叶强：《学前教育法（草案）》与《家庭教育促进法》的立法衔接

    摘要: 由于学前教育法与家庭教育法之间的紧密关系，加强二者的立法衔接甚为重要。虽然《学前教育法（草案）》第10条、第31条和《家庭教育促进法》第19、第46条有衔接规定，但是这种抽象的对应关系难以满足家园社协同育人的发展趋势。美国自从民权运动以来，在学前教育立法中对此有着较为丰富的经验，颇值得借鉴。为此，在合理借鉴的基础上，结合我们的学前教育实践，建议《学前教育法（草案）》规定父母参与权的具体权能，规定学前教育机构开展家庭教育指导的具体程序，明确家园社协同育人的具体机制，从而保障学前教育阶段家庭教育事业的健康发展。
    关键词: 两法衔接 父母参与权 家庭教育指导 家园社协同育人
    一、问题的提出
    《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确规定“制定……学前教育、家庭教育等法律”以来。此后，学术界关于学前教育立法[1]和家庭教育（促进）立法[2]的法律研究和立法倡议日益增多。在立法的进程上，由于《学前教育法》涉及普惠性幼儿园的建立、公办幼儿园的成本分担机制、民办幼儿园的管理等多重复杂问题，反倒是为《家庭教育促进法》的先行出台提供了契机。《家庭教育促进法》于2021年10月通过后，全国人大常委会加快了学前教育法的制定步伐，于2023年8月对《学前教育法（草案）》进行了初次审议，并将于2024年6月进行二次审议。 2023年8月28日，在十四届全国人大常委会第五次会议上，教育部部长怀进鹏对《中华人民共和国学前教育法（草案）》作说明时指出，立法应“总结学前教育改革发展经验，将成熟做法上升为法律规范，同时为进一步深化改革和地方探索留有空间，与有关法律做好衔接”，并没有指出应与哪些法律中的哪些内容进行衔接。由于学前教育法与家庭教育法之间的紧密关系，虽然《学前教育法（草案）》第10条、第31条和《家庭教育促进法》第19、第46条[1]有衔接规定（以下简称“两法衔接”），但是这种抽象的对应关系难以满足家园社协同育人的发展趋势。
    对此，有学者建议在家庭教育方面明确学前教育与家庭教育之间的内在联系，将学前儿童培养与指导家庭教育均视为学前教育的重要组成部分。[3]这些建议诚然很有价值，但从便于法律实操的角度看可能还需细化。目前，我国的学前教育法律政策对此也规定较少，而美国在这方面有较为丰富的立法资源。为此，本文拟从借鉴美国相关立法的基础上结合我国的家园社协同育人实践进行具体分析，以推动学前教育事业和家庭教育事业的互动发展。
    二、中美两法衔接的历史进程和主要特点
    过去，家庭教育政策更多被嵌入到学前教育政策或者其他教育政策中，但是随着改革开放以来城镇化的发展，家庭教育愈加成为一个社会问题，家庭教育政策逐步成为一个具有中国特色的政策体系。[4]当家庭教育立法作为一个重要议题被提出后，家庭教育政策与学前教育政策分离的趋势愈加明显，由此才涉及两法衔接的问题。事实上，简要梳理中美两国在这方面的历史过程和主要特点，可以更好地理解为什么要推动“两法衔接”。
    （一）我国自近代以来“两法衔接”的简要过程
    在我国历史上，学前教育与家庭教育的关系是最为紧密的。在1904年1月，《奏定学堂章程》发布，癸卯学制开启。癸卯学制针对学前教育专门制定了《奏定蒙养院章程家庭教育法章程》，这是我国正式公布的第一部学前教育法规，也是我国近代学前教育法制化的开端。在这部法规里，学前教育的形式是设立蒙养院，其目的在于辅助家庭教育，使家庭教育现代化、科学化。[5]在其后的发展历史中，学前教育政策与家庭教育政策相互重叠。家庭教育政策潜藏在学前教育政策中。
    我党自成立之日起就特别重视家庭教育政策的制定。对《中国妇女运动历史资料（四册）》《中华人民共和国重要教育文献（五卷）》《江西苏区教育资料汇编（八册）》等历史文献资料的整理发现，《中国共产党第二次全国代表大会关于妇女运动的决议》（1922年7月23日）就有关于“儿童养育院”的叙述。该决议提到：“现在妇女在世界上开始得着解放地位的就只有苏维埃俄罗斯。他们在政治上、经济上、社会上都获得了完全平等的权利。他们业已在实际上参与改造社会的工作，与男子毫无区别。如共产团、公共食堂、公共洗濯场、儿童养育院等都在建设中，以图根本解除妇女家庭的奴隶地位。”[6]在土地革命时期，为了发展革命根据地的幼儿教育事业，我们党和根据地政府先后制定了一系列关于幼儿教育的方阵政策，其中也包含了家庭教育政策。1927年9月，党在《江西省革命委员会行动纲领》中就明文规定：“建立一般未达到入学年龄的机关（如儿童养育院、幼稚园等），以利增进社会教育和为解放妇女的目的。”1932年5月，湘赣鄂省苏维埃政府在其颁发的普通教育学制中，规定3-7岁的孩子入幼稚园是普通教育的一部分，并要求根据实际情况为3岁以下的婴儿设立保育院。[7]特别是在中央苏区颁布的《苏维埃教育法规》（1934年）中，也有不少家庭教育政策的规定。例如，《小学管理法大纲》（1934年4月教育人民委员部颁布）在“第四章 小学与群众的关系”[8]第一条规定：“学校必须与学生家长有密切的联系，至少每月必须召集家长联系会议一次，讨论学校的改良，学生的增加，教授方法的改善，学校设备的进步等问题……”，等等。
    新中国成立以后，党更加重视家庭教育政策文件的制定。1952年颁布的《小学暂行规程（草案）》与《中学暂行规程（草案）》是新中国成立后首次在正式文件中对家校合作进行规定。它们分别通过家长委员会（小学）和学生家长会议（中学）的形式加强学校与家庭的联系，以征询家长对学校的意见并协助学校解决困难。1963年印发的《全日制小学暂行工作条例（草案）》和《全日制中学暂行工作条例（草案）》明确要求学校要“通过采取家庭访问或举行家长会等方式，同学生家长保持联系，共同教育学生”。改革开放以后，以《中共中央关于改革学校思想品德和政治理论课程教学的通知》（1985年）、《中共中央关于改革和加强中小学德育工作的通知》（1988年）、《中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》（1994年）等中央文件为代表，逐步提出了“社会教育、家庭教育与学校教育三结合”的概念，并将其作为实施德育的重要途径。自国务院妇儿工作协调委员会发布《九十年代中国儿童发展规划纲要》（1992年）开始，家长学校在“建设多元化家长学校机制”的指导下得到快速发展，并在《全国家庭教育工作“九五”计划》（1996年）、《全国家长学校工作指导意见（试行）》（1998年）等法律文件的支持下不断发展。[9]注重家庭教育政策制定的这种趋向，逐渐从中小学向幼儿园扩展。在1989年的《幼儿园管理条例》和1996年的《幼儿园工作规程》中还没有两法衔接的规定，但是到了2016年的新版《幼儿园工作规程》时，根据其第三条的规定，“幼儿园同时面向幼儿家长提供科学育儿指导”成为了幼儿园的主要任务之一。
    在家校合作政策发展的过程中，家庭教育政策逐步从学前教育政策中独立出来，其主要标志是全国妇联、国家教委于1996年9月16日共同印发的《全国家庭教育工作“九五”计划》。进入20世纪后，专门的家庭教育政策日益增多，如有关部门联合或者单独制定了《关于全国家长学校工作的指导意见》（2004年）、《全国家庭教育指导大纲》（2010年）、《关于进一步加强家长学校工作的指导意见》（2011年）《教育部关于加强家庭教育工作的指导意见》（2015年）《教育部等十三部门关于健全学校家庭社会协同育人机制的意见》（2022年）《最高人民法院 全国妇联关于开展家庭教育指导工作的意见》（2023年），等等。在家庭教育政策日益丰富特别是《家庭教育促进法》出台后，我们认为学前教育立法与《家庭教育促进法》的衔接不可缺少。换言之，我们既要重视家庭教育政策的独立性，也要重视家庭教育政策与学前教育政策或者其他教育政策的关联性。
    （二）美国自民权运动以来的“两法衔接”概览
    20世纪60年代的民权运动为美国学前教育法律的发展提供了契机。1964年8月，美国国会制定了《经济机会法》。其第二章规定建立“社区行动机构”，开启了“社区行动计划”的进程。[10]“开端计划”（Head Start）作为“社区行动计划”的一个组成部分，于1965年暑期开始实施。在开端计划的执行过程中，家庭参与作为一个议题受到了各界的特别关注。[11]1979 年1月，有议员在国会提出了《儿童保育法案》。如果该法案通过，就会成为美国第一部专门的学前教育法律，可惜并未被国会通过。1981年8月，美国国会制定了《开端计划法》，作为美国第一部独立规范学前教育项目的法律[12],明确规定了相关部门要制定有效程序，使父母能直接参与与其利益相关且影响项目品质的决定。1990年5月，有议员向国会提出了《开端计划扩展和质量提高法案》，首次明确提出开端计划的服务对象扩展到所有符合条件的儿童，但是该法案并未在国会通过。1990 年11月，美国国会制定了《儿童保育与发展固定拨款法》，规定政府承诺向家长提供儿童护理者的相关信息并允许父母选择最适合家庭需要的护理提供者，保障家长的知情权和选择权。2007年3月，国会制定了《2007年为入学准备改进开端计划法》对社区支持家庭发展进行了全面规定。2016年9月，联邦政府再次更新了《开端计划执行标准》，细化了社区支持学前教育的规定。
    在社区的学前教育机构与家庭合作之外，家校合作也在美国的学校法律中得到发展。由于美国的学校法律制度包含5-6岁的学前班，所以美国的家校合作包括学前教育机构与家庭的合作。通常认为实质性的家校合作政法律是从《1965年初等和中等教育法》开始的，其主要内容是为中小学提供资金，加大对低收入家庭的儿童提供教育援助力度，但是该法并未直接规定父母参与的内容。在该法的实施中，美国教育办公室要求地方学区把建立家长咨询委员会作为联邦拨款的条件。从《1974年教育修正案》开始，父母和家庭参与在教育法律中的内容不断增多。[13]1994年3月，国会在《2000年教育目标法》中明确将 “每个学校都要促进其与家长的伙伴关系，提高家长的参与度，以促进儿童的社会化及情感与学术水平的发展”作为新千年的发展目标之一。《初等和中等教育法》的2002年修正案，即《不让一个儿童掉队法》规定了“促进家长的选择和革新计划”，目的是增加家长的选择权和影响力，进而推动教育改革。2011年5月，有国会议员提出了《家庭参与学校法案》，不过其未获国会通过。《初等和中等教育法》的2015年修正案，即《每一个学生成功法》重新架构了家长和家庭参与的内容，标志着美国家校合作进入到了一个成熟化和规范化的时期。
    （三）中美两法衔接的主要特点的比较
    通过对我国自从近代以来两法衔接的历史过程来看，其主要特点有：（1）两法衔接在不同的历史时期，其表现样态是不一样的，但总体上越来越受到重视；（2）两法衔接更多是通过规章以下的政策文本来表达的，而且被这些政策反复重申。在内容上，更多是一种衔接原则的表达，而对如何衔接这些具体的事项规定较少；（3）两法衔接更多突出的是学前教育机构与家庭的衔接，而对于社区如何与它们衔接，则规定更少。
    再来看美国自民权运动以来的两法衔接，其主要特点有：（1）两法衔接最开始是通过社区的非营利性机构提供开端课程发展起来的；（2）不论是《开端计划法》为代表的社区立法，还是以《初等和中等教育法》为代表的学校法，都对两法如何衔接做了细致规定；（3）两法衔接的实践是通过实证研究推动的。
    比较中美两国两法衔接的主要特点，发现我们需要对衔接的具体内容通过立法予以细化。目前，从《学前教育法（草案）》第10条、第31条和《家庭教育促进法》第19条、第46条的衔接来看，《学前教育法（草案）》只是提出了原则性规定，对于学前教育机构、社区和家庭在学校教育中的责任分配，学前教育机构开展家庭教育指导的方式、程序和保障以及父母如何参与学前教育机构的管理等诸多细节问题都未涉及。然而，现实是不论是在城市[14]还是在农村[15]，学前教育的家庭教育指导服务都远远不能满足父母和家庭的需求，这就要求《学前教育法（草案）》细化与《家庭教育促进法》的衔接内容，以适应新时代学前教育阶段家庭教育指导服务高质量发展的需求。
    三、学前教育法草案宜详细规定父母参与权的具体权能
    《学前教育法（草案）》第31条和《家庭教育促进法》第19条对父母与学前教育机构的配合做了原则性规定，而父母如何参与，首先涉及父母参与权的具体权能。较早以前，有学者就借鉴了美国学前教育法律制度的规定，认为其规定“家长参与”的主要特征是尊重家长对学前教育的知情权、保护家长对学前教育的选择权、重视家长参与学前教育的决策权、开展各类学前教育家庭服务与培训、提供投入和相关条件保障。[16]对此，我们对美国的相关法律进行梳理以后可以进行更加直观、细致、具体的观察。
    （一）美国学前教育法中关于父母参与权的规定
    美国的学前教育法律制度，在联邦层面是通过联邦财政拨款，然后通过各种丰富的项目运作的；在州层面，则通过3-5岁班幼儿园、托儿所和婴幼儿保育等各种类型的早期保育与教育项目来运作的。[17]在美国这种项目化的运作中，考察项目成败的一个很重要的评估指标就是父母参与的效果。
    在《初等和中等教育法》的历次版本中，父母和家庭参与条款都是重要的条款。其最早规定在《初等和中等教育法》第一篇中的第1116条，后来它的内容被多次修订，最近是被《每一个学生成功法》第1010条修订，最新内容载于美国法典第20篇第6318条中。下面根据该条的内容对父母参与权的内容进行分析。
    “父母和家庭参与”条款的主要内容如下：（1）联邦财政拨款的具体要求。各地方教育机构应将联邦财政拨款至少保留其拨款的1%用来协助学校开展本条所述活动，但如果该机构拨款的1%为5000美元或以下，则不适用1%的规定。该财政拨款的使用应符合当地教育机构制定的家长和家庭参与政策。（2）对学校的具体要求。根据本条提供服务的每所学校应与参与儿童的家长和家庭成员共同制定并向其分发一份经家长同意的书面家长和家庭参与政策，应以可理解的统一格式通知家长该政策，并在可行的范围内以家长能够理解的语言提供。（3）建立家长咨询委员会。该委员会由当地教育机构所服务的足够数量和代表性的家长或家庭成员组成，以充分代表该机构所服务人群的需求，从而制定、修订和审查家长和家庭参与政策。（4）制定学校——家长契约。作为地方教育机构制定的家长和家庭参与政策的一个组成部分，每所学校应与根据本条提供服务的所有儿童的家长共同制定一份“学校——家长契约”。该契约概述了家长、全体学校工作人员和学生将如何分担提高学生学业成绩的责任，以及学校和家长将如何建立和发展伙伴关系，以帮助儿童达到国家的高标准。还规定了家长和家庭参与学校的时间、方式、内容和责任等具体细节。（5）与社区合作，提高父母的参与能力。其具体内容留待本部分的第三节展开。（6）建立审查评估机制。州教育机构应审查地方教育机构的家长和家庭参与政策和具体做法，以确定这些政策和做法是否符合本条的要求。此外，根据《每一个学生成功法》的其他条款，如第4501条“教育项目中的家庭参与”的规定，联邦拨款将授权州内的组织建立州内的家庭参与中心，用于：（a）协助家长有效参与儿童教育，帮助儿童达到国家学业标准；（b）与州政府合作，制定并实施州内的政策，以提供有助于消除家庭参与障碍的服务；和（c）制定并实施本法要求的家长和家庭参与政策。
    （二）《学前教育法（草案）》可能的借鉴
    通过以上梳理发现父母参与权的具体权能是极为丰富的，包括参与权、知情权、选择权、组织权和保障权等。为了保障父母参与权的各项权能的有效行使，《每一个学生成功法》对于财政拨款作了具体要求，对于州教育机构、地方教育机构、学区、中小学校、学前教育机构的责任都进行了明确规定，特别是通过“学校——家长契约”的方式明确了家长和学前教育机构在学前教育中的责任分配。
    在我们的《学前教育法律（草案）》中，有必要回应这些问题：首先，立法应当确认父母有参与学前教育的权利。从性质上看，这些权利是派生于学前儿童的受教育权的。《学前教育法律（草案）》第13条规定“国家保障学前儿童的受教育权”。就儿童的受教育权保障而言，除了从制度层面规定国家的学前教育制度之外，从权利层面规定父母的参与权也是一种可能。其次，立法有必要确认父母参与权的具体权能。由于我们的学前教育法不可能完全照搬美国立法的全部规定，但是应当规定父母的参与权和知情权，而且这种规定应该是实质性的。以父母的参与权为例，目前我们在幼儿园普遍建立了家长学校，一方面保障了父母的知情权，另一方面也便利了父母的参与，但是家长学校更多是让幼儿园掌握了主动权，而父母则成为了被动的参与者。此基础上，能否借鉴美国的“学校——家长契约”将幼儿园与家长的权利义务划分清楚呢？有人可能认为，美国的幼儿园应该签署“学校——家长契约”，是因为其接受了联邦的财政拨款，而我们的《学前教育法律（草案）》并没有国家财政拨款的硬性规定，立法强制要求幼儿园签订“学校——家长契约”很有可能侵犯了幼儿园的办学自主权。这种考虑不无道理，从便利幼儿园开展工作的角度出发，《学前教育法律（草案）》可以鼓励幼儿园和家长签署“学校——家长契约”，通过约定将双方的权利义务相对明确化。
    四、《学前教育法（草案）》宜规定学前教育机构开展家庭教育指导的具体程序
    《学前教育法（草案）》和《家庭教育促进法》都未对学前教育机构如何开展家庭教育指导进行规定，似乎将这个问题留待操作指南来规定。此前，全国妇联、教育部等九部门印发了《全国家庭教育指导大纲 （修订）》（妇字〔2019〕27号），该大纲规定了不同年龄段的儿童的家庭教育内容。一方面，由于该文件的法律效力主要是倡导性的，导致在全国各地开展的效果并不佳；另一方面，由于该文件的内容主要涉及家庭教育内容，对于家庭教育的过程如何开展，对于家庭教育的效果如何评价都未规定。据此，就有必要在《学前教育法（草案）》中规定学前教育机构开展家庭教育指导的具体程序。
    （一）美国学前教育法中关于家庭教育指导程序的规定
    在美国，K-12公共教育系统、儿童的早期保育与教育都由州政府及地方教育机构监督。因此，其并没有联邦政府的统一课程，但是各州都会把五岁班幼儿园纳入州内的课程框架和内容体系。[18]不过一些学术机构进行了学前教育课程统一化的工作，特别是将家庭教育指导纳入了学前教育课程设置中。例如，2004年，美国家庭关系委员会与位于犹他州的韦伯州立大学儿童与家庭研究中心合作，出台了全国示范性的亲职教育指导者的申请标准：申请人至少需取得学士学位，若所修专业为家庭教育相关专业，至少具有两年与家庭教育相关的实践经验；若所修专业为非相关专业，则至少具有五年家庭教育相关的实践经验。[19]2005年4月，全美幼教协会理事会颁布了新版《幼儿教育方案标准和认定指标》，涉及家庭、社区关系等多个维度。由于联邦学前教育法律是通过项目制运作的，这里以《开端计划法》中的早期开端项目为例进行分析。
    在《开端计划法》的历次版本中，早期开端项目条款都是重要的条款，最早规定在《开端计划法》（1981年）第645A条，其后内容被多次修订，最近是被《2007年为入学准备改进开端计划法》第15条修订，最新内容载于美国法典第20篇第9840a条。该条的主要内容是：（1）资助早期开端项目的目的，是用于为有年幼子女的低收入家庭提供以家庭为中心的服务的计划，旨在促进儿童的发展，并使其父母能够履行其作为父母的职责，实现自给自足。（2）程序的范围和设计。接受本条资助的早期开端机构应做好如下工作：（a）直接或通过转介提供早期、持续、强化和全面的儿童发展和家庭支持服务，以促进参与儿童的身体、社会、情感和智力发展；（b） 确保向家庭提供的服务水平符合他们的需求和情况；（c） 促进积极的亲子互动；（d） 向父母提供服务，以支持他们作为父母的角色（包括育儿技能培训和儿童基本发展方面的培训），并提供服务，帮助家庭实现自给自足（酌情包括教育和就业服务）；（e） 协调服务与国家项目（包括家庭服务）和社区项目（包括残疾婴幼儿项目和无家可归婴幼儿项目）提供的服务，以确保提供全面的服务（如健康和心理健康服务以及家庭支持服务）；（f） 确保有记录在案的行为问题的儿童，包括与先前或现有创伤有关的行为问题，接受适当的筛查和转诊；（g） 确保与当地领先项目建立正式联系，以便为儿童和家庭提供连续的服务；（h） 制定并实施一项系统程序，将儿童和父母从早期学前教育计划转变为学前教育计划或其他当地幼儿教育和发展计划。（3）资助人群，主要是孕妇和拥有3岁以下儿童的家庭。此外，本条还规定了符合条件的服务提供商以及提供资助的程序、标准、合同以及培训等内容。《开端计划执行标准》（2016年）还对开展项目的三种方案进行了详细规定。
    在州层面，各州针对学前教育机构开展家庭教育指导的程序进行了较多的探索，这里以美国密苏里州的“父母即教师”项目（Parents As Teachers Program，PAT）为例进行介绍。PAT项目产生于20世纪70年代美国的密苏里州。温特·米尔德丽德（Mildred Winter）对该项目建立贡献最大。1972 年-1984 年，她在密苏里州“中小学教育部”担任部长期间，开始建立“父母即教师”项目的模型。[20]在密苏里州中小学教育部、丹福思基金会、四个当地学区和家长教育中心的合作下，“家长即教师”试点项目于1981年开始，为期四年。该试点项目只为新父母、首次为人父母提供服务，其独立评估结果引起了该项目的国际关注。1984年，密苏里州立法机构通过了《儿童早期发展法》，授权为儿童的发展筛查提供资金，年龄从一岁到四岁；为有子女的家庭提供家长教育，通过年龄旅行进行出生；以及针对发育迟缓的三岁和四岁儿童的亲子计划。1985年，最初由立法机构提供280万美元的资金，用于为10%的合格人口提供服务。1988至1989年，该州的项目资金已增加到1100多万美元，用于至少30%的合格人口。[21]1986年，PAT 项目扩展到其他州，并于1987年在密苏里州立大学圣路易斯分校成立了“家长即老师”国家中心。如今，它为美国50个州、115个部落组织、其他五个国家和一个美国领土的180000个家庭提供服务。在PAT 项目中，通常以个体家访、儿童健康筛查项目观察儿童的行为及亲子互动形式，了解家庭教育开展情况，评估儿童的身心发展现状等。[22]
    （二）《学前教育法（草案）》可能的借鉴
    在家庭教育日益走向科学化和实证化的过程中，学前教育机构如何开展家庭教育指导，如何评估学前教育机构的指导效果越发重要。为此，《学前教育法（草案）》应该明确规定幼儿园开展家庭教育指导的具体程序，具体包括以下构成要素：（1）专项资金的来源和用途；（2）开展家庭教育指导的专门人员，如对幼儿园教师的专门要求，或者委托有资质的家庭教育机构和从业人员；（3）开展家庭教育指导的方式，如规定家访、集体指导和专门指导相结合；（4）开展家庭教育指导的标准，具体包括目的、过程、结果等；（5）家庭教育指导效果的评估，等等。
    首先，在观念上，我们应改变重视家庭教育指导的内容而轻视家庭教育指导的程序的认真。家庭教育指导的内容因人而异，很难做到标准化——虽然《全国家庭教育指导大纲》对此做了较为完备的规定，但是在实操过程中仍然面临诸多短板，这就为什么在市场上有较多的家庭教育心灵鸡汤出现，因为这些“心灵鸡汤”可能与父母的家庭教育需求更加接近——而家庭教育指导的程序却可以标准化，例如对家访的要求。国内外的经验研究表明，家访是一种重要的家庭教育指导方式。对于幼儿园而言，随着婴幼儿出生数量的减少，在面临招生不足的情况下，开展高质量的家庭教育指导活动成为幼儿园生存和发展的一种可行之策。《学前教育法（草案）》应该顺应出生人口减少的这一趋势，从完善学前教育机构的建制到重视学前教育机构的发展，将开展家庭教育指导作为学前教育机构谋求发展的一种必然要求。
    其次，在资金保障上，《学前教育法（草案）》应该细化财政拨款的类别，突出财政拨款的绩效。目前不论是教育主管部门或者财政主管部门，还没有发布财政资金专门应用于家庭教育指导的规定，这一方面导致学前教育机构开展家庭教育指导的积极性主动性不高，另一方面也导致了学前教育机构在没有财力保障的前提下，无法将固定的资金用于改善自身的家庭教育指导队伍建设，并提供良好的家庭教育指导服务。所以，在《学前教育法（草案）》即将二次审议的重要时刻，强烈建议在“第七章 投入与保障”中增加规定学前教育指导专项资金。目前，第七章将重点放在了学前教育经费分担上。这个问题当然很重要，它主要是为了解决普惠性幼儿园的全面普及问题；但是，《学前教育法（草案）》要管长远的，应该和我国出生人口变动的趋势相适应，更好满足学前教育家庭教育指导的需求。
    最后，在家庭教育指导的标准上，《学前教育法（草案）》应明确家庭教育指导的绩效评估要求。目前，不论是《家庭教育促进法》还是《学前教育法（草案）》，都强调了学前教育机构或者其他社会机构提供的家庭教育指导服务，但是没有绩效评估的家庭教育指导服务不能称之为服务。如果这些机构仅仅只是提供一些家庭教育讲座，或者是搞一些家庭教育进社区活动，很难对父母的家庭教育观念或者家庭教育行为产生实质性的影响。循证社会科学目前在教育学的各个领域得到了广泛应用，在学前教育领域更加重要。因为只有通过科学的跟踪研究，才能发现婴幼儿的更多未知特点。在家庭教育领域更要如此。在家庭教育科学化、规范化的今天，只有方法的科学化才能保证这一学科建制的规范化。通过在《学前教育法（草案）》中明确学前教育家庭教育指导的标准和绩效，实际上也是为了让家庭教育朝着科学化、规范化的步伐加快一点。
    五、《学前教育法（草案）》宜规定家园社协同育人的具体机制
    家园社协同育人是改革开放以来学前教育研究的一个重要议题，但是现有的法律政策并未专门规定三方的关系及其共育内容、途径等。有学者指出，当前家园社协同育人不论在理论还是实践上都存在问题。理论上，关于幼儿园、家庭、社区协同的内涵、理念、内容、途径等尚不明晰。实践中，三者“不协同”现象的突出，主要表现在：其一，幼儿园、家庭、社区三方合作中地位不对等。其二，幼儿园、家庭、社区协同共育的表面化现象严重。[23]还有学者通过实证调研发现：在社区的资源整合方面，“社校协同”尚有困难，师资是社区希望通过与学校协同获得的主要资源。[24]即便是社区建设条件较好的大城市，也存在“大多数社区在所提供的支持服务频率以及支持服务质量方面存在不足”的问题。[25]对此，2023年1月教育部等十三部门共同制定了《关于健全学校家庭社会协同育人机制的意见》（教基〔2022〕7号），针对“学校家庭社会协同育人机制还存在职责定位不够清晰、协同机制不够健全、条件保障不够到位等突出问题”，提出了学校充分发挥协同育人主导作用、家长切实履行家庭教育主体责任、社会有效支持服务全面育人等具体举措。《学前教育法（草案）》有必要在这份意见的基础上前进一步，发挥引领作用。
    （一）美国学前教育法关于家园社协同的规定
    美国的学前教育法律就这方面有经验也有不足。在《初等和中等教育法》中，“父母和家庭参与”条款并未提到中小学的主导作用，只是将中小学、家庭和社区看作平等的主体。至于中小学如何与社区合作，该条款规定的内容较少，只是在父母的参与能力建设上，规定了如下内容：为了确保家长的有效参与，并支持相关学校、家长和社区之间的伙伴关系，以提高学生的学业成绩，每所学校和地方教育机构都应在本条项下提供14项帮助，其中第（13）项规定“可为社区组织和企业在家长参与活动中发挥适当作用”。虽然法律规范不够，但是美国家长与教师协会制定的《家庭-学校伙伴关系国家标准》则补充了这一缺憾。[26]该标准具体包括六项内容：第一，欢迎所有家庭参与；第二，家庭和学校有效沟通；第三，家校合作帮助学生成功；第四，关注学生差别，为所有学生提供支持；第五，分享权利；第六，与社区合作。2022年11月, 美国家长与教师协会在广泛民调的基础上发布了更新版的标准。由于该标准的重要性，得到了全美中小学的广泛支持。与此同时，为了保障家园社合作育人的效果，美国教师教育认证委员会、美国新手教师评估与发展州际联盟和州际学校领袖执照联盟等主要的教育改革团体开始在中小学教师师资培训的标准中，增加家园社协同育人的相关内容。[27]
    而对于社区如何与家庭和中小学合作，《开端计划法》则做出了较为明确的规定。“开端计划机构的权力和职能”条款规定：开端计划机构至少应做好以下工作，让家庭和社区参与进来并为其服务：（1）规定家长和社区居民定期直接参与开端计划的实施方案，包括影响该计划性质的决定。（2）寻求家长、社区居民和当地企业参与该计划的设计和实施。（3）建立有效的程序，包括（a）为参与活动的儿童的父母提供便利并寻求他们参与旨在帮助这些父母成为其子女教育的充分伙伴的活动；和（b）让这些父母有机会参与地方项目的发展和全面实施，包括适当的交通援助。（4）向这些家长提供（直接或通过转介到当地实体、公共和学校图书馆以及实施家庭支持计划的实体）服务，包括（a）家庭扫盲服务；和（b）育儿技能培训。（5）如果需要，向参与儿童药物滥用咨询的父母提供（直接或通过转介到当地实体），包括药物暴露对婴儿和胎儿酒精综合征的影响信息。（6）根据开端计划机构的选择，向此类家长提供（直接或通过推荐给当地实体）服务，包括（a）儿童基本发展培训（包括认知、社会和情感发展）；（b）协助发展识字和沟通技能；（c）与其他父母分享经验的机会（包括父母与导师的关系）；（d）保健服务，包括关于产妇抑郁症的信息；（e） 定期家访；或（f） 任何其他旨在帮助这些父母成为子女教育的正式合作伙伴的活动。（7）就每个参与家庭而言，提供一份家庭需求评估，包括以父母能够理解的方式和语言和他们协商，了解父母参与的好处以及他们可能选择参与的本小节所述活动（考虑到他们的具体家庭需求、工作时间表和其他责任）。（8）考虑提供服务，帮助参与开端计划项目的儿童的弟弟妹妹从其他来源获得医疗服务。（9）开展社区外联活动，鼓励以前与开端计划项目无关的个人作为志愿者参与开端计划项目。（10）告知参与根据本分章开展或提供的计划、活动或服务的单亲家庭中的监护父母关于为确定亲子关系和获得儿童抚养而提供的儿童抚养服务的可用性。将符合条件的父母转介至州和地方政府的儿童抚养办公室。（11）以可理解和统一的形式，并在可行的范围内，以父母能够理解的语言向英语水平有限的儿童的父母提供外联和信息。（12）提供所需的技术和其他支持，使父母和社区居民能够代表自己获得公共和私人来源的可用援助。（13）通过与当地教育机构合作，促进参与学前教育计划的儿童的父母继续参与儿童向学校过渡时的教育，等等。
    为了保障社区支持家庭教育的开展，在实施《1964年经济机会法》时，美国联邦经济机会办公室于1967年9月在各州设立了33个“父母—儿童中心”，为有一个或多个3岁以下儿童的贫困家庭提供全面服务。[28]在实施《1993年综合预算协调法》时，美国联邦政府设立了“家庭保护和家庭支持项目”，在五年内向各州提供近10亿美元，用于建立预防性家庭支持和家庭保护服务。[29]在各种社区机构和联邦政府资助的各类项目的支持下，美国建立了覆盖全国的家庭教育支持网络。例如，“全美家庭、学校和社区参与协会”在这方面就发挥了良好作用。
    （二）《学前教育法（草案）》可能的借鉴
    从美国的相关规定可知，在家园社协同育人中，不应该是幼儿园而应该是社区起到主导作用，虽然美国的立法并未这样硬性规定。实际上，幼儿园的作用主要在两点：第一，为父母的参与提供尽可能丰富的方式和知识；第二，善于利用社区的资源，特别是针对社区提供的家庭教育指导活动，幼儿园尽可能与之协调起来，提供活动的效果。由于美国从建国开始就重视社区的建设，所以在联邦资金的持续资助下，美国的社区可以很好地发挥协同育人的功效。
    在我国，社区恰恰是我们的弱项，故而《关于健全学校家庭社会协同育人机制的意见》提出将中小学和幼儿园作为协同育人主导地位的主体也是尊重现实的选择。在社区建设还跟不上的条件下，《学前教育法（草案）》如何规定家园社协同育人，不得不面临诸多现实困境。换言之，当前《学前教育法（草案）》难以对社区参与学前教育或者家庭教育做出硬性规定，更多只能针对学前教育机构进行规定。这些内容有必要通过今后的社区教育立法或者终身教育立法来实现。就《学前教育法（草案）》而言，可以在以下两个方面进行规定：
    一方面，对学前教育机构在家园社协同育人中的作用进行规定。《学前教育法（草案）》应当规定，学前教育机构在协同育人中发挥主导、协调和组织作用。主导意味着学前教育机构要在家园社三方关系中发挥积极能动作用，协调意味着学前教育机构要协调其与家庭和社区的关系，组织意味着学前教育机构应通过组织家庭教育指导活动来得到家园社协同的目的。为了保障学前教育机构的这些作用的发挥，《学前教育法（草案）》应该明确规定县级人民政府提供明确资金、场地、宣传工作等必要的支持。另一方面，规定学前教育机构有权和社区共享若干家庭教育资源。学前教育机构如果不能和社区共享家庭教育资源的话，单独靠其自身创造或者购买家庭教育资源，是不利于协同育人的发展的。为此，《学前教育法（草案）》可以授权县级人民政府规定哪些资源是学前教育机构和社区共享的资源，如何获取这些资源，如何保障这些资源的知识产权等事项。
    六、结语
    制定学前教育法，不仅是补齐学前教育短板的重要举措，也是推动家园社协同育人的重要保障。为此，人大机关应在借鉴域外经验上勇于探索，解决实践中的突出问题。由于家园社协同育人不仅涉及不同的主管部门，还涉及学前教育机构、家庭和社区内的各个机构，需要在党委领导下加强各个部门和单位的协调。建议由教育主管部门牵头，成立一个多部门的家校（园）社协同育人委员会，共同推进这项工作。家园社协同育人离不开资金的保障，借鉴美国的将1%的财政拨款用来开展父母和家庭参与工作的经验做法，建议《学前教育法（草案）》明确设立“协同育人专项资金”，用于学前教育机构开展家庭教育指导服务工作。家园社协同育人的关键是要激发家长的参与激情，尤其是保障家长在学前教育中的决策权，为此建议《学前教育法（草案）》规定采取适当方式鼓励学前教育机构应与每一个家庭共同制定一份“幼儿园——家长契约”，明确双方的权利、责任和义务。
    注释:
    本文系2023年国家社会科学基金一般项目《铸牢中华民族共同体意识入法入规的规范配置研究》（项目编号：23BMZ002）的阶段性研究成果。
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    [29] Nilofer Ahsan, The Family Preservation and Support Services Program[J]. The Future of Children,1996(3):157.
    [1] 《中华人民共和国学前教育法(草案)》第十条规定：“全社会应当为适龄儿童接受学前教育、健康成长创造良好环境。图书馆、博物馆、文化馆、美术馆、科技馆、纪念馆、体育场馆、青少年宫、儿童活动中心等公共文化服务机构应当提供适合学前儿童身心发展的公益性教育服务,并按照有关规定对学前儿童免费或者优惠开放。”《中华人民共和国学前教育法(草案)》第三十一条规定：“幼儿园应当主动与父母或者其他监护人交流学前儿童身心发展状况,指导家庭科学育儿。父母或者其他监护人应当积极配合、支持幼儿园开展保育和教育。”《中华人民共和国家庭教育促进法》第十九条规定：“未成年人的父母或者其他监护人应当与中小学校、幼儿园、婴幼儿照护服务机构、社区密切配合,积极参加其提供的公益性家庭教育指导和实践活动,共同促进未成年人健康成长。”第四十六条规定：“图书馆、博物馆、文化馆、纪念馆、美术馆、科技馆、体育场馆、青少年宫、儿童活动中心等公共文化服务机构和爱国主义教育基地每年应当定期开展公益性家庭教育宣传、家庭教育指导服务和实践活动,开发家庭教育类公共文化服务产品。”
    叶强，中南财经政法大学国家治理学院副教授。
    来源：《中华家教》2024年第3期。