莫良元：行政诉讼撤销重作判决的司法适用研究

    摘 要：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第70条将撤销重作判决规定为法定的判决方式，表明其存在的必要性获得立法确认。可以从规范主义视角下撤销重作判决立法严谨、功能主义视角下撤销重作判决功能彰显、系统论视角下撤销重作判决定位清晰等维度对行政诉讼撤销重作判决运行的正当性进行法治逻辑诠释。近年来法院适用撤销重作判决的数据说明司法实践对该种判决方式具有较多期待。然而，撤销重作判决在实践适用中尚存在对重作必要性标准理解存在偏差、重复责令重作对当事人救济无益、监督行政的实际效果与预设相去甚远、行政事项与判决特征匹配度不高等亟待解决的问题。因此，应当加深重作必要性标准的领悟、限缩撤销重作判决适用情形、准确把握监督行政尺度范围和科学区分匹配相应行政事项，为实质性解决行政争议提供保障。
    关键词：行政争议；行政诉讼；撤销重作判决；司法适用
    行政诉讼撤销重作判决是在撤销判决的基础上为行政机关附加一个作为义务，其属于广义的撤销判决范畴。该判决方式自立法确认以来，有关其存废之争即成为学界争论的焦点。肯定说从中国特色社会主义法治精神、司法公正等方面阐述该种判决方式存在的必要性，否定说则认为该判决方式只是现如今法治建设不完善的产物，实践适用效果不够理想，终将退出历史舞台。自1989年《行政诉讼法》出台以来，撤销重作判决即作为法定的判决方式而存在，2017年修改的《行政诉讼法》再次充分肯定撤销重作判决的立法基础，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（简称《行诉解释》）更是为该种判决方式的具体适用提供细致说明，最高人民法院对于其他具体行政行为作出的专门司法解释中亦包含出现纠纷后应适用该判决方式的条件，与《行政诉讼法》及其司法解释具有一致性。上述规范均表明撤销重作判决对于实现行政诉讼目的具有重要意义。然而，撤销重作判决在具体司法适用中确实存在较多实践难题，故而为了提升其运行质效，需要从其运行的法治逻辑和实践适用双重维度进行诠释说理，并针对实践中遇到的具体问题展开实证分析，积极探寻司法适用撤销重作判决达致司法法治期待的对策建议。
    一、行政诉讼撤销重作判决司法适用的法治逻辑判断 （一）规范主义视角下撤销重作判决立法严谨
    行政诉讼的核心问题即对被诉行政行为合法性的审查。在确认被诉行政行为违法后，需要根据其具体违法事由和客观情况，并结合各判决方式适用的特征与条件，选取恰当的判决方式以作出裁判结果，实现行政诉讼的目的和价值。撤销重作判决作为《行政诉讼法》明文规定的判决方式之一，具有立法的正当性和运行规则独立性。《行政诉讼法》及相关司法解释的规范文本亦对该种判决方式的适用条件和规则做出明确司法实践的指导。“规范主义进路认为法律规范存在于各种法律文本之中，人们通过对法律文本的认识就能够充分把握法律规范的基本内容。”
    《行政诉讼法》在撤销判决条款之中规定撤销重作判决，故而撤销重作判决适用的六种法定条件与撤销判决具有一致性。申言之，只有在满足适用撤销判决的基础条件之上，法院审查后认为可附加重作义务才得以适用撤销重作判决，即“撤销重作判决是作为撤销判决的辅助判决而存在的，不能单独适用”。《行诉解释》在《行政诉讼法》为撤销重作判决构建的法定适用条件基础之上，又对“行政复议决定违法”这个具象化的行政场域适用撤销重作判决予以解释说明，为撤销重作判决在实践中适用对象的扩张提供将来立法予以列举确认的可能性。除对于撤销判决的附随性外，规范亦明确其法定处理程序的独立价值。《行政诉讼法》第71条对于撤销重作判决的后续处理程序作出相应规定，表现出司法机关对于行政活动的监督，最大程度防止行政主体消极怠政，避免行政程序陷入空转。而对于责令重作行为的性质认定以及是否能够对该行为再次提起诉讼的问题，《行诉解释》亦予以细致说明，体现出司法机关对当事人诉讼权利的充分保障。可见，撤销重作判决适用的原则和规则在现行有效的行政法律规范体系中已然实现一定程度的科学技术关联，标志着这一判决方式立法的严谨性较为突出。
    撤销重作判决的作出，应当以现行规范文本为依据，“在本国实定法秩序的体系限度内，寻找和解释适合于司法裁判的法规范”。充分强调规范的重要性才得以保证撤销重作判决能够在“一个相对稳定的整体法治化的语境与谱系下前行”。当然，强调规范主义并不意味着即陷入教条主义的窠臼，法官在具体适用的实践中，不得仅将个案实际情况与规范中的文字肤浅关联对应而误读法律真意。应当既严格遵守现行有效的法律规范要求，又智识领悟判决方式适用规则的规范内涵，在科学规范的指引下，正确适用撤销重作判决以实现诉讼目的。
    （二）功能主义视角下撤销重作判决功能彰显
    “功能主义进路具有强烈的反概念法学或反法条主义倾向，其比较的出发点并不是法律条文或法律规范，而是问题。”因此，“在功能主义视角下，任何制定法或者先例如不能满足实现社会福利目标，则应当被及时予以修正。”撤销重作判决在功能主义视域下具有实质性解决行政争议、充分救济相对人合法权益和谦抑有度的监督行政，并契合社会实践期待的法治功能。
    第一，撤销重作判决在实质性解决行政争议的功能视角呈现较为明显的优势。以解决行政争议为立法目的，“旨在进一步强化通过行政诉讼化解行政纠纷的作用，以法治的方式解决行政争议，有利于增强公民、法人和其他组织的法治意识，形成遇事找法律，依法维权，避免出现‘信访不信法’的现象”。部分行政判决作出后并不能够实质性解决行政争议。对于某些特定行政行为，撤销判决的作出将使得当事人之间的行政法律关系被置于一种不确定的状态，实质性的争议焦点也并不会因为判决的生效而“定分止争”，只是在诉讼程序上完成案结，往往没有事了，更难达到人和，实质性解决行政争议也就只会是奢望。法院在作出行政判决时，应当“围绕行政争议展开，而非机械地围绕行政行为的合法性展开调查……除传统考量因素，即国家权力结构及行政权与司法权各自特性外，还应当将为公民提供有效司法救济和诉讼能够产生定分止争社会效果等因素纳入制度建构考量”。在撤销判决引发的不确定性法律关系后，以“重作义务”给予行政相对人一个稳定的回复，行政相对人信任被诉行政机关会重新作出处理，从而内心信服判决结果，实质性解决纠纷。
    第二，撤销重作判决在充分救济相对人合法权益的功能视角呈现出较为突出的优势。“行政诉讼又不仅仅属于诉讼范畴，它同时是行政法律救济和行政法制监督机制的环节，因此，它还具有法律救济和法律监督的功能。”可以说，“撤销重作判决是撤销判决救济功能的拓展”。单纯撤销被诉行政行为，行政主体可能会因为担心再次被诉而消极怠政，故意对悬而未决的行政法律关系不予处理，严重影响相对人合法权益。撤销重作判决的适用以明确的法律义务和期限要求制约行政主体，避免其消极对抗法院判决，强化撤销判决的拘束力，使得行政主体得以更加积极、主动地履行职责，从而实现相对人权益的及时、高效救济。适用撤销重作判决可免去某些授益性行政行为被撤销后，相对人仍需重新向行政主体递交申请而再次处于不确定之中。
    第三，撤销重作判决在谦抑有度监督行政的功能视角呈现出独特的优势。违法行政行为被撤销后，可能会出现纠纷解决不彻底或者损害国家、社会、公民的合法权益等情况，法院判决重新作出行政行为，不仅可以纠正行政主体先前的不法行为，督促行政主体及时重新处理相应行政事项，同时也附带性地给予行政主体一个“警示”，间接促使行政机关在日后更加谨慎地处理行政事务，避免再次作出违法行政行为，展现出司法权监督行政权的规范效果。撤销重作判决以附加重作义务的方式，使得行政主体认识到其先前行政行为的不妥，且必须及时更正其违法行为，并进而作出令人满意、信服的处理结果，表现出撤销重作判决于监督行政权之谦抑有度。
    （三）系统论视角下撤销重作判决定位清晰
    撤销重作判决是行政诉讼判决体系中不可或缺的一环，无论是从解决纠纷、司法救济抑或是监督行政角度，撤销重作判决均处于独立地位。
    首先，从相对人的角度，撤销重作判决能够在解决纠纷的同时，完成对相对人合法权益的深入保护。区别于确认违法判决对被诉行政行为形式上的否定，撤销重作判决得以从实质上否定原行政行为的效力，并进一步以“重作”的指令保障相对人现实权利的有效实现。此外，撤销重作判决还“弥补了撤销判决功能的不足”，对于一些需要行政机关再次进行处理的行政行为，仅撤销被诉行政行为，原被告之间的纠纷并没有得到终局解决，必须要被诉的行政机关实际地重新作出处理才能达到诉讼目的。撤销重作判决不仅仅对被诉行政机关的违法行为作出评判、对该行为的继续发展进行阻止，而且以作为的形式责令被告及时作出新的处理决定。因此，撤销重作判决的适用给予行政相对人极大的心理上的安全感，有了司法强制力作为保障，行政相对人可以足够信赖被诉行政机关能够在合理时间内作出新的行政行为。但该判决方式的救济功能和解纷能力较给付判决、履行判决和变更判决而言还是有一定差距，毕竟，从判决内容的明确程度而言，“变更判决、履行判决、给付判决能够明确指引行政机关的行政行为，可谓彰显实质解纷能力的司法重器”。
    其次，从监督行政权的实际效能角度，撤销重作判决的监督力度具有较为明显的谦抑性。无效判决在行政诉讼判决体系中处于“定海神针”之位，无效判决给予违法行政行为彻底否定，使得被诉行政行为自始无效，具有很强的监督力度。变更判决、给付判决、履行判决则是以司法权为行政机关施加作为义务，且明确义务的内容、方式，某种程度上已然代替行政机关对行政案件作出处理意见，同样具有最强的监督力度。其他行政诉讼判决方式则充分“尊重行政机关的首次判断权，以充分保障行政机关功能的正常发挥”，不对被诉行政机关自行处理决定施加干预。不同于确认违法判决的单纯评价，撤销重作判决则是以一种谦抑、合理的态度对被诉行政行为进行监督评价，使得违法行政行为的效力丧失，给予被诉行政机关充分的尊重。撤销重作判决既给行政机关提出了要求，以司法判决既判力为保障要求行政机关积极履行职责，又给予了行政机关较大的自主空间，何时重作、如何重作仍属于行政机关自由裁量范围，可以由其独立作出决定，不受司法权的干预。可见，撤销重作判决对于行政权的监督力度在整个行政判决体系中处于居中地位，既能体现出司法对行政的适度监督作用，又缓解了行政与司法相对抗的紧张局势。
    二、行政诉讼撤销重作判决司法适用的实践现状分析
    （一）近年来行政诉讼撤销重作判决的案件梳理
    在北大法宝中检索2019-2023年间全国范围内行政判决适用情况，并以“撤销”“重新”作为裁判结果的关键词，检索该时间段内以撤销重作为裁判结果的案件梳理情况。由图1可见，2019-2023年内，每年适用撤销重作判决的数量尽管呈现出有所波动，但该判决方式在全部行政判决中的适用比例一直维持于一个较为稳定的状态，在6%至7%之间，其中2019年占比最高，达到6.973%，2021年占比仅6.152%。由统计数据可知，当今司法实践对于撤销重作这一判决方式具有实际需求。
    图1 2019-2023年全国范围内撤销重作与行政判决数量及撤销重作判决在行政判决中占比情况
    按照研究样本的随机性要求，数据收集以上海、江苏和湖北三地为样本来源，检索2019-2023年内以撤销重作为判决结果案件，剔除重复以及相关度不高的案件，共476件。对这476例案件以被诉行政行为所属行政事项为标准进行分类。由图2可得，当前司法实践中，撤销重作判决所对应起诉的违法行为涉及行政事项繁多，且分布零散，主要在工伤认定、信息公开答复这两类行政事项中呈现出较高的适用频率。主要享有不同职权的行政机关在管理治安、交通、土地、林业等事项时，通常会以作出行政处罚的方式对违法行为予以规制，在这些行政事项中，针对违法的治安管理处罚适用撤销重作判决数量也较多。
    图2 不同行政事项下案件数量
    因而，展开对于司法实践中关于工伤认定、信息公开答复和治安管理处罚这三类具有代表性的行政事项适用撤销重作判决予以分析，以期发现司法适用过程中存在的问题。
    （二）行政诉讼撤销重作判决对象所属行政事项
    为更好地分析撤销重作判决的适用现状，以工伤认定、信息公开回复和治安管理处罚这三类适用撤销重作判决的行政事项为例，探讨在这三类具体行政事项下被诉行政行为的违法事由以及在此种情形下撤销重作判决对于个案的监督力度和救济功能，为以后更好地适用撤销重作判决提供指引。
    1.工伤认定类事项
    图3 工伤认定类事项下被诉行政行为违法事由
    由图3可知，在工伤认定类事项之下，被诉行政行为违法事由多集中于《行政诉讼法》第70条规定的前三种法定情形。在工伤认定类案件审判过程中，案件的争议焦点多集中于对工作场所、工作时间、工作原因的认定。具体而言，被诉主体对于上述三个概念的定义未能正确理解立法本意，从而无法与案件客观事项相对应。“孙××诉天津新技术产业园区劳动人事局工伤认定案”审理的焦点即在于对“工作原因”的认定，被诉行政机关主张原告受伤与接受的工作任务之间不存在因果关系而作出不认定工伤的决定。但法院审查后认为原告受伤是为完成工作任务客观上必须进行的行为，在其工作职责范围之内，故以该决定缺乏事实根据、适用法律错误为由作出撤销重作判决。“徐×等诉滨海县人力资源和社会保障局行政确认案”的争议焦点为受害人死亡结果是否可以视为工伤。被告以《工伤保险条例》第15条第1款为依据，以受害人死亡时在家中且超过四十八小时为由作出不予认定工伤决定。但法院认为受害人发病是由于参加工作任务所致，其规范依据应当是《工伤保险条例》第14条第1款，被诉行政机关适用法律条款有误，且即使以第15条第1款规定，认为受害人死亡时在家中且超过四十八小时，不应认定为工伤，遂作出不予认定工伤决定。但法院审查后认为受害人发病是由于参加工作任务所致，应依照《工伤保险条例》第14条第1款规定对受害人是否构成工伤进行认定，被诉行政机关适用法律条款有误，且即使以第15条第1款认定其不构成工伤的证据亦不充分，故而法院以“主要证据不足、适用法律错误”双重事由撤销该违法的不予工伤认定，并责令重作。工伤认定的结果对申请人的生活、权利维持至关重要，以附加责令重新作出行政行为指令的方式，在纠正违法行为的同时，能够进一步督促被诉主体及时完成认定工作。因而，于工伤认定事项而言，撤销重作判决确有适用空间。
    2.信息公开回复类事项
    图4 信息回复类事项下被诉行政行为违法事由
    由图4可知，在信息公开回复类事项下，被诉行政行为违法事由的种类更为繁多，涵盖了《行政诉讼法》第70条中的多种法定情形。当行政相对人向行政机关咨询或者申请某些应当公开的政府信息时，行政机关应当依法及时答复。“罗××诉吉安市物价局物价行政处理案”中，被告作出的答复函违反了《价格违法行为举报规定》第14条的规定，不具有合法性，故法院以撤销重作判决的司法拘束力要求被诉行政主体限时重新处理。“徐×诉上海浦东新区航头镇人民政府信息公开案”中，当事人双方之间就申请公开的信息是否属于政府信息存在争议，法院审理后认为被告对此事项的处理的方式与态度在事实和规范方面均不符合要求，不能证明其履职的规范性与合法性，遂作出撤销重作判决。“朱×诉江苏省兴化市人民政府昭阳街道办事处政府信息公开案”中，对于原告申请内容，被告以“该信息不存在”为由拒绝答复，但被告没有证据证明其已尽到检索义务。在该案中，被诉行政机关难以有充分的证据证明其答复内容的充分性与合法性，属“主要证据不足”的典型实践场景，故而法院依法判决被告撤销重作。信息公开回复事项中，行政相对人迫切希望可以自行政机关处得到一个明确的答复，一般情况下行政机关的答复很大程度上影响其生产生活，故而责令重新处理是整个此类案件的“点睛之笔”，具有重作之必要性。
    3.治安管理处罚类事项
    图5 治安管理处罚类事项下被诉行政行为违法事由
    由图5可知，治安管理处罚事项下，被诉行政行为的违法事由同样集中于《行政诉讼法》第70条中的前三种法定情形之中。“宋××诉启东市公安局、启东市人民政府治安行政处罚及行政复议案”中，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第43条第1款规定，综合考虑本案具体情节，作出处罚决定。法院审查后发现本案的原告属于残疾人，应以《治安管理处罚法》第43条第2款第二项规定进行处罚，被告适用法律不当，应判决撤销，并对相关人的行为重新处罚。“喻×诉湘潭市公安局岳塘分局行政处罚案”（以下简称“喻×案”）中，被告未全面、及时履行告知义务，导致处罚决定所依据事实违法程度明显高于告知事实的违法程度，存在虚假告知、未听取当事人陈述、申辩违反正当程序原则的情形，属于程序严重违法，法院作出撤销重作判决。总之，在治安管理处罚事项下，涉及到处罚决定违法而被撤销的，在相对人的先行行为仍具有可罚性的情况下，适用撤销重作判决，能够充分保护权益受损主体的合法权益，同时以判决结果的公平正义来维护社会秩序的稳定。
    三、行政诉讼撤销重作判决司法适用的运行困境反思
    （一）对重作必要性标准理解存在偏差
    《行政诉讼法》并未对“责令重作”的适用条件予以明确，故而是否适用撤销重作判决交由法官自由裁量决定。赋予法官充足的自由裁量权，有助于其灵活应对实践中各种差异化状况，提高办案效率，同时这也是“同案不同判”情况多发的原因所在。
    “喻×案”中法院认为行政主体处罚前告知的事实与处罚时依据的事实不一致，侵犯相对人的申辩权，故而作出撤销重作判决，意在保障相对人基本权利的前提下，作出公平公正的行政处罚。而“刘××诉江苏省东海县城市管理行政执法局城市管理行政处罚案”（以下简称“刘××案”）中，法院并未将相对人原行为的合法性纳入考量范围，而是直接以行政机关罚款决定送达的方式违法为由判决撤销，并责令退还罚款。“俞×诉江苏省无锡市城市管理行政执法局行政处罚案”（以下简称“俞×案”）同样是处罚决定送达违法，法院却认为行政处罚事先告知书未送达行政相对人，实际上剥夺了行政相对人陈述、申辩的权利，行政处罚违法情形属于重大且明显，故而判决处罚决定自始无效。上述三个案件均属于治安管理处罚事项下，行政主体处罚程序违法，但却分别适用撤销重作判决，撤销判决和无效判决。因“程序违法”而导致处罚决定违法的情况下，行政机关是否有必要依据适法的处罚程序再次处罚，是选择判决方式的关键所在。“喻×案”的法官认为案件具备再次处罚的必要，而“刘××案”和“俞×案”的法官均认为无需重新处罚。归根结底，“同案不同判”现象产生的实质原因在于法官对于“重作必要性”之标准理解模糊，无法准确判断案情发展到什么程度才具备责令重作的条件，极易引发撤销重作判决与其他判决之间区分模糊。而除了适用撤销重作判决是否恰当是判决方式选择的焦点外，判决书中对责令重作原因说理不明是引发争议的更为主要原因。“论证的技巧在裁判文书当中没有充分展示出来……出于诸多原因没有把裁判理由公开化，对律师的辩护也不回应，这样的裁判文书很难得到外界的认同。”原则上，撤销重作判决的说理论证应从撤销事由和重作事由两方面进行论证，以彰显判决逻辑的严密性。然而，实践中大多数判决缺乏对责令被诉行政主体重新作出行政行为之原因的说理解释，只在判决书的主文中为被告附加一个重作义务，不愿花费只字片语对其选择该判决方式的原因进行解释。只有“迅腾公司诉徐州市铜山区生态环境局环评行政许可及行政复议案”的二审法院在说理段落写道：“基于公共利益考虑，在一审法院作出的撤销判决基础上，增加了责令生态监管部门限期重新履责的判决内容。”可见，欲使得作出的撤销重作判决具有实际意义上的合理性，应充分重视个案中的客观情况是否符合重作必要性之要求以及为何符合该标准的逻辑说理。
    （二）重复责令重作对当事人救济无益
    尽管撤销重作判决在特定事项中，其救济功能较撤销判决有一定进步，但该判决救济功能的实现仍离不开行政主体的积极配合。“在有些案件中，法官试图通过判决实质性地解决行政争议，但强势行政机关可能拒不配合、藐视司法、漠视原告权益，使得诉讼程序陷入空转。”若行政主体不能够及时完成判决书中附加的重作义务，那么行政相对人只得在诉讼程序中浪费时间、金钱成本，合法权益无法得到有效救济。
    以“刘××诉江苏省盱眙县人力资源和社会保障局行政确认案”为例，2016年法院作出撤销重作判决，限期60日内重新作出认定结果。但被诉行政机关却基于同一事实和理由重新作出相同的行政行为。原告再次诉诸法院，却仍只得到撤销并限期重作的判决。历时2年，该案的本质纠纷尚未解决，当事人的合法权益并未得以通过撤销重作判决予以维护。可见，对于行政主体消极不配合司法判决行为，当事人再次诉诸法院时，撤销重作判决并不能实现诉讼目的，完全没有发挥出判决本身应有的功能。“华××诉江苏省无锡市新吴区政府房屋征收办公室不履行法定职责案”中同样是一审法院作出撤销重作判决，要求被告在法定期限内重新答复。二审中，法院审查后发现被告重新答复的行为与原行为基于同一事实和理由，故而二审法院认为应撤销行政机关最新的答复行为，一审法院作出的撤销重作判决仍然生效，被告仍应执行该判决，再次重新作出答复。当终审判决与一审判决同为撤销重作时，行政相对人的合法权益很难得到充分救济。弱强制力的“责令重作”要求对行政机关不具有应有的司法威慑力，尽管《行政诉讼法》第96条存在对行政机关不执行或未完全执行判决的惩治措施，但实践中，出于对司法与行政平衡关系考量，该法条极少被适用。故而，除撤销重作判决的基本构成要件外，行政机关对司法判决的配合度亦是该判决方式能否实现其功能的必要因素。
    （三）监督行政的实际效果与预设相去甚远
    “对我国行政诉讼法确立的多元诉讼目的整体性把握不足，兼顾不够，难于实现目的间的均衡，是导致理论与实践不同审判模式间分歧产生的根源。”实践中法院在适用具体判决方式时，由于对判决功能偏重的理解存在偏差，常常导致判决所发挥的监督效能过度超越案件本身所需，或者完全无法实现对违法行为的有效监督的局面发生。
    其一，“弱监督”即可解决行政争议，却适用“强监督”的判决方式的局面。这种情形可能引发司法权和行政权的紧张对立，无益于客观法稳定秩序的维护。在房屋登记错误的案件里，对于错误登记行为的处置方式，各法院做法各异。“李×诉辽宁省锦州市松山新区（高新技术开发区）不动产登记中心房屋登记案”再审法院认为被告在受理时违反法定程序、适用法律错误，从而作出撤销重作判决。而“刘××诉河南省镇平县房产服务中心房屋登记案”再审法院认为被诉行政机关工作人员利用不真实的“国有土地所有证”为他人谋取私利，错误登记，严重违反了房地产登记管理法律法规，属于普通人凭理性和经验就能判断的违法行政行为，且侵犯了他人的合法权益，判决该登记行为无效。当撤销重作判决和无效判决均能实现否定违法行政行为法律效力目的时，应当作出“强监督”的无效判决还是“弱监督”的撤销重作判决，让法官难以抉择。其二，应当以“强监督”的判决方式，却考虑到被诉行政机关的地位或者现实公共利益的衡量，而以“弱监督”的判决方式息事宁人的现象也时有发生。“审理行政案件的各级法院在人、财、物、票等方面仍与当地政府有着千丝万缕的联系，并受制于地方政府，缺乏明确的法律制度保障……在此背景下，法院、法官想要实质性解决行政争议，敦促行政机关让步乃至判行政机关败诉，就不得不反复权衡利弊。”同样是房屋登记事项之下，“季×诉江苏省海门市自然资源和规划局行政登记案”就将“善意第三人”作为撤销案涉不动产登记的阻却事由。审理法院以维护善意第三人的合法权益和正常的社会交易秩序为由，判决确认案涉抵押登记行为违法,保留房屋抵押登记的效力。但实际上，为保护善意第三人而忽略真正权利人的合法权益，于法理上亦存在价值悖论。更何况，“行政机关在尽到审慎的形式审查义务的情况下，因为当事人提供虚假的材料导致变更登记错误，行政机关的登记行为很难被认定为违法。因此，确认违法判决在学理上很难实现融贯。”可见，实践中决定适用何种行政判决，需综合考量多种要素，并非仅以司法权纠正行政行为为首要考量因素，从而呈现出判决的实际监督效果与其立法预设的功能存在较大差距而引发争议的现象。
    （四）行政事项与判决特征匹配度不高
    撤销重作判决在行政判决体系中的独特性主要集中于其重作必要性的认定，精准认定客观案情是否具备重作必要是正确适用该判决方式的前提和基础。然而当今实践中以行政职能为划分标准所形成的行政事项很难与重作必要性标准产生关联，更加无法与撤销重作判决的适用对象准确匹配，其范围相较撤销重作判决针对的被诉行政行为而言仍过于笼统。
    以信息公开回复这一行政事项为例，信息公开回复事项下仍存在多种具体实践形式，但由于违法原因的差异，政府违法回复行为并不是全部都能够与撤销重作判决对应。例如，当行政主体对外公开的政府信息错误或者侵犯他人合法权益，由于行为已经完成，不良影响已经产生，此时撤销已没有任何意义，法院只得确认该行为违法。而若属于行政主体应当回复而未回复，以不作为的形式拖延、怠政，诉诸法院后，法院可作出履行判决，要求行政主体在法定期限内及时完成其应尽职责。此外，针对行政主体无正当理由拒绝回复，法院审查后发现被告拒绝回复的理由不具有说服力，属于作出行政决定的证据不足，多会判决撤销该违法的不予答复书，并责令行政主体在一定期限内重新答复。同样，行政主体本应当依据规范要求进行回复，却“答非所问”，使得相对人无法实现申请回复之目的，实属违反了全面回复之义务，应及时纠正并责令其尽快重新回复。可见，信息公开回复事项存在多种具体实践形式，而各不同形式所对应适用的判决方式也不尽相同，涵盖确认违法判决、履行判决、撤销重作判决等多种判决方式。同样，在治安管理处罚事项下，行政相对人原先行为的可罚与否，亦决定了相应判决方式的选择。若行政相对人的行为符合规范要求，纯粹是行政机关自身原因导致处罚决定违法，法院可及时撤销该处罚决定，存在罚款的，要求被告退还罚金，扣押财物的，责令被告协助原告领取扣押财物。若处罚决定是罚款等金钱罚，法院审查后认为罚款数量不适宜，变更判决得以最高效率实现金额的纠正。若行政相对人的原行为本身即违反规范要求，应当受到处罚决定的规制，但因行政主体在作出处罚决定的裁量或者程序方面存在违法之处，使得处罚决定违法，有必要在撤销违法决定后，附加重作义务以维持客观法秩序的稳定。
    四、行政诉讼撤销重作判决司法适用的完善措施探寻
    （一）加深重作必要性标准的领悟
    适用撤销重作判决，除需满足可撤销的法定情形外，还需明晰附加重作义务的标准。为适应实践需求，需要结合个案情况对重作标准进行解释，从而为实践中确定附加重作义务提供示范，进一步规范撤销重作判决的实践适用规则。
    首先，行政诉讼坚持全面审查原则。虽然行政诉讼并不以原告的诉讼请求为判决依据，但“对于原告诉讼请求没有充分重视，会导致许多案件出现‘案结事未了’的情况，背离行政诉讼的基本职责。”故而法院在审查个案案情时，应当细致考察原告诉讼请求，并穿透式地洞察原告的真实诉求，“以原告的诉求为导向”，从多重视角出发考虑案情，从而作出公正合理的裁判。具体而言，确定重作必要性的标准时，可以从两个维度进行考虑。一是形式方面，法官更多地需要关注个案案情与撤销重作判决的适配度，在了解原告的真实诉求、明确案件争议焦点后，合理考虑责令被告重新作出行政行为是否可以终局性、实质性、彻底性地解决争议，从而实现诉讼目的。即法官有必要审查当事人间的行政法律关系，当涉案法律关系属于不能终局确定的关系时，有必要为被告附加重作义务，督促其积极履职，从而使得悬而未决的法律关系得以尘埃落定，维持客观法秩序之稳定。二是实质方面，对于重作的必要性和紧急性的实体要求，由于目前尚缺少明确的规范要求，实践中多以一般性的法律原则（如诚实信用原则）、公序良俗或者社会政策要求等作为重作必要性的衡量标准。但原则的适用即需要法官具有极高的说理能力。“所谓‘说理’即法官需要对裁判结论的合理性予以充分论证，合理的标准为听众的接受，听众包括了争议当事人、法律职业者、社会公众。”故而令人信服的撤销重作判决书必须具备逻辑自洽、内容完备的基本功能，即法官应尽可能地运用多种法律解释方法对原则性规定和法律精神进行剖析，使其与客观案情相契合，并符合整体社会价值取向。
    可见，欲使得撤销重作判决能够真正发挥其应尽功能，不仅需要明确“重作必要性”的统一标准，更需要对重作理由作出权威解释，才能使得当事人以及社会公众真正信服撤销重作判决适用之正确性。
    （二）限缩撤销重作判决适用情形
    撤销重作判决质效的如期实现，离不开行政机关的积极配合。故而法院在决定适用撤销重作判决之前，应综合考量审批级别、诉讼效率和救济实效等多方面因素，判断撤销重作判决是否具有实践意义上的可行性，而不能仅从单一的重作必要性标准出发即作出重作判决。
    首先，因行政主体未能积极配合一审法院作出的撤销重作判决的执行，于权利救济和诉讼效率的角度考量，二审法院不得再次责令重作，否则将陷于程序空转。尽管在规范主义的视角下，以“司法三段论”的推理分析方式可得出适用撤销重作判决的合理性。但判决方式的选择绝不仅仅是逻辑推理的产物，还需更多地考虑现实因素。“演绎更多是机械推理，很多情况下，由于作为演绎推理前提的成文法不可避免地存在僵化和滞后，容易导致通过严密三段论逻辑推理得出的结论可能与社会价值观冲突，甚至出现法、理、情的严重对立。”在此类案件中，一审判决的执行结果显然表明在该判决方式仅具有理论上的救济效力，于司法实践而言，其无法实现对相对人权益的充分保护，且不利于纠纷实质意义上的解决。行政诉讼判决制度设置即是为了服务司法实践，以更加体系化、类型化的判决方式体系为实践适用提供指引。当某一判决方式仅具有理论上的功能而不具备实践可行性时，其必然不会成为最佳选项。故而，行政机关不能积极配合撤销重作判决执行而引发二审的，法院应“以司法判决的方式直接采取纠正措施”，即直接以履行判决或给付判决取代撤销重作判决作为终审判决结果。
    其次，面对原行政决定正确、复议决定错误的情形，规范中存在撤销复议决定并恢复原行政行为的法律效力和判决撤销后附加重作义务两种法定的判决方式。在此种情况下，撤销重作判决不仅具有立法上的正当性，同时也具备重作必要性的合理性，毕竟复议机关有义务就其所作出的错误复议决定予以纠正。但从实践角度，责令复议机关重新作出复议决定必然需要复议机关的充分配合，若复议机关再次作出错误决定，或者怠于重新作出复议决定，诉讼程序又将陷入无限循环之中，导致救济的不确定风险。而撤销后直接恢复原行政行为的法律效力的判决方式，则更加符合对当事人权利救济的需要，也提高了诉讼效率，避免“程序空转”情况的发生。“判决撤销改变原行政行为的复议决定，经审理认为原行政行为合法有效的，应当判决撤销复议决定，恢复原行政行为的法律效力。”实践中，法院面对此种情况时，也多选择适用撤销并恢复原行政行为效力之判决。
    可见，并不是具备立法上规范要件即可适用撤销重作判决，仍需要综合考虑各种客观因素，才能得出撤销重作判决在个案中是否具备可行性。如上文所说，在一审已然作出撤销重作判决和面对复议决定改变错误而原决定正确的情况下，出于诉讼效率和权利救济的双重视角，不宜以撤销重作判决为最终的判决方式。
    （三）准确把握监督行政尺度范围
    “将监督行政和保护合法权益作为根本目的，重视行政诉讼解决行政纠纷的直接目的，具有与时俱进的前瞻性。”在行政诉讼判决方式体系中，只有每一种判决方式对行政权的监督力度均须与其救济尺度对应，两者保持一致，才能够实现诉讼目的的最大化实现。故而，有必要明确各判决方式的监督尺度范围，使得判决方式的监督力度与个案中具体行政行为的违法程度相对应，在实现对相对人权益救济功能的同时，注重客观法秩序的稳定。
    基于前文所述，撤销重作判决在监督力度方面存在个案差异性特征。从监督行政的角度，面对复议决定错误的情形，同样不应以撤销重作判决为第一选择，原因在于针对复议改变错误情形，直接越过复议机关恢复原行政行为的效力而非责令复议机关重作，一定程度上“折损”了复议机关的上级权威，对复议机关具有较强的监督力度，促使其在日后行政活动中更加谨慎地作出决定。同时，直接恢复原行政行为效力于相对人而言，救济也更加及时、高效。责令重作则给予复议机关一定的空间，由其重新作出复议决定，监督力度较弱。因此，针对复议改变错误的，从司法监督和权益救济的双重角度考量，应当判决撤销后恢复原行政行为效力，而非责令重作。对于涉及第三人的登记错误案件,涵括至少三方主体，原则上涉及真正权利人合法权益和善意第三人权益保护的利益衡量问题。“被诉行政行为本应当撤销，只是在利益衡量之后，法院作出确认行为违法判决而不予撤销。”若从维护善意第三人合法权益角度出发，应当判决确认违法。但确认违法判决对于行政行为的监督作用较小，只表面评价，难以触及根本，较难对行政机关日后的行为起到应有的警示作用。因而，从权力监督的角度，撤销重作判决更有利于纠正行政机关错误登记行为。此外，当撤销重作判决和无效判决均能在个案中实现诉讼目的时，从维护客观法秩序和平衡行政与司法关系的双重角度，应当以适用撤销重作判决为第一选择。无效判决所展现的“强力监督”对于一般违法行为而言，尽管同样能够彻底否定违法行为效力，但其需要付出的成本和代价远远超出正常司法运行所应当承担的。若撤销重作判决同样能够完成对违法性行为法律拘束力的否定，并实质性化解行政纠纷，其自然是最佳选择。“撤销判决与确认无效判决都能实现否定违法行政行为法律效力的目的，除非法官意见相对比较统一，慎用确认无效判决为宜。”
    （四）科学区分匹配相应行政事项
    欲使得撤销重作判决的适用对象与行政事项间的科学匹配得以实质意义上实现，有必要深入分析撤销重作判决适用对象的真实违法事由以及其所属行政事项的概括性特征，使得行政事项的种类更加具象化，明确是否符合重作必要的条件，才能达成与判决方式的准确对应。
    工伤认定结果对维持行政相对人日后的正常生活具有重要意义，且“法院坚持‘工伤与否’的认定在形式上终究归于行政，即工伤认定属于行政权的固有范畴，法院不能代为行使”。因而，出于对行政权独立行使的尊重以及行政诉讼权利救济的功能，当工伤认定结果违法时，法院即应当以撤销重作判决要求被告依据完整、全面的证据和正确理解的规范依据作出新的认定结果。实践中，工伤认定类事项下的行政行为引发纠纷的原因多在于行政主体认定事实错误、对规范的特定概念的内涵理解模糊。在事实审查环节，若行政主体作出工伤认定结果所依据的证据极不充分，不具有说服力，法院应以《行政诉讼法》第70条之（一）款中的“主要证据不足”为由作出撤销重作判决，以最大程度保障申请人的合法权益。一般而言，作出工伤认定所依据的规范多集中于《工伤保险条例》第14、15条，但各行政机关对规范含义的理解存在偏差，从而导致所作出的处罚决定与客观案情对应存在困难，故而，在这种情况下，法院有必要以“适用法律、法规错误”为由作出撤销重作判决以保证认定结果的妥当与公正。
    信息公开回复类案件适用撤销重作判决的情形主要为相对人向行政机关提出咨询或申请公开相应信息的请求，行政主体应当及时回复却作出《不予回复函》和《回复函》中“答非所问”两种情形。对于不涉及隐私、应当向社会公众公开的信息，行政主体不能提供有力证据证明其不予回复决定的合法性，即证明该决定的合法的“证据不足”，应及时撤销。相对人申请行政机关回复但被拒绝的信息于其而言具有重要价值，撤销行政机关违法的《不予回复函》并不能够彻底解决争议，反而会使得相对人再次陷入重复申请而收不到任何回应的困境。“为实质化解行政争议，法院在合理性审查维度上，致力于消除不确定法律状态。”此时责令重作以司法拘束力要求行政机关及时处理，极大地契合了对相对人合法权益的有效保护。“答非所问”同样未履行全面回复的义务，不符合规范要求，证明该回复合法的证据同样明显不充分，应以撤销重作判决要求被告重新处理以实现对相对人权益救济的最大保护。
    治安管理处罚类事项适用撤销重作判决的典型特征在于行政相对人的行为仍具有可罚性。当处罚决定因规范依据的选择错误而裁量畸轻畸重，但相对人确实存在违法行为的，例如本不符合减轻处罚情形而适用该规范要求的，属于《行政诉讼法》第70条之（二）款中的“适用法律、法规错误”，为保证处罚结果的公平正义，法院应当撤销原处罚决定并责令被告重新作出适法的处罚决定。“具体行政行为的实质合法是通过一定的形式体现出来的，程序合法作为一种形式赋予了实质合法以意义。”某行政处罚决定的作出需要进行完整的听证、申辩程序，若行政主体试图提高效率而省略必要的行政程序，违反程序正当的原则要求，极易导致客观法秩序的紊乱，不符合依法行政的要求，但又存在处罚的必要性，故而对于“违反法定程序”之处罚决定，法院应以撤销重作判决为最为适宜的判决方式。而以“证据不足”作为撤销处罚决定并责令被告重新处罚的理由则略显牵强。在该事由下，“证据结论不具有唯一性，不能排除其他可能性”。因此，难以推断相对人的行为是否明确违法，撤销该处罚决定即可，若责令被告重新收集证据再次处罚，某种程度上构成对相对人基本权利的侵害，与行政法治原则背道而驰。故而在治安管理处罚类事项下，在“适用法律、法规错误”和“违反法定程序”这两类违法事由之下适用撤销重作判决具备充足的合理性与正当性，而“证据不足”非该事项内行政行为适用撤销重作判决的合理情形。
    将撤销重作判决与被诉行政行为所属行政事项进行科学匹配，除为法院审理案件时提供适用撤销重作判决的逻辑思路、提高办案质量和效率外，更能够通过对细化行政事项特征的概括提炼，进一步对撤销重作判决的适用对象的特征予以归纳总结。即撤销重作判决的适用对象可与工伤认定类事项中因“证据不足”或“适用法律、法规错误”而违法的认定结果、信息公开回复类事项中因“证据不足”而违法的不予回复决定和“答非所问”回复以及治安管理处罚类事项中因“适用法律、法规错误”或“违反法定程序”而违法的处罚决定相对应。
    结语
    撤销重作判决作为法定的行政诉讼判决方式之一，具备成为行政诉讼判决体系中独立一环的价值。在功能主义视域下，该判决方式能够有效彰显行政诉讼实质性解决行政争议、救济权益和监督行政的主要功能。面对撤销重作判决司法实践适用中面临的难题，在明晰其独立适用条件、情形、监督尺度，并将该判决方式对应行政事项的鲜明特征进行提炼归纳后，撤销重作判决将精准定位其在行政诉讼判决体系中所处位置，从而更好地发挥诉讼功能、实现诉讼目的。