杨晓楠：“一个制度体系，两种备审方式”——全国人大常委会对特别行政区本地法律的监督
杨晓楠摘要: 港澳特别行政区基本法规定，特区立法机关制定的本地法律需报全国人大常委会备案审查。“一国两制”下特区法律的制度性差异与备案审查制度的一体化建设间存在矛盾，这是健全特区本地法律备案审查机制需解决的核心问题。首先，应明确特区本地法律备案审查的权力基础具有特殊性，是一种特殊的立法监督权，属于中央全面管治权的一部分，并具有双重属性。其次，特区本地法律审查依据基本法，不同于合法性审查，应以“相抵触”原则为基准。最后，特区本地法律备案审查需对全国人大常委会内部备案审查机制和特区本地配套程序进行一体化建设。
关键词: 基本法 备案审查 特区本地法律 监督权 发回
一、旧的问题，新的语境
《香港特别行政区基本法》（以下称香港基本法）第17条规定，特别行政区享有立法权，立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案。全国人大常委会在征询其所属的香港基本法委员会后，如认为立法机关制定的法律不符合基本法“关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款”（以下简称中央事务相关条款），可将该法律发回，但不作修改。发回的法律即刻失效，除另有规定外，该发回不具有溯及力。澳门基本法也有相同规定。[1]港澳特区回归以来，特区本地法律报送全国人大常委会备案审查已逾26年，[2]至今未出现过因违反中央事务相关条款被发回的情况。 党的十八大以来，宪法监督制度的重要性日益提升，规范性文件备案审查制度从“鸭子凫水”到“浮出水面”，[3]直至全方位“提质增效”的新阶段。[4]有学者将宪法和法律委员会在法律草案审议中的合宪性问题审议称为合宪性审查的“前端”，[5]规范性文件备案审查作为合宪性审查的“后端”，二者构成中国式合宪性审查的核心要素。备案审查制度相对于“前端”而言，更强调事后救济功能和践行全过程人民民主理念的作用。有学者指出，备案审查制度与中国特色社会主义法治体系正进行一场“复调”变迁，激活备案审查制度法治底色的是2014年党的十八届四中全会提出的“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。[6]
无独有偶，国务院新闻办公室2014年发布《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书（以下称白皮书），明确“宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础”。[7]白皮书第一次公布香港特区本地法律备案审查的情况，指出“截至2013年底，全国人大常委会收到香港特别行政区报请备案的法律共570件”。[8]特区本地法律此前像是在“一国两制”原则下平行发展的“支线”，逐渐被纳入国家法治体系之中。党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，[9]推动备案审查制度体系化建设。2019年，全国人大常委会委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下称《办法》），第56条规定“对香港特别行政区、澳门特别行政区依法报全国人大常委会备案的法律的备案审查，参照适用本办法”。2019年，全国人大常委会法工委第三份备案审查工作报告第一次正式将港澳特区本地法律备案审查情况纳入年度报告。2023年12月29日，《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下称《决定》）通过，其中第21条规定“健全特别行政区本地法律备案审查机制。全国人民代表大会常务委员会依据宪法和香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法，加强对特别行政区立法机关制定的法律的备案审查工作，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序”。备案审查制度体系化建设为这一旧的问题赋予了新的语境。
当这条“支线”融入国家备案审查体系时，存在一种理论上的矛盾：一方面，在“一国两制”原则下特区本地法律与其他规范性文件之间存在制度性差异，导致备案审查机制中大部分规定不能直接适用于特区本地法律；另一方面，特区本地法律备案审查也是一种宪法监督机制，在全面实施宪法背景下须进行一体化考量。所以，《办法》规定，特区本地法律备案审查应“参照适用”相关规定，但对“如何参照”却语焉不详。学界对此虽有一定研究，[10]但未能对“一国”的宪法实施制度中“两制”的差异化审查提供足够的理论支撑。特区本地法律备案审查虽有多年实践经验，却一直缺乏配套的制度规范，而且发回面临的舆论风险较大，全国人大常委会长期以来谨慎行使审查权。在宪法全面实施背景下，充分认识特区本地法律备案审查的特殊性，是建立一体化备案审查体系的前提。
二、权力基础：中央全面管治权而非一般监督权
（一）一般规范性文件备案审查中的监督权
全国人大常委会法工委2017年在第一份备案审查工作报告中指出，备案审查工作是“全国人大常委会履行宪法法律监督职责的一项重要工作”；在制度属性上，“是维护宪法法律尊严、保障宪法法律实施、保证国家法制统一的重要制度安排”；在制度功能上，“一是保证中央令行禁止，二是保证宪法法律实施，同时对提高立法质量也具有积极作用”。[11]2022年备案审查报告进一步补充，备案审查要发挥“保护公民法人合法权利、发展全过程人民民主、促进社会公平正义、提升国家治理效能”的作用。规范性文件备案审查的权力基础是全国人大常委会的监督权。同时，全国人大及其常委会行使国家立法权，全国人大常委会作为中央立法机关，承担维护社会主义法制统一的职责。
人大监督权通常被认为是最高国家机关传统“四权”之一。[12]人民民主专政国家一切权力属于人民，“不论是执政党、人民代表大会、政府、司法机关都是代表人民群众来行使各种权力，人民群众当然有权来监督其权力的行使”。[13]人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大，人大自然是人民监督国家权力行使的最权威机关。全国人大作为最高国家权力机关，监督宪法实施、监督国家机构运行，中央国家机构由其产生，对其负责，受其监督。《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下称《监督法》）在起草初期拟制定的是“全国人大及其常委会监督法”，但由于在一些重大问题上难以统一，[14]又需要推进人大常委会的监督工作，最终制定常委会监督法，将各级人大常委会的监督工作程序化、法定化。[15]由于全国人大会期较短，全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，代之行使“经常性的监督权”。[16]《监督法》规范人大常委会的法律监督和工作监督，法律监督包括执法检查和规范性文件备案审查，工作监督包括听取报告、计划和预算监督、询问质询、特定问题调查、任职监督等。2022年全国人大常委会法工委备案审查工作报告强调，“关于向人大常委会报送备案的规范性文件范围，法工委经研究认为，除了法律已有明确规定的以外，只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入人大常委会备案审查范围”。[17]可见，今天备案审查机制已经融合法律监督和工作监督两方面职能。
（二）中央全面管治权中的监督权
就特区本地法律备案审查制度而言，冷铁勋认为，特区立法备案审查是国家权力机关行使事后立法监督权。[18]李峥认为，虽然中央授予特区立法机关较一般地方更大的立法权，但本质上与其他地方立法备案审查机理相同，是中央对地方立法的审查。[19]胡锦光、刘海林指出，“全国人大常委会对特区立法进行备案审查是中央行使对特区高度自治权的监督权的表现形式”，但他们同时认为，特区本地法律备案审查与全国人大常委会行使的一般立法监督权无异。[20]上述观点都将特区本地法律备案审查权归结为“授权者对被授权者”的监督，但未区分授权者授予何种权力，又对何种权力进行监督，这种监督与一般规范性文件备案中的“授权—监督”模式是否有所不同。
本文认为，特区本地法律备案审查与一般规范性文件备案审查中行使的监督权不同，特区本地法律备案审查既非《监督法》中规定的工作监督，也非中央立法机关为维护社会主义法律体系科学性、一致性而作出的立法监督，而是中央对特区行使全面管治权的一部分。
第一，对特区立法监督的特殊性源于特别行政区制度下中央与地方关系的特殊性。白皮书指出：“中央对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治权。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”单一制下的主权者享有对国家特别行政区域的治理权，全面管治权是对这种法律关系的系统阐述。《宪法》第31条规定“国家在必要时得设立特别行政区”，港澳基本法是全国人大根据《宪法》第31条和第62条第14项制定的特区宪制性法律，规定在港澳特区内实行的制度。基本法是中央对地方的授权法，全国人大通过港澳基本法授予特区高度自治权，明确中央与港澳特区的法律关系。全国人大在通过香港基本法时，通过《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》，确认基本法作为授权规范的合宪性，无须再对符合基本法的特区本地制度和政策逐一进行合宪性认定。基本法概况性授予特区高度自治权，第2条授权特区依照基本法实行高度自治，“享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”。中央对于这种授权的行使享有监督权，特区立法权作为高度自治权的一部分，通过基本法被授予特区立法机关。因此，全国人大常委会代表主权者对特区高度自治权中的立法权进行监督，是主权者对特区高度自治权监督的一种形式。理解全国人大常委会职能的多样性是认识特区本地法律备案审查权力基础的前提。
第二，对特区的立法监督权具有双重属性。党的二十大报告提出，“坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一”。[21]白皮书指出，全国人大常委会对特区本地法律的监督既属于中央依法直接行使管治权，也属于对特区依法实行高度自治权的监督，具有双重属性。首先，特区本地法律备案审查是“行使宪法和香港基本法赋予全国人大常委会的职权”，中央直接行使管治权，全国人大常委会作为唯一被授权的中央国家机关行使该职权，其他机构无法代其行使。全国人大常委会有法定职责对特区本地法律备案审查，应以职权审查、主动审查的方式进行，不存在提请审查和移送审查。其次，特区本地法律备案审查是对特区依法行使立法权的监督。如何理解这两种属性的交叉，本文认为，应区别“备案”和“审查”不同的制度功能，而不是概括性地将特区所有本地法律的备案审查都认为是中央直接行使管治权，否则不符合“依法治港治澳”原则，也不利于保障特区高度自治权行使。中央直接行使管治权限于对特区本地法律违反中央事务相关条款的审查监督，依据限于基本法中央事务相关条款。对于特区高度自治范围内、合法行使自治权制定的本地法律“只备案、不发回”，即使立法裁量权的行使不尽如人意，仍需尊重特区高度自治权。
第三，特区立法权附属于高度自治权，监督目的是确保其在高度自治权或经中央特别授权范围内行使，属于一种法律监督。高度自治权是基本法授予特区的一体性权力，并非通过单项立法逐一授权，特区立法权、独立司法权、行政权是有机结合的整体。香港基本法第17条未直接限制特区立法权行使范围，但除非中央特别授权，特区立法权理应不超出高度自治权的边界。从狭义范畴看，特区本地法律备案审查行使的是法律监督权，而不是工作监督权。香港基本法第43条规定：“香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区。”在行政主导制下，行政长官代表特区向中央负责。行政长官向中央人民政府述职属于工作监督的形式之一。行政长官根据《香港特别行政区维护国家安全法》（以下称《香港国安法》）第11条就香港特区履行维护国家安全职责的情况向中央人民政府提交报告，也是一种工作监督，而立法或司法机关未有向中央机关汇报单项工作的制度或惯例。
第四，全国人大常委会行使监督权不直接干涉特区本地立法程序。全国人大常委会决定发回本地法律，“不作修改”但立即失效，即只对特区本地法律的有效性作出判断。前几版基本法草案草拟稿一直使用“发回重议或撤销”的字眼，最后改为“发回”。“发回重议”和“撤销”区别在于，“发回重议”不影响该法律在本地法律制度中的存在，特区立法机关可就发回的法律修改后再提交备案，这一过程理论上可不受次数限制重复进行。但“撤销”后该法案不再存在，如需制定相关立法，要重新启动特区本地立法程序。基本法使用“发回”，并强调“不作修改”，就是为减少备案审查对本地立法过程自主性的影响。发回失效后，特区立法会是否重议由其自行决定，如立法会认为该法律违反基本法的程度已严重到无法修改，可自行撤销该法案而不再重议。与一般规范性文件备案审查相比，全国人大常委会在特区立法监督中更为谦抑，尊重特区的立法机关，特区立法会自主性更强。全国人大常委会只需解释为何该法律违反基本法中央事务相关条款，无须跟进该法律后续处理过程。
（三）备案审查中监督权与其他中央管治权的交叠
1.与其他合基本法审查权的关系
第一，从基本法起草过程来看，备案审查中的监督权并非普遍性审查权，而是有限的合基本法审查权。1984年，《中英政府关于香港问题的联合声明》（以下称《中英联合声明》）附件一第2条规定，特区本地法律提交全国人大常委会备案，规定“立法机关制定的法律凡符合《基本法》和法定程序者，均属有效”，未直接使用审查的字眼，因为当时备案审查制度尚在发展初期，未及“鸭子凫水”的程度。1986年，香港基本法起草委员会中央与香港特区关系小组汇报的第一稿草拟稿沿用《中英联合声明》的规定，将《中英联合声明》附件一第2条具化为“如果全国人民代表大会常务委员会认为香港特别行政区的任何法律不符合本法或法定程序，可将有关法律发回重议或撤销，但不作修改”。这一版本赋予全国人大常委会对香港特区法律的普遍性审查权，既未将审查范围限定在提交备案的本地法律，也未将审查依据限定为中央事务相关条款。在后期讨论中，部分基本法起草委员会委员指出，第17条目的是授予特区本地机构立法权，如全国人大常委会可随时、无限制地行使审查权，会影响特区高度自治权。[22]最终，1989年2月《香港特别行政区基本法（草案）》将审查对象限定为“香港特别行政区立法机关制定的任何法律”，将审查依据规定为“本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款”，不再使用之前“本法或法定程序”的字眼，从而将“备案”与“审查”相分离。所有特区本地法律都需备案，但并非对所有内容都需审查；或者说，即使对所有内容都进行审查，但并非对所有内容的合基本法性问题都需处理，只需处理与中央事务相关条款冲突的本地法律。
第二，对特区本地法律备案审查与其他审查构成一个有机整体。就香港特区成文法而言，法律渊源包括原有法律中的制定法、特区立法机关制定的法律以及行政机关制定的附属立法。香港基本法第8条规定，保留不与基本法相抵触的原有法律。第160条规定，全国人大常委会有权宣布原有法律与基本法抵触不被采用，而其他被采用的原有法律，如以后发现与基本法抵触，可依照基本法规定的程序修改或停止生效。第8条和第160条赋予全国人大常委会对原有法律的审查权，确保与基本法相抵触的法律不被采用为特区法律。1997年全国人大常委会根据香港基本法第160条对原有法律审查后，将其采用为特区法律，但如未来发现原有法律与基本法相抵触，可由特区本地法律对其进行修改，并提交全国人大常委会备案审查，从而构成一个完整的逻辑体系，确保全国人大常委会对回归前和回归后立法的合基本法性均作出判断。不过，对原有法律审查时，全国人大常委会对香港原有法律中的条例和附属立法进行具体审查，明确抵触或部分抵触基本法的原有法律不采用，对于原有普通法采取概括性审查采用；对澳门原有法律中的法律、法令及其他规范性文件进行具体审查，明确抵触或部分抵触基本法的不采用。
第三，全国人大常委会监督权是一种对狭义法律的事后监督机制，并非事前审批机制。香港基本法第11条规定，“香港特别行政区立法机关制定的任何法律，均不得同本法相抵触”。在基本法前几版草拟稿中，有起草委员会委员指出，全国人大常委会应在任何时候有权审查本地立法的合基本法性，[23]但在起草过程中，为不影响特区高度自治权行使，香港基本法第17条规定“备案不影响该法律的生效”。港澳特区提交备案审查的法律仅限于香港立法会和澳门立法会制定的法律，不包括香港特区的附属立法、判例法，也不包括澳门特区的行政法规、立法会决议等。
2.与基本法解释权的交叉
根据宪法和立法法，全国人大常委会有权解释宪法和法律。根据香港基本法第158条，全国人大常委会享有基本法解释权，其解释权全面、不受限制。[24]法律解释和备案审查是两种不同的机制，全国人大常委会在备案审查过程中通常不使用法律解释权。全国人大常委会法工委备案审查报告甚至较少直接涉及审查依据的具体法律条文，即使提及也不会对所依据的法律作出解释，如2022年审查报告涉及“办理袭警罪案件联合发文”问题，报告认为，该联合发文“扩大了刑法规定范围”“不符合立法法关于‘两高’以外的审判机关、检察机关不得作出具体应用法律的解释的规定”，只将刑法和立法法相关条文适用于某一具体事实，未直接解释具体条文。特区本地法律备案审查的情况可能有所不同。
第一，特区本地法律备案审查可能涉及对香港基本法第17条的解释。因为全国人大常委会落实“依法治港治澳”原则，不能根据所有基本法条文审查发回特区本地法律，需说明审查依据属于第17条规定的中央事务相关条款。即使全国人大常委会没有对第17条作出规范性解释，但明确审查根据时，已经作出对该条款的适用解释。依据除基本法第一章“总则”、第二章“中央和特别行政区的关系”、第八章“基本法的解释和修改”之外的条款时，该条款很可能涉及高度自治权内容，解释是非常必要的。根据基本法规定，特区行政机关拟定并提出涉及公共开支或政治体制或政府运作的法案，香港特区政府法律起草部门在提出法案之前会进行初步的合法性审查。 [25]“爱国者治港”原则在特区落实后，本地法律故意或明显违反中央事务相关条款的概率较低，所以更有必要明确审查依据，对特区立法机关修改法律、政府未来提出相关草案提供指引。为进一步强化审查的说理，还可在解释中区分依据的是“中央管理的事务”，还是“中央和特区的关系”条款。
第二，香港基本法第17条解释可对基本法其他的条文解释作出参考。例如，香港基本法第158条规定，特区法院在解释中央事务相关条款时，特定情况下需提请全国人大常委会解释，该条文规定的“关于中央人民政府管理的事务”与第17条规定的“中央管理的事务”有细微区别。《宪法》第85条规定，“中华人民共和国国务院，即中央人民政府”。如依据狭义解释，香港基本法第158条规定的范围要比第17条小，因为特别行政区制度中负责中央管理事务的部门不只是国务院，还有其他中央机构。但如对香港基本法第158条第2款和第3款进行体系解释，可以看出，基本法解释权二分性在于“香港特别行政区自治范围内的条款”和“关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款”，很难想象在“中央人民政府管理的事务”“香港特别行政区自治范围内的条款”外还有其他属于“中央管理的事务”。[26]而且，从香港基本法第17条制定历史看，基本法起草者对特区立法监督也进行二分化处理，即高度自治权范围内的事务由特区立法机关自行制定立法，涉及中央相关事务条款由全国人大常委会决定是否发回。尽管第158条和第17条规定略有不同，但从体系解释和目的解释上看，二者范围并无不同。可见，备案审查中全国人大常委会对香港基本法第17条的解释和说明，可对其他类似条款（如香港基本法第158条、第18条、第19条等）作出参考。
第三，可能涉及对作为审查依据的基本法具体条款的解释。一种简单方案是类似“办理袭警罪案件联合发文”的情况，说明提交备案的特区本地法律中某一（些）条款违反某项中央事务相关条款，以“不符合某项基本法条款的规定”“超出了特别行政区立法机关的立法权限”等概况方式表述，不解释作为审查依据的基本法条款。另一种方案则直接解释作为审查依据的基本法条款，如参考全国人大常委会对香港基本法第104条解释的方式，从而让特区立法机关明确为何提交备案的法律不符合基本法。前一种方案具有抽象性，当特区本地法律超越高度自治权、违反立法权限时较为适宜，既不涉及具体内容，不涉及需解决的具体问题，也不涉及审查条款和依据条款间的具体冲突。后一种方案更明确，在特区本地法律具化某项基本法条款时较为适宜，因为本地法律的立法目标更具体、直接，解释相关基本法条文才能保障特区立法机关在发回审议时作出符合基本法的修改。不过，发回制度是个案化的，选择何种方式取决于要解决的实际问题或冲突。
第四，可能涉及全国人大常委会以不同形式解释基本法。回归以来，全国人大常委会以规范性法律文件形式作出五次香港基本法解释和一次澳门基本法解释。如果全国人大常委会发回特区本地法律时涉及基本法解释，是在发回说明中附带性解释，还是以规范性文件单独解释呢？从效力上看，两种方式的区别在于：全国人大常委会的规范解释在特区刊宪生效，[27]构成特区法律制度的一部分，基本法解释效力与基本法相同。而发回本身并不直接修改本地法律，在特区产生的直接法律效果是被发回的法律无效。在发回附带的说明文件中解释基本法，只能在未来作为特区法院解释基本法的参考，不能够直接产生法律约束力。特区法院在引用基本法条文时，可将说明中的解释视为重要参考文献或说服性法律渊源，但法律效力不能与基本法解释等同。如说明中的解释与其他本地法律冲突时，也不能在效力上产生当然的优越性。作出规范性解释，还是以说明方式作出参考性解释，还需考虑具体审查的法律和发回的情况。如果全国人大常委会发回是因为特区本地法律超越立法权，但与其所依据的基本法条款并无直接冲突，似乎无必要对基本法条款作出规范解释。但如果依据的基本法条款有具体适用的语境，被审查的特区法律条文复杂或繁多，则有必要在发回时作出基本法解释，为特区立法机关作出指引，有利于减少发回引发的争议。
第五，可能需解释其他全国性法律的相关条款。香港基本法第18条规定列入基本法附件三的全国性法律以公布或特区立法机关立法方式实施，列入附件三的全国性法律不属于特区自治事项，但特区在立法实施时又需行使高度自治权，其行使方式受制于该全国性法律的规定。根据香港基本法第17条，不能直接以该全国性法律作为特区本地法律的审查依据，但在审查中可能需解释该全国性法律，以确保特区本地法律没有超越授权。可参考国籍法解释，在内地法律解释体系中解释该全国性法律，然而将该解释作为全国性法律的组成部分刊宪，特区立法机关有义务依照解释立法实施该全国性法律。
三、审查依据：作为独立类型的合基本法审查
根据审查依据，可分为合宪性审查、合法性审查、适当性审查、政治性审查。[28]合宪性审查指依据宪法对备案的规范性文件进行审查，合法性审查则是依据上位法对下位阶规范性文件作出审查。[29]根据香港基本法第17条，特区本地法律审查依据是基本法相关规定。我国是单一制国家，只有一部成文宪法可作为合宪性审查的依据，基本法在国家法律体系中属于全国人大制定的基本法律。所以，大部分学者将特区本地法律备案审查视为合法性审查。[30]本文认为，“一国两制”原则下特区本地法律备案审查不同于合法性审查，具有特殊性质，应单独列为合基本法审查。
（一）依据特区宪制性文件作出的审查
从审查依据与审查对象的位阶关系看，特区本地法律备案审查与合宪性审查更为相似。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。被审查的所有规范性文件最终效力均源于宪法，违反宪法则无法获得法律效力。《宪法》第5条第2款规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，第3款规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”，这是合宪性审查的依据。通过立法实施宪法是一种重要的宪法实施方式。[31]尽管并非所有规范性文件都直接根据宪法制定，但宪法作为最高授权法，所有规范都不可以与宪法相抵触。在合法性审查中，审查依据与审查对象之间只存在法律位阶的高低关系，上位法优于下位法，但下位法效力未必直接或间接来源于作为审查依据的上位法，二者可能分属不同的法律部门，也可能是行使不同属性立法权的结果。上下位阶间法律冲突的调整服务于法制统一的目的，并不一定基于规范的效力等级理论。
就特区本地法律备案审查而言，全国人大通过基本法赋予特区高度自治权，包括特区立法权。宪法与基本法共同构成特区宪制秩序，基本法的效力源于宪法，而基本法又是其他本地法律的直接效力来源。基本法是特区宪制基础之一，在特区法律体系中属于宪法性法律。根据基本法中央事务相关条款对特区本地法律进行备案审查，不属于合法性审查中处理上下位阶规范间的冲突关系，而是审查本地法律有无因超越立法权或因与其效力来源相冲突而无效。尽管特区本地法律也是一种地方性立法，但无需与内地其他更高位阶的全国性法律保持一致，只需符合基本法的规定，有学者将其称为基本法的自足性理论。[32]
（二）“相抵触”原则的适用
“相抵触”原则被认为是合宪性审查的适用标准。《决定》第5条规定，“在备案审查工作中注重审查法规、司法解释等规范性文件是否存在不符合宪法规定、宪法原则、宪法精神的内容，认真研究涉宪性问题，及时督促纠正与宪法相抵触或者存在合宪性问题的规范性文件”。“相抵触”意味着“不符合”，规范性文件违反宪法产生消极法律后果，在法律体系中无法获得效力。就合法性审查而言，《办法》第38条规定对法规、司法解释的合法性审查标准包括违反立法权限规定只能制定法律的事项，超越立法权限设定公民、法人和其他组织义务或设定国家权力与责任，违反设定行政许可、行政处罚、行政强制或对法律规定的相关内容作出调整和改变，与法律规定不一致或相违背，违反授权或超出授权范围，变通不能变通的事项或变通违反法律原则，违背法定程序等。《决定》第11条规定合法性审查重点包括“是否超越权限，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务”“是否违反上位法规定”“是否违反法定程序”。与“相抵触”原则相比，合法性审查更具体。不过，合法性审查不排斥或架空合宪性审查，二者可同时进行。
1.不适用合法性审查基准
第一，“法定程序”审查一般不适用对特区本地法律的审查。香港基本法第17条规定的中央事务相关条款是中央对特区高度自治权进行“边界控制”，据此作出的审查通常不涉及对特区本地法律具体制定程序的审查，除非该法律由基本法规定需经中央批准程序方可制定（如部分对外事务）。
第二，一般不涉及对立法权内部分配的审查。全国人大常委会一般不干涉特区高度自治范围内的权力分配，如行政授权立法、行政立法程序和法律保留等问题，也不涉及对具体行政行为或司法解释的审查。对特区本地法律的越权审查主要指根据中央事务相关条款，该权力是否属于特区高度自治范围内的事务；或经中央特定授权后制定立法，有无违反中央授权要求；有无违反中央与地方关系的具体规定，或超越地方立法的裁量空间等。
第三，不存在超越基本法的变通性立法。尽管合法性审查中超越立法授权、与上位法不一致原则与合基本法审查有相似之处，但基本法作为授权法，特区本地法律与地方性法规中执行性立法、创制性立法和先行性立法不同，不存在在基本法授权外先行先试的情况，也难将特区本地法律直接对应为实施基本法中的某项中央管理事务。
2.“不符合”与“相抵触”的一致性
如何理解香港基本法第17条中的“不符合”（not in conformity with）原则？首先，基本法条文中只有两处使用“不符合”字眼。除第17条外，香港基本法第49条规定的“如认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益”（not compatible with），这里“不符合”为“不以……为目标”“与……不匹配”，与第17条不同。还有4处使用“符合”，对象为社会目标、离职要求、社会条件等，意思为“满足……条件”“与……相匹配”，与第49条类似，英文译为“in compliance with” “consistent with”，表示“遵守”“相一致”。从字面来看，第17条规定的“不符合”与香港基本法中的“抵触”更相近，香港基本法中有10处使用“抵触”，英文对应为“contravene”或其变型。如香港基本法第8条、第160条规定原有法律不得与基本法相抵触，第11条规定立法机关制定的法律不得与基本法相抵触，第39条规定对香港居民权利和自由的限制不得与国际人权公约适用于香港的规定相抵触，第75条规定立法会议事规则不得与基本法相抵触，第141条和第146条规定宗教活动和社会服务不得与法律相抵触，第159条规定基本法的修改不得与中央对香港既定的基本方针相抵触，属于规范冲突的情况。
其次，从第17条的制定历史看，《中英联合声明》附件一第2条第2款规定“立法机关制定的法律凡符合《基本法》和法定程序者，均属有效”，英文为“in accordance with”，同一条款中对原有法律的规定为“相抵触”（save for any that contravene），说明二者在逻辑上具有关联性。香港基本法第一版草拟稿相应规定为“香港特别行政区立法机关制定的法律，凡符合本法和法定程序者，均属有效。如果全国人民代表大会常务委员会认为香港特别行政区的任何法律不符合本法或法定程序，可将有关法律发回重议或撤销，但不作修改”。“符合”和“不符合”作为逻辑上的二元对立，源于《中英联合声明》。不过，这一条款后被修改为“不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款”，而不再规定“符合”的情况，也未使用“相抵触”。从历史解释和体系解释看，香港基本法第17条的“不符合”只是作为“符合”的对立规定，与“抵触”并无不同。如将“不符合”和“抵触”作不同理解，无法说明为何对立法会立法的备案审查标准与原有法律、议事规则或其他立法不同。
最后，中央事务相关条款包括“中央管理的事务”及“中央和特别行政区关系”两类条款。对于基本法中规定的“中央管理的事务”，主要由中央直接行使管治权，包括外交、防务、任命行政长官和主要官员、决定战争或紧急状态等，这些事项在特区自治范围外，但也可能涉及特区本地法律的规定：一是特区立法直接涉及中央直接行使管治的权力，如任命行政长官属于中央管理事务，香港特区《行政长官选举条例》第3条第1款 b 项规定，行政长官的任期“由其就任行政长官的日期起计，而该日期为中央人民政府在任命文书中为此目的而指明的日期”。假设该条例对任期的起始规定未满足香港基本法第15条和第45条“由中央人民政府任命”方可当选的规定，则不符合中央管理的事务条款。对此，特区并无决定权或裁量空间，甚至有积极实施立法执行的义务。二是特区本地法律可能实施香港基本法第18条规定的、列入附件三的有关国防、外交和其他按不属于特区自治范围的全国性法律，如国旗及国徽条例，特区本地法律还需符合该全国性法律的要求，否则也会因此违反香港基本法第18条。对于“中央和地方关系”条款而言，其范围可能更宽泛、模糊，甚至涉及特区高度自治权范围内的事项，如何适用“不符合”原则会涉及对该条款的解释，情况更为复杂。
（三）与合宪性审查“相抵触”原则的差异
首先，虽然合基本法审查适用“相抵触”原则，但与合宪性审查有所不同。合宪性审查依据包括宪法规定、宪法原则或宪法精神，而香港基本法第17条明确规定“不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区关系的条款”，“条款”意味着只能依据基本法条文进行审查，不宜依据“基本法精神”“基本法原则”等抽象概念进行审查。
当然，可通过解释基本法的具体条款反映出“基本法原则”，如《香港国安法》第2条规定，关于香港特区法律地位的基本法第1条和第12条是基本法的根本性条款，该条款和序言规定的“维护国家的统一和领土完整”可解释出特别行政区制度中的中央和地方关系的基本原则，特定情况下可能作为审查依据，但这些原则还需依赖基本法具体条款的解释，不能脱离基本法某一条款直接抽象出基本法的原则和精神。
其次，有学者指出，备案审查中就合宪性问题一般会采取较模糊的处理方式，甚至不明确依据的条文。[33]就特区本地法律备案审查而言，由于全国人大常委会的审查依据并非整部基本法，而是仅限于中央事务相关条款，哪些条款属于中央事务相关条款并不清晰，因此决定发回特区本地法律时需明确审查依据。如果被发回的法律条文较多，还可明确其中哪些条文不符合哪一（些）项中央事务相关条款，否则特区立法机关在重新审议时很难明确应如何修改。
四、制度完善：中央机制建设与特区本地机制配套
特区本地法律备案审查机制分两部分：一是特区内部程序，包括特区根据基本法将立法机关制定的本地法律提交全国人大常委会备案，立法机关对发回法律的重议等；二是全国人大常委会内部程序，即全国人大常委会接收备案，依据中央事务相关条款对特区本地法律审查及决定发回程序等。
（一）全国性法律和相关规范性文件在特区的适用限制
1.《立法法》《决定》《方法》等不在特区直接适用
在“一国两制”原则下，全国性法律和规范性文件在特区实施方式如下：一是根据香港基本法第18条，不属于特区自治范围的全国性法律由全国人大常委会列入附件三，通过公布或立法方式在特区实施。二是全国人大及其常委会作出涉港澳决定，在港澳特区刊宪，在特区法律体系中具有法律效力。三是全国人大常委会作出基本法解释或附件三全国性法律的解释，作为有效法律的组成部分在特区刊宪实施。其他未列入附件三的全国性法律也可能会涉及港澳特区的内容，如《国家安全法》第40条和《爱国主义教育法》第23条等，港澳本地立法机关在制定立法时可主动参考，但并无实施这些全国性法律的法定义务。
在备案审查制度中，全国人大常委会除根据《宪法》第67条行使监督权外，其法定监督权也来源于全国人大组织法、《立法法》、《监督法》等全国性法律的规定，但这些全国性法律未列入基本法附件三在特区实施。备案审查机制建设中重要的规范性文件《决定》《方法》涉及特区本地法律备案审查，但不属于全国人大常委会作出的涉港澳决定，也不直接在特区刊宪实施。
2.《立法法》《决定》《方法》作为全国人大常委会的程序依据
在特区内部程序中，需严格按照基本法和特区本地法律规定，不宜直接依据《立法法》《决定》《方法》等规范性文件。但特区本地法律提交全国人大常委会后，《立法法》《决定》《方法》即可作为全国人大常委会对特区本地法律备案审查的程序依据。
对此，全国人大常委会基本法解释机制可作为参考，非附件三的全国性法律和规范性文件可起两方面作用。
一是程序方面。香港基本法第158条规定全国人大常委会享有基本法解释权，规定香港特区终审法院在特定情况下提请全国人大常委会解释基本法，但未规定全国人大常委会如何自行启动解释机制，也未规定终审法院提请全国人大常委会解释后的具体程序。实践中，全国人大常委会作出五次香港基本法解释，解释文本中明确基本法解释依据《宪法》第67条第4项和香港基本法第158条，未直接在解释正文或解释说明中引用其他全国性法律的程序规定。但在具体程序上则根据全国性法律的规定，例如，《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项的解释》由国务院根据行政长官报告向全国人大常委会提请议案，《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》由委员长会议根据全国人大代表的意见向全国人大常委会提出解释草案，全国人大常委会列入会议议程、进行审议、过半数投票表决通过，这些程序均是根据全国人大组织法和立法法的相关规定。
二是适用原则方面。关于在何种情况下作出法律解释，全国人大常委会在基本法解释文本、香港国安法解释文本及解释说明中都未直接提及立法法，但全国人大常委会法工委相关负责人在公开讲话和答记者问中多次指出，“以往全国人大常委会的法律解释，都是按照立法法第四十五条的规定作出的”，[34]“根据我国立法法规定，法律解释适用于两种情况……”，[35]说明全国人大常委会基本法解释时依据立法法规定的适用原则。此外，“基本法解释的效力等同于基本法”[36]的论断实际上也源于《立法法》第53条的规定。
总之，全国人大常委会无须制定专门的审议程序或适用原则，也无须将全国人大组织法或立法法列入基本法附件三，仍可依据其程序规定审议涉港澳议题，这是“一国两制”下中央管治权与特区高度自治权有机结合原则在法律制度上的体现。在特区本地法律备案审查中，《监督法》《立法法》《决定》《办法》等全国性法律和规范性文件可为全国人大常委会提供程序依据，但根据“依法治港治澳”原则，这些规范性文件不能直接赋予全国人大常委会实质性审查权，也不能扩大合基本法审查范围或者增加对特区本地法律的审查负担。
（二）健全全国人大常委会内部备案审查机制
1.特区本地法律备案审查为主动审查
就备案审查提起程序看，全国人大常委会备案审查分为主动审查、专项审查、依申请审查、移送审查、联合审查。香港基本法第17条已明确特区本地法律“须报”全国人大常委会备案，全国人大常委会依据香港基本法第17条赋予的职权进行审查，在程序上不应适用专项审查、移送审查、联合审查等审查。
至于是否可以依申请审查，港澳居民是否可以通过提交审查建议启动审查程序？一方面，依申请审查的法律依据为《立法法》，《立法法》规定依申请审查的范围限于法规、条例等规范性文件，并无法律依据对特区本地法律依申请审查。另一方面，依申请审查的主要功能之一是在备案审查过程中推动实现全过程人民民主，特区本地法律备案审查旨在落实中央对特区高度自治权的监督，维护宪法和基本法共同构成的宪制秩序。特区实行特殊的政治体制，特区居民按照基本法的规定通过民主议事程序对立法机关进行监督，这是“一国两制”下特殊的制度安排。全国人大常委会法工委备案审查工作报告指出，特区本地法律备案审查属于主动审查，不应在基本法外随意扩大提请审查范围。
2.工作流程的规范化建设
就审查流程看，香港基本法第17条未规定审查时效、发回次数等具体程序问题。对特区本地法律备案不影响法律生效，但被发回的法律立即失效，规范工作流程有利于维护特区本地法律制度的稳定性和可预期性，是未来机制建设的重点。2023年备案审查报告将特区本地法律备案的工作机制描述为“接收备案—审查—作出审查决定”，特区将立法机关制定的法律报送全国人大常委会办公厅备案，办公厅收到后送常委会有关工作机构。全国人大常委会法工委具体承担备案审查的工作职责，审查过程中咨询香港、澳门两个基本法委员会的意见。[37]根据香港基本法第17条的规定，对特区报送的所有本地法律都应及时备案，但在备案后，应明确审查对象为可能与中央事务相关条款冲突的特区本地法律，可将特区本地法律初步分为仅规定特区自治事项、涉及中央管理的事务、涉及中央和特区关系事务三类，对后两类立法进行重点审查。
至今，全国人大常委会议程未涉及关于某项特区本地法律的审议，备案审查工作报告包括特区本地法律审查数量及整体审查结论。从表1“香港、澳门特区本地法律备案情况统计”来看，虽然港澳特区立法会会期与备案审查报告统计时间节点略不同，但近年来特区立法会通过的法律数量与备审报告总结相近，说明全国人大常委会及时对特区本地法律备案审查，对审查情况也有正面反馈。
3.对于发回制度的思考
“发回”是因为特区本地法律不符合中央事务相关条款，是特区本地法律违反基本法的消极后果，性质上是全国人大常委会依据基本法直接行使的中央权力，行使的法律效果是被发回的法律失效。但该法律的失效，除特区法律另有规定外，无溯及力。那么，“不发回”是否就可认为该法律符合基本法呢？全国人大常委会在历年审查报告的结论通常为“尚未发现需要发回的情形”“经初步审查，没有发现两个基本法规定的需要将报备的有关法律发回的情形”。在逻辑上，如果“不符合”需被“发回”，那么“没有发现需要发回的情形”则“符合”基本法。但报告使用“尚未”“初步审查”，是否意味着未来可“再次审查”或“深入审查”并得出不同结论呢？虽然基本法并未排除这种可能，但考虑特区本地法律备案审查的特殊性，本文认为，备案审查年度报告公布特区本地法律审查结论后，如所涉基本法条文未经修改或者未出现严重且明显的情势变迁，不宜轻易“再次审查”或推翻“初步审查”的判断。理由如下。
第一，一般规范性文件备案审查制度的功能是多方面的，救济机制也较为多样，包括督促纠正、集中清理、鼓励进行立法探索、提示关注及研究、提出意见建议等，大部分救济方式不会立即、直接导致被审查的规范性文件无效，而是由制定机关主动处理。特区本地法律被发回后立即失效，基本法未规定其他的沟通、协商或纠错机制，这一法律后果强制性较强，更需谨慎处理，避免引发舆论争议。
第二，全国人大常委会作为中央立法机关可将立法和备案审查工作相结合，如在专项审查中进行法律清理，处理地方立法中长期存在的问题。作为中央立法权对地方立法权的监督，法律生效时间不会对全国人大常委会构成限制。这些与特区本地法律审查不同，特区本地法律发回后失效，失效决定不溯及既往，则该法律在被发回前是有效的。如果一部特区本地法律生效较长时间后被发回，甚至在备案审查报告中初步审查符合基本法一段时间后又被发回，会严重影响该法律的确定性和可预期性，也会造成该法律存续期间法律关系的不稳定。例如，香港特区行政机关在较长时间内依照有效法律作出行政行为，但该法律后来被发回，即使发回不溯及既往，当事人也会提起司法复核，法院极可能认为该行政行为作出时依据的法律违反基本法而无效。所以，发回难免产生溯及既往的效果，应在适当时限内作出。如果“初步审查”认定符合基本法而后续认为不符合，那么，在“符合”与“不符合”认定期间，行政行为的合法性判定将是更复杂的问题。可见，多次认定会对特区法律秩序的稳定性造成极大影响，不利于国际金融中心和国际商事平台的建设。
第三，发回应以何种形式作出？根据全国人大组织法和全国人大常委会议事规则，发回有不同审议方式：一是在备案审查报告中指出某项特区本地法律违反中央事务相关条款，全国人大常委会在必要的情况下对报告的相关内容进行审议并作出决议。二是参考基本法附件三决定的程序，在征询基本法委员会后，由委员长会议提出议案，经全国人大常委会审议后作出决定。至今，全国人大常委会法工委备案审查工作报告作为内部委员会的工作报告无须常委会表决，而对于重要涉港澳议题则通常以决定方式作出，如关于基本法附件三的决定、根据香港基本法第160条处理原有法律的决定等。发回与对原有法律的审查更为相似，以决定而不是审查报告决议的方式更适宜，可在解释说明中明确合基本法审查的具体依据和说理，决定由特区刊宪，有利于明确被发回法律的失效时间。
第四，香港基本法第17条规定“可将有关法律发回”“发回的法律立即失效”，未规定可否将部分法律条文单独发回。从文义解释来看，提交备案的是法律全部，那么发回的也应是该法律整体。“可”是否意味着发回是一种裁量权，即发现违反后是否可以只宣告违反而不发回？对此，基本法没有规定其他的救济方式，备案审查报告仅说明“尚未发现需发回的情形”，没有出现有发回情形但决定不发回的情况。换言之，如该本地法律不符合中央事务相关条款，则已超越高度自治权范围，那么为何可以不发回呢？所以，将“可发回”理解为一种权力型规范更为适宜。
（三）特区本地相关配套程序建设
特区本地法律备案审查制度建设一直被认为是全国人大常委会内部机制完善问题，港澳特区在此方面缺乏配套制度，未制定过相关的规范性文件或公开的工作流程。特区应进行配套机制建设，以提高备案审查的工作效能。
第一，可制定规范性文件或工作流程，规范特区本地法律备案机制。如规定特区本地法律刊宪后报备的时限，确保特区及时履行备案义务，也可进一步规范本地立法报备资料。根据香港特区政府资料显示，特区本地法律在刊宪后，律政司法律草拟委员会拟备一份备案报告，解释该条例目的和处理的问题或情况，该报告连同条例一并提交全国人大常委会。[38]《澳门特别行政区立法会议事规则》第131条规定，立法会通过的法案由行政长官签署后生效，但澳门本地法律或官方文件未规定法律生效后的具体报送机制，行政长官签署后较可能由其直接报送全国人大常委会备案。2023年全国人大常委会法工委备案审查报告指出，“两个特别行政区都能够做到将其立法机关制定的法律及时向全国人大常委会报送备案”，根据基本法规定，行政长官代表特区，由行政长官报送全国人大常委会备案审查在制度上较为适宜。关于特区本地法律报送时的辅助资料，香港特区规定需提交备案审查报告，澳门没有明确规定，建议在报送审查报告外辅以特区本地机关作出的合基本法审查说明，及立法会讨论过程中所涉的基本法争议，有利于全国人大常委会行使审查权。此外，《决定》第18条规定推进备案审查信息化建设，尽管全国统一的备案审查信息平台不包括特区本地法律，但可考虑建立独立的特区本地法律电子备案平台，实现备案审查工作数字化、智能化，提高备案审查效率。
第二，明确备案审查程序属于特区本地法律制定的程序之一。例如，香港立法会的网站在“法案”程序一栏中标注每项法律的类型、首读日期、内务委员会考虑日期、恢复二读/三读日期、法例刊宪日期，[39]便于市民了解立法进程。但在公开文件中，无法得知特区提交备案审查的时间。尽管备案审查不属于特区立法会内部程序，但备案审查可能引发该法律的发回重议，可能影响法律的生效及失效时间，所以，香港特区立法会可在“法案”程序模块中加入报送备案时间、发回重议时间，明确特区本地法律的时间效力。
第三，在特区立法会议事规则中完善对被全国人大常委会发回法律的处理程序。香港特区立法会和澳门立法会的议事规则均无对全国人大常委会发回法律重议的程序性规定。《香港特别行政区立法会议事规则》第66条和《澳门特别行政区立法会议事规则》第81条第1款所涉的“发回重议的法案”都指行政长官根据基本法发回立法会的法案，非由全国人大常委会发回的法案。备案的法律被发回特区立法会之后，只能依照一般立法程序重新审议。但法律被发回，说明本身一定涉及重大的基本法争议，有必要在, 议事规则中加入特别的审议机制，确保更好处理该法律的重议问题。
五、结语
1982年《宪法》实施以来，学界不断探索、翘首以盼的“合宪性审查时代”伴随着“宪法和法律委员会”建立和规范性文件备案审查制度完善而到来。备案审查制度一体化建设为完善特区本地法律备案审查制度提供了契机。在宪法全面实施语境下，如何健全特区本地法律备案审查以维护宪法和基本法共同构成的特区宪制秩序，是回应这一时代的重要命题。
首先，明确全国人大常委会在对特区本地法律进行备案审查时所行使的监督权与一般的立法监督权不同。坚持中央全面管治权与特区高度自治权的有机统一，中央直接行使管治权对中央事务作出决定，审查特区本地法律与中央事务相关条款的一致性，同时保障特区本地立法机关行使高度自治权，尊重其裁量空间。
其次，不能简单因基本法是一部基本法律而将依据基本法的审查归类为合法性审查，应基于基本法作为特区宪制性法律的特殊性，将“不抵触”原则适用于合基本法审查中。明确特区本地法律备案审查的发回依据为基本法中央事务相关条款，不宜将合理性审查等基准扩大适用其中。
最后，特区本地法律备案审查机制实施二十多年后，需适时总结特区本地法律备案审查的经验和问题，参考规范性文件备案审查的程序机制，明确“参考适用”的内容和方式，提高特区本地法律备案审查的效率，推动备案审查制度一体化建设。
注释:
[1] 除特别说明，本文所列条款为香港基本法，同样适用于澳门特区的情况。
[2] 全国人大常委会1997年2月23日通过《全国人民代表大会常务委员会关于根据〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百六十条处理香港原有法律的决定》，对原有法律合基本法性作出一次性处理。香港特区第一届立法会成立前，临时立法会回归前已作为立法机关制定法律，最早制定的是1997年5月10日通过、7月1日实施的《假日（1997年及1998年）条例》，香港特区本地法律备案审查实践从临时立法会开始。参见立法会网站，https://www.legco.gov.hk/yr97-98/chinese/bills/cbyr9798.htm，2023年12月28日访问。
[3] “鸭子凫水”指《立法法》规定备案审查机制，相关部门开展了一定工作，但无官方数据表明审查的实际情况。“浮出水面”指2017年全国人大常委会审议第一份备案审查工作报告。参见郑磊：《十二届全国人大常委会审查建议反馈实践：轨迹勾勒与宏观评述》，载《中国法律评论》2018年第1期。
[4] 参见郑磊：《备案审查：为全面贯彻实施宪法提供支点》，载《光明日报》2021年12月25日，第7版。
[5] 参见张翔：《“合宪性审查时代”的宪法学：基础与前瞻》，载《环球法律评论》2019年第2期。
[6] 参见郑磊：《备案审查与法治体系的复调变迁》，载《中国政法大学学报》2022年第6期。
[7] 国务院新闻办公室：《“一国两制”在香港特别行政区的实践》，人民出版社2014年版，第32页。
[8] 同上注，第10页。
[9] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014年10月29日，第1版。
[10] 参见胡锦光、刘海林：《论全国人大常委会对特区立法的备案审查权》，载《中共中央党校（国家行政学院）学报》2019年第3期；李峥：《论中央对特区立法备案审查制度的完善路径》，载《港澳研究》2022年第4期；冷铁勋：《论特别行政区法律的备案审查制度》，载《政治与法律》2014年第1期；张强：《中央对澳门特区法律备案审查的机制探讨》，载《广州大学学报（社会科学版）》2018年第7期。
[11] 沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第1号。
[12] 参见韩大元：《论全国人民代表大会之宪法地位》，载《法学评论》2013年第6期；江辉：《论最高国家权力机关“四权”的区分标准》，载《中国法律评论》2023年第5期。
[13] 李景治：《中国权力结构和运行机制中的人民代表大会》，载《政治学研究》2009年第1期；党的十五大报告指出“我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督”。江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告（1997年9月12日）》，载《求是》1997年第18期。
[14] 参见杨景宇：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法（草案）〉、〈中华人民共和国企业破产法（草案）〉和〈中华人民共和国合伙企业法（修订草案）〉修改意见的报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2006年第7号。
[15] 参见关于《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第一章“总则”的法律释义，载中国人大网，www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/flsyywd/xianfa/2014-01/06/content_1822684.htm，2023年12月28日访问。
[16] 乔晓阳：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）〉修改情况的汇报》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2006年第7号。
[17] 沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十三届全国人大以来暨2022年备案审查工作情况的报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2023年第1号。
[18] 参见前注[10]，冷铁勋文。
[19] 参见前注[10]，李峥文。
[20] 参见前注[10]，胡锦光、刘海林文。
[21] 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，载《人民日报》2022年10月26日，第1版。
[22] 参见李浩然主编：《香港基本法起草过程概览》（上册），三联书店（香港）有限公司2012年版，第17条。
[23] 同前注[22]。
[24] 参见杨晓楠：《中央与地方关系视角下的香港基本法解释》，载《浙江社会科学》2020年第10期。
[25] 香港特区律政司：《香港法例的草拟和制定过程》，载http://www.doj.gov.hk/sc/publications/pdf/drafter_book_2012_c.pdf，2024年1月7日访问。
[26] 参见杨晓楠：《中央在特别行政区发出行政指令权：理论基础与制度建构》，载《社会科学》2018年第9期。
[27] 香港特区刊登在《香港特别行政区政府宪报》，澳门特区刊登在《澳门特别行政区公报》。
[28] 参见武增：《以习近平法治思想为指导 充分发挥宪法在国家治理现代化中的重要作用》，载《中国法律评论》2022年第5期；梁鹰：《备案审查工作的现状、挑战与展望——以贯彻执行〈法规、司法解释备案审查工作办法〉为中心》，载《地方立法研究》2020年第6期；胡锦光：《论我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位》，载《法学家》2020年第5期；郑磊：《备案审查程序三大板块初探》，载《中国法律评论》2020年第1期；王锴：《合宪性、合法性、适当性审查的区别与联系》，载《中国法学》2019年第1期。此外，《办法》第37条规定“对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释存在与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致问题的，应当提出意见”。属于政治性审查，参见李松锋：《备案审查中的政治性审查》，载《中外法学》2023年第5期。也有学者将政治性审查标准归入适当性审查标准下，参见黄明涛、张梦奇：《全国人大常委会备案审查决定的先例约束力》，载《苏州大学学报（法学版）》2022年第4期。
[29] 参见上注王锴文。
[30] 参见前注[10]；另见孙成：《备案审查制度在香港的运行空间》，载《港澳研究》2023年第3期。
[31] 参见闫然：《“根据宪法，制定本法”的宪法实施方式》，载《中国法治》2023年第3期。
[32] 参见黄明涛：《论〈香港特别行政区基本法〉的自足性——对基本法第11条第1款的一种解读》，载《学习与探索》2015年第1期。
[33] 参见秦文峰、李忠夏：《备案审查制度的合宪性审查功能及其实现——基于历年备案审查年报的实践考察》，载《苏州大学学报（法学版）》2023年第4期。
[34] 全国人大常委会法制工作委员会负责人就《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法〉第十四条和第四十七条的解释》答记者问，载新华网2022年12月30日，http://www.npc.gov.cn/c2/kgfb/202212/t20221230_321006.html。
[35] 乔晓阳：《从“一国两制”的高度看待释法的必要性与合法性——在香港特区政府举办的香港各界人士座谈会上的演讲》，载《中央有关部门发言人及负责人关于基本法问题的谈话和演讲》，中国民主法制出版社2011年版，第26页。
[36] 参见上注，新《立法法》第53条对应原《立法法》第50条；李飞：《人大释法具有最高法律权威，遏制打击“港独”绝不手软》，载新华网2016年11月7日，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-11/07/c_1119866843.htm?from=groupmessage&isappinstalled=0。
[37] 沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2023年备案审查工作情况的报告》，载中国人大网2023年12月29日，http://www.npc.gov.cn/c2/c30834/202312/t20231229_433996.html。
[38] 同前注[27]。
[39] 参见香港立法会网站，http://www.legco.gov.hk/tc/legco-business/council/bills-list.html#bills，2024年1月7日访问。
杨晓楠，法学博士，中山大学法学院教授、中山大学粤港澳发展研究院教授。
来源：《中国法律评论》2024年第3期。
