蒋成旭：论行政协议中的“信赖利益”

    摘要: 行政法上的信赖保护原则与民法上的信赖保护原则拥有共同的思想渊源，在行政协议制度中引入行政法上的信赖保护原则需要克制。以富勒与帕杜对契约利益的三分法为基础，当前行政协议审判实务所使用的“信赖利益”概念，其真正的内容对应了期待利益、返还利益和信赖利益的不同组合。信赖得到存续保护或积极保护时，“信赖利益”实际上对应的是期待利益；信赖得到财产保护或消极保护时，“信赖利益”对应的有时是期待利益，有时是“信赖利益+返还利益”，也有时是返还利益。问题的症结在于信赖与信赖利益之间被粗糙地画上了等号，解决的方案是区分行政协议领域中的信赖与信赖利益，让行政协议中的“信赖利益”与合同法上的信赖利益在概念上保持一致。
    关键词: 行政协议；信赖利益；信赖保护原则
    一、问题的提出
    当行政协议被确认无效后，行政相对人的信赖利益能否获得赔偿，最高人民法院提出“应当以行政相对人基于合理信赖而实际履行了协议为前提”，[1]这一裁判见解引发了不小的争议。首先，合同法上的信赖利益赔偿并没有这样的前提，在缔约不成、合同被确认无效或撤销后，根据双方的过错，无论合同实际履行与否，信赖利益均可以获得赔偿。其次，假定在行政协议领域确有必要对信赖利益赔偿进行特别限制，那就意味着在履行协议前，相对人为缔约和履约准备而做出的投入处于高风险状态。例如，甲、乙各自与同一行政机关签订了内容一致的行政协议并投入了相同的费用，甲已实际履行部分而乙尚未实际履行，此时因行政机关的原因两份协议同时被确认无效，那么即便甲只履行了非常微小的一部分也能获赔全部信赖利益，乙却分文不得。这恐怕有违行政协议制度的初衷。实际上，关于行政协议中的信赖利益，当前审判实务中充斥着各种各样的理解和用法。由于受到了传统行政法上信赖保护原则的影响，法院在使用信赖利益概念时，往往偏离了合同法上信赖利益的内涵，甚至完全与后者被作为两个概念。为加以区分，以下笔者用加双引号的“信赖利益”指代行政法领域所使用的“信赖利益”概念，未加双引号时指代合同法意义上的信赖利益概念。[2]如何从整体上把握行政协议中的“信赖利益”概念，其与传统行政法上信赖保护原则、合同法意义上的信赖利益概念又存在怎样的关联和差异，亟须从行政法和民法相结合的角度来厘清。 现有研究已讨论了信赖保护原则与民法上的诚实信用原则之间的关系，[3]但对于行政法上的“信赖利益”与民法上的信赖利益有何异同鲜有述及。[4]在行政协议领域中，“信赖利益”概念主要在两类场合中扮演重要角色，一是在行政协议效力判断的场合，二是在行政协议效力判断之外的违约赔偿、缔约过失赔偿等场合。在行政协议效力判断的场合，存在值得保护的信赖被认为是行政协议有效性判断的重要衡量因素，保护“信赖利益”通常意味着行政协议的效力得到维持。[5]但在违约赔偿、缔约过失赔偿等场合，对于行政协议效力不能维持时的“信赖利益”缺少讨论。有鉴于此，本文将尝试分析行政法上的“信赖利益”与民法上的信赖利益的联系与区别，并在此基础上，结合对典型案例的分析，梳理行政协议中“信赖利益”在不同场合下的准确内涵，并澄清可能的误解。
    二、公法和私法上两种信赖利益概念的关联与差异
    信赖保护的法律思想滥觞于罗马法，很早就被德国私法领域所继受，并且理论上普遍认可“信赖”是整个法律制度的基础；20世纪20年代，信赖保护问题已扩展至公法领域进行讨论。[6]可见，虽然公法私法各自的信赖保护原则如今已自成体系，但在思想上拥有共同的源头，且最初是由私法扩展至公法，这为本文提供了比较的法理基础。
    （一）信赖保护原则的比较
    为保护相对人的“信赖利益”而维持违法的行政行为继续有效，是行政法上的信赖保护原则最典型的表现形式，这几乎是一个行政法常识。但在合同法领域，讲到信赖利益时最容易联想到的是缔约过失的赔偿，这种场合下的信赖利益并不能使民事法律行为继续有效。两种信赖利益看似无甚关联，实际上只是受到了观察视角的局限。原因在于，私法上信赖保护原则的制度化程度远高于公法，不同制度下的信赖保护方式有所不同，受保护的信赖也会有差异。因此在比较信赖利益概念之前，有必要从更高的视角，先观察两种信赖保护原则之间的异同。
    行政法上的信赖保护原则是指在行政主体进行具有一定授益性或可预见性的行为之后，公民、法人或其他组织对此产生了正当合理的信赖，行政主体在变更相应的法律状态时应对这种信赖加以保护，否则即应承担相应的法律责任。[7]在我国，信赖保护原则的具体制度并不多见，《中华人民共和国行政许可法》（以下简称：《行政许可法》）第8条、第69条关于许可变更、撤回和撤销的规定相对而言较受认可。[8]关于保护方式，主要表现为授益性或可预见性行为的效力得到维持，通常称为存续保护，也可以表现为授益性行为被撤销并予以补偿或赔偿，即财产保护。前者情形中信赖保护原则单独起到保护作用，后者则是由依法行政原则与信赖保护原则共同起作用。从信赖者的角度来看，授益性或可预见性行为得到维持是信赖者本就追求的结果，因此存续保护的保护力度显然更大。关于行政法上信赖保护的构成要件，较有共识的是信赖基础、信赖表现和信赖值得保护等三项：信赖基础是指足以产生信赖的事实和行为；信赖表现是指信赖者基于对行政主体原来行为的信赖而对自己的生活做出一定的安排；信赖值得保护是指信赖必须是正当的，即信赖者的信赖是基于善意而无过失。
    民法上的信赖保护原则（也称信赖原则）是指因行为人基于权利外观或意思形式外观而产生合理的信赖，法律基于意思自由与交易安全的价值平衡考虑，而令该行为人得其所欲或者取得赔偿。[9]权利失效制度、意思表示解释中的表示主义、缔约过失责任、权利表见责任等，都是信赖保护原则的表现形式。[10]关于保护方式，民法上的信赖保护原则也存在积极保护与消极保护两种基本方式。积极保护是指法律赋予信赖者与其所信赖之法律状态一致的法律后果，所对应的责任形式为权利表见责任，如善意取得和表见代理制度。消极保护即赔偿因信赖而造成的损失，其所对应的责任形式为信赖损害赔偿责任。[11]同样，从信赖者的角度看，使信赖者得其所欲的积极保护方式显然比消极保护更为有力。关于构成要件，民法上由于制度的多样性，信赖保护原则一般性的构成要件很少被讨论，但相关专门研究提炼出了信赖保护的一般构成要素。如叶金强提出，信赖保护原则的适用有两项事实性基础，即信赖的存在和信赖者因信赖而行为；在此基础上还需对信赖合理性进行判断。[12]凃咏松认为，民事法律中所保护的“信赖”应具备三项构成要素：对他人意思表示或外观权利合理相信的善良心理状态；基于内心信赖而为民事行为；因信赖而对原先状态的改变。[13]朱广新概括的构成要素为：显然的意图或事实；信赖行为；信赖者须为善意；可归责性。[14]大体上有共识的核心构成要素也都涵盖了信赖基础（他人意思表示或外观权利、显然的意图或事实）、信赖表现（因信赖而行为、对原先状态的改变）和信赖值得保护（信赖合理性判断、信赖者须为善意）。
    综上，公法私法两种信赖保护原则除了拥有共同的思想渊源，在结构上也是非常相似的。两者都具有两种基本保护方式，存续保护对应积极保护、财产保护对应消极保护，也都认为前者是对信赖更为有力的保护方式。只是在行政法领域，人们惯性地认为信赖保护的两种方式相伴而生，而民法领域的信赖保护原则早已通过大量的民商事立法实现了制度转化，[15]两种保护方式未必同属一个制度。有的制度两种保护方式都有，如合同的一方因重大误解而诉请撤销，对于作为合同另一方的信赖者而言，法院认定不构成重大误解、维持合同效力，即是对其信赖的积极保护；认定构成重大误解，令误解者对信赖者承担赔偿责任，即是对其信赖的消极保护。有的制度对信赖的保护只采取单一的保护方式，如在缔约过失的情形下，对信赖者的积极保护也就是使合同继续有效，已无法实现或背离了信赖者的初衷，只能提供消极保护。有的制度看上去采取了单一保护方式，但实际上另一保护方式只是被其他制度所掩盖而已。比如，在善意取得制度和表见代理制度中，对信赖者的保护典型地体现为令其得其所欲——信赖者取得某物的物权、信赖者与被代理人成立合同关系，看上去只有积极保护一种；但在信赖者未能取得物权、信赖者未能与被代理人成立合同关系时，对信赖的消极保护实际上被包含在了《中华人民共和国民法典》（以下简称：《民法典》）第171条规定的无权处分人的违约赔偿责任和无权代理人的法定赔偿责任之内，只是看上去不是信赖保护原则在发挥作用而已。
    （二）信赖利益概念的比较
    搞清楚公法私法上两种信赖保护原则的关系后，对于相应的两种信赖利益概念的比较，就可以从一个问题切入：受保护的信赖是否等同于信赖利益？胡若溟对行政法上信赖保护原则究竟保护的是信赖还是“信赖利益”有过深刻的评论，他观察到我国行政法学界并不区分“信赖保护原则”和“信赖利益保护原则”，且甚少有人认识到二者的不同，“在中国学者眼中，信赖保护原则的保护对象就是信赖利益”。[16]这一判断是客观的，且实务上亦如此。比如，“行政机关应当诚信施政，遵循信赖保护原则，保护公民、法人或者其他组织对行政行为正当合理的信赖利益”。[17]其导致的结果是，行政法上的“信赖利益”概念既可以指代存续保护方式下授益性行为得到维持后信赖者所能获得的好处，也可以指代财产保护方式下信赖者所能获得的补偿或赔偿。“在信赖保护原则中，应予保护的信赖利益，一般以既得权益的损失为下限，以因行政行为的存在而获得的可得利益为上限。”[18]可见“信赖利益”被作为了既得权益和可得利益的上位概念。然而在民法领域，保护信赖并不等同于保护信赖利益，“‘信赖利益’与信赖保护并非处于对应关系之中”，[19]“信赖与信赖利益……乃不同层面上的两个范畴，所以不能相互替代”。[20]普遍的认知是，积极保护方式下信赖者所得到的利益并不对应信赖利益，只有消极保护方式下信赖者所得到的利益或部分利益才被称为信赖利益。要理解这一点，需要进一步说明民法上的信赖利益概念。
    富勒与帕杜将契约利益划分为返还利益、信赖利益和期待利益，在民法领域颇具影响力。另一种重要划分方式是传统大陆法上的固有利益、信赖利益和履行利益。其中，后者的固有利益主要与侵权行为相关；后者的履行利益基本等同于前者的期待利益；后者的信赖利益与前者的差异是，在特定语境（缔约过失责任）中后者的信赖利益等于前者的“信赖利益+返还利益”，也被称为消极利益。[21]传统大陆法上，信赖利益赔偿是缔约过失责任的效果，[22]当事人要获得信赖利益赔偿，需有缔约过失责任的成立。典型的缔约过失责任类型如恶意缔约、欺诈缔约，规定在原《中华人民共和国合同法》（以下简称：《合同法》）第42条、《民法典》第500条，此外还有《合同法》第58条、《民法典》第157条的“合同无效时的缔约过失责任”。
    按照富勒与帕杜的三分法，期待利益或履行利益是指合同双方意欲通过合同的顺利履行获得的利益；返还利益是指合同的一方为了获得期待利益而交付给对方，对方违约或者合同解除等情形时可以请求返还的利益；[23]信赖利益是指为缔约和履约而对自身状态做出的改变，包括缔约、履约的费用和放弃的其他交易机会。[24]例如，甲以1万元价格购买乙生产的设备1台，乙交付设备给甲并要求甲支付1万元价款。对于乙而言，1万元价款是期待利益；1台设备是返还利益；为签约和履约而支付的邮电费、安装费，为生产设备向银行贷款而产生的贷款利息等，以及为了和甲签约而放弃了将设备卖给第三人丙的交易机会，是信赖利益。
    按照传统大陆法的三分法，合同若被履行时守约方的财产状态，与守约方的实际财产状态，两者之间的差额即为履行利益，这和富勒与帕杜意义上的期待利益是一致的；合同若从未订立时当事人的财产状态，与合同被确认无效或被撤销后当事人的实际财产状态，两者之间的差额即为信赖利益。假设合同因缔约过失而无效，那么上例中，对于乙而言，1万元价款是履行利益；1台设备、为签约和履约而支付的费用以及贷款利息等、放弃的其他交易机会，都属于信赖利益。
    很早以前就有学者运用富勒与帕杜的分类来分析行政法上的信赖利益。[25]并且，由于富勒与帕杜的三分法将返还利益从信赖利益中单独区分出来，相对于传统大陆法的三分法而言，有助于更清晰地构建行政协议中的“信赖利益”内涵，因此本文也将其作为概念解剖的工具。
    抛开亏本合同等特殊情形不谈，一般情况下的信赖利益、返还利益和期待利益三者在量的关系上可大致由图1表示。
    图1信赖利益、返还利益和期待利益三者量的关系
    通常而言，期待利益高于“信赖利益+返还利益”（信赖利益与返还利益之间孰高孰低则不一定），获取其差额就是民事主体通过合同进行交易活动的动机。日常语境中的成本与费用可对应“信赖利益+返还利益”，净利润对应“期待利益－（信赖利益+返还利益）”。[26]在财产保护方式下，赔偿期待利益的效果是让信赖者得其所欲，达到如同合同得到完全履行的状态；赔偿“信赖利益+返还利益”的效果是让信赖者回复到如同从未缔约和履约的状态。如果合同从一开始就得到完全履行，则信赖者也只是获得了净利润，因此违约责任的赔偿通常以期待利益为限，赔偿了期待利益自然也就覆盖了“信赖利益+返还利益”。
    行政法律关系的利益内容通常难以像合同法律关系那样量化，但这并不妨碍在抽象结构上用这三种利益进行解剖。比如，甲向行政机关申请行政许可，行政机关作出许可决定，事后欲撤回许可。对于甲而言，期待利益即维持许可继续有效的利益；返还利益即为申请许可而提交的工本费、申请费等，行政行为的非逐利性决定了此项利益通常可忽略不计；信赖利益即为获得和实施许可而对自身状态做出的改变。显然，当申请许可的成本与费用高于获得许可所带来的利益时，不会有人愿意申请。因此，期待利益大于信赖利益与返还利益之和，在行政法律关系中也同样适用，获取“净利润”同样是申请行政许可的动机。此外，理论上认为，在财产保护方式下，信赖者所获得的补偿或赔偿也应当以期待利益为上限。[27]
    以富勒与帕杜的三分法为基础，两种信赖保护原则下的信赖利益的比较可以形成表1。
    表1两种信赖保护原则下的信赖与信赖利益
    其中，在消极保护方式下，合同法上受保护的信赖可根据所在的不同利益区间大致分成五类典型情形。对于表1中的①和②，违约救济的目标是使受害人恢复到合同已经得到完全正确履行的状态，即期待利益；但有时候期待利益的具体内容难以证明，从而不得不退而求其次，在期待利益与“信赖利益+返还利益”的区间内获得违约损害赔偿。[28]对于表1中的③和④，合同被撤销后，期待利益已无法实现，合同未履行意味着信赖者尚未将返还利益交给对方，因此受保护的信赖不包含返还利益，视过错、因果关系等因素赔偿信赖利益，合同已履行的情形则反之。当信赖者仅成功证明返还利益的存在时，受保护的信赖就可能只包含返还利益。
    相形之下，行政法上信赖保护原则的财产保护方式尚未形成具有梯度的利益区间，但随着制度转化的不断发展，完全可以期待其形成类似的分类。比如：（1）合法的行政许可被行政机关滥用职权等严重违法行为所撤销，但因公共利益而无法继续维持该许可效力，且许可权人完全没有过错时，行政机关应赔偿许可权人完整的期待利益；（2）前一情形下，许可权人难以证明期待利益的内容的，或许可权人存在轻微过失，应在期待利益与“信赖利益+返还利益”的区间内予以赔偿；（3）许可被撤销但许可尚未实施的，视许可权人的过错，赔偿或补偿应等于或低于信赖利益；等等。著名的“益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案”中，益民公司的期待利益主要体现为两项，一是周口市管道燃气的专营利益，二是参与“西气东输”工程的利益；信赖利益也体现为两项，一是为获得期待利益而建设燃气站、铺设管道等工程建设和其他资产投入，二是为此而放弃的其他交易机会。该案中法院认定的“信赖利益”只有工程建设和其他资产投入，[29]期待利益尚且不说，连信赖利益所包含的交易机会损失也未得到考虑。如果该案中法院能够根据上述梯度区间来说明这样认定的理由，或许理论界对此也不至于普遍持消极态度。[30]当然，部分原因还在于行政赔偿受到《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称：《国家赔偿法》）“直接损失”的限制。严格来说，尚未实现的期待利益、信赖利益中的其他交易机会等赔偿请求没有法律上的依据，法院出于谨慎考虑也会倾向不予赔偿。
    行政协议兼具行政性与契约性，如果说行政法上的信赖保护按照表1构建利益区间是可行的，那么在行政协议领域，按照表1构建类似合同法上信赖保护的利益区间更是顺理成章。换言之，当下行政协议审判实务中法院所使用的各种“信赖利益”，其真正的内容其实是期待利益、返还利益和信赖利益的不同组合。基于这一点，下面笔者结合典型案例对实务中的“信赖利益”概念进行详细辨析。
    三、行政协议领域中的“信赖利益”辨析
    原本，行政法上受保护的信赖等同于“信赖利益”，合同法上受保护的信赖不等同于信赖利益，双方在各自的语境中使用不同含义的信赖利益概念并未造成引人注意的问题。但随着行政协议的兴起，两种信赖利益概念不断产生交集。当前，行政协议的审判实务和学理讨论都呈现出这样一种局面：使用行政法上信赖保护原则的话语，描述着合同法上信赖利益、期待利益和返还利益的不同组合，导致“信赖利益”概念成了一个箩筐，箩筐里的内容随着说理需要的变化而变化。
    （一）给予存续保护（积极保护）时的“信赖利益”
    “信赖利益”和信赖保护原则最常出现在对行政协议效力的判断中，保护“信赖利益”意味着行政协议的效力得到肯定或维持，即存续保护或称积极保护。比如最高人民法院提出，“在对行政协议的效力进行审查，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力”。[31]当前的学理也持肯定看法，比如，“对于在双方当事人共识下所完成的行政协议，必须考虑行政协议相对方的信赖利益以及契约应予遵守原则，依法行政原则在此应当有所退让，而给予行政协议比较大的存续力”。[32]前面笔者已经说明，在存续保护或积极保护方式下，受保护的信赖实际上对应的是期待利益。因此，诸如法院基于“信赖利益”保护而维持了行政协议的有效性、基于相对人有值得保护的“信赖利益”而阻止了行政机关单方变更协议内容、[33]为保护相对人“信赖利益”而责令行政机关继续履行协议义务、[34]行政机关终止履行将直接影响相对人依据行政协议可以获得的“信赖利益”[35]等说法，其中的“信赖利益”都指的是期待利益。
    不过有必要指出的是，关于在行政协议领域能否以及有无必要引入行政法上的信赖保护原则，在学理上还处于缺乏深入讨论的状态。毛雷尔认为引入信赖保护原则的主要作用是为了解决行政协议违法但继续有效的问题，但《德国联邦行政程序法》第59条已为此提供了明确的规则。并且，行政协议的效力可由“普遍承认的和毫无疑问也在公法里起作用的当事人必须信守合同原则”来保障，引入信赖保护原则不仅多余，而且不妥当。[36]由此可见，在行政协议中引入行政法上的信赖保护原则在学理上还有待进一步讨论。综合现有研究来看，笔者认为在行政协议制度中引入行政法上的信赖保护原则需要有所克制，理由主要有以下两点。
    首先，正如毛雷尔所言，引入信赖保护原则的主要作用是为了解决特定情况下行政协议违法但能继续有效的问题，但我国尚无《德国联邦行政程序法》第59条那样的规则能为此提供指引，理论上可以为信赖保护原则留出讨论的空间。实际上，《德国联邦行政程序法》第59条本身是否合宪也一直存在争论。合宪说强调行政协议的效力源自合意性，“可以包含在单方法律行为、特别是行政行为方面不适法的处理内容”，[37]这赋予了行政协议更强的存续力；违宪说则强调行政协议也是一种行政活动，至少应当以信赖保护等正当化理由作为限制，否则，仅凭合意性就允许违法行政协议继续有效，违反了法治国家原理。[38]我国学者也指出：“在行政合同受制于公共资源管理、分配法制因而合意空间有限的情况下，为保障契约的法锁效力的诚实信用原则用武之地自然有限，而保障当事人对行政机关行为之信赖、避免行政机关随意行使权力的信赖保护原则自然拥有更多适用空间。”[39]
    其次，在笔者看来，行政法上的信赖保护原则和合同法上的信赖保护原则同出一源，当人们引用行政法上的信赖保护原则来支持行政协议的有效性时，隐含的法感毋宁就是作为整体法律制度基础的信赖思想。民法上合同的有效与否主要看意思表示是否合致，但实际上其背后也有信赖保护原则的身影——意思表示的表示主义。[40]本质上，民事合同的有效性论证隐含了信赖保护原则，即合同的一方是基于对另一方意思表示的信赖而达成合意。行政法与民法的两种信赖保护原则在形式上的差异，主要体现在构成要件的内容以及是单向保护还是双向保护的区别。从构成要件来看，行政法上所保护的信赖建立在行政行为作为主权性法律适用行为的特性之上，[41]这与建立在权利外观或意思形式外观之上的信赖虽然有所不同，但如果相对人的信赖本身因此受到区别对待，似乎也没有什么道理。此外，行政法上的信赖保护原则只单向地保护相对人的信赖，而合同法上的信赖保护是双向的。因此，在为行政协议的相对人一方提供存续性信赖保护方面，两种信赖保护原则的出发点一致（即信赖思想），效果也一致（即确认或维持行政协议有效）。这或许能够解释，为什么人们看上去有些想当然地就将行政法上的信赖保护原则引入行政协议领域，而几乎没有思维上的负担。
    总的来说，在行政协议领域引入行政法上的信赖保护原则需要结合具体情况来看，考虑行政法上的信赖保护原则有什么额外或者特别的功效，是合同法上信赖保护原则所不具备的。比如违法的行政协议需要继续维持其效力的场合，引入行政法上的信赖保护原则或许有其意义，其他场合如无必要便无须引入，合同法固有的信赖保护原则足矣。
    （二）给予财产保护（消极保护）时的“信赖利益”
    行政协议审判实务中“信赖利益”受到财产保护（消极保护）的案例也不少，案件的争议焦点通常不涉及行政协议本身是否有效的判断，而在于行政机关在不履行行政协议义务时的违约损害赔偿（补偿）、行政协议解除时的赔偿（补偿）、行政协议被确认无效或被撤销等确定不发生效力时的赔偿（补偿）问题。在这些情形中，“信赖利益”或信赖保护原则主要被用于论证和说明损害填补的范围。与表1相对应，法院虽使用“信赖利益”的概念，但实际上想保护的有时是期待利益，有时是“信赖利益+返还利益”，也有时是返还利益，等等。以下，笔者选取行政协议审判实务中较常见的三类情形予以说明。
    1.违约损害赔偿中的“信赖利益”
    实践中，不少法院会使用“信赖利益”或信赖保护原则来论证，作为违约方的行政机关应当对相对人的损失予以某种程度的赔偿或补偿。保护“信赖利益”意味着赔偿或补偿相对人完整的期待利益（履行利益），使其达到如同协议得到完全履行的状态，此时法院所谓的“信赖利益”实际指的是期待利益。比如，法院引用《合同法》第113条（相当于《民法典》第584条）“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失”的规定，认为基于“信赖利益”保护原则，被告行政机关应当就其不履行行政协议的行为给原告造成的损失，包括“投入的成本”和“预期可得利益”，共计二十余万元，予以补偿。[42]需要说明的是，法院此处所谓原告的损失包括“投入的成本”和“预期可得利益”共计二十余万元的说法不甚严谨。原因如图1所示，协议若得到完全履行，“投入的成本”就将被期待利益抵消，原告所能获得的绝不是“投入的成本”加上期待利益，而是期待利益减去“投入的成本”后的净利润。所以，对期待利益的填补已足以覆盖信赖者的成本和费用，如果二十余万元就是原告的完整期待利益，那么此处的“预期可得利益”准确地说仅指净利润，否则“投入的成本”就被补偿了两次。
    2.行政协议因不可抗力解除时的“信赖利益”
    如表1所示，有时违约损害赔偿的情形中完整的期待利益难以被证明，此时信赖者所获得的填补会少于期待利益，这属于违约损害赔偿的一种常见情况。笔者在整理案例时发现另一种情形更具行政协议的典型意义，即当行政机关因不可抗力不能履行协议、赔偿责任被部分免除时，也会出现相对人的期待利益只能获得部分填补的情形。很多法院仍使用“信赖利益”或信赖保护原则来论证，此时的“信赖利益”实际指的是部分的期待利益。在一个招投标相关行政协议的案件中，相对人嘉合公司获得了机动车检测业务的独家经营权，但行政机关因不可抗力无法继续履行协议，嘉合公司遂选择解除。对于解除后的损失填补问题，法院认为，行政机关通过返还租金、支付设备现值来填补嘉合公司的返还利益和信赖利益后，“嘉合公司的预期收益损失依然存在”。这里的“预期收益”就是指嘉合公司在独家经营权期限内，在该地区从事机动车检测业务所能获得的期待利益。最终法院结合《合同法》第117条（相当于《民法典》第590条）“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任”的规定作出判决：“根据公平原则及政府信赖利益保护原则，综合考虑本案合同的具体履行情况，岫岩环保局应按预期收益损失的20%承担补偿责任，补偿嘉合公司324452元。”[43]此处法院使用的“信赖利益”保护原则已经覆盖了对相对人部分期待利益的保护。
    3.行政协议因违法而无效时的“信赖利益”
    当行政协议因违法而无效时，相对人意图通过行政协议来获取的期待利益不被法律所允许，此时相对人所能获得的填补通常以“信赖利益+返还利益”为限，追求让信赖者回复到如同从未发生缔约和履约活动时的状态。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称：《行政协议规定》）第15条规定：“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。”这一规定源自《合同法》第58条（相当于《民法典》第157条），在《行政协议规定》出台前已有不少法院根据这一条文作出裁判，其中最高人民法院的一则如下案例值得详细讨论。
    盛兴公司以425万元的价格向案涉行政机关购买案涉土地使用权用于投资经营，协议签订后盛兴公司已支付部分价款350万元，但案涉土地未交付给盛兴公司。后来因为法律和政策的变迁，该协议不再合法而失去效力，行政机关采取了补救措施，最终使盛兴公司以1594万元的价格通过合法的程序重新获得了该土地，但因为前后历经十年之久，土地价格差价达1169万元。对于协议因不再合法而无效的事实，盛兴公司并无过错，其本来可以425万元取得的土地却额外付出了1169万元。盛兴公司遂起诉要求行政机关退还已支付的价款350万元并赔偿差价1169万元，换言之，它要求仍以最初425万元的价格获得案涉土地。一审法院认为，该土地差价1169万元是行政机关造成的，支持了盛兴公司的两项诉讼请求。但二审法院以案涉协议无效为由，仅支持350万元的返还请求，驳回了差价1169万元的赔偿请求。最终，最高人民法院再审认定，350万元作为返还利益应当退还给盛兴公司，但前后土地价格价差1169万元属于“协议有效情况下的履行利益，不应纳入协议无效情形下的损失赔偿范围”。[44]
    有别于大部分法院对“信赖利益”箩筐式的使用，该案中最高人民法院使用了精确的信赖利益概念，且正确地指出“赔偿信赖利益损失的目的，在于使无过错方利益能够恢复至合同签订之前的状态：即如果不是为了签订和履行合同，无过错方本不会发生上述费用”。不过，最高人民法院将盛兴公司针对差价1169万元的赔偿请求认定为基于期待利益（履行利益）损失的赔偿请求，则有商榷余地。盛兴公司请求赔偿差价1169万元的逻辑在于：起初，盛兴公司基于对案涉协议合法有效的信赖，放弃了诸如以400万元向其他行政机关购买其他类似地块等等的其他交易机会；假设从一开始案涉协议就没有缔结，盛兴公司选择了其他交易机会，比如以400万元向其他行政机关购买了其他类似地块 A，那么顺利取得地块 A 之后这十年间合理的土地增值收益是盛兴公司本可以获得、但因案涉协议无效而未能获得的利益，这属于盛兴公司信赖利益损失的一部分。盛兴公司或许是出于利益最大化的动机，将“协议有效情况下的履行利益”即差价1169万元作为其请求赔偿的金额上限，这本无可厚非，但这一赔偿请求的基础毋宁仍然是信赖利益中的交易机会损失，而非期待利益损失。“由于信赖利益涵盖了机会丧失利益，信赖利益赔偿非常接近于履行利益赔偿。不过，信赖利益和履行利益（或期待利益）二者只是数额上接近，其生成逻辑还是有所不同。”[45]法院应当审查盛兴公司是否提供了足够的证据证明，这一交易机会是它有极大概率能够获得的，且1169万元的金额是合理的，然而最高人民法院将盛兴公司基于交易机会损失的赔偿请求简单地认定为基于期待利益（履行利益）损失的赔偿请求，未进行相应的审查。[46]
    即便1169万元的赔偿金额不甚合理，在此金额之下酌定一个交易机会的合理损失却也非难事，类似行政协议因违法而无效的案件中，有法院就是这么做的。比如，“亿通公司基于对政府的信任，依据协议的约定履行了义务，由此产生的以优惠价格取得土地使用权的信赖利益应予保护，对于超出《项目投资建设协议》约定土地价款部分是亿通公司因信赖利益产生的损失，……亿通公司实际支付1251万元的土地出让金，多出979.95万元是亿通公司的实际损失”。[47]再如，“鉴于2004年协议签订以来，宁波市土地市场价格有较大幅度的升高，原告基于被告作为行政机关所作的行政行为，已产生一定的信赖利益，原告当时支付的30万元土地出让款能够取得的部分土地价格也有了较大幅度的增值。为实现法律规定的保护原告信赖利益的目的，本院认为，就协议签订当时300元/平方米的土地价格，原告支付的30万元当时能够取得1000平方米的土地。……该面积土地目前的价值为266.9万元。本院酌定被告赔偿原告土地增值部分损失80万元”。[48]这两个案件中，相对人都遇到了类似的问题——原本可以依协议以便宜的价格取得土地，却因为种种原因最终付出了更高的价格才取得土地，且造成这一结果的主因在于行政机关一方。法院都正确地将土地增值损失认定为了相对人信赖利益的一部分，结合具体案情酌定了一个赔偿金额。
    根据2023年5月颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第24条第2款，在合同不成立、无效、被撤销或者确定不发生效力的场合，除了返还财产外，“当事人还请求赔偿损失的，人民法院应当结合财产返还或者折价补偿的情况，综合考虑财产增值收益和贬值损失、交易成本的支出等事实，按照双方当事人的过错程度及原因力大小，根据诚信原则和公平原则，合理确定损失赔偿额”。行政协议领域可参考该规定，综合考虑财产增值收益来衡量交易机会的损失。无论如何，交易机会作为信赖利益的组成部分，不应等同于期待利益（履行利益）。
    四、行政协议语境下对“信赖利益”的可能误解及其澄清
    前面笔者结合典型案例梳理了行政协议语境下“信赖利益”概念的真实含义，大部分法院将“信赖利益”等同于值得保护的信赖，“信赖利益”概念的真实含义可能是期待利益，也可能是信赖利益与返还利益之和，或是三者的其他组合；少数案件中法院会在富勒与帕杜的意义上使用“信赖利益”概念。此外，实务和学理上在个别情况下对“信赖利益”概念可能存在误解，这种误解无法用期待利益、信赖利益和返还利益来解释。比如有学者提出，当行政机关未履行审批义务导致行政协议无效时，“行政法上的信赖保护原则可以作为补充，协议签订后，当事人对于该协议即产生信赖利益，负有提请审批义务的一方需要积极履责，否则就是对信赖保护原则的背弃，亦应承担因此产生的法律责任”。[49]这句话可商榷的地方有两个：其一，如前所述，合同法也有信赖保护原则，负有提请审批义务的一方未积极履责造成合同不成立或无效的构成缔约过失责任，单就这一点而言，行政法上的信赖保护原则很难说能起到多少补充作用；其二，信赖利益并不是在协议签订后才产生的，协议签订前相对人所付出的合理费用，也属于值得保护的信赖利益的一部分。这一可能的误解与笔者在本文开头处提到的最高人民法院的案例颇为类似，后者将“信赖利益”给予了更狭隘的限制——仅在实际履行协议后才产生可保护的“信赖利益”。如果说实务中箩筐式地使用“信赖利益”和信赖保护原则最多是让“信赖利益”退化为一种修辞，那么上述这些误解有可能直接影响相关案件中当事人的切身利益。下面笔者回应本文开头处的案例和问题，尝试对此进行分析。
    先介绍该案的大致案情。被告行政机关与原告达成了补偿安置协议，约定被告补偿原告60万元并提供4.5亩拆迁安置用地，原告须在安置用地落实后一年内将房屋搬迁腾空并移交。此后近八年时间里，被告向原告支付了60万元，但安置用地迟迟没有落实，同时原告所占用的土地与房屋始终没有移交，厂房也一直没有拆除。原告遂起诉要求按约定提供安置用地4.5亩，并赔偿近八年的停产歇业及房屋租金损失，但被法院以补偿安置协议违法而无效为由判决驳回。其后，原告以协议无效系被告过错所致，其信赖利益尤其是对安置用地的可期待利益受损为由提起该案诉讼，请求赔偿停产停业、设备设施贬值、厂房贬值三项损失350万元。最高人民法院认为，协议并未要求原告立即停工、限期交房，而是明确约定在落实安置用地后再行搬迁腾空，原告依约尚不需要停产停业，设备设施和厂房也一直都在原告的控制之下，因此三项损失均不能成立；“信赖利益所产生的赔偿，应当以行政相对人基于合理信赖而实际履行了协议为前提。根据涉案协议关于‘厂房搬迁腾空’的明确约定，再审申请人主张其损失系基于合理信赖，理由亦不能成立”。[50]
    具有争议的就是最高人民法院后面这两句话。首先是关于原告的信赖究竟是否合理。原告在安置用地还没落实前就停产停业，出发点仍然是对补偿安置协议的有效性与协议将得到完整履行的信赖。或许原告觉得提前停产停业对自身影响不大，抑或是相信停产停业后不久安置用地也将很快落实，无论如何，这种信赖并非完全不合理，至少存在予以部分保护的余地。其次是关于原告是否“实际履行了协议”。根据协议的内容，将房屋搬迁腾空是原告所承担的协议义务，停产停业是将房屋搬迁腾空的必然步骤；仅仅因为原告提前履行了该义务，就认为不属于“实际履行了协议”，似乎也有些牵强，对此只能将最高人民法院所说的“实际履行了协议”理解为“合理地按约定履行了协议”。最后也是最核心的一点，“信赖利益”所产生的赔偿是否应当以行政相对人基于合理信赖而“合理地按约定履行了协议”为前提。
    保护信赖利益是为了尽力消除人们交易中不必要的危险心理，为交易安全进行提供适当的保护，缺少对信赖利益的保护会导致一种可怕的情境：交易越深入，当事人双方越提心吊胆、顾虑重重，不敢大胆进行必要的磋商。[51]如前所述，信赖利益赔偿的目标是使信赖者回复到从未发生缔约和履约活动前的状态，为此，赔偿的范围不仅包含实际履约阶段的损失，而且包含缔约前阶段的损失，如为签订协议而合理支出的交通费，以及履约准备阶段的损失，如为履行协议而向银行贷款所支付的利息。在协议尚未得到履行就被确认无效或撤销的情况下，若构成要件已成就，缔约前的损失、履约准备的损失当然也是值得保护的信赖利益。究竟行政协议是否具有某种区别于民事合同的特殊性质，令最高人民法院认为需要将实际履行协议作为信赖利益赔偿的前提，该案裁判文书原文没有提供进一步的线索。但正如笔者在本文开头处提到的，我们不妨设想一下，假定在行政协议领域，信赖利益赔偿必须以实际履行了行政协议为前提，会发生什么。首先，如果行政协议尚未缔结或已缔结但尚未实际履行，那么一旦缔约不成、协议被确认无效或被撤销，行政相对人为缔约和履约准备所付出的合理成本就会付之东流，其结果是，一部分相对人将在行政协议的缔约磋商中提出更高的对价，用以对冲信赖利益得不到赔偿的风险；另一部分不愿冒风险的相对人将变得小心翼翼，不敢轻易信赖行政协议的有效性和协议履行的可能性，最终可能导致行政协议活动的萎缩。其次，更扭曲的一种情况是，当协议生效、尚未实际履行但相对人已预见到协议很有可能被确认无效的时候，正常情况下他应该及时止损、不再履行，但在“信赖利益赔偿必须以实际履行了行政协议为前提”的规则下，不再履行将导致他的信赖利益得不到赔偿，而选择继续履行协议（哪怕履行一丁点），却能获得信赖利益赔偿。
    对“信赖利益赔偿必须以实际履行了行政协议为前提”的另一种解释，是最高人民法院在表述这两句话时可能受到了行政法上信赖保护原则的影响。行政法上信赖保护原则的三个要件中，与这两句话有关的主要是信赖表现要件，即相对人出于对信赖基础的信赖进行的处置行为。作为信赖基础的行政行为通常都是单方法律行为，因此信赖表现往往都是在行政行为作出以后才产生。最高人民法院强调信赖利益赔偿必须以实际履行了行政协议为前提，很可能是错误地将信赖表现局限在了协议的实际履行，而忽视了缔约前的支出和履约的准备。
    综上，笔者认为在信赖利益赔偿这个问题上，行政协议并没有也不应当有什么特殊之处，以至于需要设置“实际履行了行政协议”这样的前提条件。在没有得到进一步说明的情况下，最高人民法院的“信赖利益赔偿必须以实际履行了行政协议为前提”极有可能是一项错误的裁判见解。
    五、结语
    分析至此，当下行政协议领域关于“信赖利益”的症结可以归纳为一句话，就是信赖与信赖利益之间被画上了等号。信赖是信赖保护原则所保护的客体，它的利益内容广泛。正如王贵松教授所言，信赖保护的客体应是既得权益与期待利益二者的综合，遗漏任何一个对于当事人来说可能都是不公平的。[52]信赖利益只是信赖的一个利益内容子项，本不应在两者之间画等号。但长久以来，行政法领域并不注重区分信赖与信赖利益，习惯了用“信赖利益”指涉受保护的信赖，同时又始终未能对“信赖利益”的具体内容予以精细的划分。到了行政协议领域，由于合同法框架内早有一套成熟的信赖与信赖利益制度，原本这种粗糙的理解就遇到很多麻烦。一方面，行政协议语境中的“信赖利益”概念成了一个箩筐，里面混杂着期待利益、返还利益和信赖利益的不同组合；另一方面，受到行政行为领域信赖保护原则的思维惯性影响，学理和实务对于行政协议领域的信赖利益都出现了片面乃至错误的理解。
    要解决这个问题其实也不难，只要把信赖与信赖利益区分开，让行政协议领域中的信赖利益和合同法上的信赖利益在概念上保持一致，作为受保护信赖的一个子项。至于是选择富勒与帕杜意义上的信赖利益概念还是选择传统大陆法上包含了返还利益的信赖利益概念，笔者认为前者更合适，理由是在我国相关实定法规则，诸如《民法典》第157条的“行为人因该行为取得的财产，应当予以返还”，《行政协议规定》第15条“当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还”的表述中，都能够比较清晰地对应返还利益的概念，将返还利益与信赖利益相分离更易于理解和适用。当然，这并不是说民法上的这套概念工具就完美无瑕、必须以信赖和信赖利益的区分为正统。但即便行政协议要自建理论体系，“信赖利益”仍不得不细分为期待利益、返还利益和“狭义的”信赖利益这三个子项或采用其他不同的细分体系，才能使人确切知道具有行政协议自身特色的“信赖利益”究竟指的是什么，而这恰恰就是笔者于本文中所做的工作。
    注释:
    [1] 最高人民法院（2020）最高法行申1095号行政裁定书。
    [2] 需要说明的是，本文中只有加上了双引号“信赖利益”特指行政法领域所使用的“信赖利益”概念，诸如“信赖利益+返还利益”这样的表述，仍然指代合同法意义上的信赖利益和返还利益概念。
    [3] 如王贵松：《行政信赖保护论》，山东人民出版社2007年版，第99-100页；刘飞：《信赖保护原则的行政法意义——以授益行为的撤销与废止为基点的考察》，载《法学研究》2010年第6期。
    [4] 重要的早期研究，如王锡锌：《行政法上的正当期待保护原则述论》，载《东方法学》2009年第1期；余凌云：《蕴育在法院判决之中的合法预期》，载《中国法学》2011年第6期。
    [5] 参见王贵松：《行政协议无效的认定》，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2018年第5期；陈思融：《论行政协议的法律效力状态》，载《浙江学刊》2018年第5期。
    [6] 展鹏贺：《德国公法上信赖保护规范基础的变迁——基于法教义学的视角》，载《法学评论》2018年第3期。
    [7] 参见王贵松：《行政信赖保护论》，山东人民出版社2007年版，第36-37页。
    [8] 反对意见，参见刘飞：《行政法中信赖保护原则的适用要件——以授益行为的撤销与废止为基点的考察》，载《比较法研究》2022年第4期。
    [9] 参见凃咏松：《信赖损害赔偿责任研究》，法律出版社2010年版，第17页。
    [10] 参见朱广新：《信赖责任研究》，法律出版社2007年版，第71-72页。
    [11] 参见凃咏松：《信赖损害赔偿责任研究》，法律出版社2010年版，第1页。
    [12] 参见叶金强：《信赖原理的私法结构》，元照出版有限公司2006年版，第103-169页。
    [13] 参见凃咏松：《信赖损害赔偿责任研究》，法律出版社2010年版，第5-6页。
    [14] 参见朱广新：《信赖责任研究》，法律出版社2007年版，第94-95页。
    [15] 展鹏贺：《德国公法上信赖保护规范基础的变迁——基于法教义学的视角》，载《法学评论》2018年第3期。
    [16] 胡若溟：《信赖保护原则的中国化建构》，中国社会科学出版社2022年版，第44页。
    [17] 最高人民法院（2019）最高法行申9071号行政裁定书。
    [18] 王贵松：《依法行政原则对信赖利益的保护——益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案分析》，载《交大法学》2015年第1期。
    [19] 叶金强：《信赖原理的私法结构》，元照出版有限公司2006年版，第14页。
    [20] 凃咏松：《信赖损害赔偿责任研究》，法律出版社2010年版，第16页。
    [21] 参见王泽鉴：《信赖利益之损害赔偿》，载王泽鉴：《民法学说与判例研究》第5辑，中国政法大学出版社1998年版，第150页；凃咏松：《信赖损害赔偿责任研究》，法律出版社2010年版，第11页。
    [22] 崔建远：《合同法总论·上》，中国人民大学出版社2011年版，第447页。
    [23] 返还利益在其他场景中未必是当事人为了获得期待利益而交付的，也有可能单纯出于错误交付导致不当得利，因而请求返还。
    [24] 参见[美]富勒、帕杜：《合同损害赔偿中的信赖利益》，韩世远译，中国法制出版社2004年版，第12-18页。
    [25] “尽管公法与私法有着不同的原理，私法上的信赖利益和预期利益之界分也受到了批判，这种界分仍然是一个有用的分析工具，可以援用到公法情境中来。”余凌云：《蕴育在法院判决之中的合法预期》，载《中国法学》2011年第6期。
    [26] 参见许德风：《论合同法上信赖利益的概念及对成本费用的损害赔偿》，载《北大法律评论》编辑委员会编：《北大法律评论》2005年第6卷第2辑，北京大学出版社2005年版，第706页。当然，法律实践中会有各种各样的偏差，并不受理论抽象出来的利益分类限制。
    [27] 参见[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第287页。
    [28] 参见许德风：《论合同法上信赖利益的概念及对成本费用的损害赔偿》，载《北大法律评论》编辑委员会编：《北大法律评论》2005年第6卷第2辑，北京大学出版社2005年版，第689页、第696页。
    [29] 参见《益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案》，载《最高人民法院公报》2005年第8期。
    [30] 比如，“法院将信赖利益等同于既得权的损失，这就在无形中使信赖利益的规范价值丧失殆尽”。王贵松：《依法行政原则对信赖利益的保护——益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案分析》，载《交大法学》2015年第1期。又如，“该案裁判中徒具‘信赖保护’之名，实则仍属一般意义上依法行政原则的适用”。刘飞：《行政法中信赖保护原则的适用要件——以授益行为的撤销与废止为基点的考察》，载《比较法研究》2022年第4期。
    [31] 最高人民法院（2019）最高法行申10466号行政裁定书。
    [32] 陈思融：《论行政协议的法律效力状态》，载《浙江学刊》2018年第5期。
    [33] 参见最高人民法院（2018）最高法行申8980号行政裁定书。
    [34] 参见山东省曲阜市人民法院（2019）鲁0881行初5号行政判决书。
    [35] 参见重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行再3号行政判决书。
    [36] 参见[德]毛哈：《法律安全》，载[德]巴迪斯编：《德国行政法读本》，于安等译，高等教育出版社2006年版，第93-94页。
    [37] [德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第378-379页。
    [38] 参见王贵松：《行政协议无效的认定》，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2018年第5期。
    [39] 陈国栋：《行政协议审判依据的审查与适用——76号指导案例评析》，载《华东政法大学学报》2018年第3期。
    [40] 参见朱广新：《信赖责任研究》，法律出版社2007年版，第71-72页。
    [41] 参见[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第378页。
    [42] 参见辽宁省海城市人民法院（2017）辽0381行初47号行政判决书。
    [43] 辽宁省鞍山市中级人民法院（2018）辽03行终122号行政判决书。
    [44] 最高人民法院（2020）最高法行申3832号行政裁定书。
    [45] 叶名怡：《〈民法典〉第157条（法律行为无效之法律后果）评注》，载《法学家》2022年第1期。
    [46] 不过，该案中最高人民法院还认为，案涉行政机关事后采取了适当的补救措施。然而，这些补救措施为盛兴公司补救了多少损失，是否足以填补盛兴公司所主张的交易机会损失即近十年的土地差价，法院并没有进一步说明，只笼统地指出这些补救措施“事实上减少了盛兴公司因《协议》无效而造成的信赖利益损失”。
    [47] 河南省漯河市中级人民法院（2017）豫11行赔初25号行政赔偿判决书。
    [48] 浙江省宁波市江北区人民法院（2018）浙0205行初86号行政判决书。
    [49] 王敬波：《司法认定无效行政协议的标准》，载《中国法学》2019年第3期。
    [50] 参见浙江省高级人民法院（2019）浙行终900号行政判决书、最高人民法院（2020）最高法行申1095号行政裁定书。
    [51] 参见朱广新：《信赖责任研究》，法律出版社2007年版，第203页。
    [52] 参见王贵松：《行政信赖保护论》，山东人民出版社2007年版，第34-35页。
    蒋成旭，法学博士，浙江大学立法研究院副研究员。
    来源：《政治与法律》2024年第4期。