闫然：《国务院组织法》修改的主要背景和重点内容

    摘要: 国务院组织法是关于国务院组织制度和工作制度的基本法律。为落实党中央关于“完善国家机构组织法”的重要任务要求，本次国务院组织法修改，全面贯彻实施宪法，总结国务院工作的新成果新经验，明确坚持党的全面领导和国务院工作的指导思想，明确坚持以人民为中心、扎实推进依法行政，明确国务院的性质地位和职权，将深化党和国家机构改革的精神和成果通过法律规定予以体现，具有重要意义。
    关键词: 国务院组织法;国家机构;宪法实施;党和国家机构改革
    国务院组织法是关于国务院组织制度和工作制度的基本法律。2024年3月11日，十四届全国人大二次会议通过修订后的《中华人民共和国国务院组织法》，国家主席习近平签署第二十一号主席令予以公布，自公布之日起施行。原国务院组织法共11条，不分章节，修订后增加到20条。本次国务院组织法修改是施行40多年来的首次修改，为建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府提供了坚实法治保障。
    一、国务院组织法修改的主要背景 国家机构组织法与宪法具有密切联系，与宪法同步出台、同步修改，对健全和保障各国家机构依宪依法履行职责发挥了重要作用。70年前，1954年9月20日，一届全国人大一次会议通过了新中国第一部宪法，明确了我国人民代表大会制度的政权组织形式，规定了我国各级国家政权机关的性质地位、设置产生、职权划分和相互关系。在同一次会议上，根据宪法，制定了全国人大组织法、国务院组织法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法，新中国由此构建起较为完整的国家机构组织体系。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了现行宪法，也是在这次会议上，通过了全国人大组织法、国务院组织法，并对1979年通过的地方组织法、选举法作出修改，此前人民法院组织法和人民检察院组织法已在1979年重新修订通过，为改革开放和社会主义现代化建设新时期健全国家机构组织奠定了坚实法制基础。
    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义战略高度出发，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，党和国家机构职能实现系统性、整体性重构。党的十九大提出“完善国家机构组织法”的重要任务。2018年十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，明确中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，同时在国家机构中增加监察委员会一节。贯彻落实党中央决策部署和宪法规定，全国人大及其常委会制定修改全国人大组织法、地方组织法、监察法、人民法院组织法、人民检察院组织法，国家机构组织制度化、规范化、程序化全面推进。
    党的二十大强调，“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，对推进政府组织机构法定化作出明确部署。这次修改国务院组织法，是在总结国务院工作的新成果新经验基础上，适应以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的任务要求，将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导、坚持党的全面领导等重要内容载入国务院组织法，将深化党和国家机构改革的精神和成果通过法律规定予以体现，具有重要意义。
    二、坚持党的全面领导，明确国务院工作的指导思想
    2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确要求，将坚持党的全面领导的要求载入国家机构组织法，健全党的领导的制度规定，确保其始终在党的领导下积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。贯彻落实2018年宪法修正案和党中央决策部署要求，全国人大及其常委会在全国人大组织法、监察法、地方组织法等国家机构组织法及相关法律制定修改中明确规定坚持党的领导。
    落实党的二十大精神和宪法规定，本次国务院组织法修改坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，贯彻全过程人民民主重大理念，明确了国务院工作的指导思想。其中首要政治要求就是明确国务院坚持中国共产党的领导，明确党和国家的指导思想特别是习近平新时代中国特色社会主义思想作为国务院各项工作的指导思想。这是健全党的全面领导制度体系的必然要求，是维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导的重要举措，有利于国务院以政治建设为统领全面加强自身建设，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面落实和有效执行。
    同时，新修订的国务院组织法在保障国务院依法全面正确履行职能的制度措施中明确规定：“国务院组成人员应当坚决维护党中央权威和集中统一领导，模范遵守宪法和法律，认真履行职责，带头反对形式主义、官僚主义，为民务实，严守纪律，勤勉廉洁。”“国务院组成部门、直属机构、办事机构应当各司其职、各负其责、加强协调、密切配合，确保党中央、国务院各项工作部署贯彻落实。”
    三、坚持以人民为中心，扎实推进依法行政
    习近平总书记指出，我们国家的名称，我们各级国家机关的名称，都冠以“人民”的称号，这是我们对中国社会主义政权的基本定位。国务院作为中央人民政府，是人民通过全国人民代表大会行使国家权力产生的，履行宪法法律赋予的重要职责，必须坚持为人民服务、对人民负责、受人民监督。贯彻国家一切权力属于人民的宪法原则，贯彻全过程人民民主重大理念，新修订的国务院组织法规定：“国务院坚持以人民为中心、全心全意为人民服务，坚持和发展全过程人民民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府”。
    （一）关于坚持和发展全过程人民民主。
    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对社会主义民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主重大理念，这是习近平总书记关于社会主义民主政治建设的原创性观点和标志性概念。近几年，在全国人大组织法、地方组织法、立法法等法律修改中先后写入了全过程人民民主，此次国务院组织法修改首次对国务院坚持和发展全过程人民民主作出明确规定，为进一步发展践行全过程人民民主提供了制度支撑。实践中，国务院及地方各级人民政府不断完善重大行政决策民主参与机制，拓展公众参与渠道，坚持政府信息公开，在起草政府工作报告，出台重要政策、行政法规和部门规章以及办理代表委员建议提案等过程中，广泛问计于民、听取民意、汇聚民智，形成了一系列生动有效的经验做法，逐渐形成了覆盖多领域、全过程的人民民主实践机制，把“人民政府”的政治要求和宪法定位落到实处。
    （二）关于推进法治政府建设。
    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治政府建设。习近平总书记强调，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。此次国务院组织法修改，在指导思想中明确国务院“坚持依法行政，依照宪法和法律规定，全面正确履行政府职能”。同时，在会议制度方面，根据实践需要，新修改的国务院组织法与《国务院工作规则》相衔接，明确“国务院实行国务院全体会议和国务院常务会议制度”，增加国务院全体会议和常务会议讨论决定的任务规定，明确会议讨论决定事项的公布要求，增加规定“国务院根据需要召开总理办公会议和国务院专题会议”；在工作制度方面，为保障国务院依法全面正确履行职能，本次修改还对国务院健全行政决策制度体系和行政监督制度等作出具体规定。
    四、全面贯彻实施宪法，明确国务院的性质地位和职权
    习近平总书记强调，宪法是国家一切法律法规的总依据、总源头，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。在我国国家机构组织体系中，国务院及其各部门承担着非常繁重的组织管理任务，地位和作用十分重要。国务院组织法根据宪法，对国务院部门的设置原则、产生程序，国务院组成人员的职权职责以及国务院的会议制度、工作准则等作出规定，是国家机构组织制度方面的基本法律。修改国务院组织法的一个主要任务，就是贯彻宪法规定、原则和精神，落实党中央关于全面依法治国的战略部署，与时俱进健全完善国务院组织制度。
    （一）关于国务院的性质地位。
    宪法第八十五条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”宪法第九十二条规定：“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”本次国务院组织法修改，考虑到宪法关于国务院性质地位的规定十分重要，决定了国务院的职责、机构设置、工作制度等具体内容，为保证国务院组织法的完整性，对宪法关于国务院性质地位、与人大关系等规定在组织法中专门予以明确，以起到统领作用。
    （二）完善国务院职权的表述。
    原国务院组织法规定：“国务院行使宪法第八十九条规定的职权。”审议中有的意见提出，除宪法第八十九条列举的十八项职权外，宪法其他条款及有关法律也涉及国务院的职权。例如，宪法第九十一条规定了国务院审计机关行使审计监督权，香港基本法、澳门基本法、香港国安法等法律中有多处涉及与国务院相关的职权，都是国务院行使职权的重要依据。根据各方面意见，本次修改将这一条规定修改为：“国务院行使宪法和有关法律规定的职权”。
    （三）关于中央人民政府和地方各级人民政府之间的关系。
    根据宪法有关规定，我国实行单一制，国务院作为中央人民政府，统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。宪法和地方组织法还规定，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。根据宪法，本次修改明确规定“国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作”。
    五、深化党和国家机构改革，进一步完善国务院组成人员和机构的规定
    本次国务院组织法修改，贯彻习近平总书记关于“坚持在法治轨道上推进机构改革”重要论述精神，系统总结党的十八大以来深化党和国家机构改革取得的制度创新成果和宝贵实践经验，对相关内容作了一些补充完善，将深化党和国家机构改革的精神和成果通过法律规定予以体现。
    （一）关于国务院组成人员。
    原国务院组织法对国务院组成人员的规定比较原则。总结40多年来国务院机构运行和改革的实践经验及相关制度规范，本次修改进一步明确副总理、国务委员的职责，完善有关国务院组成人员的规定，同时根据宪法“国务院依照法律规定任免行政人员”的规定，明确规定国务院副秘书长、各部副部长、各委员会副主任、中国人民银行副行长、副审计长和直属机构、办事机构的负责人由国务院任免。其中关于在国务院组成人员中增加“中国人民银行行长”的内容，审议中有的意见提出，宪法未明确规定中国人民银行行长，建议对有关规定进行研究。按照立法法和党中央相关文件要求，全国人大常委会法制工作委员会研究提出务实管用的解释性研究意见，全国人大宪法和法律委员会向常委会第七次会议作的关于国务院组织法修订草案修改情况的汇报中，对这个问题专门作了说明，认为“修订草案在总结多年来全国人大批准国务院机构改革和人员任免的宪法实践基础上，明确将中国人民银行行长包括在国务院组成人员范围内，符合实际，符合宪法规定、原则和精神”，积极回应社会关切、凝聚立法共识。
    （二）关于国务院机构设置。
    宪法规定“国务院的组织由法律规定”。国务院设置哪些部门，国务院部门的设置遵循哪些原则，国务院部门设立、调整的程序，是国务院组织法的重要内容。1954年国务院组织法具体列明国务院设立的35个部和委员会的名称，同时规定了国务院各部和各委员会的增加、减少或者合并的程序。总结新中国成立以来国务院机构设置和调整的实践，1982年国务院组织法不再具体列明国务院组成部门的名称，仅规定国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。本次修改，一是与全国人民代表大会决定批准的《国务院机构改革方案》相衔接，首次在法律中明确“国务院组成部门”的概念。审议过程中有意见提出进一步增加对国务院事业单位、部委管理的国家局相关规定的建议，考虑到作为关于国务院组织制度的基本法律，国务院组织法主要对国务院组成部门作出规范，本次修改没有进一步增加规定新的机构类型。二是增加规定“国务院组成部门确定或者调整后，由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会公布”，进一步从法律上对国务院组成部门确定或者调整后及时公布序列名单的程序作了确认和完善。三是完善国务院设立直属机构、办事机构的原则。根据宪法规定保留原国务院组织法中的“精简”原则，同时增加规定“优化协同高效”的原则。四是完善发布命令、指示和规章的规定。与2023年新修改的立法法相衔接，在明确规章制定主体的同时，本次修改在规定发布命令指示主体时沿用了原国务院组织法使用的“主管”概念，旨在明确发布命令指示的各部门权限范围，同时为党和国家机构改革后有关主管部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内发布命令、指示预留了制度接口和空间。
    闫然，法学博士，全国人大常委会法制工作委员会宪法室。
    来源：《中国法治》2024年第5期。