陈柏峰：论新时代信访工作法治化模式

    摘要：党的十八大以来，信访工作法治化改革持续推进，其制度成果集中体现于《信访工作条例》。新时代的信访工作法治化，要求每个环节严格依法，做到预防法治化、受理法治化、办理法治化、监督追责法治化、维护秩序法治化。它建立于“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”“全面推进国家各方面工作法治化”的理论基础之上，显现出鲜明的时代特征，形成了制度化规范化的“信访渠道汇集问题、依法分流处理、兜底解决剩余问题”的信访工作法治化模式。这种模式具有高度的实践回应性，信访渠道聚集问题有其社会心理基础，分流处理问题契合体制运行规律，剩余问题兜底解决有赖综合施策。这种模式不仅回应合法诉求，而且能有效回应政策性、情感性等各种诉求，体现了信访工作的群众工作属性，在法治化的同时保持了社会主义底色。
    关键词：信访；信访工作；法治化；群众工作
    进入21世纪后，学者、政界和社会都在呼吁信访制度法治化改革，并提出了各种不同的制度建言。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视信访工作，改革信访制度，把信访纳入法治化轨道，持续推进信访工作法治化。新时代的信访工作法治化，要求信访工作的每个环节、每个事项，都严格按照法律规定和程序进行，有着独特的内涵和鲜明的特征，形成了中国特色的信访工作法治化模式。与之前各界改革建言的图景相比，新时代信访工作法治化模式，在理论基础和制度设计上有何创新和优势？是否契合中国社会和民情？如何实现对信访工作实际的回应性？怎样体现中国特色社会主义制度的性质？理解这些问题，才能清晰认识新时代信访工作法治化模式。因此，需要深入全面依法治国的总体实践，理解“法治化”的理论意涵，直面信访工作的现实，体会信访工作的回应性要求，把握信访工作法治化的本质。
    一、新时代信访工作的法治化改革 党的十八大以来，党中央在推进信访工作法治化方面进行了一系列安排部署。党的十八届三中全会提出“实行网上受理信访制度”，“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。党的十八届四中全会提出“把信访纳入法治化轨道”。党的十九届四中全会提出“完善信访制度”。为了推进信访工作法治化改革，党中央、国务院、国家信访局发布了一系列文件，推出了一系列措施，主要有以下几个方面。
    第一，推行阳光信访。阳光信访就是让信访诉求的表达、信访事项的处理，在过程和结果上，无论事前、事中还是事后，都依照规范的程序公开可见。党的十八届三中全会提出“实行网上受理信访制度”之后，全国迅速部署落实。各地在畅通传统写信、走访的信访渠道之外，开通、推行网上信访，推进信息化建设，建立网下办理、网上流转的信访事项办理流程。信访机构建立互联网信访业务系统平台（如湖北省阳光信访大厅），群众可以在平台上通过电子邮件、网页、手机APP、微信公众号等途径便捷反映诉求，依托互联网平台开展快速、公开、透明、便捷、规范的网上信访工作。在互联网信访平台上，工作人员根据工作流程和操作规范处理信访问题，包括受理、转办、交办、办理、回复、督查、答复，所有环节都在网络平台上公开，信访群众还可以对信访事项处置进行满意度评价，实现了信访流程可查询、可跟踪、可督办、可评价。阳光信访增强了信访工作的透明度和公正性，让信访群众明白放心，促进对信访的信任和信心，促使问题更好地得到解决，同时把信访事项的办理工作置于群众监督之下，提高了信访工作的公信力。
    第二，引导依法逐级信访。逐级信访，就是指不允许越级上访，只能逐级走访。2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，提出“引导群众依法逐级反映诉求”，“积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不支持、不受理越级上访。”2014年4月，国家信访局印发《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，强调不许越级上访。对于跨级提出的、已经受理或者正在办理的、未提出复查（复核）请求而再次走访的信访事项，信访机构和其他行政机关都不予受理，只是引导来访人向依法有权处理的机关提出，或引导来访人走复查（复核）程序。这比之前的有关规定更加明确，也更加严格。与此同时，对信访机构和其他行政机关更加压实责任，处理信访事项的要求更加严格。一是对信访事项、复查（复核）请求要逐一登记，在规定期限内决定是否受理。不属于本机关受理范围的，要指明受理机关。二是要在规定期限内办理信访事项，出具处理意见书，同时告知请求复查（复核）的期限和机关。如需延期办理，应当出具延期告知书。三是受理告知书、处理意见书、延期告知书、复查（复核）意见书应当按要求出具，严格履行签收手续。而且，受理、办理的各项文书要求录入全国信访信息系统。四是对信访事项的受理、办理情况实施督办，并追究相应的责任。
    第三，实行诉访分离制度。诉访分离，就是将涉及诉讼权利救济的信访事项从普通信访事项和处理体制机制中分离出来，由政法机关处理。“诉”与“访”的信访案件用不同的程序分开处理，有利于分清诉讼程序和信访申诉的界限，更好地维护信访秩序，更好地引导当事人寻求司法救济。诉访分离制度力图改变过去集中交办、依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作模式。2013年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，提出实行诉讼与信访分离制度，建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。此后，中央政法委印发了一系列配套文件。其中，《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》要求准确区分涉法涉诉信访事项的诉与访，做好审查分流工作，确保涉法涉诉信访事项在法律程序内得到及时处理；《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》明确了执法错误与瑕疵的认定标准，要求依法按程序纠正执法错误、补正执法瑕疵。
    第四，依法分类处理信访诉求。国家信访局2014年印发的《关于进一步加强初信初访办理工作的办法》和2022年印发的《初次信访事项办理办法》，都在信访事项受理上贯彻了分类处理原则。申诉求决类事项，转送有权处理的机关、单位；涉法涉诉事项，由政法部门处理；检举控告类事项，由纪检监察机关处理；建议意见类事项，上报党委政府或转有权处理的机关、单位研究。狭义上的依法分类处理信访诉求，主要针对申诉求决类事项，在诉讼、仲裁、行政复议等与信访分离的基础上，对信访人提出的投诉请求，根据诉求的具体情况分别采用相应程序处理。2017年，国家信访局印发《依法分类处理信访诉求工作规则》，将信访诉求导向三类程序。一是依法履职程序。对属于申请行政机关履行法定职责的，由相应的行政机关处理。二是其他法定程序。对有相关法律、法规、规章或者合法有效的规范性文件设定的程序可以适用的，按程序处理。依据规定，处理申诉求决类信访问题有仲裁、行政复议、行政裁决等十四种法定途径；处理检举控告类问题有行政监察、立案侦查、纪律检查等五种法定途径；还有处理意见建议类和信息公开类问题的两类法定途径。三是信访程序。如历史遗留问题、法律法规空白问题、政策变动问题、无法定解决途径的问题等，只能通过信访程序，综合运用政策、法律、经济、行政等手段来处理。目前，中央部委普遍制定了分类处理清单，并在国家信访局门户网站向社会集中公开。依法分类处理信访诉求，改变了之前信访部门统一进行信访受理答复的做法，受理甄别更加精细，引导法治渠道更加有力，受理答复处理更具有法律权威性。依法分类处理工作流程有六个环节：信访工作机构甄别处理、确定有权处理机关、受理、做出处理意见、通过复查复核纠正分类错误、甄别再次提出的信访诉求。
    第五，信访事项依法终结制度。信访事项依法终结，是指同一信访事项，经有权处理机关依次做出处理意见、复查意见、复核意见，或未在规定期限内申请复查或复核，当事人再次信访的，不再受理。其实，我国信访制度早就规定了终结制度，但执行情况不好。党的十八大以后，首先是涉法涉诉信访依法终结制度得以建立健全。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以及《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》等文件，都提出建立涉法涉诉信访依法终结制度。2014年，中央政法委发布《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的意见》，详细规定了涉法涉诉信访依法终结制度。当事人不服政法机关生效法律结论，其救济权利已经充分行使、放弃行使或者已经丧失，反映问题已经依法律按政策公正处理，仍反复申诉控告、缠访缠诉，政法机关可依法作出终结结论，对该信访事项不再启动复查程序。依法终结有严格的标准，要求法律问题解决到位、执法责任追究到位、解释疏导教育到位、司法救助到位，且只能由中央政法单位和省级政法单位做出；还有严格的工作程序要求，包括复查听证、终结申报、审查决定、终结备案等。与此同时，不断健全解决特殊疑难信访问题工作机制，规范信访事项复查复核工作，严格执行《信访工作条例》（即之前的《信访条例》），对经过省级人民政府复查复核机构审核认定办结或已经复查复核终结备案的信访事项，不再受理。信访事项终结制度有利于增强信访人的时效意识，督促其在法定期限内提出请求，保持信访行为合法理性，有效维护了信访秩序；有利于增强有权处理机关的程序意识、合法意识，更加注重工作程序和时限，注重受理、处理、复查、复核的合法性，促进了信访工作的规范化和法治化；通过处理、复查、复核程序，实现事实清楚、依据充分、定性准确、处理恰当、程序规范的目标，形成权威的信访事项终结意见，从而彰显信访制度的权威性。
    第六，信访工作监督和信访行为法治化。新时代，中央、国务院、国家信访局颁布的各种文件都强调信访工作责任，并不断完善工作监督体系。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《信访工作责任制实施办法》，提出构建“有权必有责、权责相一致，有责要担当、失责必追究”的信访工作责任体系，要求落实各级党政机关及其领导干部、工作人员的信访工作责任，明确规定了信访工作各主体的责任内容，并严格规定了失职行为的责任。国家信访局2016年颁布《关于进一步加强和规范信访事项实地督查工作的意见》，2019年颁布《关于进一步加强和完善信访事项统筹实地督查工作的规定》，建立了以监督责任、监督机制、责任追究为内容的监督体系，强调信访工作督查，注重信访工作考核及其结果运用；规定了信访工作相关的引发问题责任、登记转送交办责任、受理责任、处理责任等，以及违规违法行为的依规依纪依法严肃处理制度。与此同时，明确提出信访行为的合法要求，要求不得扰乱社会公共秩序和信访秩序，滋事扰序、缠访闹访情节严重的违法行为会受到法律惩罚，构成犯罪的还要追究刑事责任。
    2022年2月，中共中央、国务院颁布《信访工作条例》。《信访工作条例》是新时代信访制度改革的标志性成果，是党制定的第一部全面规范信访工作的党内法规。它在中共中央政治局会议审议批准后，由中共中央和国务院联合发布，在党内有着较高的权威性和规范性。虽然是党内法规，但《信访工作条例》兼具行政法规的法律效力，在法律规范体系中效力相当于行政法规。《信访工作条例》全面吸收融合了2005年发布实施的国务院《信访条例》内容。但与《信访条例》不同，《信访工作条例》不仅适用于行政机关，还适用于党的机关、人大机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位等，全面规范信访工作，是新时代信访工作的依据。《信访工作条例》是新时代信访工作法治化的主要制度成果，总结吸收了党的十八大以来推进阳光信访、诉访分离、信访事项依法分类处理、依法终结等信访工作法治化改革的成果。
    二、信访工作法治化的内涵
    在新时代信访工作法治化改革之前，人们常常从法律视角去理解信访法治化，甚至比拟法律关系去讨论“信访法律关系”。关于信访制度的性质，有行政救济说、申诉救济机制说、信访权利说、辅助政制说等不同认识，相应的，对信访法治化改革也有不同建议。这些建议大多将信访理解成一种纠纷解决渠道或权利维护方式，并在此层面上提出法治化改造意见。这些认识和建议更多地反映了学者自身的某些法治理念，与信访工作的实际需求不一定匹配，相当程度上已被新时代信访工作法治化实践所证否。
    信访工作法治化的内涵，要从新时代全面依法治国的总体实践去理解。党的二十大报告提出，坚持全面依法治国，推进法治中国建设，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，全面推进国家各方面工作法治化。“在法治轨道上”，意味着把法治基因、法治理念、法治原理、法治要素、法治要求等嵌入治国理政、经济建设、社会发展等各种事务之中，推动其规范化、制度化、法治化；把治国理政、经济建设、社会发展等事项纳入法治轨道，在法治轨道上有力推进、有序展开。“国家各方面工作法治化”，就是把治国理政、经济建设、社会发展等各方面工作纳入法治轨道，坚持以法治理念、法治思维、法治程序、法治方式、法治机制开展工作，实现各领域立法健全、各环节依法治理。信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府贯彻群众路线的一项重要工作，当然属于“国家各方面工作”的范畴，“信访工作法治化”是“国家各方面工作法治化”的重要组成部分。因此，信访工作法治化，不是把信访作为一项法治工作，而是作为“国家各方面工作”之一而法治化。与国家其他方面工作的法治化一样，要把法治基因、法治理念、法治原理、法治要素、法治要求等嵌入信访工作之中，推动信访工作制度化、规范化、法治化。在法治轨道上开展信访工作，要求信访工作的党内法规和国家法律法规健全，在信访实践中贯彻法治理念、坚持法治思维、通过法治机制、履行法治程序、秉持法治方式，确保信访工作全流程各环节依法治理。
    从国务院1995年颁布行政法规《信访条例》，2005年修订施行，到中共中央、国务院2022年发布党内法规《信访工作条例》，我国形成了以《信访工作条例》为统领，以《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》《信访工作责任制实施办法》等为支撑，与法律法规、相关制度保持衔接协调的信访工作法规制度体系。从信访工作法规制度的规定，还可以导向相关的法律法规制度来规范信访工作和信访行为。信访工作有法可依，有权处理机关依法处理信访事项越来越规范，信访行为越来越合法有序，信访秩序进入法治化轨道。这些都为信访工作法治化奠定了党内法规和国家法律的规范基础。
    推进信访工作法治化，目标任务是群众的每一项诉求都有人办理、群众的每一项诉求都依法推进，实现权责明、底数清、依法办、秩序好、群众满意。具体而言，在法治层面体现为三点。一是信访职权清晰。信访部门、有权处理机关的工作职责法定、权责一致，依法明确各个机关、部门、单位的信访工作职责，明确职责边界，并且做到严格依法依规履职，做到法定职责必须为、法无授权不可为。二是信访工作依法进行。在法治的轨道上、法律的框架内开展信访工作，依法规范信访事项的受理和处理，信访工作依照明确的程序、方式方法、责任要求进行，保障合理合法的信访诉求按照法律法规和政策得以满足。三是信访行为合法有序。既要依法依规维护信访人的合法权益，也要依法规范信访行为，引导信访人理性表达诉求，避免过激行为和违法犯罪行为，保障良好的信访秩序。简而言之，信访工作法治化，就是人民群众依法信访、国家机关依法工作的良好信访生态。
    信访工作法治化，要求预防、受理、办理、监督追责、维护秩序每一个环节，信访统计、通报、考核每一项工作，都严格按照法律规定和程序进行，做到预防法治化、受理法治化、办理法治化、监督追责法治化、维护秩序法治化。第一，预防法治化，就是要求信访问题源头治理到位。坚持和发展新时代“枫桥经验”，抓前端、治未病，提高基层矛盾预防化解能力，提升基层信访工作水平，防范信访矛盾产生、累积、激化；坚持依法决策、依法办事，避免决策不当产生社会矛盾隐患，避免因不作为、乱作为等引发信访问题；坚持严格执法、公正司法，避免执法司法不公而产生社会矛盾引发上访。第二，受理法治化，就是要求信访事项转办督办要到位。信访部门依法甄别、明确办理责任主体、确定处理途径和程序；有权处理机关根据分类处理信访事项清单，确认处理途径、程序和时限，使信访事项依法精准进入处理环节。第三，办理法治化，就是要求信访事项依法按时处理。信访部门要加强督查督办，有权处理机关根据信访事项性质落实依法办理责任，遵照实体规定、程序和时限办理。第四，监督追责法治化，就是要求问责失职渎职问题。将信访工作有效纳入监督视野，树立权责一致、失责追究的导向，对不依法履职导致信访问题、不依法解决信访问题等必须严格追责，对滥用职权、玩忽职守的公职人员坚决问责到位。改进优化考核办法，加强工作绩效考核，使考核绩效建立在有效解决问题的基础之上，敦促有权处理机关和信访部门真正重视解决信访问题，而不是“变形走样”应付考核。第五，维护秩序法治化，就是要求对信访违法行为及时依法处理。信访工作法治化既规范信访工作开展，也规范信访行为，要求信访人依法逐级走访、理性表达信访诉求，禁止违法越级信访行为，惩治非法聚集、闹访滋事、信访谋利等极端行为，坚决打击信访过程中的犯罪行为，维护良好的信访秩序。
    信访工作法治化是在法治轨道上建设社会主义现代化国家、全面推进国家各方面工作法治化的应有之义，体现了新时代信访工作突出法治的规范、保障和引领作用的特色，突出了运用法治思维和法治方式应对信访问题、解决信访事项的工作思路。信访工作法治化，就是要将法治基因、法治精神嵌入信访工作，提高依法决策、依法行政、依法办事的法治素养，用法治思维、法治方式解决信访问题、化解社会矛盾。遵循信访工作相关的党内法规、国家法律法规、各种政策，规范信访事项处理程序，全流程各环节依法按政策受理办理，依法维护群众合法权益、维护良好信访秩序。
    三、信访工作法治化的特征和模式
    党的十八大以来，党中央对改革信访工作制度、把信访纳入法治化轨道、推进信访工作法治化等进行安排部署，完善了中国特色信访制度的运行机制，信访工作法治化建设卓有成效，体现了鲜明的时代特征。
    第一，信访渠道容纳丰富的事项和诉求。《信访工作条例》区分建议意见类、检举控告类、申诉求决类事项，分别规定相应的受理办理程序。建议意见类事项，要求有权处理的机关、单位认真研究论证。科学可行的意见建议应当采纳并对信访人予以回复，对改进工作、促进发展有贡献的还应给予奖励。检举控告类信访事项，要求纪检监察机关或者有权处理的机关、单位依规依纪依法接收、受理、办理和反馈，并按照干部管理权限向组织（人事）部门或负责同志报送。申诉求决类事项，转送后由有权处理的机关、单位区分情况，按照不同的程序和方式办理。《信访工作条例》根据实际情况，设定了多元丰富的信访事项和信访诉求，在申诉求决类信访事项之外也重视建议意见类、检举控告类信访事项。这呼应了党中央对信访工作的基本定位，信访工作是党和政府联系群众的桥梁纽带，是了解社情民意的重要窗口，是群众提出批评、建议、申诉、控告或者检举的通道，是群众监督政府和干部的重要渠道。
    建议意见类信访事项，体现了信访在收集民意方面的重要作用，凸显了信访的政治参与功能。习近平指出：“各级党委、政府和领导干部要坚持把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，千方百计为群众排忧解难。”《信访工作条例》还专门规定，各级党委和政府应当健全人民建议征集制度，主动听取群众的建议意见。通过向国家机关提出建议意见，公民实现了民主参与，信访成为国家机关和公民之间的沟通桥梁。因此，从广义上讲，信访是我国民主协商制度的组成部分，是全过程人民民主特有的灵活性的制度安排。检举控告类信访事项，体现了信访在权力监督方面的重要作用，凸显了信访的政治监督功能。在谈及加强对公权力的监督时，习近平强调：“要把日常监督和信访举报、巡视巡察结合起来，加强对问题整改落实情况的督促检查，对整改抓不好的要严肃问责。”公民可以通过信访来检举控告国家机关和公职人员的违法失职行为，落实我国《宪法》第41条规定的申诉、控告、检举权利。从信访制度的定位看，在权利救济功能之外，党中央和习近平总书记十分重视信访的政治参与、政治监督功能。
    第二，信访渠道与其它纠纷解决机制平行。根据《信访工作条例》的规定，申诉求决类事项的受理和办理，首先要考虑“诉访分离”原则，将涉法涉诉事项从信访事项中分离出来，对于涉及民事、行政、刑事等诉讼权利救济的信件和来访，转送或引导至审判机关、检察机关、公安机关。其次，对于应当适用仲裁程序处理的事项，导入仲裁部门；对于可以通过党员申诉、申请复审等解决的事项，由党的机关根据党内程序处理。再次，有行政复议、行政裁决、行政确认、行政许可、行政处罚等法律法规设定的行政程序可以适用的，导入相应行政程序处理；属于申请行政机关履行法定职责，如申请查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益职责的，由行政机关依法履行或者答复。最后，以上情形之外的事项，才由信访部门处理，听取信访人陈述、调查核实、出具信访处理意见书。从《信访工作条例》的设定来看，对于申诉求决类事项，信访与司法、仲裁、行政解决程序等以及党内程序一样，是纠纷解决、权利维护的一种渠道。
    由于申诉求决类信访事项在所有信访事项中占比较高，耗费信访工作资源较多，因此在推进信访工作法治化改革过程中，信访作为纠纷解决、权利维护的渠道始终得到关注和重视。党的十八届三中全会、十八届四中全会、十九届四中全会，都是在预防化解社会矛盾纠纷机制相关部分对信访制度提出改革举措。《法治中国建设规划（2020-2025年）》和《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》也都在此层面提出完善信访制度。事实上，作为一种维权和解纷渠道，信访渠道汇集了大量矛盾纠纷，也确实解决了大量矛盾纠纷，维护了人民群众的实际权益，尤其是在劳动权益、社会保障、征地拆迁、环境保护、教育权益、医疗纠纷、企事业单位改制等方面。而且，在信访和其它纠纷解决机制都可以适用时，对于一些情况紧急、矛盾激化风险较大的矛盾纠纷，信访渠道往往比司法程序更能及时化解。
    第三，信访渠道解决复杂疑难问题。按照《信访工作条例》的设计安排，对于申诉求决类事项，信访是所有其它渠道分流之后的纠纷解决渠道。它定位于解决其它渠道无法解决的剩余事项，这些事项就是所谓的复杂疑难问题。这些事项之所以成为复杂疑难问题，有着各种各样“奇怪”的原因，其共同点就是根据现有的法律法规、现有的渠道和程序难以解决。其中一类是所谓的“历史遗留问题”。“历史遗留问题”并非法律术语，但在我国政府规范性文件中经常使用，通常用来界定时间较长、情况复杂，因过去的法律、政策或具体行政行为所导致，无法按照现行法律和政策处理的棘手问题。它在各个领域普遍存在，具有形成的历史性、成因的复杂性、性质的争议性等特征。“历史遗留问题”发生于经济社会发展和体制变迁、政策变动的历史进程，有其特定的历史环境，与当下的管理体制格格不入，有违目前的精确管理制度，难以完全容纳进法律政策框架，其合法性较为模糊。虽然在管理实践甚至司法审判中有时会对“历史遗留问题”宽容处理，但总体而言，这类问题在现行制度体系中难以获得认可。各级政府和处理部门很难解决，很容易发展成为信访“积案”。
    还有一类是所谓的“法律法规空白问题”。它来自法律法规缺乏调整的领域，是法律法规对社会关系调整的漏洞。社会发展日新月异，法律法规制定滞后，这是普遍现象。尤其是随着新技术、新产业、新业态、新模式不断出现，必然产生相关的纠纷，而这类纠纷又很容易跨地区、跨领域、跨部门、跨行业，成为信访事项就具有跨界性、关联性、复杂性，从而成为复杂疑难问题。此外，信访疑难问题有时是由于信访诉求具有复杂性。这些诉求在法律法规和政策上不一定明确，有时是合理合法诉求与不合理不合法诉求并存，有时可能是合理不合法的诉求；这些诉求所涉及的事务可能具有多元性、多层性，信访诉求和原因有着复杂的前因后果，不是由一个明确的政策过程、一次矛盾冲突所导致，信访事项具有“延伸性”；这些诉求可能在构成上具有复杂性，既有维护合法权益的诉求，也有其它诸如困难求助、情感发泄等方面的诉求；这些诉求不一定具有稳定性，可能随着当事人的情绪不断变化。信访诉求这些方面的任何一个特征，都可能使一个信访事项变得复杂，处理起来异常棘手。信访事项中的复杂疑难问题很多，难以全数列举。
    由于信访事项的复杂性、疑难性，信访工作特别强调体制性统合以应对问题。《信访工作条例》构建了党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的信访工作格局。在工作实践中，信访联席会议发挥着综合协调、组织推动、督导落实等方面的重要职能，通过整合资源形成解决复杂疑难问题的工作合力。很多复杂疑难信访事项，尤其是有权处理机关存在争议的，一般由信访工作联席会议协调处理。2019年，为加大力度化解涉及跨地区、跨部门、跨行业以及人事分离、人户分离、人事户分离的复杂疑难信访事项，国家信访局办公室印发了《国家信访局协调解决“三跨三分离”信访事项工作规则》，就协调范围、责任划分、协调程序、协调方法、跟踪落实等做出规范。各省也相继制定类似的规定。信访联席会议通过综合运用政策、法律、行政、经济等手段来解决复杂疑难信访事项，除了依法依规处理之外，还会综合使用教育、调解、疏导等办法。为了复杂疑难信访事项的解决，督察督办工作机制进一步加强，重点针对久拖不决、涉及面广、社会关注度高的重大疑难信访突出问题。
    总的来说，信访渠道是一个汇集问题、分流问题、解决剩余问题的平台。与之前各界建言的法治化改革模式不同，新时代信访工作法治化改革，形成了制度化规范化的“信访渠道汇集问题、依法分流处理、兜底解决剩余问题”的信访工作法治化模式。
    第一，汇集问题。根据《信访工作条例》的设置，任何事项都可以进入信访渠道，但能否受理、如何受理以及不受理时怎样分流，则有具体规定。各种事项和诉求到达信访渠道，固然有制度设置的因素，但根本原因在于这些问题总是需要在制度上有解决出口。制度对出口的设置只能顺势而为地“疏通”，而不能强行“堵截”。社会有各种诉求向党和政府表达，党组织和国家机关就必定需要设置渠道来承接。信访就是这样的渠道，是一个汇集各种问题的平台。
    第二，分流问题。进入信访渠道的大多数问题，并不由信访部门直接处理，而是分流到其他国家机关、单位。建议意见类、检举控告类事项直接转达，涉诉涉法类事项则直接从信访事项中分离，其他申诉求决类事项则区分不同情况、依据不同的程序和方式由不同机关、单位分别处理。信访部门没有职权也没有能力解决所有的问题，其中大部分事项都需要交给有权处理的机关。信访部门承担的一项重要工作，就是对信访事项进行分流，并指引信访人找到合适的解决问题部门和程序。
    第三，解决剩余问题。没有其它机关、单位可以处理，没有可适用的处理程序的问题，才由信访部门处理。因此，信访是解决剩余问题的平台，主要是一些复杂疑难的信访事项，经常需要信访联席会议协调解决。可以说，信访渠道汇集各种问题、依法向不同机关分流处理、兜底解决剩余问题，这是新时代信访制度改革、信访工作法治化建设形成的新模式，建构了中国特色信访制度运行的有效模式。
    四、信访工作法治化模式的回应性
    之前对信访法治化改革的讨论，很容易局限于信访制度与某些法律制度（尤其是司法、行政纠纷解决措施）相似性的比拟，或者着眼于信访制度与某些法律制度在一些方面（尤其是维权和纠纷解决）的功能替代性，并从法治功能出发思考改革方案。忽视信访制度在法律制度和法治功能之外的作用，势必难以进行全面的判断。新时代信访工作法治化改革，完善了中国特色信访制度的运行机制，形成了“信访渠道汇集问题、依法分流处理、兜底解决剩余问题”的信访工作法治化模式。它建立于“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”“全面推进国家各方面工作法治化”的理论基础之上，是直面信访工作现实的产物，具有高度的实践回应性。
    第一，信访聚集问题的社会心理基础。不少学者认为，由于信访渠道中充斥着大量的救济诉求，可以在宪法中找到依据，可以将信访作为特殊的行政救济渠道。与此同时，信访的政治参与、政治监督功能发生了弱化，可以结合其它渠道来加以强化。例如，设想将信访制度纳入人民代表大会制度之中，由人大代表担任信访“接待员”，从而既满足公民参政议政的愿望，又促进立法的民主化和科学化，还履行人民代表大会的监督功能。走得更远的观点，则将信访与法治对立起来，认为信访解决矛盾纠纷的方式是非程序性的，有人治色彩，有违司法中立原则，有损司法权威，应当取消其救济功能并导入司法制度。这些思路似乎追求法律规范上的美感，所设想的制度区分的现实可行性存疑。信访群众很难主动根据制度区分去选择不同渠道反映不同事项。信访制度生成与信访实践的演进是多种力量交互作用的结果。更为重要的是，大多数信访群众的意见和建议并不是抽象的，不是针对问题的一般性、规则性的意见，而是关联于自身利益相关的事务。即使这些意见背后有普遍性的意涵，也是需要国家机关去发现和提炼的。毋庸讳言，在很长一段时间内，信访承担了较多的权利救济功能，并被寄予更多的期望，甚至成为挤压法律机制而承担追求公平正义的渠道，超出了信访制度的实际承受能力。如果不直面这种现象的社会基础就直接改造制度，让信访制度弱化救济功能，则很难相信能达到目标。
    信访渠道之所以聚集大量问题，有其深厚的社会心理基础。在中国，一方面党的领导贯穿于国家各项工作、社会各个方面，而这些工作多数又是政府负责落实的；另一方面群众有事习惯于向党的各级组织和政府及其部门提出诉求。这两个方面互为因果，成为中国体制和中国社会的特征。中国体制始终坚持党的集中统一领导，党拥有最高权威，是政治方向的引领者、政治体系的统领者、重大决策的决断者。“形象地说是‘众星捧月’，这个‘月’就是中国共产党。在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇军帐中的‘帅’，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。”在每个地方，都是党委发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，全面领导地方各项工作，并行使最终决断权力。在每项工作中，几乎都是“党委领导、政府负责”，因此当群众有事时，必然首先想到党委和政府。中国的体制安排与民众的社会心理形成了这种相对稳定的耦合，“有事找政府”成为体制与社会的广泛共识。信访部门就是党委和政府对社会和群众诉求的承接平台和通道。
    也许正是看到了信访的社会心理基础，有学者主张保留所有的信访功能，继续发挥公众参与、改革建言、民意通达、政治监督等功能；在此基础上，畅通信访途径，将信访作为行政性申诉救济机制加以重构，做实其替代诉讼机制的功能，增强救济能力。在大方向上，这种观点对中国体制和中国社会有着客观认识。新时代的信访工作法治化改革，比上述建议更加契合中国体制和中国社会的实际，对于信访问题采取了完全的负责任态度。根据《信访工作条例》规定，信访汇集问题的功能，覆盖所有的信访事项，适用于所有的党和国家机关。所有的社会问题都可以向信访渠道汇集，信访部门对任何问题都不拒绝，而是登记后根据具体职权向有权处理的机关、单位分流。借此，党和政府可以倾听群众呼声、了解民情、集中民智。至于如何维护人民权益、关心群众疾苦、凝聚民心，则是进一步要做的事情。
    第二，分流信访问题的体制运行基础。“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”是信访的工作原则。属地管理、分级负责，是指在信访事项原则上由事发地政府解决，事发地政府解决不了的才由其上一级政府解决，下级不能将矛盾直接推给上级。属地管理是治理事务中的一种权责分配方式，是指在行政管辖范围内发生的治理事务，辖区政府有管理权限和管理责任。属地管理在中国有着悠久的传统，也是目前国家治理中的一种典型制度安排，适用于安全生产、社会治安、环境保护等诸多方面。分级负责指政府间上下级的职能职权配置，根据事项的影响范围、程序环节等因素，来确定不同层级的政府负责。分级负责既指每级政府或其部门承担相应的信访事项受理办理责任，也指不同层级的政府或其部门在不同环节或程序中的职能（如受理、处理、复查、复核）。从中央到地方各级党政机关按级分工，各负其责，不允许上推下卸。
    属地管理、分级负责的制度安排，优势是政府在辖区内做事拥有较大的职权和裁量权，责任和权力同时赋予，有利于治理任务的完成。而在此过程中的目标激励与完成目标所需要的资源具有一致性，即所谓的权责一致。虽然在运行中出现了不同层级的政府之间权责不平衡现象，上级政府通过优势地位为下级设定目标，强调结果导向、过程导向，并压缩下级政府的自由裁量权，下级政府尤其是基层政府逐渐权轻责重甚至有责无权，但总体而言，属地管理符合现实需求，且可以有效运行，其目标是将信访事项涉及的社会矛盾解决在基层。最终承接问题的最基层是乡镇（街道）和村（社区），《信访工作条例》第13条第3款对此有明确规定，要求坚持和发展新时代“枫桥经验”，努力做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交。
    谁主管、谁负责，就是各级党和国家机关、单位根据自己的职能和业务范围，抓好相应的工作，承担相应的责任。谁主管、谁负责的工作原则，目的在于督促相关职能部门和单位依法按程序处理职责范围内的信访事项，推动落实依法办理责任。根据《信访工作条例》规定，各级国家机关、单位应当做好各自职责范围内的信访工作，及时受理办理信访事项，预防和化解政策性、群体性信访问题，加强对下级机关、单位信访工作的指导。主管信访事项的职能部门应当承担具体办理的责任，不能把矛盾推给党委政府。具体工作要求是，根据各自职责和有关规定，对诉求合理的、诉求无理的、生活困难的、行为违法的，分别解决问题到位、思想教育到位、帮扶救助到位、依法处理到位，依法按政策及时就地解决群众合法合理诉求，维护正常信访秩序。
    “属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的工作原则，既能汇集问题，整体上研判解决问题，又能根据工作职责分清责任。在信访制度的很长一段时间，我国曾采用“归口分工”接待来访的方式。1985年，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅、国务院办公厅曾印发《中央各部门归口分工接待群众来访办法》，规定来访人反映问题的性质和所属系统为基本标准来负责接待来访。2005年国务院《信访条例》虽然规定“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”，但主要适用于政府而不是所有的国家机关的信访工作，“归口分工”的痕迹没有完全祛除。随着信访工作形势发展，“归口分工”越来越不适应信访事项的复杂性，因此被《信访工作条例》所改革。群众在信访表达诉求时，常常不懂如何“归口”，不懂准确定位信访事项和诉求，因此总体性的信访“入口”本身就是回应群众诉求、对群众负责的体现。既然信访是群众工作，就应当尊重并适应群众的“素养”。而党和国家机关是有层级分化和职能分工的，职权配置、职责承担都是根据这种分化分工而来，在机关、单位内部，权力和职责也有相应的分化配置。因此信访工作需要根据职能职权配置，将信访事项分配给有权机关、单位处理，落实“谁主管、谁负责”。
    第三，信访解决问题的综合性、兜底性特质。分流之后的剩余事项由信访部门处理。这些问题没有有权机关、单位可以处理，没有可适用的其它法定程序。在全面依法治国、推进国家各方面工作法治化的背景下，这些问题就有相当的特殊性，信访部门处理具有兜底的性质。其中相当一部分事项是复杂疑难问题，常常需要信访工作联席会议协调处理。信访工作联席会议负责协调处理辖区内的重要信访问题，建立了信访信息分析研判、重大信访问题协调处理、联合督查等工作机制。这种机制凸显了党委政府处理突出社会矛盾的优势。在党政主导的中国体制下，党政组织统揽全局、负责各个方面的工作，在组织体系中拥有较高的权威，人事调控能力、组织协调能力、资源调动能力都不是其它组织可比的。信访工作联席会议及其办公室，已经拥有社会矛盾化解的常规职权职责，而且拥有督查督办、考核评价的职权，拥有综合解决、兜底解决信访问题的能力。
    目前信访工作中，比较凸显的事项有涉众金融、涉房地产、新业态涉访等，这些问题都具有综合性，需要党委政府综合协调解决。涉众金融的信访事项往往与公司金融犯罪关联，涉及非法吸收公众存款、集资诈骗、抵押车辆贷款、非法销售原始股、非法私募等方式的犯罪活动，被害者人数多且不特定、涉案金额巨大、犯罪手段套路更新快、资金流向复杂、追赃挽损难度大。虽然群众损失是涉案公司刻意虚假宣传蒙蔽群众、实施犯罪行为导致的，但往往与政府管理不严有关，所以群众找政府信访。涉房地产信访最多的是“保交楼”有关事项，涉及众多房屋购买者。由于房地产发展不景气，开发商无法通过卖房回款、开发贷、企业债等方式弥补开发资金缺口，房地产因此“烂尾”。这当然有开发商经营不善的原因，但与地方政府对开发资金监管不严有密切的关系，房屋预售资金可能被违规挪用甚至根本未进监管账户。开发商“跑路”，房屋购买者因此大量涌向政府信访。此外，还有商铺返租涉访。商铺返租是开发商与业主约定，在商铺出售后由开发商代理出租的方式进行包租，并向业主支付租金。受经济下行影响，房屋不能顺利出租，开发商就无法支付租金。因此，商铺返租群体“维权”活动日渐活跃，频繁进行大规模串联聚集，成为“保交楼”之外的又一重点涉访事项。新业态方面，快递员、外卖员等就业群体规模巨大，劳动关系不明晰、权益保障不到位的问题较为普遍，抱团施压、集体维权等问题逐步凸显，逐渐成为信访工作的一个“热点”。
    上述当前信访工作中的突出问题，都不是单一的渠道、单一的机关所能解决的，需要多部门联动、多种方法并用，只有党政组织主导才可能协调解决。在信访社会矛盾处理方面，党政组织协调解决有着鲜明的特点。一是能够协调本地区内涉及跨辖区、跨部门的信访事项的处理。党政组织在地方的领导、管理权力与职能，能够在具体事项处理中克服区域和部门的“孤岛现象”，协调决断事项处理中区域、部门利益或职能的冲突。二是能够从社会发展和社会管理角度协调矛盾纠纷，在社会发展和社会管理的全局中考量解决矛盾纠纷，将其所掌握的经济、行政或社会资源投放到相关事项，甚至从政策上谋求增量，为社会矛盾化解提供更好的条件。三是能够协调、统筹政治、行政、法律、政策、经济等多种手段的使用，应对和处置某些具有重大复杂疑难事项。在当前背景下，涉及面宽、主体众多、性质复杂的社会矛盾，几乎只有党政协调才可能有效解决。信访工作联席会议及其办公室的法定职责及其行使，既意味着处理信访事项、解决社会矛盾是“全局一盘棋”的，需要综合运用各种不同手段，发挥各自的优势，也意味着党委和政府自身就是信访事项、社会矛盾的解决主体，尤其是复杂疑难事项的重要解决主体。这也凸显了信访部门处理信访事项的综合性。
    五、信访工作法治化模式的社会主义底色
    信访制度是具有高度中国特色的社会主义制度，信访工作是党的群众工作的重要平台和组成部分。信访的群众工作属性已经被一些学者认识，并作为信访法治化改革必须认真对待的因素，认为信访制度法治化改革应当无损于其对政治合法性的续造功能。有学者认识到信访存在法治主义与群众路线的冲突属性，提出将信访制度定位为法治框架下的群众工作制度，主张减少其权利救济机制比重，加强“参与窗口”机制、“协商辅助”机制、“监督反馈”机制与“纾解兜底”机制的比重。显然，新时代的信访工作法治化模式与这些设想都有所不同，既规划推进了信访工作法治化，又保留了群众工作的社会主义底色。
    在中国的制度传统中，信访工作首先是群众工作的重要组成部分。中华人民共和国的缔造者，从一开始就十分重视政权的人民性，坚持走群众路线，高度重视群众工作。1951年5月16日，毛泽东转发中央办公厅关于处理群众来信的报告时写道：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。”可见，信访工作被当作一种群众工作，同时与反对官僚主义紧密关联。此后，党和国家对信访制度一直如此定位。习近平指出：“信访是送上门来的群众工作，既可以消气，也可以通气，关键是要通过信访渠道摸清群众愿望和诉求，找到工作差距和不足，举一反三，加以改进，更好为群众服务。”《信访工作条例》第3条规定：“信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，是各级机关、单位及其领导干部、工作人员接受群众监督、改进工作作风的重要途径。”
    信访工作法治化，是“国家各方面工作法治化”的一部分，是依法开展群众工作，而不是将信访工作从群众工作变成法治工作。信访的群众工作属性，体现了信访的社会主义性质，这一底色不会因为信访工作法治化而有所改变。群众工作与法治工作的设定模式不同，法治工作设定为“规范－决定”模式，而群众工作设定为“诉求－回应”模式。“规范－决定”模式将抽象规范适用于个案的处理，其“媒介”是抽象的权利义务，通过法院的程序和仪式来实现。而群众工作在面对各种各样的问题时，信访人的要求被化约为各不相同却又必须都回应的“诉求”，并以之为“媒介”进行处理，处理方式因诉求多样性而具有多样性，包括听取批评、采纳建议、落实政策、完善政策、分配利益、困难帮扶、情感安抚等，从而形成“诉求—回应”模式。“规范—决定”模式始终围绕权利义务的适用展开，而“诉求－回应”模式则始终牵扯着多元任务、多元方案。正是其中的某些方案更能体现信访工作的社会主义性质，信访工作法治化没有改变这种底色，而是依法（包括法律、政策、党内法规等）去实现这种性质和底色。
    社会主义法治不是僵化的依法之治，而要在法治中坚持以人民为中心，体现人民利益、反映人民愿望，积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决人民群众反映强烈的问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。改革开放以来，我国经济高速发展，利益格局变化巨大，区域、城乡、阶层发展不平衡，导致相关信访事项量大类多，其中关涉政策调整不平衡、法律救济手段滞后。很多信访事项涉及法律、政策存在不合理的地方，或者需要根据形势进行调整，这类诉求虽然缺乏合法依据，但可能成为推动法律、政策调整变动的因素。或者，由于政策制定时对政策调控对象了解不够、经验缺乏，因而制定出来的政策模糊或有遗漏，需要进一步明确和细化。习仲勋曾说：“我们党和政府制定实施的各项政策和法令，是不是符合人民的利益，是不是得到了落实，在一个时期内人民最关心的是什么，迫切要求解决的是什么，通过人民群众来信来访会很快反映出来。我们从中可以了解到在决策上、工作上的得失，发现各种有益的意见和建议。”长期以来，群众信访所反映的信息，都是制定法律、政策的重要依据，如果法律、政策不合理不公平，则会成为诱发信访的突出因素。信访诉求有助于完善法律、政策，而针对群众反映的问题完善法律、政策，就是回应群众诉求、解决信访问题的途径。
    对此，《信访工作条例》有完整的制度安排。在个别性的信访事项中，如果法律和政策不完善，《信访工作条例》第32条要求，信访处理意见书对“请求事由合理但缺乏法律依据的，应当作出解释说明”。针对有一定普遍性的信访事项，《信访工作条例》第10条要求各级政府应“研究解决政策性、群体性信访突出问题和疑难复杂信访问题”。与此同时，《信访工作条例》还规定了党委、政府及信访工作部门在完善政策方面的职责。其中，第14条规定，信访部门有“提出改进工作、完善政策和追究责任的建议”的职责；第40条规定，信访部门“对工作中发现的有关政策性问题，应当及时向本级党委和政府报告，并提出完善政策的建议”，“有关机关、单位应当书面反馈采纳情况”；第45条规定，对信访部门完善政策的建议重视不够、落实不力，导致问题长期得不到解决的，要依规依纪依法严肃处理；此外，第41条规定，信访部门应当编制信访情况年度报告，向本级党委和政府、上一级信访部门报告，其中应包括提出完善政策建议及被采纳情况。从制度安排来看，党和国家十分重视对群众信访的政策回应，并在此过程中完善法律、政策。
    信访工作法治化模式的社会主义底色，更加体现在对非法律和政策诉求的回应，牵涉无法纳入法律和政策范畴的各种剩余事务。《信访工作条例》第27条规定了信访事项办理的要求：诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理到位。其中，应对无理诉求更能体现信访的社会主义性质。针对无理诉求，如果信访人生活有困难，必须帮扶救助。《信访工作条例》第37条规定，各级机关、单位在办理信访事项时，对生活确有困难的信访人，可以告知或者帮助其向有关机关或者机构依法申请社会救助；符合国家司法救助条件的，有关政法部门应当按照规定给予司法救助。无理诉求的信访人，如果是认识上存在偏差，有权处理机关、单位则需要做好“说服教育”。《信访工作条例》第37条还规定，信访事项依法终结的信访人，基层党委政府、单位仍然需要做好疏导教育、矛盾化解、困难帮扶工作。即使对于按照《信访工作条例》规定“不予受理”或“不再受理”的事项，对信访人也还需要继续做相应工作。
    因为信访工作是群众工作，所以就要在回应群众诉求的角度开展，而不仅仅是履行法律程序。在形式主义法治传统中，坚持程序主义，按照程序办事，只要按照程序得出的结果就有合法性。这种形式的法治社会，各种各样的法律规定和法律程序十分繁杂，实质结果却并不合理、并非正义。从法律程序可以得出法律正义，已经成为人们尤其是法律职业群体的“信仰”。对于合法的诉求，程序终结就是结果本身；对于不合法的诉求，可以直接通过法律程序予以拒绝或驳回。不符合法律规则的结果，不可能得到；不符合法律程序的诉求，不可能得到程序回应。群众工作意味着无限责任，信访部门不能拒绝来访群众，不能将上访人推向社会，诉求合理的要解决问题到位，诉求无理但生活困难的必须帮扶救助到位，诉求无理的也要疏导教育到位。只要有来访，就说明工作还没有到位，还需要继续接待。某省委政法委书记在全省政法工作会议上的讲话正体现了这一点：“不受理不等于不予登记、不接待，不等于思想不疏导、矛盾不化解、困难不帮扶。所有事项，都要录入信访系统，即使问题不属于受理范围的，也要热情接待、做好登记、讲清道理、积极引导、推动和解，绝不能让群众误以为‘信访不受理、矛盾无人管’，从而激化矛盾、引发事端。”
    事实上，在无理诉求中，仍然存在少数人借信访谋取不正当利益的现象，更多人则是情感性的诉求。相应的心理与精神状态是支撑相应信访的主要动因，这使信访行为变得更加复杂。情感性诉求缺乏法律和政策依据，却有深厚的社会土壤。社会转型变迁剧烈，现代性对人心的挤压，社会失范、社会不公对心理的折磨、扭曲，怨恨、抑郁、暴戾等情绪不断产生。这些情绪无疑会投射到信访行为之中，从而使一些信访行为实质上成为个别性格偏执、心理偏差的访民的精神宣泄通道。然而，信访制度却无法设置心理筛查机制，因为不能预设信访群众因为心理问题来上访，这不符合群众工作的属性。不过，信访工作的一些具体措施，隐含了从心理角度解决问题的路径。《信访工作条例》第15条提出，发挥群团组织、社会组织和“两代表一委员”、社会工作者等作用，引导群众依法理性反映诉求、维护权益。这暗含了情感情绪疏导的工作方法。
    总之，信访的群众工作属性决定它内嵌了社会主义底色，是为了践行群众路线，保持党和政府同人民群众的密切联系；内嵌了执政党无限责任的政治伦理，有为民解难、为党分忧的政治责任。在此基础上，信访工作要求干部“带着对人民群众的深厚感情做工作”。这既承接了传统伦理、深嵌弱者关怀，又是实践人民当家作主的制度创新。
    六、结语
    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视信访工作，信访工作法治化改革持续推进，《信访工作条例》是其制度大成。新时代的信访工作法治化，着眼于新时代全面依法治国的总体实践，直面信访工作的现实，有着独特的内涵和鲜明的特征，它要求每个环节依法进行，做到预防法治化、受理法治化、办理法治化、监督追责法治化、维护秩序法治化，形成了“信访渠道汇集问题、依法分流处理、兜底解决剩余问题”的信访工作法治化模式。它以“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”“全面推进国家各方面工作法治化”为理论基础，内嵌于全面依法治国实践，具有高度的实践回应性，体现了信访的群众工作属性，坚持了信访工作的社会主义底色，具有高度的中国特色。
    长期以来，学者、政界和社会都存在一种情绪，希望信访作为纠纷解决和权利维护机制而法治化甚至“司法化”。这是带有强烈形式法治理念、误解信访制度性质、脱离信访工作实践的观点，严重脱离中国实践、不接中国地气。如果沿着这种思路进行信访法治化改革，就会走向群众工作的反面，为了所谓“法治”而脱离群众，从而导致“有组织的不负责任”。在新时代信访工作法治化模式下，信访渠道聚集问题，所有问题依法分流处理，信访部门兜底综合施策解决问题，信访渠道不仅回应合法诉求，还能有效回应政策性、情感性等各种诉求。新时代信访工作法治化模式，回应了人民对法治建设的新期待新要求，是推进群众工作和法治中国建设的产物，是坚定“法治自信”的制度成果。
    作者：陈柏峰（中南财经政法大学法学院、基层法治研究所教授）
    来源：《政治与法律》2024年第7期