莫纪宏：在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的法理意蕴

    摘要：党的二十大报告明确提出“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的政治主张，它既关系到我国基本形成“全面依法治国总体格局”之后的法治发展战略问题，更关系到“中国式现代化”实现的具体道路以及相关的法治保障问题。法治与现代化密不可分、相互促进，共同推进全面建设社会主义现代化国家的伟大事业。党的十九届五中全会决议把“全面建设社会主义现代化国家”与“全面依法治国”有机结合起来，为“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”奠定了坚实的法理基础和政策依据。在中国式现代化目标的指引下，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家成为今后党和国家的重要任务。
    关键词：中国式现代化；法治；法治轨道；全面依法治国总体格局；法治现代化
    党的二十大报告第七部分“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”强调指出：“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，这是我国全面依法治国的重要任务和发展目标。如何从法理上科学解读习近平总书记在党的二十大报告中所提出的这一政治要求，对于坚持全面依法治国、推进法治中国建设以及全面建设社会主义现代化国家、实现中国式现代化具有非常重要的理论价值和实践意义。当前和今后一段时间，法学界有责任在认真学习和领悟党的二十大报告所提出的上述重要任务精神实质的基础上，通过严密和细致的法理阐释，提出有效的学术方案和建议以促进法治实践和发展。
    一、“在法治轨道上”的提出及内涵演进
    “在法治轨道上”并非一个严格的法学术语，它是基于全面依法治国的实践形成的政策话语。尽管迄今为止，“在法治轨道上”所表达的政策内涵尚无来自官方文件的权威性解读，但从法理角度来看，“在法治轨道上”的逻辑内涵是可以界定的。
    党的十八大之前的历次党代会报告中并没有“法治轨道”的政策表述，党的十五大报告提出了“依法治国”作为党领导人民治理国家的基本方略的政策主张。党的十八大报告首次提出了“全面依法治国”的政策要求，从逻辑上看，既然是“全面依法治国”，必然意味着依法治国的政策要求覆盖了国家和社会生活的所有领域和方方面面，可以说是“法网恢恢疏而不漏”。在这种政策背景下，把任何事项纳入“依法治国”的范围在逻辑上都是合理的，因为“全面依法治国”具有了全称判断的逻辑特征。“全面依法治国”作用领域的“全覆盖”和“无死角”，故从法理上来看，“依法治国”的范围在逻辑上不存在遗漏的瑕疵。虽然党的十八大报告没有使用“法治轨道”一词来处理“全面依法治国”与某项具体事业之间的辩证关系，但却重点强调了“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”的政策要求。这里明显可以看出“法治轨道”的痕迹，即“法治思维”和“法治方式”是从思想理论层面来讲“法治轨道”，为形成思想理论、大政方针、行动纲领和具体行动有机结合的综合性“法治轨道”政策概念提供了政策依据。
    “法治轨道”一词最早在正式文件中出现是2013年11月12日党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该决定规定：“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决”，从字面上来解读，这里的“法治轨道”是对法治理念、价值、原则和制度的通俗性的政策表达，转换成“把涉法涉诉信访”纳入“法律范围”解决或者以“法定方式”“法治方式”来解决涉法涉诉信访，其中阐述的政策要求基本相近。这是正式文件第一次把“全面依法治国”的各种理论要素、制度要素和实践要素汇合在一起，通过使用“法治轨道”的概念提出“全面依法治国”的各项理论主张、政策要求和行为规范，并首次将“涉法涉诉信访”工作与“法治轨道”政策总体要求结合在一起，突出显示了“全面依法治国”所具备的综合性的国家治理和社会治理能力。
    2014年10月23日党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》不仅已经运用“法治轨道”这一政策术语来表达明确的政治主张，而且还突出强调了与“法治轨道”结合的党和国家事业的具体领域和方面。该决定从两个角度强调了“法治轨道”对具体事业的宏观规范作用，一是政府工作，二是国防和军队建设。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”与此同时，该决定还强调：“坚持在法治轨道上积极稳妥推进国防和军队改革，深化军队领导指挥体制、力量结构、政策制度等方面改革，加快完善和发展中国特色社会主义军事制度。”从上述规定可知，与党的十八届三中全会决定相比，不仅与“法治轨道”相关联的事业范围进一步扩大，而且在政策表述上也由原来的“纳入”法治轨道改成了“在法治轨道上”这一通俗和清晰的表达，增加全面依法治国相关主体的主动性和积极性，进一步提升了“法治轨道”政策表述的理论价值和实践意义，使得“法治轨道”成为一项表达“全面依法治国”各方面要求的内涵综合的政策术语。
    党的十八届三中全会以来，围绕着“在法治轨道上”推进党和国家各项事业的发展，习近平总书记在不同场合发表了很多重要讲话，先后把“在法治轨道上”与“改革”“防疫”“推进国家治理体系和治理能力现代化”“全面建设社会主义现代化国家”有机结合起来，不仅丰富了“在法治轨道上”这一政策表述的内涵，而且还进一步拓展了“在法治轨道上”的制度功能，把“全面依法治国”的各项政策要求具体贯彻落实到党和国家事业的各个领域和方方面面，构筑了严密的法治保障制度体系，推动了“全面依法治国总体格局基本形成”重要论断的产生。
    习近平总书记早在2014年2月28日的中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话中就明确指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”在此，习近平总书记提出了“确保在法治轨道上推进改革”，充分体现了法治对改革的保驾护航作用。2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上指出，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。很显然，习近平总书记上述讲话把对疫情防控工作纳入了法治轨道。2020年11月16日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提出“十一个坚持”，其中一项内容就是“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。上述“坚持”事项已经把国家治理体系和治理能力现代化与法治轨道相连接，彰显了法治与现代化之间的必然联系。值得注意的是，在2018年8月24日中央全面依法治国委员会第一次会议上，作为“习近平全面依法治国新理念新思想新战略”核心要义的“十个坚持”中并没有将“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”写入其中。而作为“习近平法治思想”核心要义的“十一个坚持”中增加了“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重要政治主张，说明“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”成为习近平法治思想不可分割的重要理论内涵，也进一步彰显了习近平法治思想高度关注“法治”与“现代化”之间的辩证统一关系。
    在党的二十大报告中，习近平总书记又指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。在报告中，“在法治轨道上”这一政策表述与“全面建设社会主义现代化国家”这一发展目标紧密地结合在一起，充分反映了法治中国建设对中国式现代化的法治保障作用是全方位、全覆盖、无死角的，体现了“全面依法治国”中的“全面”的深刻而丰富的理论和实践内涵。
    二、法治是现代化不可分割的重要内容
    现代化作为一个世界历史进程，它反映了人类社会从建立在自给自足的自然经济基础上的传统农业社会向建立在发达的市场经济基础上的现代工业社会发展的历史巨变特征。它是一种全球性的时代发展趋势，也是世界各国、各地区发展的必经之路。改革开放以来，现代化一直是我国社会主义建设的奋斗目标。
    中国的现代化事业从一开始就得到了宪法和法律的肯定和保驾护航。早在1978年宪法序言中，就已经明确了实现社会主义现代化的目标和任务。1978年宪法序言规定：“在本世纪内把我国建设成为农业、工业、国防和科学技术现代化的伟大的社会主义强国。”1982年12月4日五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》将“现代化建设”提到国家根本任务的高度，并在序言中明确规定：今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化。党的十四大在确立社会主义市场经济体制的同时，对于实现社会主义现代化事业的具体路线图也做了集中性阐述，并首次提出了基本实现社会主义现代化的“两个一百年”的分步骤实施战略。
    为了进一步推进社会主义现代化建设事业不断向前发展，2013年党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“国家治理体系和治理能力现代化”的要求，这是对中华人民共和国成立以来我国现代化理论和现代化建设国策的继承和发展。一方面，“国家治理体系和治理能力现代化”是以“现代化”的要求来衡量的，“国家治理体系和国家治理能力”属于“现代化”的基本范畴；另一方面，“国家治理体系和治理能力现代化”是对以往“工业、农业、国防和科学技术现代化”的完善和发展，是对“社会主义现代化国家”内涵的不断补充和发展，在强调社会主义现代化“物质文明”属性的同时，又突出了社会主义现代化的“精神文明”和“制度文明”要求。
    2014年1月7日，习近平总书记在中央政法工作会议上的讲话中，又从加强政法工作的角度对“推进国家治理体系和治理能力现代化”作了新的阐释，提出了很多具有启发性的论断。习近平总书记指出，“党委政法委要明确职能定位，善于运用法治思维和法治方式领导政法工作，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用”。上述讲话精神强调了“法治思维和法治方式”在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有非常重要的意义，对于习近平法治思想中“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的形成起到政策上的引导作用。
    国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设的各领域体制机制、法律法规安排。在国家治理体系中，国家治理体系现代化首先是国家治理体系的法治化，国家治理体系的关键是国家治理法治体系。国家治理法治体系是基于国家根本法宪法为核心的法律体系建立起来的规范国家管理活动的国家管理法律法规政策体系、国家权力体系、公民权利体系、公民义务体系、政府责任体系和国家责任体系等法律机制体制和制度组成的国家管理系统，是国家治理法律体系的动态化、常态化和实效化。从国家治理法律体系到国家治理法治体系的转变，是国家治理能力的不断提升，也是国家治理能力现代化的重要特征。
    因此，“法治”是“现代化”的伴生物。全面推进依法治国就是要把法治作为治国理政的基本方式，通过为实现工业、农业、科技和国防“四个现代化”提供有效的制度平台，从而更好地促进社会主义现代化事业全面发展和进步。没有“法治”作为制度保障，
        
    以工业、农业、科技和国防为内涵的物质文明意义上的“四个现代化”就缺少制度根基，就无法形成实现“中国式现代化”所必需的制度条件和制度环境。不论是物质文明形态的“中国式现代化”，还是精神文明形态的“中国式现代化”，最终都离不开法治本身的现代化以及“法治现代化”所提供的坚实有力的制度保障。
    党的二十大报告在阐述“中国式现代化”的具体特征时强调了“物质文明现代化”与“精神文明现代化”之间的高度统一性。二十大报告中的现代化的具体领域和具体方面也有了进一步发展，二十大报告涉及的具体领域和具体方面的现代化要求至少有以下五个方面：一是大力度推进国防和军队现代化建设，加快军事理论现代化、军队组织形态现代化、军事人员现代化、武器装备现代化，加快建设现代化后勤；二是建成现代化经济体系，形成新发展格局，建设现代化产业体系；三是基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化；四是基本实现国家治理体系和治理能力现代化；五是推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定等等。结合党的二十大报告对上述几个重要领域提出的“现代化”要求，加强对具体领域现代化的法治保障，必须从“具体法治”角度入手，来保证具体领域的“现代化”有序建设和顺利实现。例如，为了保障军队和国防建设现代化，就必须要加强军事法治体系建设，为了提升国家安全体系和能力现代化水平，就必须要加快建设和巩固国家安全法治体系。党的二十大报告对于国防领域、军队和国家安全领域现代化建设都详细规定了完善军事法治体系和国家安全法治体系的政策要求，科学地处理了党和国家事业各具体领域的“法治”与“现代化”之间的关系，确实保证在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。
    三、法治是实现中国式现代化的基础和条件
    党的二十大报告在总结历次党的代表大会上的工作报告中关于建设社会主义现代化国家政策阐述的基础上，全面和系统地归纳了社会主义现代化国家的内在特征，提出了“中国式现代化”的政策主张，阐明了“中国式现代化”的本质要求，为全面建设社会主义现代化国家和到本世纪中叶全面建成社会主义现代化国家提供了纲领性的行动方案，将社会主义现代化国家目标实现的历史逻辑、理论逻辑、制度逻辑和实践逻辑有机统一起来，为全面建设和如期实现社会主义现代化国家绘制了具体和可靠的时间表、路线图和工作方案。习近平同志在党的二十报告中全面和系统地描绘了“中国式现代化”的重要特征，强调指出：中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。“中国式现代化”的本质要求包括：“坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。”
    尽管党的二十大报告在阐述“中国式现代化”的特征和本质要求时没有提及法治要素，但是，党的二十大报告在第七部分“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”中明确提出的“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”则为“中国式现代化”明确了实现的必要条件。从理论逻辑上来看，如果没有全面建设社会主义现代化国家的各种努力，就无法在事实上实现中国式现代化；如果全面建设社会主义现代化国家离开了法治保障，也将一事无成。由此可见，法治是中国式现代化的基础和必要条件，没有法治，自然就没有中国式现代化。
    2014年11月，习近平总书记到福建考察调研时提出了“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国进程”的“三个全面”。2014年12月在江苏调研时则将“三个全面”上升到了“四个全面”，要“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶”，新增了“全面从严治党”。“四个全面”战略布局，言简意赅、精辟深刻，既有战略目标又有战略举措，既统揽全局又突出重点，每一个“全面”都有其重大战略意义，相互之间密切联系、有机统一。
    “四个全面”战略布局不是简单的并列、平行关系，而是一个有机联系、环环相扣的整体。从总体上看，是目标引领举措。全面建成小康社会是战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是一个都不能少的三大战略举措，为全面建成小康社会提供动力源泉、法治保障和政治保证。从每一个“全面”之间的具体关系看，也都是彼此联系的。全面深化改革，既为全面建成小康社会提供强大动力，也是全面依法治国、全面从严治党的需要。全面依法治国，本身就是全面建成小康社会的重要内容，同时又为全面建成小康社会提供法治保障，无论全面深化改革、全面从严治党，都需要在法治的轨道上、框架下来进行。全面从严治党，是推进“四个全面”战略布局的关键，全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国，都必须坚持党的领导。
    党的十九届五中全会决议提出“协调推进全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局”，这是“四个全面”的新表达。在“全面建成小康社会”基本目标实现之后，“全面建设社会主义现代化国家”成为“四个全面”的新内涵、新目标。其中“全面依法治国”既是“全面建设社会主义现代化国家”的重要内容，又为“全面建设社会主义现代化国家”提供了坚实有力的法治保障。“四个全面”战略布局的新内涵和新要求是“四个全面”战略布局的新发展新提升，特别是在习近平总书记所作的党的二十大报告中把“社会主义现代化”的基本特征表述为“中国式现代化”之后，“全面依法治国”作为“四个全面”的重要组成部分，更成为“中国式现代化”的重要内容、制度前提和行动保障。“法治”与“中国式现代化”之间的关系既是部分与整体之间的逻辑关系，也具有手段与目标之间的因果关系特性。
    作为部分与整体的关系，“法治”是“中国式现代化”的重要标志，其制度表征就是党的十九大提出的“两步走”战略，即到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本形成，到本世纪中叶，我国将建设成为社会主义法治强国；作为手段与目的的关系，“法治”是“中国式现代化”的重要制度前提和行动保障，没有法治，就没有社会主义，也就没有社会主义现代化。
    基于“法治”与“中国式现代化”之间的必然的逻辑联系，突出强调“法治”是“中国式现代化”的重要内容，必然要求在实现“中国式现代化”过程中，必须扎扎实实“搞法治”，要在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。由此可见，党的二十大报告提出的“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的政策主张，是对全面建设社会主义现代化国家远景目标的充分肯定，是协调推进“四个全面”战略布局在新时代新形势下的重要目标和任务。只有坚持在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，才能在治国理政的层面协调和处理好各种各样重大和复杂的国内国际事务，妥善应对在全面建设社会主义现代化国家新征程中可能遇到的各种疑难问题，坚持全面依法治国，推进法治中国建设，用法治来保障社会主义现代化国家的全面建成。
    四、法治现代化的使命与任务
    习近平总书记在党的二十大报告中指出：我们坚持走中国特色社会主义政治发展道路，全面发展全过程人民民主，社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进，人民当家作主更为扎实，全面依法治国总体格局基本形成。这一重要论述是对党的十八大以来党中央运用法治作为治国理政基本方式所取得的重大成就的高度概括和总结，是对作为“中国式现代化”的重要内容“法治现代化”实践样态的科学表述。从法理逻辑上来看，没有完整和系统的法治理论的指导，无法形成全面依法治国总体格局；法治理论没有转化成法治建设的大政方针和具体的法律政策，就无法影响现实的法律实践；法律政策如果不能通过有序化的行动纲领呈现出来，也不可能呈现出全面依法治国总体格局。因此，从宏观意义上可以将全面依法治国总体格局区分为四个层次的具体领域格局，也就是理论格局、政策格局、纲领格局和工作格局，这四个格局存在着严密的逻辑上的必要条件与结果之间的因果关系，共同形成了全面依法治国总体格局。
    从“总体格局”视角来审视全面依法治国各项法治工作的特性，应当是把全面依法治国视为各项法治工作组成的一个系统工程。在这个法治系统工程中，形成了要素齐备、结构完整、层次分明、连接顺畅和运行有序的法治秩序。因此，如果从事实角度判定“全面依法治国总体格局基本形成”就意味着全面依法治国各方面的法治工作已经全面和有效地展开，各项法治工作之间形成不同的法治领域和法治环节，法治要素存在的不同层次形态分明，各种法治要素之间联系紧密，法治系统工程运行秩序良好。可以说，全面依法治国总体格局意味着各种法治要素都已齐备、分布合理、形成完整体系、产生系统内的良性互动，彰显法治“大势已成”的面貌。“法治化水平”达到了很高的层次，用“现代化”的语言来转述，就是“全面依法治国总体格局基本形成”意味着“法治化”水平已经迈上了“现代化”的台阶。
    经过10年努力，我们已经基本形成了“全面依法治国总体格局”，这一“法治现代化”的基本样态主要特征包括：党的十八届三中全会确立了“法治中国建设”的重要制度目标，党的十八届四中全会提出了中国特色社会主义法治理论和全面依法治国的总目标、基本原则和具体法治改革措施，党的十九大明确了到2035年法治国家、法治政府和法治社会基本形成，中央全面依法治国工作会议首次明确了“习近平法治思想”作为全面依法治国指导思想的重要地位等等。在上述各项表征“法治现代化”的具有标识性意义的成就中，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“建设中国特色社会主义法治体系”这一全面依法治国的总目标并将其作为全面推进依法治国各项工作的“总抓手”，“总抓手”的确定为全面依法治国总体格局基本形成奠定了思想基础、政策依据和行动指引。
    从“法治现代化”的具体制度标志来看，“中国特色社会主义法治体系”的建成和完善是具有划时代意义的“中国式现代化”的具体实践形式。习近平总书记在十九届中央政治局第35次集体学习时强调指出：我们已经踏上了全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等日益增长的要求，提高人民生活品质，促进共同富裕，都对法治建设提出了新的更高要求。建设中国特色社会主义法治体系，要顺应事业发展需要，坚持系统观念，全面加以推进。2021年初，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020－2025年）》明确规定：到2025年，党领导全面依法治国体制机制更加健全，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更加完备，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全，相互配合、相互制约的司法权运行机制更加科学有效，法治社会建设取得重大进展，党内法规体系更加完善，中国特色社会主义法治体系初步形成。也就是说，“法治现代化”的水平和现实样态是与作为全面依法治国各项工作的“总抓手”——“中国特色社会主义法治体系”的建设状况密切相关的。从法理逻辑上看，“中国特色社会主义法治体系”建成之时，应当就是“法治现代化”实现之日，因此，“全面依法治国总体格局基本形成”为“中国特色社会主义法治体系”的初步建成乃至最终形成提供了制度基础和实践平台，展现了法治现代化自身发展的美好前景。
    所以，正确理解和贯彻落实习近平总书记在党的二十大报告中提出的“中国式现代化”的远景目标，全面和深入地推进依法治国各项事业，在基本形成的“全面依法治国总体格局”基础上不断推进“法治现代化”建设是当前和今后一段时间协调推进“四个全面”战略布局和总体推进“中国式现代化”建设的重要任务和历史使命，是全面建设社会主义现代化的具体目标和任务，各级党政部门和全社会必须予以高度重视。
    作者：莫纪宏，中国法学会学术委员会委员、中国社会科学院法学研究所所长、中国社会科学院大学法学院院长。
    来源：《广东社会科学》2023年第1期。