机的不断加深而逐步形成、丰富和发展。可持续发展作为一种新的发展模式已逐步成为世界上许多国家制定和实施国家发展规划、政策、法律法规的指导思想，在国际法律文件和各国国内相关法律制度中得到充分体现。环境保护是可持续发展战略的核心内容之一。促进和实现可持续发展是当代及未来环境资源法的最终价值和根本目标。这一价值和目标必须反映在《环境保护法》的立法宗旨中，作为立法的指导思想，统合该法对环境污染防治和自然资源保护、生态保护的规制，并在该法基本原则的设定和具体制度的设计上，将可持续发展思想予以贯彻。
    （二）依现代环境伦理价值观确定《环境保护法》的立法目的。环境伦理是环境法治的基础，是环境法治的价值内核。当前环境资源法的法治建设急需系统化的环境伦理的指导，可持续发展观作为最能代表现代环境伦理价值观时代特色的价值观念，为环境资源法的发展提供了重要的理论。然而，现行《环境保护法》第1条对立法目的的规定，不仅带有明显的计划经济痕迹，而且暴露了单纯追求经济发展的单维价值取向的弊端，有悖于现代环境伦理价值观。有的学者称，《环境保护法》确立的这一立法目的，在本质上还停留在20世纪70年代的水平，这样的目的理念也反映出立法者对环境保护价值的认识还被传统的环境伦理观念所左右。[8] 因此，我国《环境保护法》应当在以可持续发展观为基础的现代环境法律思想指导下，在立法目的中明确保护生态系统整体的价值，维护其平衡与稳定；保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康；谋求人与自然相和谐，衡平世代间人类在既得利益与长期发展和繁衍上的相互关系，促进经济、社会全面、协调、可持续地发展。
    （三）确立环境、资源与生态融合的整体环境观，体现对环境与自然资源进行综合保护、管理和开发利用的精神。修改《环境保护法》，应当立足于整体环境观，科学地反映环境整体性的内在要求，不论是立法目的、指导思想还是制度措施，都必须体现大环境的理念，强调污染防治与资源保护、生态建设相结合，系统地防治环境污染、保护自然资源、维护生态平衡。
    （四）在环境法律制度运行机制的设计上，要注重行政强制实施与经济刺激型环境行政制度相结合。在实行行政控制措施的同时，重视利用市场机制和经济刺激措施，发挥市场在环境资源合理配置和环境保护中的功能和作用。我国已确立了社会主义市场经济体制，有条件也有必要在环境管理中大量引入市场化手段，例如，在环境保护中采用征税或收费、提供补贴、提供信贷优惠、实行差别税率等经济手段。市场化手段在环境管理中的采用，是政府与市场在环境管理和环境资源配置中权力的再分配。《环境保护法》中承认并鼓励采用各种环保市场化手段，可以提高政府环境管理的效率并降低环境管理的成本。
    （五）强化政府的环保职能，建立政府环境保护责任制度。政府在环境保护中的主导地位和作用是不容置疑的。尽管环境保护社会化的趋势也加快了，
    但是政府的环保职能只能加强，不能弱化。回顾我国的环境法治建设，不难看出，几十年来，我国环境法治建设的历史基本上都是政府推进的历史，政府是我国环境法治建设的“领导”和主力。在我们这样一个环境、资源压力很大、人口负担很重的发展中国家，环境保护任务的紧迫性需要社会做出积极、高效的反映，需要政府提出统一的要求，实行统一的政策、制度；我国幅员辽阔，行政区域众多，而环境保护必须适应环境整体性的要求，政府，尤其是中央政府，在环境问题上必须采取整体性的对策。政府推进是我国环境保护的基本出路。为了提高政府环境行政的效能，政府环保职能的内容和管理手段有必要调整。修改《环境保护法》时，应明确政府的环境法律责任，包括各级政府及其主要负责人的责任，建立政府环境保护责任制度；除了将具体的执行事务职责赋予政府职能部门外，应当将环境与资源保护事务的职责统一赋予各级政府，并促使社会各界监督政府行为，通过公众参与环境保护，克服政府环境行政上的不足，真正有效地实现各级政府对环境质量负责的目的。
    在管理体制上，由于我国现行的环境管理是以政府行政管制为主，因此环境行政的公正与否，关系到公众知情权的保障和公众参与的实现。而我国现行的《环境保护法》及有关单行法规中缺乏环境行政管理中公众参与决策的程序性规定，因此，《环境保护法》应明确规定公众参与环境管理的程序，建立公开、透明的政府环境保护管理制度和程序，建立民主的决策程序，加强政府的协调能力和对环境资源的再分配能力。
    （六）注重环境行政指导机制与公众参与环境保护机制相结合，积极落实环境民主原则。在环境保护工作中，环境行政指导机制的作用不应被低估。环境保护的高度专门化、技术化以及有关法律法规事项的复杂化，客观上要求环境管理机关在行政指导过程中向社会、公民提供知识和技术；而且，环境管理机关可以通过这种民主、温和的方式对行为人的行为产生影响，避免摩擦或抵抗，同时保障相对人有主张自己意见的机会；这种在行政相对人自愿合作下实现环境管理目的的行为方式，有助于环境管理机关圆满、灵活地实现预期的环境保护目标，是环境管理之所需，故有必要以法律的形式明确该制度执行的过程和方式，即建立环境行政指导机制。
    环境保护的另一个突出特点是广泛性。环境保护是一个范围极广的事业，仅靠环境管理机关是难以完成环境保护任务的。环境保护的广泛性需要公众参与， 没有公众参与的环境保护事业不可能是成功的事业。而公众与环境的密切关系，也决定了公众能够在环境保护当中发挥积极的、创造性的作用。一方面，环境状况的好坏，关系到千家万户每个人甚至其子孙后代的切身利益，他们对环境问题极为敏感，对环境保护有着极高的热情和积极性；另一方面，广大公众由于工作、生活、居住的关系，对哪里受到了污染及其严重与否也能最先了解，公众参与便于及时发现和查处污染与破坏环境的人和事，使环境得到保护。并且，公众往往拥有对环境资源的一些独特经验和知识，可以弥补政府管理人员知识的不足和决策的缺陷，为环境资源找到最为有效的保护方法。
    环境保护的对象领域广泛、复杂且技术化、专门化程度很高，客观上要求国家环境管理机关既要重视对公众的行政指导，又要注意调动公众在环境保护方面特有的积极性，建立公众参与环境保护的机制。环境保护事业发展到今天，不仅仅是政府推进的事业，也是普罗大众自觉关注、主动参与的事业，政府和环境行政管理部门应重视借助公众的智慧和力量制定环境政策、法律、法规，监督环境法的实施，将环境资源保护事业建立在公众广泛参与、支持、监督的基础上，将公众参与作为我国民主建设的一个重要组成部分。
    在环境保护取得成功经验的国家，为改善环境质量，调节因环境问题而引起的各种社会矛盾，巧妙地整合了公众在环境保护方面特有的积极性，在法律上不仅规定了公民在环境保护方面广泛的权利义务，而且为公民参与环境保护提供了各种途径和方式。我们应从这些立法中借鉴适合我国国情的手段和方式，在《环境保护法》中完善公众参与环境保护的法律机制，对预案参与、过程参与、末端参与和行为参与的联系（相互关系）及各自的过程和方式做出明确的规定。
    梅宏， 单位为中国海洋大学。
    【注释】
    [1]到目前为止，除了2000年以后颁布的环境保护单行法没有进行修订以外，大多数法律都已经进行或正在进行修订、或者已列入修订计划。有的单行法如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等都进行过两次修订。
    [2]王树义：《关于〈中华人民共和国环境保护法〉修改问题的几点思考》，见王树义主编：《可持续发展与中国环境法治——〈中国人民共和国环境保护法〉修改专题研究》，科学出版社2005年版，第2页。
    [3]此种观点以国务院法制办王宛生处长为代表，认为应当保留《环境保护法》，亦须作修改，但从目前的情况来看，修改的时机和条件尚未成熟，不如暂且维持现状，待条件成熟后再作安排。为支持其观点，他们还举出以下理由：环保职权分工体制不到位、部门职能转化尚未转变到位、观念和意识尚未到位、社会组织基础尚未到位、理论准备也不到位。
    [4]参见蔡守秋：《关于编纂〈中华人民共和国环境资源法典〉的思考》，戚道孟：《我国环境保护法要走法典化道路》，张梓太：《编纂中国环境法典的构想》等论著，上述诸文收录于《中国环境立法研讨会论文集》，2005年全国人大环境与资源保护委员会编印。
    [5]引自王树义：《关于〈中华人民共和国环境保护法〉修改问题的几点思考》，见王树义主编：《可持续发展与中国环境法治——〈中国人民共和国环境保护法〉修改专题研究》，科学出版社2005年版，第4页。
    [6]参见吕忠梅：《中国需要环境基本法》，汪劲：《中国〈环境保护法〉修改的基本思路》，王明远：《〈环境保护法〉修改若干意见》，曹明德：《关于修改我国〈环境保护法〉的若干思考》，王夙理：《我国环境保护立法若干问题的思考》等论著，上述诸文收录于《中国环境立法研讨会论文集》，2005年全国人大环境与资源保护委员会编印。
    [7]参见周林彬等：《自然资源（基本）法立法可行性研究报告》，载于《兰州大学学报》，1998年第3期。
    [8]汪劲：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社2000年版，第292页。
    【出处】《环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集（第一册）》