高军：宪政视野中的当代中国环境危机

    [摘要] 当代中国的环境污染与生态破坏愈演愈烈，其根源在于地方政府的环保不作为与公众的环保无法作为。只有进行政治体制改革，破除权力垄断，保护公众的环境参与权利，才能从根本上解决当前的环境危机。
    [关键词] 环境危机 环境污染 宪政 政治体制改革
    [作者简介]高军（1972—），男，江苏淮安人，法学博士，江苏理工学院副教授，江苏华东律师事务所兼职律师。
    近年来，伴随着我国工业化的进程，我国环境环境状况日趋恶化，特别是区域突发性环境事件不断，人们切身感受到了“中国的环境问题已经到了公共危机的阶段”。[1] 针对当前全国性的愈演愈烈的环境污染、生态破坏的态势，众多有识之士从哲学、伦理学、经济学、公共管理学等多个视角对解决我国面临的环境危机进行了深入的探讨，笔者认为，学者的探讨，对于解决当代中国的环境问题固然不可或缺，但却无法从根本上解决当前迫在眉睫的环境危机。事实上，正如国家环保局副局长潘岳先生所指出的那样，“环境问题在中国已经不是一个专业或者技术问题，而是上升到政治和社会问题”。[2]因此，对于当代中国的环境危机，只有基于宪政的深层次角度分析才能找到源头，并以期对症下药求得解决之途径。
    一、环境危机的宪政透视
    笔者认为，导致当代中国环境危机的核心因素在于：虽然中央层面极度重视环保，首先，在观念上，中央提出“科学发展观”、 倡导可持续发展模式，把环境保护放在现代化建设的重要位置，十七大又提出“生态文明”的概念；其次，在执法方面，环保总局屡次掀起“环保风暴”、“零点行动”等全国或区域范围内的环境执法行动，加大对环境违法犯罪行为的查处及整治的力度；此外，国家每年投入污染治理和环保科研的资金巨大等等。但地方政府对保护当地环境却并无积极性，甚至反而保护环境污染，从而致使环境法制形同虚设，使中央环境政策、措施在实施中变样走形。从有关报道中可以看出，在环保领域，地方政府对中央政府玩“捉迷藏”、做表面应付文章的现象极为普遍。这表明，现行的体制存在着严重的弊端。
    1．社会下情上达的途径不畅通
    首先，长期以来，官员的行政任命方式决定了我国的政府体制是一个层层只向上负责的反应体制，它造就了政府工作人员报喜不报忧的心态。特别是对官员们不利的信息，由于涉及自身利益，出于“理性人”的角度考虑，上报的信息常常滞后且被严重扭曲。因此，正式的体制内的下情上达途径是一个扭曲的机制。
    其次，政府对公民的权利和自由管制过多、过严，阻隔了体制外的下情上达途径。受传统整体主义法律文化及前苏联体制的影响，长期以来政府在社会管理方面片面地强调“稳定压倒一切”，奉行单一的社会秩序至上观。反映到立法、执法、司法实践中，迁徙、罢工等公民权利尚未入宪，集会、结社、游行、示威等宪法明文规定的公民基本权利被具体的立法所克减，以至实践中难以操作。尤其值得重视的是，由于近年来一些地方政府对“和谐社会”予以僵化、片面的理解，公民环境维权这类的合法、合理的权利诉求往往被视为对体制的威胁，被看作是破坏和谐的“群体性事件”，因此地方政府往往采用禁止新闻报道、“截访”等封锁舆论，并动用公权予以打压的方式对待。另外，由于新闻媒体的不独立，地方新闻媒体呈现出浓厚的“地方化”特色，事实上受制于地方政府，往往成为吹捧地方党政官员“政迹”的工具，难以发挥新闻舆论监督的功能。
    由于社会的下情上达途径不通畅，决定了现行的体制是一个缺乏反馈、反思和自我纠错能力的机制，它使得下层的权利要求难以走到上层。从有关媒体对区域环境危机事件的报道来看，地方政府在危机发生时往往出于官员“自保”的心态而封锁消息，如2007年太湖蓝藻大规模暴发导致无锡市民饮用水困难的消息即先由中央媒体而不是无锡的媒体批露的。事实上，一些地方官员可以长期包庇环境犯罪，甚至官商勾结，在当地激起“人神共怒”，却不被追究责任的一个重要原因的就于此。
    2．权力结构存在着严重的缺陷
    首先，环保部门不独立，难以负起环境监管职责。按照我国现行的环境管理体制，环保事务横向由环保部门统一监督管理，有关部门分工负责；纵向由中央、省、市、县四级政府负责，上下级环保部门之间是业务指导而非隶属关系。在这种管理体制下，环保部门是地方政府的一个职能部门，直接隶属于地方政府，人、财、物均仰赖于地方。环保部门一方面要依法保护环境、履行环保行政管理职责，另一方面又要服从地方政府、“服务地方经济发展”。因此，地方环保部门无法抵御来自地方保护主义的行政干预，更无法有效解决跨区域的环境问题。
    其次，司法部门不独立，难以维护公众环境正义的诉求。众所周知，在现代社会中，司法是社会正义的最后守护者，司法的本质决定了司法独立是保障司法公正的前提。但在我国，司法机关同样也存在着人、财、物仰赖地方的状况，实践中司法被要求为地方经济“保驾护航”。因此，在环境诉讼中，司法遭遇来自地方政府强大的阻力，难以维持环境正义乃属必然。
    3．政府资源管制带来的权力寻租导致资源浪费与环境灾难
    在我国，资源属于国家所有，由各级政府代表国家对资源进行管制。这种管制模式造成了我国资源基础性产权制度不明，产权所有者处于实际缺位的状态。由于缺乏市场的竞争，加之对权力尤其是对地方党政部门“一把手”的权力缺乏有效的制约，政府（事实上是地方各级党政部门“一把手”或某些“关键人物”）既可以把资源卖得很贵，也可以把它卖得很便宜，结果容易造成权力寻租，致使环境资源因而陷入了无所顾忌的滥用与难以遏制的流失的境况。在我国，像山西这样的煤资源大省，正是由于这个原因而陷入资源恶性利用与浪费的深渊，造成了巨大的环境灾难。
    4．现行的财政体制及官员任命、考核体制决定了地方官员任期内难以重视环保
    首先，地方政府财政压力使然。我国现行财政体制实行的是中央和地方分权体制，但从财政分权的内容上看，中央与地方的权力分配明显不对称。2003年4月，世界银行在《东亚城市的转型》的报告中指出，在中国，69％的公共开支发生在地方政府，其中又有55％以上的公共支出发生在省级以下政府。中国的许多市县提供了近100％失业保险和社会保障福利支出，县乡两级政府也提供了大部分重要的公共服务，包括70％的教育预算支出，和55％－60％医疗卫生支出。[3]地方政府在承担义务的同时并没有获得足够的权力，中央对地方财力的剥夺过于严重，造成地方政府入不敷出，无力负担基本的公共开支。因此，地方官员任上考虑最多的就是发展经济，至于环境保护则无暇也无力顾及。事实上，近年来在我国，许多经济落后地区的地方政府出于财政的压力，不惜大幅度降低“招商引资”的门坎，污染企业从经济发达地区向经济落后地区转移的现象已经大规模发生，并正在成为一种“污染国内跨地区转移”的趋势，值得有关部门警惕和深醒！
    其次，“吃饭财政”导致地方环保部门自身利益寻租使然。在我国，国家机关机构庸肿、人员严重超标是一个由来已久、极为普遍的现象，这种现象也造成了现行的体制在某种程度上成了“吃饭体制”。一些地方环保部门，特别是县区一级基层环保部门人员严重超编，这些部门的领导考虑最多的是如何解决本部门工作人员的工资、福利问题。由于现行体制规定行政部门可以从“罚款”行为中提成，因此，一些基层环保部门遂纵容企业非法排污，以取得罚款为本部门利益寻租。
    第三，政府官员的任命及考核方式使然。在我国，由于地方党政官员由上级决定，而非当地民众通过选举产生，长期以来，官员养成了只唯上，对上而不对下负责的习惯。同时，由于政府的行为缺乏法治化的制约，政府决策、执法、监管等行为几乎完全依靠主要领导党性和道德的自律，缺乏有效的纠错机制。特别是很多地方的县委书记、县长等主要领导属于省管干部，县一级的权力监督部门无法监督，而省级权力监督部门对其监督又鞭长莫及，遂形成“看得着的，管不着；管得着的，看不着”的权力监督真空的尴尬现状。从2006年的“彭水诗案”、以及最近的辽宁西丰“抓记者案”等案件的报道中，可以窥见某些地方主要领导权力任性之一斑。[4]而山西洪洞县“黑砖窑”案中洪洞县各级官员对民生的漠视，更暴露了县一级政府权力生态的恶化。因此，在当前对地方官员考核过于重视单一而畸形的GDP指标的政迹观的激励下，大规模地出现地方党政官员们为了追求自己任期内的所谓“政绩”，片面追求经济发展，不顾环境利益不择手段地搞一些急功近利的经济行为实属必然。
    事实上，当前在我国，一些地方政府和污染企业之间已经形成了一种心照不宣的默契关系，地方政府财政需要这些污染企业的支持，因此，对其污染行为实质上听之任之，甚至充当污染企业的保护伞。例如，据《扬子晚报》报道，在新桥河这一长江支流流域，大量未经处理的工业废水直接排入长江支流，对当地环境造成了严重破坏，居民洗衣都要跑到一两里路外。但是公民却不敢举报，否则人身安全将受到威胁，而威胁举报者的竟然是以环保为业的环保人员。[5]又如，2004年四川沱江两度污染，造成“近百万群众饮用水暂停供应，社会生产生活受到较大影响，沱江鱼类大量死亡的严重后果”，但四川资阳红头文件不准律师接沱江污染官司。[6] 从近年有关新闻媒体报道的情况来看，这种情况绝非个案。
    二、环境危机的危害
    在当代中国，环境危机正在以前所未有的速度蚕食着改革开放以来所取得的成果，对人民的生命、财产、法律的尊严、政府的形象等等都造成了严重的危害。
    1．侵犯了公民生命权、财产权。近年来，因环境污染引起的公害病在我国许多地方已经十分明显，有的地方随着污染工厂的建立，癌症发病率明显升高，甚至形成了可怕的“癌症村”，从媒体公开的报道情况看，绝非个别现象。有的地方由于饮用水污染，甚至整个县都没有一个合格的兵员。[7]
    2．损害了法律尊严，阻碍了社会主义法治社会建设的进程。“法治的基本原则必须是官方行为与法律的一致，没有这一原则，就等于什么也没有”。[8]由于一些地方政府在发展经济时急功近利，使得《环境影响评价法》、《环境保护法》等环境法律形同虚设，法律的尊严遭到亵渎。
    3．败坏了政府在群众中的形象，损害了政府的威信。一些地方政府在环境污染事件中充当污染企业保护伞的角色，严重破坏了民众对当地政府的认同感和信任感，群众只能将希望寄托在“上面”。例如，安徽蚌埠鲍家沟村民听说国家环保总局检查组来了，一群当地百姓跪求检察组请求治污！[9] 但是，当公众的正当诉求因为地方政府的阻碍而无法到达“上面”，或“上面”鞭长莫及亦不能解决，长此以往，必将导致公众与地方政府的矛盾与冲突，导致地方政府在公众内心中产生“合法化危机”，最终侵蚀党的执政体制。
    三、中国环境危机的解决之道
    当代中国，“依法治国，建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”已入宪，“建设社会主义政治文明”、“树立科学发展观”、“构建社会主义和谐社会”成为新时期党执政的目标。但是，必须看到，这些远大目标的实现不能只止于宏大词汇的叙述，更需要“具体法治”， 需要采取具体的措施来落实。众所周知，我国政治改革严重滞后于经济改革已成为不争的事实，这一状况不仅直接制约了经济改革向纵深发展，而且也在一定程度上引发和加剧了腐败行为。[10] 中国环境问题的解决，根本在于政府必须带头守法。但是，“强制私人尊重法比较容易，国家在此可起举足轻重的仲裁人的作用，而强制国家尊重法比较不易，因为国家掌握着实力”。[11]要求政府守法，则必须建立良好的由法律控制政府的政治体制。正如美国记者托马斯?L?弗雷德曼在2000年12月15日的《纽约时代周刊》上发表短评所言的那样：“美国强大的真正力量，来自于我们所继承的良好的法律与制度体系———有人说，这是一种由天才们设计，并可由蠢才们运作的体系。”因此，只有坚定地推进政治体制改革，才能有望彻底解决我国目前所面临的环境危机，当前体制内“头痛医头，脚痛医脚”的环境执法将很难避免被体制痼疾所消解的命运。
    1．政治体制改革有赖于观念改革的先行
    首先，良好政治制度设计的前提是承认“人性恶”。虽然实际上人性是不一的，承认“人性恶”带有自我贬低甚至作践的意味，很多人情感上难以接受。
    但是，正如休谟所认为的那样，“在设计政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中，除了谋求一己的私利之外，别无其他目的。”[12] 边沁认为，“拥有权力外衣者的本性。即使他今天的确没有做什么错事，他今天一定已在思考，并且除非他惧怕公众有反映，他明天定会做这些事。”[13]而美国独立宣言的起草人、并当过第三届总统的托马斯·杰弗逊则更是一针见血地指出，“信赖，在任何场所都是专制之父。自由的政府，不是以信赖，而是以猜疑为基础建立的。我们用制约性的宪法约束受托于权力的人们，这不是出自信赖，而是来自猜疑”，“因此，在权力问题上，不是倾听对人的信赖，而是需要用宪法之锁加以约束，以防止其行为不端” 。[14]
    其次，应当重新审视社会秩序观、社会发展观和官员政迹观。长期以来我国奉行的整体主义意识形态在实践中把人工具化，“个人的权利只有在与整体目标相容的时候才具有正当性，而整体利益是可以随意解释的，大的有现代化、社会稳定、经济发展等等，而对这些价值的解释权掌握在各级领导人手中”。[15] 诺贝尔经济学奖获得者印度籍的经济学家阿玛蒂亚·森在《以自由看待发展》一书中认为，社会发展与进步应更多地考虑到人的生活质量或者人的自由度。因此，应当改变“稳定压倒一切”的观念，重视公平、正义、自由、人权等价值，尊重并保障人的自由与追求幸福的权利，从可持续发展的“科学发展观”角度对“发展就是硬道理”进行重新审视，抛弃单一的以GDP为标准的官员政迹观。
    2．政治体制改革的核心在于实现权力产生及行使的民主化与法治化
    首先，作为一项基本的政治常识，官员只有真正经民主选举产生，才会对选民负责，才不会“只唯上”。改革开放总设计师邓小平同志生前曾多次强调，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”；[16]2005年中国国务院新闻办公室发布的《中国的民主政治建设白皮书》中开篇即宣布“民主是人类政治文明发展的成果，也是世界各国人民的普遍要求”；2007年党的十七大报告将“扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义”作为在十六大确立的全面建设小康社会目标的基础上对我国发展提出新的五项更高要求之一。这表明，民主作为一种普世的价值已为我国政府所承认和奉行。因此，在以上认识的基础上，应当切实采取实现社会主义民主的措施，改革长期以来政府官员事实上由上级行政任命产生的方式，充分发挥各级人民代表大会的功能，真正实现政府官员由民选产生，兑现我国宪法中“中华人民共和国的一切权力属于人民”的庄重承诺；其次，建立起适合中国国情的、以权力约束权力的、合理的分权体制，建立科学的监督体制，改变当前地方事务由党政主要领导个人说了算的现状；第三，在民主的基础上，建立法治化的、科学合理的中央与地方财政分权体制，增加地方法定的财政分配比例，充分保证地方财政收入，同时，中央对地方的财政转移支付实现民主和法制化；第四，实现权力配置的合理化，使环保部门以及司法部门在体制上完全独立于地方政府。只有实现了以上改革目标，才能使地方官员不可能置当地群众生命、健康、财产于不顾，而以牺牲环境为代价去片面追求GDP的增长，同时环保部门才能真正有效地行使监管之责，司法部门才能实现司法审判的监督职责，保障环境正义。
    3．政治体制改革的图景是确立“有限政府”
    二十世纪中期以来，西方国家经历了政府权力不断扩张，从消极不作为到积极作为，从近代的“夜警国家”发展到现代“福利国家”、“给付国家”的历程。但由于我国与西方有着不同的政治文化传统和历史背景，正如邓小平同志所言，由于“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”，[17]现实表明，我国的情况与西方相反，不是政府管得太少，而是政府管得太多。正是由于法律制度及政治体制的不健全，需要政府来管，而政府越是管得多，体制就越是难以健全，陷入一种恶性循环之中。因此，笔者认为，当代中国政治体制改革政府角色应定位于：在为社会提供包括完善的法律及司法体系在内的公共产品基础上，建立“守夜人”式的“有限政府”，尊重社会“自生自发的秩序”，充分发挥市场配置资源的基础性作用，只有在市场失灵的领域，政府才应该介入。
    首先，改革政府垄断资源的方式，实现资源产权明晰化，使资源真正走向市场化。唯有如此，才能彻底改变当前资源粗放的利用方式，避免资源的浪费以及由此而导致的环境恶化。
    其次，放松具体法律中及实践中对公民宪法基本权利的限制。在现代民主国家，虽然公民的权利得到了宪法的确认和保障，但这些法定权利并不会自动实现，“经典的宪法术语对公民权利作出的承诺不会自己变成现实。很多宪法条文都用最动听的词句来规定那些最令人向往的自由权利，在实践中却大打折扣”。[18]阿马蒂亚·森对历史上的饥荒研究表明：饥荒发生的本质原因在于专制体制以及该体制下的民众权力的丧失，在整个世界历史上，没有哪个拥有自由选举和民主出版的社会发生过饥荒。“与中国三年饥饿比，同一时期的印度，虽然民主体制无法防止下层民众的慢性营养不良，但是却有效防止了1943年大规模饥荒在印度的重演，因为饥荒很快会引起了媒体的注意和报道，印度政府及早地采取了补救措施，印度自从独立之后就没有再发生大饥荒，与此很有关系。”[19] 事实上，只有民主政体才能保证政治的清明和有效地防由于决策不民主、腐败等原因而导致的社会灾难。因此，必须保障公民的宪法基本权利能真正得到行使，具体而言：（1）建立我国的司法违宪审查制度，从宪法保留、法律保留的角度，审查现行法律、法规、规章中对公民宪法基本权利的限制性规定；（2）通过立法，保障民众的环境知情权和环保参与权，仿美国环境“公民诉讼制度”，建立我国环境公益诉讼制度；[20]（3）尽快制定《新闻法》，保障媒体的新闻自由权利，改变地方媒体受制于地方政府的现状，以“第三种权力”——新闻媒体来约束权力。
    和谐社会中的和谐应是一种动态的和谐，靠压制不让公众发出声音的“和谐”只能是“防民之口，甚于防川”。法治社会中，公众需要有合法的渲泻渠道，这样有利于下情上达，有利于对权力的监督。近年来，圆明园防渗膜事件、厦门PX项目风波，正是通过公众的参与，才使中央政府及时了解真实情况，最终有利于事件的解决。因此，政府应当鼓励至少应当允许公民为权利而斗争。“只要有足够多的人强烈地要求运用和保护他们的权利，这些权利就会得到保护并得以运用，于是制度就能够发挥功能。如果没有这样一种要求和决心，无论是法院、国会还是议会都爱莫能助。”[21]事实上，在当代中国，正如潘岳先生所言，“环保领域是最可能成为社会主义民主法制的示范”，“中国必须用政治政策法律去保障公众参与，保障环境决策的民主化。”[22]
    4．政治体制改革的目的在于建立责任政府
    首先，在大力精减机构，坚决破除“吃饭财政”体制的基础上，各级政府应严格恪守行政伦理，坚决摒弃现行的环保部门从罚款中“提成”及类似的制度，政府及公务员不得从权力行为中获得任何利益。
    其次，责任与权力相伴生，问责是对权力机关行使权力的必要制约。对于权力与责任的关系，有学者给予了形象的论述，“权力受其本性使然，一旦脱离了责任的规制，就注定会恣意妄为，践踏人间正义”，“如果权力是烈马，责任制度就是不可缺少的笼头。”[23]因此，应当建立并完善包括环境行政问责制在内的责任官员引咎辞职、官员弹劾、信任投票、罢免、质询等制度，努力将我国政府打造为现代责任政府。
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