吴俊：中国民事公益诉讼年度观察报告（2017）
吴俊【摘要】 民事公益诉讼的诉讼实施权在2017年实现了多元化配置，修订之后的《民事诉讼法》赋予了检察机关提起民事公益诉讼的职权。腾格里沙漠环境污染、消费者协会请求惩罚性损害赔偿等影响性民事公益诉讼案件在2017年得到了解决。地方政府及其部门作为赔偿权利人的生态环境损害赔偿制度，本质上是以私法方式行使国家所有权权能的结果，其与民事公益诉讼制度在功能上存在交叉。2017年学界关于民事公益诉讼的研究主要集中在专门领域的民事公益诉讼规则、民事公益诉讼的一般性程序问题、特定起诉主体的程序角色三大方面，研究高度关照既有的民事公益诉讼制度规则以及实践，整体上以立法论或者建构论为主。
【中文关键词】 民事公益诉讼；检察机关；生态环境；消费者权益
引言
2017年是我国民事公益诉讼制度全面系统化发展的一年。一方面，为期两年的检察机关提起公益诉讼制度试点于2017年6月底结束，《民事诉讼法》增订检察机关提起民事公益诉讼的条款，民事公益诉讼的起诉主体范围得到扩充，诉讼实施权的配置实现了多元化。另一方面，民事公益诉讼所保护的公共利益范围进行了实质性扩张，国家利益(国有资产、土地出让、自然资源)、扩散利益(空气、环境)、分散利益(食品药品安全等领域众多消费者的民事权益)、社会价值(英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉)[1]等都被纳入民事公益诉讼的保护范围。本报告将先介绍2017年我国民事公益诉讼的实施情况与裁判规则的发展。由于检察机关提起民事公益诉讼制度的法理基础学术上一直没有充分探讨，因此本报告第二部分将结合诉讼法的修改分析检察机关提起民事公益诉讼的法理基础。生态环境损害赔偿制度与民事公益诉讼制度关系密切，本报告第三部分将介绍其制度特色，并分析生态环境损害赔偿制度的法律性质。最后，本报告第四部分将对2017年学术上对于民事公益诉讼制度的研究热点进行总结。
一、民事公益诉讼的实施情况与裁判规则的发展
(一)民事公益诉讼的整体状况
公益诉讼并不是诉讼程序中的案由，对于公益诉讼案件，司法机关主要以公益诉讼的起诉主体来统计公益诉讼的案件数量。[2]由于没有统一的公益诉讼登记和管理系统，诸如消费者权益保护组织、检察机关、环保组织等具有民事公益诉讼起诉主体资格的机关和组织，也只能统计自身办理的公益诉讼案件数量。此外，最高人民法院在2018年两会上工作报告是对过去5年工作的总结，并未专门介绍2017年公益诉讼案件的审理情况，仅仅在环保领域介绍了过去5年全国法院的工作。2013年到2017年，全国法院审结环境民事案件48.7万件，其中，审理生态环境损害赔偿案件1.1万件、检察机关提起的环境公益诉讼案件1383件、社会组织提起的环境公益诉讼案件252件。[3]未来，法院的案件管理系统可以考虑对公益诉讼案件的案由进行标识，即除了标记侵权这一基础法律关系，再加注公益诉讼标识。
检察机关提起公益诉讼的数量在试点期结束后出现了明显的下滑。自2015年7月1日至2017年6月30日检察机关提起公益诉讼试点工作结束，全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件1126件，审结938件。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改后，自2017年7月1日至2017年12月31日，全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件257件，审结53件，案件类型涵盖生态环境保护、消费者权益保护、国有财产保护、国有土地出让等领域。2017年7月至2018年1月，全国检察机关共立案公益诉讼案件10565件，提出检察建议和发布公告9497件，向法院提起诉讼272件。行政公益诉讼诉前程序案件中，行政机关主动整改比例比试点期间明显提高，如山东达91.7%，安徽达89.4%。[4]可见，检察机关提起公益诉讼案件在单位时间内的数量，在检察机关提起公益诉讼制度全面实施之后反而下降了。
在制度建设方面，2017年与2016年形成了巨大反差。无论是立法、司法解释抑或司法指导性文件，都没有全国性民事公益诉讼规范性文件的发布。
(二)影响性民事公益诉讼案件的处理
公益诉讼案件的处理直接关系到公众的共通性利益或者潜在性权益。2017年，腾格里沙漠环境污染民事公益诉讼系列案最终调解结案，广东省消费者委员会就侵犯消费者权益提起的惩罚性赔偿民事公益诉讼系列案部分案件得到了法院的支持，这些案件产生了广泛的社会影响。
腾格里沙漠环境污染民事公益诉讼系列案始于2016年，中国生物多样性保护与绿色发展基金会以中卫市美利源水务有限公司等八家公司为被告，向宁夏中卫市中级人民法院提起八起土壤污染损害赔偿民事公益诉讼。[5]中卫中院组织双方当事人多次协商、沟通，聘请专家实地察看治污效果，最终绿发会采纳环保部门环评验收结论，促成案件当事人达成了调解协议。调解协议于2017年7月25日在《人民法院报》上公告，公告期于8月25日届满，社会各界对此调解协议没有提出异议。8月28日，中卫中院开庭审理了该案，对案件双方当事人的调解协议进行了审定和确认。调解书确定由涉案八家企业在投入近5.69亿元用于修复和预防土壤污染的资金基础上，再承担环境损失公益金600万元；宁夏蓝丰精细化工有限公司、宁夏明盛染化有限公司、宁夏华御化工有限公司继续按照专家的地下水修复方案完成地下水修复工作，并承担相应费用，直至实现设定的修复目标。中卫中院将依法督促八家涉案企业履行调解协议确定的义务。[6]
2017年3月，广东省消费者委员会对销售病死猪肉的违法经营者向深圳市中级人民法院提起消费民事公益诉讼，请求法院判令被告承担惩罚性赔偿金1006.2万元，这是全国首例惩罚性赔偿消费民事公益诉讼。一审未得到法院支持，广东省消费者委员会之后提起上诉。2017年10月，广东省消费者委员会就贩卖假盐行为，向广州市中级人民法院提起四起民事公益诉讼，共提出148万多元的惩罚性赔偿诉讼请求。其中的三起案件法院已于2018年4月24日作出一审判决，广东省消费者委员会的惩罚性赔偿、赔礼道歉等诉讼请求得到支持，开创了消协组织惩罚性赔偿公益诉讼获法院支持的先河。[7]广东省消费者委员会提出的惩罚性赔偿诉讼请求，实际权利人是受损害的众多消费者。消委会虽然作为原告，但并不是真正的权益受损主体，赔偿金权属不在消委会，而是属于消费假冒伪劣食盐、生命健康安全受到损害的众多不特定消费者。在赔偿金的处理上，广东省消费者委员会认为应该先由法院托管，待相关受损的消费者的诉讼时效到期后，如无人主张权益，再由法院向国库缴纳。[8]广东省消费者委员会主张的惩罚性赔偿请求权实际上归属于众多分散的消费者，消费者协会对本属于消费者个人的损害赔偿请求权实施诉讼，缺乏实在法上的依据。上述广州中院判决的旨趣并不在保护被侵权的众多消费者的私权，而在于对违法的经营形成惩戒和威慑，以发挥民事公益诉讼一般预防的功能。正是因此，广州中院的判决虽然支持了广东省消费者委员会提出的惩罚性赔偿诉讼请求，但是关于惩罚性赔偿金的法律依据以及处理方式，却与广东省消费者委员会的诉讼理由出入甚大。例如，在广东省消费者委员会诉被告钟某某、骆某某生产、销售假盐，侵害众多消费者合法权益公益诉讼案中，广东省消费者委员会根据被告销售假盐的价款8848元，主张十倍的惩罚性损害赔偿金88480元。广州中院认为，应该将民事惩罚性赔偿金直接上缴国库，由此，案涉的民事惩罚性赔偿金的性质将发生转化，将事实上与行政罚款、刑事罚金类似，应参照行政罚款与刑事罚金竞合时“轻罚在重罚中折抵”的处理原则进行裁断，即两被告合计被刑事判决判处的罚金8000元[9]在88480元的民事惩罚性赔偿金中予以抵扣，两被告需实际支付80480元民事惩罚性赔偿金。[10]可见，原告起诉的请求权基础与法院判决依据的法律原理，出现了明显的不一致。
(三)指导性案例中的民事公益诉讼规则
2017年1月5日，最高人民检察院发布第八批指导性案例，对检察机关提起公益诉讼进行指导。第八批指导性案例共有5个，其中两个涉及民事公益诉讼。
许建惠、许玉仙民事公益诉讼案(检例第28号)是全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点工作后全国首例由检察机关提起的民事公益诉讼案件。该案中，被告从事废树脂桶和废油桶的清洗，废水通过排污沟排向无防渗漏措施的露天污水池，产生的残渣被堆放在污水池周围，由此引发了环境污染。该指导案例的要旨(裁判规则)载：1.侵权人因同一行为已经承担行政责任或者刑事责任的，不影响承担民事侵权责任。2.环境污染导致生态环境损害无法通过恢复工程完全恢复的，恢复成本远远大于其收益的或者缺乏生态环境损害恢复评价指标的，可以参考虚拟治理成本法计算修复费用。3.专业技术问题，可以引入专家辅助人。专家意见经质证，可以作为认定事实的根据。应该说，上述要旨的第1项和第3项并不具有显著的规范价值，但第2项具有重大的指导价值。在该案中，法院判决被告将洗桶场地内留存的130只废桶、两个污水池中蓄积的污水及池底污泥以及厂区内堆放的残渣委托有处理资质的单位全部清理处置，委托有土壤处理资质的单位制定土壤修复方案，经环保局审核通过后实施。这两项判决都旨在消除危险、恢复原状。但是，污水池下方土壤(地下水)以及周边环境也被污染了。本案所涉地下水及洗桶厂周边环境，已难以通过工程予以恢复，其恢复成本远大于其收益并缺乏环境损害评价指标体系。根据环保部制定的《环境损害鉴定评估推荐办法(第II版)》，恢复成本远大于其收益或缺乏生态环境损害评价指标的情形，可适用虚拟成本治理法计算修复费用。该裁判规则，就虚拟成本治理法计算生态环境损害修复费用进行了示例。
白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案(检例第29号)被认为是检察机关提起的全国首例行政附带民事公益诉讼案。该案的要旨(裁判规则)载：检察机关在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关存在违法行政行为，导致发生污染环境，侵害社会公共利益的行为，且违法行政行为是民事侵权行为的先决或者前提行为，在履行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序后，违法行政行为和民事侵权行为未得到纠正，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，检察机关可以参照《行政诉讼法》61条第1款的规定，向人民法院提起行政附带民事公益诉讼，由法院一并审理。就该案，法院采取了行政公益诉讼与民事公益诉讼分别立案，由同一审判组织一并审理、分别裁判的方式，在行政诉讼中将白山中医院作为行政诉讼第三人，通过民事诉讼程序确定白山中医院的民事责任。[11]虽然该案起诉采取了行政附带民事诉讼的方式，但是法院采取的是分别立案、合并审理而非附带诉讼的方式。
二、检察机关提起民事公益诉讼的规范与法理
(一)检察机关提起公益诉讼的制度沿革
2012年《民事诉讼法》55条规定，“法律规定的机关和有关组织”才具备民事公益诉讼的原告主体资格。有观点认为，应该对上述条文中的“机关”做目的性限缩解释，限定为检察院和对相关领域负有监督、管理职责的行政机关。
[12]但是，“可以提起公益诉讼的机关，要有明确的法律依据”。[13]仅仅根据2012年《民事诉讼法》55条并不能确定具备提起民事公益诉讼主体资格的原告范围，而必须借助于其他法律的规定。事实上，在诉讼法之外，现行其他法律也根本没有明确授权检察机关提起民事公益诉讼。从立法目的看，2012年《民事诉讼法》55条规定的机关并不包括检察机关，因而检察机关不能作为公益诉讼的原告。[14]对于社会组织的民事公益诉讼原告主体资格，我国则采取了修改法律的方式，即修改《消费者权益保护法》以及《环境保护法》，赋予符合条件的社会组织提起民事公益诉讼的主体资格。对于行政机关，则尚无立法机关通过修法赋予公益诉讼实施权的实例。
自《民事诉讼法》于2012年增设民事公益诉讼制度以来，民事公益诉讼制度通过人大授权试点改革以及司法性文件填补程序规范的方式迅速得到充实。同时，民事公益诉讼制度采取了程序类型化的发展道路，即根据公益诉讼事件的类型差异进行不同的程序规则设计，如对环境民事公益诉讼、消费者权益保护公益诉讼等规定了不同的规则。通过对2012年《民事诉讼法》55条进行解释以及配合该条进行相关立法的修订，都不能解决检察机关提起公益诉讼的主体资格问题。我国司法制度一直存在法制外改革和试点的现象，很多地方通过区域性司法文件的方式建立起了检察机关提起民事、行政公益诉讼的制度，并且有诸多案件问世。[15]但是，在中央层面，检察机关提起公益诉讼的制度化与合法化，有着区别于民诉法中民事公益诉讼的发展路径和制度逻辑。
2014年10月23日中共中央通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”由于该决定提出的是“建立”制度而不是“完善”，因此从体系解释的角度，也就不能认为2012年《民事诉讼法》55条已经赋予了检察机关提起公益诉讼的权力，更不能认为该决定是对之前实务中已经存在的检察机关公益诉讼实践的确认。2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。会议指出，党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。要牢牢抓住公益这个核心，重点是对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益诉讼，更好维护国家利益和人民利益。[16]2015年7月1日，十二届全国人大常委会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点，由此在实定法上正式赋予了检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的权力。2015年7月2日，最高检印发了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。根据该方案，检察机关以“公益诉讼人”而非“原告”的身份提起公益诉讼，检察机关提起公益诉讼“立足法律监督职能”，“坚持检察机关职能定位，把握提起公益诉讼的条件、范围和程序，既强化对公共利益的保护，又严格规范行使检察权。”2017年6月，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》在两大诉讼法中增设检察机关提起公益诉讼的条款，由此，检察机关提起公益诉讼制度在全国范围内实施。
(二)检察机关提起民事公益诉讼的诉权依据
通过上述制度沿革的梳理可以发现，检察机关提起民事公益诉讼是通过解释检察机关的法律监督职能释放出的制度，其诉权依据与一般的民事公益诉讼并不相同。也正是因此，2017年《民事诉讼法》是在55条增加一款，作为检察机关提起民事公益诉讼的依据，而非通过对55条第一款的起诉主体范围进行扩张解释来赋予检察机关民事公益诉讼诉权。
检察机关提起民事公益诉讼的当事人适格，更接近于学理上的“诉讼管理学说”。诉讼管理学说认为，公益诉讼中的诉权主体是否为请求权主体，并非最为关键的问题；特定条件下给特定主体赋权，是出于公共秩序和执法效率的考虑；群体诉讼实为一种客观规则控制手段，旨在公共治理。据此，群体诉讼被认为是一种不问诉讼主体与客体具体联系的、为达到某种社会调控手段而由法律赋予特定主体诉讼干预职能的“他益诉讼”。诉讼管理学说虽然在大陆法系诉讼法学界至今仍未成通说，但它却逐渐在司法实务中引起关注。[17]笔者进一步认为，虽然检察机关和法定的行政机关以及社会组织都是基于法律的规定而被赋予了就公共利益保护提起公益诉讼的权利，但检察机关的诉权来源于法律监督权，而法律监督权是不允许被处分的。也就是说，在是否起诉的问题上，公益诉讼人之于民事公益诉讼的原告，其享有的处分权更加有限。这更好地体现了检察机关作为公共利益的代理人的角色，也十分符合大陆法系中检察机关作为国家利益代理人的属性。
在我国，公共利益可以区分为两类：一类是可以通过行政权进行保护的，一类是不能通过行政权进行保护的。公共利益不容侵犯是法治的基本原则。对于前者，检察机关负有监督行政机关依法履行保护义务和监管职能的职责；对于后者，检察机关负有最终进行保护的法定义务，检察机关是公共利益保护的最后一道防线。检察机关的公益诉讼职能是法律监督职能的衍生，法律监督的内容就包括了保护公共利益。可以说，检察机关已经成为我国法律体系中公共利益的主管机关。但是，检察机关提起公益诉讼需要实施前置程序，这一方面是为了尊重社会机体的自治，检察机关属于民事公益诉讼的补充性起诉主体，另一方面是为了尊重行政首次判断权，即尊重行政机关对行政事务优先判断及处理的权力。[18]
三、生态环境损害赔偿制度的性质及其与民事公益诉讼的关系
(一)生态环境损害赔偿制度的内容与性质
在生态环境损害领域，我国一直存在“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。[19]中央办公厅、国务院办公厅于2015年印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在吉林等7个省市部署开展改革试点，取得明显成效。为进一步在全国范围内加快构建生态环境损害赔偿制度，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，自2018年1月1日起在全国试行生态环境损害赔偿制度。方案提出，到2020年力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。
相较于民事公益诉讼制度，《生态环境损害赔偿制度改革方案》主要有三方面的制度特色。一是明确了生态环境损害赔偿的范围。生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。事实上，对于生态环境损害的赔偿责任范围，现行实体法并没有明确规定，方案根据生态环境损害的特殊性明确了赔偿的具体项目，这对于民事公益诉讼也具有参照适用的价值。二是明确了生态环境损害赔偿的权利人和起诉主体。国务院授权省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府)作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。省域内跨市地的生态环境损害，由省级政府管辖；其他工作范围划分由省级政府根据本地区实际情况确定。省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。跨省域的生态环境损害，由生态环境损害地的相关省级政府协商开展生态环境损害赔偿工作。在健全国家自然资源资产管理体制试点区，受委托的省级政府可指定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门负责生态环境损害赔偿具体工作；国务院直接行使全民所有自然资源资产所有权的，由受委托代行该所有权的部门作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作。在中央政府层面，由新组建的自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使生态保护修复职责。“在我国，国家所有的财产即国有财产，由国务院代表国家行使所有权。但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定。”[20]改革方案通过解释国家所有权的权能，弥补了前述不足。国务院作为赔偿权利人的依据，是《物权法》关于国家财产权权能归属主体的规定。《物权法》规定，国有财产由国务院代表国家行使所有权，法律另有规定的从其规定；矿藏、水流、海域属于国家所有；城市的土地属于国家所有；法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地属于国家所有；森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。也就是说，生态环境损害赔偿的根据是国家所有权的权能，即基于所有权主张损害赔偿。省级、市地级政府作为生态环境损害赔偿权利人请求赔偿的依据，是国务院的授权，即国务院将纠纷的管理处分权授权给了地方政府。同时，生态环境损害赔偿诉讼的诉讼实施权被国务院授权给了省级、市地级政府及其指定的部门或机构，这属于意定诉讼担当。在生态环境损害赔偿诉讼中，国务院是实质当事人(被担当人)，提起诉讼的原告(省级、市地级政府及其指定的部门或机构)是形式当事人(担当人)。三是建立起了协商赔偿和诉讼赔偿两种救济程序。行政机关经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。可见，协商赔偿程序相较于诉讼赔偿程序具有优先性。生态环境损害赔偿制度的宗旨在生态环境的修复，而不在于使侵权人承担其不具有实际履行能力的责任，尤其是金钱给付责任。协商赔偿程序能够最大程度保障赔偿方案的实际履行。事实上，民事公益诉讼的判决往往也要考虑侵权人的实际赔付能力、环境损害的实际情况来协商确定责任方案，带有强烈的协商性司法或者和解判决的性质。
(二)生态环境损害赔偿制度与民事公益诉讼的关系
生态环境损害赔偿制度与民事公益诉讼的关系，实际上涉及二者适用范围的边界问题或者说竞合问题。民事公益诉讼的适用范围已经通过起诉主体的限定以及公共利益范围的列举进行了规定。就《生态环境损害赔偿制度改革方案》的适用范围，该方案明确规定：涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用《侵权责任法》等法律规定；涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用《海洋环境保护法》等法律及相关规定；生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题，由最高人民法院商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。对于这三方面的规定，分述如下。
第一，由于生态环境损害导致人身伤害和个人及集体财产损失的，属于《侵权责任法》调整的私权救济领域，因此不适用生态环境损害赔偿制度。
第二，1999年《海洋环境保护法》90条第2款规定，依照该法规定行使海洋环境监督管理权的部门有权代表国家对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求。
[21]由于立法已经对海洋生态环境损害赔偿作出了单独规定，而《生态环境损害赔偿制度改革方案》并不是法律，其仅仅是规范性文件，效力低于立法，因此海洋生态环境损害赔偿不适用改革方案。
第三，生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼，在规范目的和制度功能上存在交叉。民事公益诉讼的适格原告，并不是被保护的公共利益的权利主体。生态环境损害就是国有的水流、土地、森林、山岭等遭受到了损害。生态环境损害赔偿的权利人，是基于国有财产权主张损害赔偿，因此，生态环境损害赔偿制度并不是民事公益诉讼制度，而是私益权利救济程序，尽管这种“私益”是国有的。但是，不可否认的是，生态环境损害赔偿制度和民事公益诉讼制度在规范目的和实施效果上，存在交叉。“追究生态环境损害的违法行为，行政机关是第一责任者。行政机关在保护生态环境方面具有手段多样的优势，其中一个重要的特点是履行相应的行政监督管理职责。”[22]如果主张生态环境损害赔偿是行政机关的一项法定职责，则通过检察机关监督以及行政公益诉讼制度就可以解决生态环境损害赔偿问题，民事公益诉讼在生态环境损害赔偿领域就没有了必要性。但是，笔者认为，国家所有即全民所有，国家所有权本质上是一种公共利益。为了更好地保护国家所有权，应该让救济机制多元化，即法律规定的机关和有关组织，都可以提起民事公益诉讼以保护生态环境，检察机关也可以提起生态环境民事公益诉讼。在具体的程序构造上，可以通过诉讼告知的方式，保障生态环境损害赔偿权利人的知情权，[23]乃至通知生态环境损害赔偿权利人作为共同原告参加民事公益诉讼或者追加其为第三人，以保障其程序参与权。[24]相应地，既然检察机关可以在符合法定条件下提起民事公益诉讼，因此就不宜再赋予检察机关通过提起行政公益诉讼而监督行政机关启动生态环境损害赔偿程序的权力。
四、民事公益诉讼的研究热点
公益诉讼是近些年学术关注的重点领域，汇集了多个学科的研究力量。在中国知网“主题”项下以“民事公益诉讼”为内容进行检索，2017年共有69篇论文发表在CSSCI及其扩展版收录的期刊上。[25]其中，有39篇次涉及环境民事公益诉讼，16篇次涉及检察机关提起公益诉讼，7篇次以行政公益诉讼为题。可见，环境民事公益诉讼是2017年学术研究的热门；由于检察机关提起公益诉讼属于新生制度，因此也吸引了大量的研究资源。下面，本报告将以CSSCI及其扩展版收录的期刊为范围，以研究主题为线索，就2017年我国学界对民事公益诉讼的研究热点进行总结。
1.民事公益诉讼的诉讼模式
民事诉讼争讼程序实行处分权主义和辩论主义，但这些原则在民事公益诉讼中都会受到限制。对此，石春雷认为，民事公益案件的审理需要视具体情形分别确定程序法理，跨领域地交错适用两种不同的程序法理，尤其是职权主义非讼法理在诉讼程序中的适用。[26]许尚豪则进一步认为，在公益诉讼中，法院应该处于能动中立的地位，一是能动，要求法院积极行使职权，将当事人的不平衡状态调整至程序平衡状态；二是中立，指实质中立，要求法院通过能动的职权行为，对“两腰”距离进行调整，实现法院在两造之间的实质中立。[27]刘超认为，虽然在形式上公共利益迥异于私益诉讼，而实质上公共利益是通过私法责任等得以保护。公益诉讼并没有突破民事诉讼理论，其程序运作可以根据现行民事诉讼法所确定的证据调查格局展开。但是，有必要在现行公益诉讼司法解释基础上扩大法官释明义务的范围、阶段，并自行决定补充调查证据。[28]应该说，上述论者在民事公益诉讼中法官权限的扩张上，是存在共识的。
2.民事公益诉讼中的证明
根据《侵权责任法》66条的规定，污染环境侵权纠纷中因果关系要件存否的证明责任，由被告承担，这属于客观证明责任倒置的规则。郭颂彬和刘显鹏研究发现，实务界对因果关系的证明责任分配，存在三种做法：一是严格依照现行规则的要求由被告完全承担因果关系不存在的证明责任，二是要求原告承担因果关系存在的证明责任，三是仍由原告承担一定的行为意义上的证明责任，这种“行为意义上的证明责任”在裁判文书中，或是表述为原告须证明行为与损害结果具有关联性，或是表述为原告须证明有初步的因果关系存在可能，或是虽未指明由原告负担证明责任，但事实上是由原告证明因果关系存在，在原告履行其举证义务后，再由被告就因果关系不存在承担高度盖然性的行为意义上的证明责任，在因果关系存在与否真伪不明时，由被告承担结果意义上的证明责任。进而，郭颂彬和刘显鹏认为，应该从行为意义的证明责任的角度，重新配置原被告之间的证明负担。[29]对行为证明责任和结果证明责任进行区分，乃至进行术语上的彻底分立，是十分必要的。[30]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》90条、第91条等条文使用的“举证证明责任”这一术语，就旨在区分行为证明责任和结果证明责任。[31]应该说，郭颂彬和刘显鹏是从主观具体证明责任即具体举证责任[32]的角度，来分析环境民事公益诉讼中证明负担的分配。
《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第30条规定，环境民事公益诉讼裁判对事实的认定，对后续的私益诉讼中的事实认定具有预决效力。石春雷则认为，该条款的适用范围应该进行限缩，民事公益诉讼裁判的预决效力要受到非法证据排除规则、当事人是否行使处分权、判决种类等因素的影响，其发生效力也应有明确的条件和范围限制。[33]
3.检察机关提起民事公益诉讼的规则完善
检察机关提起公益诉讼是2015年试点改革的产物。刘艺对检察机关提起公益诉讼的发展历程进行了研究，认为检察机关保护公益的实践探索经历了以原告身份代表国家提起民事诉讼、督促责任主体提起诉讼以及检察机关提起公益诉讼三个阶段。同时，她认为行政公益诉讼附带民事公益诉讼机制、刑事附带民事公益诉讼机制及行政执法与刑事司法的衔接等问题，仍需要在制度上进行完善。[34]李浩就检察机关在民事公益诉讼中的程序地位进行了理论分析，认为从民事诉讼程序的原理看，从授权检察机关提起、参与公益诉讼的立法目的看，检察机关在提起诉讼的时候，主要处于原告的诉讼地位是很自然的，在二审程序中主要处于上诉人或者被上诉人的地位。[35]刘加良认为应该通过修改《检察院组织法》以及对《民事诉讼法》210条进行客观解释，来赋予检察机关提起民事公益诉讼之诉前程序以合法性。[36]事实上，2017年《民事诉讼法》增订的检察机关提起公益诉讼条款，已经赋予了诉前程序以合法性，但诉前程序不应该仅仅停留在处理公益诉讼诉权配置竞合问题，还应该通过进一步的改革来发挥威慑和督促侵权行为人自我整改的作用。
4.专门领域民事公益诉讼制度的改革以及民事公益诉讼的拓展
就消费民事公益诉讼的请求范围，杜乐其认为，“威慑—补偿”应该作为我国消费民事公益诉讼制度的功能，消费公益诉讼原告理应可提起损害赔偿之诉。[37]就环境民事公益诉讼原告主体范围问题，王翼妍和满洪杰认为，从长远看赋予公民个人环境公益诉权是大势所趋，应当设立制度推动私益诉讼原告诉求的公益化延伸，促进私益诉讼与公益诉讼的协调发展。[38]王丽萍也认为，应该赋予公民提起环境公益诉讼的原告主体资格。[39]此外，有学者提出了拓展公益诉讼范围的改革。李军和娜迪拉认为，由于侵犯未成年人受教育权属于损害社会公共利益的行为，可以通过修改《义务教育法》和《未成年人保护法》，建立以政府为诉讼主体的教育民事公益诉讼制度。[40]赵信会和祝文莉提出，未成年人保护与国家利益具有一致性，为了克服现有未成年人合法权益检察保护的不足，有必要建立检察机关提起国家监护诉讼的制度，赋予检察机关提起国家监护诉讼的权力，并明确其范围。[41]
5.民事公益诉讼的比较法研究与民事公益诉讼的立法
与早期以引介域外公益诉讼、团体诉讼为主的比较法分析不同，当前在民事公益诉讼领域的比较研究已经深入到功能/技术比较的层次，即比较民事公益诉讼具体规范的内容差异和功能差别。巩固的研究表明，环境公益诉讼内在地兼具公、私不同属性，须妥善处理诸多问题，其良好实施有赖于法律层面的细密规则，我国在此方面任重而道远。[42]胡云红对美国、印度、日本、韩国公益诉讼制度的内容进行了介绍，认为公益诉讼的发展离不开本国的社会政治、经济、文化背景。借鉴国外公益诉讼立法和司法经验，发展和完善我国公益诉讼制度将是一个长期探索的过程。[43]
我国的民事公益诉讼实践，明显具有通过司法程序发展制度规则的特点，程序规则和实体规则很大程度上是通过裁判规则发展和完善的。对此，孙洪坤认为，目前我国采取环境公益诉讼立法的附属型模式，在立法技术、立法听证、立法评估方面存在诸多问题，而且还只是环境公益诉讼立法实践的初步探索，离真正的环境公益诉讼的科学立法之路还有相当大的距离。因此，环境公益诉讼应该专门立法，建立公共执法为主的起诉模式，能动司法为主的审理模式。[44]必须承认的是，虽然我国民事公益诉讼制度的规范已经通过司法解释的方式进行了充实，但是民事公益诉讼的规范尚未自足却是不争的事实，因此立法论的研究仍然十分必要。
综上，2017年的研究主要集中在三大类：一是研究专门领域(如生态环境、消费者权益)民事公益诉讼程序，二是研究民事公益诉讼的一般性程序问题(如民事公益诉讼判决的事实预决效力、举证负担的配置)，三是研究特定起诉主体(检察机关)的程序角色。绝大部分文章紧密结合我国民事公益诉讼既有的制度建设以及前期的实践经验，整体上以立法论或者建构论为主。
结语
民事公益诉讼制度的程序结构和实体规范，主要受三方面因素的影响：一是公共利益的范围，二是原告的法律性质，三是原告诉讼请求的内容。民事公益诉讼带有很强的规制和管理目的，因此民事公益诉讼的程序展开和实体形成，受到司法政策和目的论解释的深刻影响。我国民事公益诉讼虽然已经从诉讼实施权配置的角度完善了起诉主体制度，但因为公共利益的多样性，以及公共利益范围的可延伸性，民事公益诉讼还处于制度形成的阶段，远远没有定型，很多问题还有待从理论上和技术上进行解决，而个案中的创新性实践则加剧了这种需要。例如，消费者协会提起惩罚性损害赔偿诉讼，其实就是消费者协会代表消费者主张本属于具体的消费者的民事权益，但是，消费者协会实施诉讼的依据，消费者个人诉权的保障，以及惩罚性赔偿金的处理，都亟需在制度上进行完善。未来，既需要从程序的角度建立民事公益诉讼的一般性规则，又需要在单行实体法中进一步充实民事公益诉讼制度。
【注释】 *苏州大学王健法学院讲师，江苏高校区域法治发展协同创新中心研究人员，法学博士。本文系2018年国家社科基金青年项目“松散结合型法院治理模式研究”、2015年江苏省社会科学基金青年项目“法院治理结构与组织架构研究”的阶段性成果。
[1]《民法总则》第185条创设了英雄烈士人格利益民法保护制度，该条规定：“侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的，应当承担民事责任。”
[2]参见黄忠顺：《中国民事公益诉讼年度观察报告(2016)》，《当代法学》2017年第6期，第129页。
[3]参见周强：《最高人民法院工作报告——2018年3月9日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-87832.html, 2018年6月20日访问。
[4]参见徐日丹、闫晶晶：《最高检召开新闻发布会通报检察公益诉讼案件办理情况》，《检察日报》2018年3月3日，第1版。
[5]就中国生物多样性保护与绿色发展基金会的起诉，中卫中院最初以原告不符合《环境保护法》第58条规定的起诉主体资格为由裁定不予受理，二审维持，之后最高法院再审改判。该再审裁判实质上扩大了环境民事公益诉讼的原告主体资格范围，降低了环保组织起诉的门槛，最终的裁判规则通过指导案例75号《中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉宁夏瑞泰科技股份有限公司环境污染公益诉讼案》被赋予了一般性的规范效力(参照适用的效力)。
[6]参见周崇华：《宁夏腾格里沙漠污染公益诉讼系列案一审调解结案》，《人民法院报》2017年9月1日，第4版。
[7]参见《中消协在京召开有关惩罚性赔偿公益诉讼专家论证会》，http://www.cca.org.cn/zxsd/detail/28044.html, 2018年6月20日访问。
[8]参见刘倩、粵消宣：《省消委会诉假盐案一审胜诉赔偿性消费公益诉讼在粤获突破》，http://www.sohu.com/a/230798962_222493，2018年6月20日访问。
[9]2015年9月17日，广州市白云区人民法院作出(2015)穗云法刑初字第2165号刑事判决，认定钟某某、骆某某的行为均构成销售不符合安全标准的食品罪，其中钟某某判处有期徒刑一年三个月并处罚金5000元；骆某某判处有期徒刑六个月，并处罚金3000元。该判决已发生法律效力。
[10]广东省广州市中级人民法院(2017)粤01民初387号民事判决书。
[11]参见《环境公益诉讼典型案例(下)》，《人民法院报》2017年3月9日，第3版。
[12]参见刘学在：《民事公益诉讼原告资格解析》，《国家检察官学院学报》2013年第2期，第18页。
[13]参见王胜明主编：《中华人民共和国民事诉讼法释义》，法律出版社2012年版，第114页。
[14]参见《民事诉讼法学》编写组编：《民事诉讼法学》，高等教育出版社2017年版，第282页。
[15]例如，昆明市中级人民法院与昆明市人民检察院于2010年联合制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》，并于当年11月1日起施行。该意见规定人民检察院、环保机构、环保社团组织可以作为环境民事公益诉讼的公益诉讼人。
[16]参见《中央全面深化改革领导小组第十二次会议召开》， http://www.gov.cn/xinwen/2015-05/05/content_2857332.htm, 2017年5月16日访问。
[17]参见张陈果：《论公益诉讼中处分原则的限制与修正——兼论〈新民诉法解释〉第289、290条的适用》，《中外法学》2016年第4期，第911-913页。
[18]参见黄先雄：《行政首次判断权理论及其适用》，《行政法学研究》2017年第5期，第114页。
[19]董峻、高敬：《破解“企业污染、群众受害、政府买单”局面——专访环境保护部副部长黄润秋》，《新华每日电讯》2016年11月9日，第2版。
[20]崔静：《保护生态环境谁损害谁担责——环保部有关负责人解读〈生态环境损害赔偿制度改革试点方案〉》，《中国信息报》2015年12月7日，第1版。
[21]《海洋环境保护法》在2013年和2016年修订时，该条内容均未有变化，只是条文序号在2016年立法修改后变更为第89条。
[22]徐盈雁：《在检察环节落实好生态环境损害赔偿制度改革工作——最高检民行厅有关负责人解读〈生态环境损害赔偿制度改革方案〉》，《检察日报》2018年1月24日，第3版。
[23]《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕1号)第12条。
[24]追加生态环境损害赔偿权利人为共同原告，可参照适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(法释〔2015〕5号)第287条。
[25]检索时间为2018年6月25日。包含《中国民事公益诉讼年度观察报告(2016)》(《当代法学》2017年第6期)一文。CSSCI及其扩展版刊物增刊上的文章未被纳入分析范围，同时会议综述性文章以及不直接相关的文章也未被纳入统计范围。
[26]参见石春雷：《职权主义非讼法理在民事公益诉讼中的适用》，《中南大学学报(社会科学版)》2017年第2期，第50-58页。
[27]参见许尚豪：《如何保持中立：民事公益诉讼中法院的职权角色研究》，《政治与法律》2017年第9期，第13-23页。
[28]参见刘超：《论环境民事公益诉讼证据调查之展开》，《江西社会科学》2017年第9期，第209-215页。
[29]参见郭颂彬、刘显鹏：《证明责任减轻：环境民事公益诉讼证明责任分配之应然路径》，《学习与实践》2017年第8期，第73-81页。
[30]参见霍海红：《证明责任的法理与技术》，北京大学出版社2018年版，第45-63页。
[31]根据司法解释的注释书，采用“举证证明责任”的提法，意在明确举证证明责任的法律后果，即在案件待证事实真伪不明时，适用该司法解释第90条第2款的规定，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。参见杜万华、胡云腾主编：《最高人民法院民事诉讼法司法解释逐条适用解析》，人民法院出版社2015年版，第144页。
[32]参见胡学军：《具体举证责任论》，法律出版社2014年版，第29页。
[33]参见石春雷：《前诉裁判确认事实对后诉的预决效力——环境民事公益诉讼司法解释第30条的释义及其展开》，《政治与法律》2017年第9期，第24-33页。
[34]参见刘艺：《检察公益诉讼的司法实践与理论探索》，《国家检察官学院学报》2017年第2期，第3-18页。
[35]参见李浩：《论检察机关在民事公益诉讼中的地位》，《法学》2017年第11期，第168-181页。
[36]参见刘加良：《检察院提起民事公益诉讼诉前程序研究》，《政治与法律》2017年第5期，第132-150页。
[37]参见杜乐其：《消费民事公益诉讼损害赔偿请求权研究》，《法律科学》2017年第6期，第168-180页。
[38]参见王翼妍、满洪杰：《论环境民事公益诉讼原告资格的实践扩张》，《法律适用》2017年第7期，第78-83页。
[39]参见王丽萍：《突破环境公益诉讼启动的瓶颈：适格原告扩张与激励机制构建》，《法学论坛》2017年第3期，第89-96页。
[40]参见李军、娜迪拉：《教育民事公益诉讼相关问题研究——以新疆为视角》，《社科科学研究》2017年第2期，第80-84页。
[41]参见赵信会、祝文莉：《未成年人权益的检察保护——以检察机关提起国家监护诉讼为例》，《中国青年社会科学》2017年第1期，第128-134页。
[42]参见巩固：《大同小异抑或貌合神离？中美环境公益诉讼比较研究》，《比较法研究》2017年第2期，第105-125页。
[43]参见胡云红：《比较法视野下的域外公益诉讼制度研究》，《中国政法大学学报》2017年第4期，第16-40页。
[44]参见孙洪坤：《环境公益诉讼立法模式之批判与重构》，《东方法学》2017年第1期，第61-78页。
【期刊名称】《当代法学》【期刊年份】 2018年 【期号】 5
