姜明安：完善行政程序法治是建设法治政府的必由之路

    习近平总书记在党的二十大报告中提出，在全面推进中华民族伟大复兴的新时代，要“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。笔者认为，所谓“法治轨道”，是指“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的全面依法治国的工作布局。对于依法行政而言，完善行政程序法治乃是其最重要最基本的保障；对于法治政府建设而言，完善行政程序法治则是其必由之路。
    一、行政程序法为行政权力定规矩、划界限、制笼子
    习近平总书记曾经强调，建设法治政府，必须“为行政权力定规矩、划界限”，“把权力关进制度的笼子里”。这个“规矩”“界限”“笼子”，最重要的构成要素就是行政程序法治。行政程序法治对于推进依法行政、建设法治政府，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，能够发挥关键作用。首先，行政程序法能够为行政机关实施的行政行为提供基本规则。行政机关是执行机关，负责具体地贯彻落实执政党和立法机关的意志，维护国家安全、社会秩序和公民权利，保护全体国民赖以生存的生态环境。行政权的行使如果脱离行政程序法治的规范和制约，就不可避免地会导致恣意、滥用，从而就不可能发挥其保障国家富强和人民幸福美好生活的功能和作用，甚至会走向反面。其次，相对于立法权、监察权、司法权等其他国家权力，行政机关行使的行政权与公民、法人和其他组织的联系最为频繁、广泛、直接。行政机关能否做到合法行政、合理行政，直接关系到公民的人身权、财产权等合法权益能否受到有效的维护和保障。最后，相对于立法权、监察权、司法权等其他国家权力，行政机关行使的行政权，尤其是行政处罚、行政许可、行政强制和行政确认等行政权，与人民群众的关系最为密切，最有条件同时也最有可能发生权力滥用和权力腐败。因此，必须通过良好的行政程序法治来规范、制约和监督行政权的行使，如此才能有效防止行政权的滥用和腐败，确保行政权的合法、合理行使。
    既然行政程序法治如此重要，那我们怎么予以完善呢？笔者一直主张制定统一的行政程序法，甚至更进一步的就是编纂《行政程序法典》。行政程序法能够直接规范行政机关的行政行为，进而将行政权关进程序法的“笼子”。统一的行政程序法最有利于事前事中防止行政权的滥用和腐败，从而最有利于事前事中规范行政权的运行进而防止其侵犯公民的合法权益。相比之下，行政复议、行政诉讼、行政赔偿只能在行政机关违法、滥用行政权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益以后进行监督、纠正和救济；与此相类似的是，行政机关对工作人员的行政处分、监察机关的政务处分以及人民法院的刑事处罚同样也只能在行政机关违法或不当行使行政权损害国家利益和公共利益以后进行监督、追究与问责。与这种事后对行政权的规范不同，行政程序法是在事前和事中规范和控制行政权，避免行政权的违法和不当行使，能够最大限度地减少行政权损害公民权利、公共利益和国家利益的可能性。此外，需要特别说明的是，相对于其他法律，行政程序法在推进制度反腐和法治反腐，建设廉洁政府和效能政府方面的作用和价值最为明显，对于构建“三不”一体，特别是构建“不易腐”“不能腐”的机制方面具有特殊的功效和作用。
    二、我国行政程序立法的历史进程与现状
    我国行政程序立法进程始于20世纪末和21世纪初。1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）。该法第54条规定了人民法院判决撤销被诉行政机关具体行政行为的五项情形，其中第三项情形是被诉具体行政行为“违反法定程序”。[1]在审查被诉具体行政行为之后，人民法院如果认定其违反法定程序，即判决撤销相应具体行政行为（可全部撤销或部分撤销，也可同时判决被告重新作出具体行政行为）。这也就是说，行政机关作出具体行政行为，必须遵循法定程序，否则，即可能被行政相对人提起行政诉讼和被人民法院撤销。但是当时我国的法律、法规对行政程序的专门规定相当缺乏而且非常简单，并且其内容主要是保障行政机关有效实施具体行政行为，而缺乏专门防止行政机关滥用职权进而侵犯公民合法权益的内容，如告知、说明理由、听取申辩和听证等程序规定。因此，为了实施《行政诉讼法》，实现《行政诉讼法》第1条规定的“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”的立法目的，我国各类各级立法主体（包括国家立法机关、地方立法机关，以及有行政立法权的行政机关）自《行政诉讼法》制定和实施后就被赋予了建立健全行政程序制度的重任，在法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章层面开启了行政程序的立法进程。从那时起到现在（1996年至2022年），在法律层面，我国已经制定的行政程序方面重要的单行法律有三部，即《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政强制法》。除这三部主要规范行政行为程序的单行法律外，在各种主要规范行政管理活动的法律中，附带规定行政程序的也有几十部，如《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国土地管理法》等。
    一方面，在行政法规层面，我国已制定了四部重要的专门规定行政程序的条例：《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《政府信息公开条例》《重大行政决策程序暂行条例》。除这四部专门性行政程序法规外，在规范有关行政管理活动的各种行政法规中，附带规定行政程序的行政法规亦有几十部之多，如《国有土地上房屋征收与补偿条例》《突发公共卫生事件应急条例》《优化营商环境条例》《信访工作条例》等。另一方面，在地方立法层面，自湖南省于2008年制定出全国第一部以行政程序为主要内容的地方政府规章《湖南省行政程序规定》后，山东省以及广东省汕头市于2011年，甘肃省酒泉市于2012年，辽宁省、陕西省西安市和海南省海口市于2013年，江苏省、宁夏回族自治区和甘肃省兰州市于2015年，浙江省于2016年，此外还有十多个省、自治区和设区的市也相继制定了各自的《行政程序规定》或《重大行政决策程序规定》等。特别是2022年，江苏省制定了全国第一部行政程序地方性法规，即《江苏省行政程序条例》（以下简称《条例》）。
    《条例》于2022年7月29日由江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议审议通过，自2022年11月1日起实施。《条例》共设13章，分别为总则；行政程序主体；管辖、协助与回避；行政程序一般规定；行政规范性文件、行政规划、重大行政决策；行政执法；行政指导；行政协议；行政奖励；矛盾纠纷解决；公众参与；行政程序监督；附则等。《条例》为我国制定统一的行政程序法——中华人民共和国行政程序法，做了一个很好的探索，积累了宝贵的经验。这些经验主要可以归纳为下述四个方面。
    其一，体现中国特色，反映中国法治政府建设的经验。我国制定行政程序法，虽然应该研究和借鉴世界法治发达国家和地区已经制定出来的各种行政程序法版本，借鉴其立法经验，但更重要的是要体现中国特色，反映中国法治政府建设的经验。《条例》在这方面亮点纷呈，其中最重要的有五点。一是将党的领导确定为行政程序的基本原则。《条例》第3条规定，行政机关在行政程序中应当“贯彻党的路线方针政策和决策部署，把党的领导贯穿到行使行政职权全过程”。二是以专节（《条例》第5章第3节）规定行政决策程序。除法定情形外，行政机关作出重大行政决策均应遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的程序（《条例》第78条）。三是将党的十八大以来行政管理推进“放管服”改革的成功经验直接规定进《条例》的有关条文中，如行政审批“马上办、就近办、一次办、自助办”，推进“一业一证”改革。实行“在线咨询、网上申请、网上审批、网端推送、快递送达”的办理模式（《条例》第79-80条）；对能够通过事中事后监管达到行政许可条件且不会产生严重后果的行政许可，可以实行告知承诺制（《条例》第82条）等。四是以专章（《条例》第七章和第八章）规定行政活动的非强制性方式——行政指导和行政协议：“行政机关可以主动实施行政指导，也可以依当事人申请实施行政指导”（《条例》第110条）；行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，可与公民、法人或其他组织订立具有行政法上权利义务内容的行政协议（《条例》第116条）。五是以专章（《条例》第10章）规定行政争议和其他社会矛盾纠纷的多元化解决机制，这个机制包括具有鲜明中国特色的行政调解、行政裁决、行政复议和投诉举报制度。
    其二，体现21世纪时代特色，推进政府治理信息化与法治化的深度融合。国外行政程序法大多是20世纪工业化时代制定的，我国现在制定行政程序法，是处在信息化时代（互联网和元宇宙时代）。因此，我们现在制定的行政程序法必须体现信息化时代的特色，必须通过立法推进政府治理信息化与法治化的深度融合。《条例》在这方面同样做了很多有益的探索，有诸多亮点，其中最重要的有四点。一是在《条例》总则中明确将推进行政管理信息化、数字化、智能化确定为行政程序的基本原则。[2]二是在行政执法程序中推进电子政务制度。[3]三是在行政复议中推进信息化建设。[4]四是在行政程序中运用电子方式送达行政文书。[5]
    其三，突出行政程序立法的基本价值和功能：规范和控制行政权力，保护行政相对人的合法权益。行政程序立法的基本价值和功能是，“用法治给行政权力定规矩、划界限”“把权力关进制度的笼子里”“依法保障人民权益”。行政程序立法如何实现这一基本价值和功能？《条例》同样做出了诸多探索和贡献，其中主要亮点有四个。一是将公开透明、公平公正确立为行政机关行使行政职权的基本原则。[6]二是明确规定行政机关制定行政规范性文件、行政规划，以及作出重大行政决策应当遵守和践行的基本程序，如通过论证会、听证会等方式听取公众和专家意见、进行合法性和可行性审查、经集体讨论作出决定、依法公布和备案等（《条例》第5章）。三是明确规定行政机关实施行政执法行为除应遵循“法定程序”外，还必须遵循具体法律未明确规定的一般“正当程序”，如告知、回避、说明理由、听取申辩等（《条例》第4条、第6章）。四是专节规定投诉举报程序（《条例》第10章第4节）和专章规定监督程序（《条例》第12章）。
    其四，在体系结构上既注重对一般行政行为共性程序规范的设计，也兼顾对行政机关非权力性行为的特别程序规范设计。《条例》共13章166条，其重点规范的是一般行政行为共性程序规则，如行政程序的基本原则、行政程序主体、行政程序的基本制度（管辖制度、回避制度、听证制度、调查和证据制度等）、抽象行政行为（制定规范性文件、行政规划、行政决策）程序、具体行政行为（行政执法）程序，行政解纷（矛盾纠纷解决）程序，但同时也兼顾到对行政机关非权力性行为的特别程序，如行政指导、行政协议、行政奖励等的程序。这个体系结构的设计在逻辑性上较为严密，虽有进一步完善的空间，但无疑可以为今后国家统一行政程序立法提供参考和借鉴。
    三、我国行政程序法治发展完善的路径
    笔者认为，
    我国行政程序法治发展完善的路径可以分三步走。第一步，制定行政程序单行法律和单行行政法规，以及行政程序地方政府规章和地方性法规，这一步从20世纪90年代到现在，已经基本完成了。第二步，制定全国统一的行政程序法——中华人民共和国行政程序法，这一步我们应该从现在起开始大力推动。事实上，我们行政法学界已经为此做了大量的准备工作，20世纪80年代由全国人大常委会法工委组建成立的行政立法研究组曾经草拟出了一个行政程序立法建议稿，笔者主持的行政程序法典化课题组也曾先后于2002年和2015年草拟出一个“行政程序法试拟稿”和一个“行政程序法专家建议稿”。我们完全可以在此基础上，参考目前国家和地方已经出台的行政程序单行法律、单行行政法规和行政程序地方政府规章、地方性法规，用三到五年的时间，制定出一部具有中国特色的统一行政程序法。第三步，在第一步和第二步成果的基础上，编纂统一的行政基本法典。
    自2020年以来，我国行政法学术界和实务界一直在讨论编纂行政基本法典的必要与可能、具体路径和内容等问题。笔者认为，根据我国政治经济发展情况和行政法的特点，我国应当先制定行政程序法，然后编纂行政基本法典。其理由在于：[7]第一，与宪法、民法、刑法等部门法不同，行政法的核心和最重要的部分是行政程序法，而非行政实体法。只有先制定出行政程序法，才有可能编纂行政基本法典。第二，行政实体法规范分散，且体系庞杂，编纂法典非短时期内能完成，而法治政府建设迫切需要行政程序法，不能为编纂大而全的行政基本法典再等那么长的时间。第三，行政法中有些规则，既有实体性质，又有程序性质。如行政程序主体规则，行政管辖规则，政务信息公开规则，行政行为的生效、失效、无效规则，行政法律适用规则等。我们可以在行政程序立法中纳入这些规则，而无须等编纂行政基本法典时再去补充确立这些规则。第四，目前世界上法治发达国家绝大多数都只制定了行政程序法或行政程序法典，有的国家虽然编纂或制定了行政基本法典，但也是先制定行政程序法，然后再编纂或制定行政基本法典（如韩国）。[8]第五，我国目前正处于政治经济社会快速发展变化的转型期，行政机关的组织、职权职责、公务员、公物等行政实体法内容变动不居，具有很强的变动性。这就导致行政实体法规范须要频繁修改和增加新内容，缺乏稳定性。但相比于一般的法律，法典通常具有较强的稳定性和连续性，不应也不能短期内多次修改，否则会损害法典的安定性，累及法典的适用。所以，笔者不建议目前仓促编纂行政基本法典，而是应当先制定出目前迫切需要的行政程序法，待各种行政实体法律制度基本完善和定型后，再瓜熟蒂落地推出行政基本法典。
    总之，要在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，必须全面推进依法行政，建设法治政府；要全面推进依法行政，建设法治政府，完善行政程序法治是必由之路；要完善行政程序法治，在编纂国家行政基本法典之前先制定国家统一的行政程序法是必由之路。
    参考文献
    [1]《行政诉讼法》第54条规定，人民法院判决撤销被诉具体行政行为的其他四项情形分别是主要证据不足的；适用法律法规错误的；超越职权的；滥用职权的。
    [2]《条例》第7条规定：“行政机关应当推动行政管理信息化、数字化、智能化，提高行政效能，为公民、法人和其他组织提供方便、快捷、优质的公共服务。”
    [3]《条例》第81条规定：“行政机关在政务服务中应当使用电子证照、电子公文、电子签章等，优化简化行政审批网上申请、受理、审查、决定、送达等流程。”
    [4]《条例》第149条规定：“县级以上地方人民政府应当加强行政复议规范化、专业化、信息化建设……提升行政复议工作水平。”
    [5]《条例》第57条规定：“经受送达人同意，行政机关可以采用手机短信、传真、电子邮件、即时通讯账号等能够确认其收悉的电子方式送达行政文书。”
    [6]《条例》第5条规定：“行政机关应当推行政务公开，健全政府信息公开制度，确保行政权依法公开透明运行。行政机关行使行政职权应当遵循公开、公平、公正的原则，平等对待公民、法人和其他组织。”
    [7]参见姜明安：《关于编纂我国行政程序法典的构想》，载《广东社会科学》2021年第4期，第225-226页。
    [8]韩国于1996年制定《行政程序法》，2021年制定《行政基本法》。