孙宪忠：制定耕地保护法的紧迫性和立法建议
孙宪忠“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”是我国的一项基本国策。实现耕地保护法治化对于推进耕地治理体系和治理能力现代化具有重大意义。
一、制定耕地保护法的紧迫性
按照全国人大的立法规划，我国有关机构已经开始耕地保护法的起草工作。制定耕地保护法意义重大，党中央和习近平总书记一再强调我国粮食安全的重要意义，而且国家也建立了“藏粮于地、藏粮于技”的战略，在这种情况下，保护国家总体耕地的存量底线势在必然。目前，一些学者提出，我国应该确立保障粮食安全、食品供给安全的战略，至于耕地保护，那只是确保粮食安全和食品供应安全的手段或者措施而已。这种观点很有价值，尤其是把粮食安全扩展到食品供给安全的整体，保护的视角扩大了，这确实很有必要。但是，我认为，耕地保护即使是作为粮食安全、食品供给安全的措施，那也同样是具有战略意义的措施，而且是应该长期坚持不懈的措施。因为，建立食品安全供给的战略，同样还是要以耕地保护作为基础。所以，扩展食品安全的思路，不应该给耕地保护立法造成困扰。从现在耕地保护的现状看，耕地红线被冲撞的压力越来越大，制定耕地保护法的紧迫性越来越强。
二、对耕地保护法草案的几点建议
为配合耕地保护立法的起草工作，近年来，我国部分政府机构、学术机构积极开展相关研讨活动，取得了很多共识，本人参加这些研讨活动从中获得很多教益。但是我也发现，在耕地保护立法这个重要命题下，目前还有一些问题是没有想到的，还有一些是需要继续补充思路的，还有一些属于实际管理措施方面的缺陷，也是需要弥补的。在此提出几点建议供参考。
1、耕地保护立法要兼顾惩罚和鼓励两个方面，尤其是要保护那些合法增加耕地面积者的正当权益
制定耕地保护法，确立以耕地保护红线为底线，对损害耕地资源的人和行为予以严厉惩罚，这些都非常必要。但是我们必须理解，耕地保护红线的意思是确保耕地不减少，而不是数量不变，合法增加耕地的行为应该受到鼓励。在这个大前提下，我们应该明白，在对损害耕地资源者进行惩罚的同时，还要注意对那些合法地增加耕地面积的人和行为，应该明确地予以奖励，对他们的合法权益应该予以充分承认和保护。目前的耕地保护方面的法规只有惩罚的制度，而没有奖励方面的制度，尤其是对那些合法增加耕地行为和人的合法权益予以承认和保护的规则，似乎都没有提到，我认为这是一个制度设计的缺陷。
当然，增加耕地要在确保生态和环境的原则下进行，这一点毫无争议，那些毁林开荒、围水造田的行为当然不应该受到鼓励。但是，在这些损害生态的行为之外，在保护生态的原则下，一些企业和个人合法增加耕地的事实是大量存在的。比如，我们调研中发现，在荒山沙地等地面上、在土地整理过程中，就可以出现耕地增加的结果。调研中我们就遇到了一个企业，他们在某老区参加扶贫工作，通过和地方政府订立合同，雇佣农民改造荒地沙地，新增了一些耕地面积，还解决了当地农民的脱贫增收问题，其行为受到中央的肯定，故被另一个县政府作为扶贫模式引入。但是，在这个企业付出很大努力改造出良田之后，对这些新增的耕地面积，地方政府并没有履行合同确权给企业，其借口是土地资源一律归属于国家，企业不能享有。但是地方政府的这一说法是没有道理的，因为土地所有权归属于国家，也不是归属于地方政府；关键是所有权归属于国家，也并不否定具体的企业或者个人实际占有使用的权利或者利益。我认为这个问题，应该在耕地保护制度中予以解决为妥。
2、耕地保护立法要覆盖集体和国家所有的耕地
目前的耕地保护法，基本的出发点还是限于农民集体土地，而忽视了国家所有权项目下的耕地，比如农场和生产建设兵团的耕地。在新疆、东北、海南、鄱阳湖、洞庭湖等地区，有数量可观的国有耕地，仅仅新疆生产建设兵团的耕地，就超过了一亿亩。这些耕地是重要的商品粮输出基地，而且同样也存在着保护方面的问题。目前的立法设想，基本上忽视了这一领域的耕地保护问题。我的看法是，耕地保护法，不仅要解决农村集体经济组织所有的耕地保护问题，还要解决国有农场、新疆生产建设兵团等经营耕地的保护问题，做到保护全覆盖方为妥善。
3、耕地保护立法要协调农业与生态关系，不应片面强调生态而扩大退耕
耕地保护面临的重大问题就是退耕。很多地方尤其是城市远近郊区，为了生态保障而退耕，把数千年以来形成的良田舍弃了。这个做法造成的耕地损失尤其是良田损失数字巨大，对此我们不能闭目无视。生态保护当然是个铁的原则，但是，是否只有耕地退耕才能保障生态？其实不然，从国际农业经营模式的比较看，确实还不能这么简单地说农业有损于生态和环境。世界上一些国家郊区有非常发达的农业。还有很多国家为了耕地保护，把城市转向山区发展。当然，我国城郊地带的农业保持和发展，确实也需要解决这种产业自身污染方面的问题，但是不考虑改进和提升农业产业的现代化水平，而是不断退耕，仅仅以此为由而舍弃千年良田，这个做法我认为不应该再推行了。
4、耕地保护立法要建立对弃耕行为管理的规则
从全国来看，耕地弃耕并非小问题。如果一边国家努力保护耕地，另一边农民大量弃耕，耕地保护的实际意义和效果将大打折扣。立法应加强对弃耕行为的监管，提出解决办法。一些人认为，在土地承包法规定三十年不变以至永久不变的情况下，农民弃耕行为无法制止。我认为这个说法值得商榷。因为我们必须清楚的知道，土地承包经营权三十年不变或者永久不变，其立法的指导思想是确保农民经营土地耕作土地的合法利益不受损害，而不是把这一块土地交给农民随他怎么处理都可以。如果农民弃耕不经营不耕作，那就违背了土地承包经营权的立法指导思想。从这个指导思想出发，我们就会知道，对弃耕行为采取法律措施是可以的。至少，我们不能认为，对弃耕行为进行治理是损害农民利益或者不符合法律的规定。在指导思想方面的问题解决之后，我们可以依据民事、行政等多个法律渠道来解决弃耕问题。无论如何，对弃耕行为不予置问是不可以的。
5、建立从根本体制上遏制农村扩展宅基地行为的制度，是耕地保护立法的重要内容
调研发现，农村宅基地扩张造成占用耕地的现象，后果严重。实际生活中，恰恰是在最好的耕地面积上，现在增加了很多农村住房。但是，在我国农村社会的经济水平已经相当发展的情况下，以扩大占地面积的方式来增加农民住房面积的做法，不但不必要而且是有害的。因为农民也可以住楼房，旧的宅基地上也可以盖楼房，居住面积可以向空中发展，而不能仅仅只是扩大占地面积。调查证明，实际上农村居民的住房需求被人为地扩张了。现在城市居民多套住房的问题得到了遏制，而农村居民多套住房的问题却没有得到遏制，甚至可以说越来越严重。有一些地方，祖孙三代人都有独立宅基地，都在盖住房，另一方面农村里面有房不住的现象十分严重。这样的问题可以说明，我国农村土地制度原来的一些设想已经不符合现实国情，长远地看，这样的问题不解决，后患无穷。目前，耕地保护法可以从保护耕地的角度建立遏制宅基地面积无限扩大的问题，其他的问题也应该深入研究一并解决。
孙宪忠，全国人大宪法和法律委员会委员，中国社会科学院学部委员、法学研究所研究员，中国社会科学院大学法学院特聘教授。
来源：《土地科学动态》2022年第3期。
