莫纪宏：论检察权与人大“四权”关系的宪法基础

    摘 要：检察权属于现行宪法赋予国家检察机关的一项宪法职权。包括立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权在内的人大“四权”是宪法和法律赋予国家权力机关的宪法和法律职权。检察权与人大“四权”都属于宪法所赋予的具有综合性制度功能的宪法职权，故从法理上探讨检察权与人大“四权”之间的权力关系实际上是在探讨国家检察机关与国家权力机关之间的宪法关系，只有从法理上真正解决了国家检察机关与国家权力机关在宪法上的相互关系，才能在检察权与人大“四权”之间建立起科学的权力配置关系。
    检察权是检察机关依据宪法规定所享有的宪法职权。在我国现行宪法的文本中，“检察权”概念出现了一次，即宪法第136条规定的“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。人大“四权”是对现行宪法关于各级人大作为国家权力机关所享有的“宪法职权”的分类概括，包括立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权。由于现行宪法关于全国人民代表大会及其常委会和地方各级人民代表大会及其常委会的职权规定的事项范围相当广泛，有些宪法职权无法在法理上严格被纳入人大“四权”中，因此，国家检察机关依据宪法享有的检察权实际上在法理和制度上与国家权力机关依据宪法享有的宪法职权之间存在着多重权力关系，本文仅采取一般意义上的人大“四权”探讨检察权与人大“四权”之间的宪法职权关系。
    一、检察权与人大“四权”的权力性质都属于宪法职权
    由于我国实行的根本政治制度是人民代表大会制度，不同于美西方国家的三权分立体制的是，我国的国家权力体系的构建以及国家权力的分类，不是以立法权、行政权和司法权即权力自身的制度功能来划分的，而是以掌握国家权力的国家机关的性质和宪法上的法律地位进行配置。 有些国家把检察权划入行政权的范围，有些国家将检察权视为司法权的一部分。在我国人民代表大会制度下，检察权既不是行政权，也不是司法权，而是国家检察机关依据宪法明文规定所享有的宪法职权。也就是说，检察权是现行宪法以宪法规定的方式明确配置给国家检察机关的。从法理上来看，检察机关依据宪法规定所行使的具有各种制度功能的国家权力都属于检察权的性质，其中之一就是检察权具有法律监督的制度功能。宪法第134条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”该条规定结合宪法第136条的规定，可以从法理上推论，检察权是国家检察机关依据宪法享有的履行法律监督制度功能的国家权力。宪法第140条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”根据上述规定，检察机关在办理刑事案件中行使的国家权力属性还是宪法第136条所规定的“检察权”，而不是其他性质的国家权力。在法理上把国家检察机关在办理刑事案件中所享有的批捕权和公诉权与检察权相提并论是不妥的，至少混淆了检察权的国家权力性质。检察权作为一种国家权力，属于宪法赋予国家检察机关所享有的一种宪法职权，具有宪法权力的法律地位，高于国家检察机关的批捕权和公诉权。此外，国家检察机关在行使宪法赋予的检察权时，还会对其他国家机关或国家机关工作人员履行宪法和法律职责的行为进行监督，由此还形成了一般性的法律监督权，这种法律监督权也不能与检察权平起平坐，而是检察权所构成的国家权力体系中处于第二层次的国家权力，可以适用于检察权作用的所有国家生活和社会生活领域。在检察权所构建的国家权力体系中，检察权是国家检察机关依据宪法所享有的宪法职权的“总称”。根据检察权在不同领域和不同方面所发挥的制度功能的差异，检察权又可以细分为第二层次的检察立法权（制定规范性文件的职权）、检察解释权、人事决定权、法律监督权（包括抗诉权、提出检察建议权等），以及第三层次的检察侦查权、批捕权、公诉权等。由于国家检察机关行使检察权所履行的制度功能会随着国家政策和法律要求的变化而不断发生相应的改变，因此，检察权在履行具体制度功能时所体现出的检察权权能的范围具有一定的开放性，有时甚至还包含了与其他国家机关共同行使某项事项的联合执法权等。所以，作为一项宪法职权，检察权是一种复合型的国家权力，其权能范围需要国家政策和法律加以具体化。
    人大“四权”基于各级人大作为各级国家权力机关的性质，共同构成了宪法所赋予的国家权力机关享有的宪法职权。虽然传统意义上将人大“四权”概括为立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权，但事实上，人大“四权”中也蕴含了立法权、解释权、执行权、备案审查权、合宪性审查权、合法性审查权、批准权、核准权、缔约权、撤销权等一系列国家权力。我国的各级人大通过行使“四权”实际上履行了美西方国家由不同国家机构所履行的立法权、行政权和司法权。人大“四权”中蕴涵的合宪性审查权和合法性审查权与国外法院或宪法法院行使的违宪违法审查权的性质是相同或相似的，都属于依据宪法规定、原则和精神，对具体案件作出宪法判断来维护宪法权威的“大司法”理念。
    既然检察权与人大“四权”都属于宪法所赋予的具有综合性制度功能的宪法职权，故从法理上探讨检察权与人大“四权”之间的权力关系实际上是在探讨国家检察机关与国家权力机关之间的宪法关系，只有从法理上真正解决了国家检察机关与国家权力机关在宪法上的相互关系，才能在检察权与人大“四权”之间建立起科学的权力配置关系。
    二、检察权的权能范围不宜由法律加以规定
    由于检察权是宪法赋予国家检察机关的一项宪法职权，因此，其权能的主要内涵应当由宪法直接加以规定，而不宜由人大行使“四权”之一的立法权加以规定，这样才能体现宪法所规定国家检察机关与国家权力机关之间的精准的宪法关系。然而，从宪法第136条“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定来看，检察机关“依照法律规定”独立行使检察权，就意味着只有全国人大及其常委会制定的法律才能确认检察权的具体内涵，全国人大及其常委会制定的与检察权内容相关的法律就应当成为国家检察机关行使检察权的法律依据。根据上述规定，也可以合理推导出对国家检察机关行使检察权的行为及结果可以由全国人大常委会行使“合法性审查权”进行监督，而无须行使“合宪性审查权”加以审查。事实上，2018年修订的人民检察院组织法第1条就明确规定：“为了规范人民检察院的设置、组织和职权，保障人民检察院依法履行职责，根据宪法，制定本法。”很显然，人民检察院组织法就是规定检察权的职权内涵的具体法律，并且根据宪法第136条的规定，检察机关也应当根据人民检察院组织法所规定的检察权的具体职权事项独立行使检察权。这些检察权的具体职权事项详细规定在人民检察院组织法第二章“人民检察院的设置和职权”中，且可分析得出，检察权是一种复合型的国家权力，包含了检察立法权（制定规范性文件的职权）、检察解释权、人事决定权、法律监督权在内的一系列职权事项。由于宪法第136条规定了检察机关“依照法律规定”独立行使检察权，如果国家检察机关制定的规范性文件和检察解释违反了人民检察院组织法的相关规定，根据2023年全国人民代表大会常务委员会《关于完善和加强备案审查制度的决定》，最高人民检察院作出的属于检察工作中具体应用法律的解释应当自公布之日起30日内报送全国人民代表大会常务委员会备案审查。全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构经审查认为应当予以纠正的，可以依法向制定机关提出书面审查意见。制定机关按照所提意见对检察解释进行修改或者废止的，审查终止。制定机关未按照书面审查意见或者处理计划对检察解释予以修改、废止的，全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构可以依法提出下列议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定：确认有关检察解释与宪法、法律相抵触或者违背宪法、法律的原则和精神，要求制定机关限期修改或者废止；要求制定机关自行修改完善有关检察解释，或者要求制定机关进行清理；依法予以撤销；依法作出法律解释。检察解释被纠正或者撤销后，其他规范性文件存在相同问题的，制定机关应当及时修改或者废止。
    应当说，作为检察权的重要职权事项，检察解释权在法律上的地位是比较明确的，并且也受到人大“四权”的监督权的严格规制。但值得研究的地方是，全国人大常委会对检察权的监督到底属于“合法性审查”还是“合宪性审查”，这个问题目前在制度上似乎并不是特别清晰。因为宪法第135条第3款明确规定：“人民检察院的组织由法律规定。”上述规定只是赋予了全国人大及其常委会可以制定法律来规定“人民检察院的组织”，而没有赋予其可以用法律来规定“人民检察院的职权”，虽然从宪法第136条可以合理推导出检察权应当由全国人大及其常委会制定的“法律”加以规定，但宪法第135条第3款并没有明确授权法律可以规定检察机关的职权。与此相对照的是，宪法第124条第4款则明确规定：“监察委员会的组织和职权由法律规定。”上述规定明确地将监察委员会的组织和职权的具体内容的立法任务赋予了全国人大及其常委会制定的“法律”。从法解释学的角度来看，全国人大及其常委会制定的“法律”能否明确规定“人民检察院的职权”是需要宪法的明确授权的，否则就会形成宪法与法律关于立法职权授权与被授权关系不清晰的问题，影响检察权的宪法地位和有效地处理国家检察机关与国家权力机关之间的宪法关系。
    解决上述立法问题有两条路径：一是在修宪时，将宪法第135条第3款明确修改为“人民检察院的组织和职权由法律规定”。这样就可以赋予人民检察院组织法关于检察机关职权的具体规定以及《关于完善和加强备案审查制度的决定》对检察解释既可以进行合宪性审查、也可以进行合法性审查的宪法基础与正当性。
    二是在修宪时，对检察机关可以行使的检察权的各类检察职权事项作原则性列举，从而进一步夯实检察权的宪法职权属性。从法理上来看，在宪法中直接列举检察机关的具体检察职权更有利于检察机关依据宪法独立行使检察权，并且也可以有效地保障国家检察机关基于宪法所赋予的检察权履行法律监督的制度功能，全国人大常委会在对检察机关行使检察权的行为在进行合法性审查的基础上，进一步实行合宪性审查，从而提升检察权的宪法权威和检察机关的宪法地位。
    三、正确处理检察机关与国家权力机关之间的宪法关系
    关于检察机关与国家权力机关之间的宪法关系，宪法第3条第3款规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”不过上述规定所涉及的检察机关与人大之间的宪法关系主要是同级检察机关与同级人大的关系，特别是最高检察机关在宪法上应当与最高国家权力机关处于相同位阶的宪法地位，宪法所规定的检察权与人大“四权”也应当反映同一层级的国家检察机关与国家权力机关之间的关系，而不能随意超越宪法所确立的国家检察机关与国家权力机关之间的宪法关系。以此标准来审视《关于完善和加强备案审查制度的决定》，在处理最高国家权力机关通过监督权来对最高检察机关的检察解释进行备案审查时，其中人大监督权与检察权背后的国家权力机关与国家检察机关之间的宪法关系就发生了错位。例如，《关于完善和加强备案审查制度的决定》要求，全国人民代表大会常务委员会及其工作机构根据需要，可以对涉及重要法律制定或者修改、社会公共利益等方面的法规、规章、司法解释和其他规范性文件组织开展集中清理，督促有关方面及时修改或者废止不符合、不衔接、不适应法律规定、中央精神、时代要求的规定，并及时制定配套规定。组织开展集中清理，应当明确清理的范围、主要内容、时限要求等。上述规定中，全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机构，具有监督最高检察机关作出的检察解释是否具有合法性、合宪性的审查职权，并可以依法要求最高检察机关对不具有合法性、合宪性的检察解释及时进行集中清理。但是，全国人大常委会的工作机构如果也有类似全国人大常委会可以行使的对最高检察机关作出的检察解释的监督权，就会导致全国人大常委会工作机构与最高检察机关之间宪法关系的错位。毕竟宪法第3条第3款确立的是检察机关由人民代表大会产生，对人民代表大会负责，受人民代表大会监督的宪法原则，而没有明确赋予人民代表大会常设机构的工作机构也具有宪法上的监督同级检察机关的监督职权。这样错位的宪法关系也会无形中损害最高检察机关的宪法地位和宪法权威，迫使最高检察机关在制定规范性文件时也要明确指出“根据全国人大常委会工作机构的要求”的正当性基础，但这种规范性文件的行文显然与宪法所规定的国家权力机关与国家检察机关之间的基本宪法关系不相吻合。因此，在我国现行宪法制度下正确认识检察权与人大“四权”之间的权力关系，必须结合国家检察机关与国家权力机关之间的宪法关系才能认清检察权与人大“四权”之间权力关系的性质，否则，就会发生宪法关系上的错位，导致在实践中很难对检察权行使的合宪性进行有效审查和监督。对此，必须在宪法学和检察学法理上有正本清源意义上的清醒认识。
    四、检察机关也应尊重人大人事任免权的确定力
    在人民代表大会制度的实践中，检察权与人大“四权”经国家检察机关和国家权力机关行使后，在没有经过相同法律程序加以变更的情形下，检察权与人大“四权”仍然具有相应的法律效力，不能视而不见。在确保检察权与人大“四权”的法律确定力方面，实践中还存在诸多值得关注的问题。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《关于2023年备案审查工作情况的报告》提出：“有的司法解释规定，上级人民检察院可以依法统一调用辖区内的检察人员办理案件，经上级人民检察院作出调用决定，被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等各项检察职责。有公民对此规定提出审查建议。法工委在2022年备案审查工作情况报告中提出了原则性意见，请制定机关予以考虑。对被调用的检察人员代表调入地人民检察院履行出庭支持公诉等各项检察职责是否需要经调入地人大常委会作出相关任职决定，涉及对人民检察院组织法有关规定的理解，也涉及对宪法有关规定和检察官法有关规定的理解。”最高检于2023年9月出台《关于上级人民检察院统一调用辖区的检察人员办理案件若干问题的规定》，其中明确规定：“被调用检察人员以检察官身份代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等职责的，应当由办理案件的人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会按照法定程序任命为本院的检察员。案件办结或者上级人民检察院作出终止调用决定的，按照法定程序免去其前述检察员职务。”同时，对新规定出台前已办结案件如何处理的问题也值得关注。全国人大常委会法工委2023年备案审查报告所提及的问题实际上涉及“异地用检”的问题，其中涉及的宪法问题其实非常简单，就是检察机关的检察官或检察人员是基于宪法、人民检察院组织法和检察官法等法律任命或产生的，体现了行使任免权的相应国家权力机关人事任免权的法律权威性和法律确定力。全国人大常委会法工委通过审查“异地用检”问题，敦促最高检重新作出规范性文件规定，按照宪法、人民检察院组织法和检察官法等法律的要求，在尊重人大对检察官或检察人员的“人事任免权”基础上，合宪和合法地保证检察官或检察人员有效行使检察职权，这一做法可以说是科学和正确处理检察权与人大“四权”之间权力关系的范例，为此后类似问题的合法合宪解决提供了示范。
    总之，从法理上重视、从制度上有效地应对检察权与人大“四权”之间的关系，既有积极的理论意义，也有丰富的实践价值，是涉及人民代表大会制度的宪法基础的真问题，应当深入研究，不断拓展检察权的宪法基础，完善检察学的基础性概念，构建中国特色的检察学，同时也为丰富宪法学的学科体系提供有效的理论与实践资源。
    作者：莫纪宏，中国社会科学院法学研究所国际法研究所联合党委书记、法学研究所所长、研究员。
    来源：《人民检察》2024年第11期。