高家伟：论行政复议机关实质性化解争议的角色与功能定位

    内容提要：文章以2020年《行政复议体制改革方案》确立的通过行政复议发挥化解行政争议主渠道作用的改革方针和党的二十大报告提出的中国式现代化战略部署为背景，围绕行政复议法征求意见稿第1条展开了四个层面的分析：一是行政争议化解的标准从拘泥于法律规定文本的形式法治阶段向力求实现政治、社会、经济与法治等方面效果平衡统一的实质法治阶段迈进；二是从行政争议化解职能重心迁移的角度，指出以发挥化解行政争议主渠道作用为目标指向的行政复议体制改革必须与人民法院四级职能定位改革尤其是行政审判职能的现代化改革同步配套进行；三是从主观权益救济法和客观法制监督法区分的理论维度探寻行政复议审查的标准与尺度结构，提出了行政复议制度特有的全面审查原则；四是从传统民本主义吏治文化与现代人权保障法治观念相结合的角度，指出本次行政复议体制改革所追求的中国特色性与世界先进性有机统一的理想目标。以上四个方面，体现了我国行政复议体制推行中国式现代化的动向。
    关 键 词：行政复议? 化解行政争议? 主渠道? 中国式现代化
    问题的提出
    行政复议制度深嵌行政组织体制内部，与政府职能与行政执法体制改革措施直接关联，是反映我国政府法治建设进程的晴雨表。在改革开放以来的四十多年里，我国行政复议制度完成了从无到有、从有到好的两次历史性大跨越。1990年《行政复议条例》是我国行政复议制度确立的里程碑，实现了行政复议制度从无到有的历史性大跨越。在简短的57条规定之中，该条例注重公民合法权益保护的主观救济法功能与加强政府内部法治约束的客观监督法功能的均衡，为我国行政复议制度的现代化进程奠定了坚实而又宽广的历史基础。《行政复议法》是我国行政复议制度实现“从有到好”之飞跃的里程碑。所谓“好”，首先是指《行政复议法》体现了2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的要求：“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为”；其次，在积极推进“入世”进程的大背景下，行政复议制度的依据从行政法规性质的“条例”提升到国家一般法律性质的“行政复议法”；其三，在实践的层面上，行政复议程序对正当性的要求越来越严格。①2020年4月18日中央全面依法治国委员会第三次会议通过的《行政复议体制改革方案》指出：“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”优化资源配置、发挥制度优势、化解争议主渠道由此成为本次行政复议法修改工作的三条基本指导方针。“化解行政争议的主渠道”的表述被纳入本次《行政复议法》修订稿第1条第4句，行政复议的功能定位得到了新的拓展。2022年10月27日《中华人民共和国行政复议法(修订草案)》首次提请审议，共7章86条，征求意见稿于10月31日公布。②从内容看，本次修改工作可谓“大动干戈”，行政复议制度大胆吸收新经验、新理念与新内容，法案的框架结构更加完善，制度的功能定位更加均衡，标志着我国行政复议制度迈上了“从好到优”的新阶段。这里所说的“优”是指我国行政复议体制改革从此迈向了党的二十大报告指出的中国式现代化新征程。下文以征求意见稿第1条的要旨解读为主线，结合其他相关的条款展开相关的理论思考。
    一、从“实质性解决行政争议”到“化解行政争议”的术语演变 从现有文献资料来看，2006年9月发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》(中办发[2006]27号)从顶层制度设计的高度正式提出了“预防和化解行政争议”“健全行政争议解决机制”的主张，随后各地方的行政争议预防与化解机制探索实践如火如荼地展开。③在行政审判领域，2010年10月召开的全国中级人民法院行政审判工作会议首次明确提出了“行政争议实质性解决”的要求，有针对性地提出了完善证据规则、简化审判程序、扩大和解范围等具体的对策。面对“行政审判有效化解争议的能力欠缺日益显现的严峻形势和挑战”，相关学术研讨会将主题确定为“行政争议实质性解决机制研讨”“解决实质争议”“实质化解行政争议”“实质性解决争议”等。④当时，“实质性解决行政争议”与“化解行政争议”两个术语是被交替使用的，学界不作刻意区分。行政争议实质性解决作为一个实践难题与理论命题的先声就此拉开序幕。
    (一)学界的探索
    在2011年发表的一篇文章中，江必新先生明确使用了“化解行政争议”的术语，以带有浓厚的法社会学与法政治学色彩的理论视角，将带有浓厚中国实践特色的社会矛盾化解理论、国家大局观念与制度创新理论引入我国行政审判的职能转变与方式改革难题研究，对“实质化解行政争议”这一带有浓厚中国实践特色的法律概念作了初步的理论阐释。⑤随后在2012年发表的一篇文章中，江必新先生更为明确地使用了“实质性解决”一词，论证的视角侧重于对当事人主观合理利益诉求的积极回应与满足，防止行政审判程序的空转，突出了行政审判的专业性因素。将两篇时空关联密切的文章结合起来考察，可以发现，两篇文章使用的术语措辞虽有所区别，但所表达的权益保护、案结事了、官民协力、社会和谐、政通人和的行政争议解决的法治理想图景是完全一致的。⑥“行政争议实质性解决”和“化解行政争议”的基本理论内涵由此尘埃落定。江必新先生在此后的讲话或者论文中，保持着理论主旨的连贯性与一致性，交替使用“化解行政争议”与“多元化解行政争议”语词。⑦此后学界主要以类型化的理论视角针对不同类型的行政争议探索实质性解决的具体内涵。“实质性解决行政争议”的概念蕴含着司法能动主义、程序合作主义与司法终局主义的新行政审判理念，推动行政行为合法性审查的范围从形式合法性向实质合法性拓展，力求法律效果与政治效果、经济效果、社会效果的统一，推动我国行政审判制度迈向实质法治的新阶段。⑧从这些探讨中可以看到一些带有普遍性的理论因素：一是两个“实质”之间的契合关系，即源自我国本土实践的实质性解决争议问题与源自德国公法上的实质法治理论之间的一次碰撞，反映了中国问题意识与国际理论视野相结合的理论研究方法。二是“社科法学”方法在行政审判领域中的应用大大拓展了学界的知识视野，拓展了合法性审查的广度、维度与深度，催生出力求四个效果统一的观点。三是以官民协力关系为重心的程序合作主义逐渐成为一种引人注目的行政审判理念，协作式的行政审判程序替代对抗式的行政审判程序。章志远教授在2020年发表的一篇文章中梳理了最高人民法院相关司法政策的诞生与演变历程，将33则典型案例归纳为“法律关系复杂型”“公共政策变迁型”“基本民生托底型”三大类型，从中提炼出“行政争议实质性解决”的新理论内涵：一是拓展司法审查的范围。除了被诉行政行为的合法性之外，行政争议的解决注重“对当事人真实的诉讼目的、对案件涉及的其他相关争议和被诉行政行为的合理性”给予关注。二是加大司法审查的深度，一揽子解决所有相关的法律争议，包括相关的民事纠纷。三是提高行政裁判的可接受性，主张要设身处地、换位思考、寻求共识，力求为民排忧解难。⑨不难发现，“行政争议实质性解决”的新理论在强调权益保护、合法审查、能动司法的基础上，突出了民生主义与整体主义的现代法治因素，强调行政争议解决的相关整体性、程序一次性、方案一揽子，从实践性与理论性紧密结合的新高度拓展了行政争议实质性解决的理论内涵。以上理论探索有两个特点：一是比较注重行政争议实质性解决的内在精神理念和原理内涵，例如诉求回应、能动司法、沟通协调、社会和谐以及程序的整体性一揽子、裁判的可接受性等，比较淡化术语与措辞的细微差别。二是比较注重对域外法学理论知识的汲取，对准行政争议实质性解决的实践难题，兼收并蓄跨学科的相关知识和域外先进的法治理念，提出了诸多带有中国本土原创性的理论观点，从而形成了一个具有鲜明中国时代特色的行政审判专题论域。
    (二)实践的开拓
    在行政争议实质性解决理念与机制的探索方面，行政审判实务界的探索引人注目。在2011年全国行政审判理论工作会议上，时任最高人民法院行政庭庭长的赵大光先生指出：“协调化解行政争议，实现行政争议的实质性解决。”⑩在2018年7月5日上午召开的北京市第四中级人民法院《2017年度行政案件司法审查报告》及十大典型案例公开发布会上，时任院长程琥在发言中交替使用实质性解决争议与实质化解争议等术语。(11)从中可见司法实务部门也很注重实质内涵，比较淡化术语层面的细微区别。不过，随着相关实践经验的丰富，越来越多的实践部门开始注意到“实质性解决争议”与“实质化解争议”两者的区别。例如在2018年上海法院行政争议实质性解决十大典型案例白皮书中，“实质性解决”一词通常只出现在标题之中，“实质性化解”“协调化解”等则是正文中的常用语。(12)协调、化解以及两者组合而成的“协调化解”等术语都带有比较鲜明的中国本土实践原创性，指涉范围超出了“实质性解决”一词。这应当是“化解”一词能够最终取代“实质性解决”一词，为2020年《行政复议体制改革方案》采纳的一个原因。人民检察院近年来关于行政争议实质性化解的探索同样引人注目。为了回应行政争议实质性解决的难题，最高人民检察院自2019年11月开始开展了为期一年的“全国检察机关加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动。(13)2021年2月23日，最高人民检察院召开以“加强行政检察监督、促进案结事了政和”为主题的新闻发布会，发布了“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动典型案例十二则。(14)从中我们可以发现以人民为中心、多方协调沟通、各方利益均衡、情理法并重、案结事了人和、和解协议撤诉等是行政争议实质性化解中具有普遍规律性的因素。这就意味着，检察机关从履行国家法律监督职能的角度，在依据、程序、方式和理念等方面拓展了行政争议实质性解决作为一项司法政策的内涵。与国家顶层制度设计层面的探索略有不同的一点是，地方立法实践较多地使用“多元化解争议”一词，例如贵州省委办公厅、省政府办公厅于2016年3月25日印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的实施意见》，(15)2016年7月22日山东省人大常委会通过的《山东省多元化解纠纷促进条例》。从这些有限的地方立法文献可以看出，实务界的探索呈现出三大亮点：一是十分认真地贯彻落实党中央确定的各项司法政策方针，尤其是对以人民为中心的新时代司法理念贯彻落实得扎扎实实、有声有色。二是力求中央政令的统一性与地方行业特殊性的有机结合。行政争议实质性解决机制的建设中，除了注重制度设计的可行性之外，也注重突出所在地方、行业和部门立法和执法实践的特殊性，能动推动制度完善。三是敏锐地洞察到了“实质性解决”与“化解”两个概念之间的细微差别，并力求在相关典型案例和规范性文件的字里行间中体现出来，这点有别于学界注重内置精神理念而淡化术语区别的做法。
    (三)措辞演变背后的实践逻辑
    通过梳理我们可以发现，不论在中央层面的司法实践或是地方层面的立法实践中，“化解”一词出现的频率越来越高，而“实质性解决”一词出现的频率却越来越低。可见，2020年《行政复议体制改革方案》采用“化解行政争议”一词并非只是为了简化措辞，而是出于诸多考虑，体现了高度的实践敏锐性和理论自觉性。措辞变化的第一个考虑因素，应是为了彰显行政复议制度的中国特色。我国行政复议制度高度强调以人民为中心的司法理念，这一特色一方面契合了现代世界先进国家民主法治建设的大趋势，也符合我国悠久的民本主义政治法律传统。以人民为中心的司法理念也成为“行政争议实质性解决”进程中各种职能、方式和机制改革背后的基本理念。措辞变化的第二个考虑因素是，在保持行政复议制度与行政诉讼、行政仲裁以及信访等相关制度衔接协调关系的基础上，注重发挥复议制度独特的优势。近年来很多地方如火如荼地开展多元争议解决机制的探索实践，积累了不少成功的经验和有效的机制样板，构成了行政复议体制改革的实践经验基础。鉴于此，新的行政复议体制的完善应当强化与包括行政审判制度在内的其他行政争议解决机制的衔接协调，在此基础上突出行政复议制度的特殊优势。措施变化的第三个考虑因素是制度设计细节层面的一些相关变量。相对而言，“行政争议实质性解决”的终局结果导向色彩明显，比较侧重对当事人主观合法权益诉求的满足，而“化解行政争议”一词的源头治理导向明显，更有助于体现“防患于未然”的“治未病”法治理念。以上三点表明，《行政复议体制改革方案》在实践敏锐性和理论自觉性等方面为《行政复议法》征求意见稿奠定了一个更高的基础，决定了即将出台的《行政复议法》作为一种体制改革法的进步性。
    二、“主渠道”的功能定位与行政争议多元化解机制重心的转移
    2020年《行政复议体制改革方案》有关行政复议发挥行政争议化解主渠道作用的表述是一种方向性的宣示，预示着在未来的五到十年甚至更长的时期内，行政争议解决制度整体框架结构重心将逐步转移到行政复议制度，而即将出台的《行政复议法》则为行政复议发挥行政争议化解的主渠道作用提供了法律制度支撑。问题是，“主渠道”一词到底蕴含着哪些体制机制改革的先兆？简要地考察一下近十五年来多元化行政争议解决机制的探索进程是有意义的。2006年《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》不仅确立了我国行政审判职能与方式转型的方针，即行政行为的合法性审查应当与有效化解行政争议、服务科学发展大局有机结合，而且也开启了行政争议多元解决机制探索的先声，从而表明我国行政争议解决机制的探索采取了不同于同时期欧美国家广泛采取的可替代纠纷解决机制(ADR)的改革路径。不论是我国的多元化争议解决机制还是欧美国家的ADR，都注意吸收民间专业智识力量，尝试开拓新的纠纷解决途径，注重和解协议制度的建构。但整体而言，欧美国家ADR实践的重心是各种非正式的民间纠纷解决方式，意在克服以法院为中心的传统诉讼程序的刻板、拖延、低效与高成本等弊端，将纠纷解决在法院的大门之外；虽然这不影响法院作为终局裁判者的中心地位，但民间主义和非正式主义的主基调是鲜明的。(16)与此不同，我国多元纠纷解决机制的建构始终坚持国家中心主义，其虽然也注意吸收民间的智识力量，但制度建构和运行的主导权始终掌握在主管国家机关的手中，统一的行政争议多元解决中心平台大多设立在人民法院。这种自上而下的国家中心主义是我国多元争议解决机制区别于欧美ADR实践的一个显著特点。回顾改革探索历程可以发现，行政争议化解的制度重心出现了两次迁移，亦即从信访转移到行政审判，再转向行政复议。在这种职能重心迁移现象的背后到底隐含着什么样的客观规律呢？2006年《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》发布后，信访制度的改革率先成为建构行政争议多元化解机制探索的桥头堡。随着信访制度化解纠纷的功能越来越突出，信访部门逐渐成为申诉案件的牵头调处机构，大量已经定案的法律纠纷反复重新启动相关的复议程序和审判程序，司法裁判的终局效力和公信力遭到侵蚀，“诉访分离”由此成为学界与实务界的一项改革共识。(17)2022年2月25日发布的《信访条例》(50条)是对近十五年来信访制度改革探索历程的一次集中总结，总体上肯定了“诉访分离”的改革思路。信访制度由此在一个新的历史起点上回归原初的群众工作功能定位。问题是，原先那些由信访机构承担的行政争议化解职能该怎么办？出于维护司法裁判终局效力和公信力的考虑，以行政审判为重心的行政争议多元化解机制探索逐渐铺开。在“以人民为中心”的司法政策方针指引下以及行政争议实质性解决理论的推动下，2014年《行政诉讼法》第1条将“解决行政争议”的功能置于保护公民合法权益和监督行政机关依法行政之前，突出了行政审判制度化解行政纠纷的功能，行政诉讼制度由此朝着以满足当事人合理合法利益诉求的主观诉讼类型的方向突飞猛进。相对而言，客观法意义上的合法性审查职能相对弱化，而以关系协调为目标指向的各种非正式审理程序探索遍地开花；(18)行政诉讼不适用调解的原则被废弃，调解程序的适用范围逐渐扩大；法院与行政机关之间的互动关系日渐频繁并且被规范化、制度化。协商对话、沟通合作、力求共识的程序合作主义理念逐步深入到行政审判的全过程，带有浓厚中国本土原创特色的行政机关负责人出庭应诉制度日臻完善。2021年12月22日最高人民法院发布的《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》(法发[2021]36号)比较全面地总结了近十年以人民法院为中心的行政争议多元化解机制的实践经验。这一经验从司法终局原则出发，重点突出“诉源治理”和“诉前调解”两大带有浓厚中国传统文化特色的“治未病”法治理念，折射出司法能动性与谦抑性适度平衡、社会治理效果与法律裁判效力兼顾、中国特色与世界先进性表里统一的司法政策方针，从行政审判职能与方式改革的角度彰显了中国式司法现代化的理念，标志着我国行政审判职能与方式的改革迈上了一个新台阶。地方层面的实践探索显得更为大胆，推动行政争议解决机制的职能重心逐步向行政复议领域转移。2018年5月24日发布的《上海市高级人民法院关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》规定人民法院牵头设立行政争议多元化调处中心，设立各种争议处理机制实时对接的程序，规定了“矛盾协调化解建议函”等制度。(19)2021年2月26日《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》建立了以司法调处为中心的统一多元纠纷解决机制平台，推动行政争议化解的职能重心向行政复议领域转移。2020年《行政复议体制改革方案》将行政复议定位为行政争议化解的“主渠道”，意味着国家顶层制度的设计中肯定了地方的探索，确立了行政争议化解任务的重心向行政复议转移的改革方针。行政复议机构将成为承担行政争议化解职能的工作机构，成为行政争议多元化解机制运行的枢纽，而原先由人民法院牵头负责的行政多元争议解决中心平台也需要向行政复议工作机构移交。
    关于行政复议制度承担行政争议化解主渠道作用的深层次原因，曹鎏教授认为主要是发挥行政复议相对于行政诉讼的特殊优势——行政复议的范围广于行政诉讼，并且审查深度也强于行政诉讼，因为“行政复议是一种行政系统内的自我监督机制，基于科层制管理的基本逻辑，行政复议机关既可以审查被申请行政决定的合法性，又可以审查合理性”；而且，“对行政规范性文件的附带审查，复议监督比行政诉讼更彻底”。(20)此外，办案人员的专业性、程序的简便性、经济性以及最低限度的公正性保障，也是行政复议的优势。那么，行政复议“发挥行政争议的主渠道作用”对行政审判工作会造成什么影响呢？(1)行政诉讼的合法性审查与行政争议化解两项任务之间的主次轻重关系将随之进行结构性的调整。人民法院仍然会承担行政争议的化解职能，但不再承担中心平台的作用，而只发挥事后的审查纠偏、拾遗补缺找漏洞的“辅助渠道”功能。章剑生教授从宪法规定的职能分工原则以及司法资源有限的条件出发，认为“有限性”是《行政诉讼法》第1条规定“解决行政争议”的本质要求，而“实质性解决”则是对第1条规定的扩大解释。按照这种观点，行政审判工作的重心将由此在一个新的起点上回归合法性审查，而合法性审查原则也将以更加饱满的身姿在行政诉讼基本原则之中重新回归王座。(2)法律审与事实审之间的界限划分及其在行政复议机构、行政审判机关之间的职能定位关系也将随之出现结构性的调整。随着行政复议制度成为“行政争议化解的主渠道”，原先由行政审判机关承担的那些与化解行政争议有关的案件事实调查与认定职能，将转由行政复议机关承担，而行政审判机关将随之转而主要承担争议解决最后一道关口的把关任务，重点在于审查行政复议机关的有关决定在案件事实的调查与认定以及在准确适用相关法律依据方面是否合法。如果一审人民法院经审理认为行政复议机关没有查明化解行政争议所必需的主要案件事实，那么，就可以判决撤销行政复议决定并且责令行政复议机关重新开启案件事实调查程序并且作出新的复议决定。(3)行政复议发挥行政争议化解主渠道作用的改革措施必须与法院四级职能的新定位(21)同步协调。随着行政复议发挥行政争议化解主渠道作用机制的逐步建立以及行政争议化解的职能重心向行政复议机关的转移，原先由一审人民法院承担的事实认定职能将主要由行政复议机关承担，行政诉讼一审程序的重点将转向对行政复议机关事实认定范围、标准、程序与方式的准确性与合法性审查；人民法院依职权调查取证的职能将大大限缩，调查和审理程序的展开将紧紧围绕行政复议决定以及行政复议案卷展开，对行政复议案卷的规范性、完整性、关联性与客观性等方面的审查将成为行政诉讼第一审程序的重心。行政诉讼二审程序的审理范围将集中在一审程序和裁判的公正性、合法性与有效性等方面。这就意味着，行政审判领域中的四级法院职能重新定位将大大有别于民事诉讼与刑事诉讼，需要单独制定规则以保障该职能。以这一理论视角去考察2021年9月27日最高人民法院发布的四级法院职能定位改革办法，就会发现，该改革办法重点关注的是法院功能调整，未注意到与行政复议体制改革方案之间的同步协调，尤其是与《行政复议法》《行政诉讼法》之间的衔接协调。(22)以上三个方面表明，行政复议发挥化解行政争议主渠道定位的确立，会相应地引起行政审判职能与方式的同步调整，直接关涉人民法院四级审判职能重新定位改革方案的设计与实施。为了确保各项的改革同步协调地进行，行政审判既要充分照顾到行政、民事和刑事等三大诉讼制度各自的专业特殊性，也要充分照顾到人民法院系统与行政复议机关系统之间在范围、职能、程序、方式与效力等方面的衔接协调，在分别制定不同的专业改革方案的基础上制定一个综合性的配套改革方案，确保直接关涉行政争议多元实质化解机制的三个方面改革措施得以同步协调地进行。为此，最高人民法院与司法部联合制定相关的司法解释文件就是必要的。
    三、着眼于行政争议化解的全面审查原则
    所谓“全面审查”是指行政复议机关作为公共行政系统内部的一种监督工作机构，对与被申请行政行为的合法性、适当性、合规性等相关的事实依据和法律依据进行全面的审查，综合地应用决定书、协议书、意见书等结案方式，能动地寻找化解行政争议的一揽子方案，避免行政程序空转和循环争议的发生，彰显行政复议有别于其他行政争议解决制度的独特优势。
    (一)作为行政法制监督的行政复议制度
    完善行政法制监督体系的依据是《宪法》序言最后一段有关宪法最高法律效力和第5条规定的“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，着眼点是以依法行政原则为中心的公共行政法治秩序的维护与保障。改革开放四十多年来，我国建立了一个比较成熟的行政法制监督制度体系，结构框架稳固且明确。2006年《各级人民代表大会常委会监督法》建立了各级人民代表大会常委会监督制度。这一制度基于人民主权原则和人民代表大会制度的宪法制度框架，目的在于对各级政府、监察、检察、审判等机关的工作依法进行总体性的监督，其着眼点是宪法规定的基本政治制度在各级公权力机关的贯彻落实情况，但不直接处理特定的公民、法人或者其他组织的申诉。2018年的《监察法》在1990年《行政监察条例》和1997年《行政监察法》经验的基础上，以新时代的开阔视野吸收古今中外的吏治制度智慧，建立了一个面向各级公权力机关和公职人员的统一廉政法制监督制度，其着眼点是各级公权力机关的内部公务法律秩序，也不直接处理特定公民、法人或者其他组织的权益诉求。相比之下，行政复议制度则具有维护公共行政系统内部公务秩序合法性与有效性的客观法制监督功能，但首要的功能却是专门依法直接处理公民、法人或者其他组织权益诉求。具有浓厚中国本土原创特色的信访制度的十分特殊，需要单独进行比较分析。从2022年《信访条例》第1条有关信访立法目的的规定、第3条有关信访功能的规定、第5条有关信访工作原则的规定、第14条有关各级信访机构工作职责的规定、第31条有关涉诉信访的分流办理的规定、第32条有关信访意见书内容的规定、第37条有关信访机构协调推动多元化解社会矛盾机制的规定等来看，信访本质上是在党的集中统一领导下，保障畅通上情下达、下情上达，紧密党干群关系，化解社会矛盾的基层民主政治工作制度。虽然信访工作的直接服务对象是群众，但并不直接处理具体的法律利益诉求，其工作任务的重点是及时动态地把握社情民意，督促改进机关工作作风，协调党干群关系，及时化解社会矛盾于基层源头。政治性与监督性是信访工作的主要属性，是矛盾的主要方面；法律性与社会性是其次要的制度属性，是矛盾的次要方面。信访制度与行政复议的制度属性差异是比较明显的。
    (二)作为行政救济法的行政复议制度
    行政救济法包括行政复议制度、行政裁决制度、行政仲裁制度、行政诉讼制度等。我国有关行政仲裁和行政裁决的规定分散在部门行政法规和规章中。虽然统一的行政仲裁法和行政裁决法尚未制定，但行政仲裁制度和行政裁决制度已经确立。其中，行政仲裁针对合同尤其是行政合同的行政争议进行裁决；在救济途径选择上，当事人一旦在合同中约定了仲裁途径，就不能再选择行政复议的途径；但在行政仲裁的过程中如果遇到了涉及行政行为合法性审查的问题，当事人仍可以诉诸行政复议途径。(23)在这种情况下，行政仲裁程序应当中止，等到行政复议或者行政诉讼的裁判生效之后接着进行。相对而言，行政仲裁只具有定分止争的功能而不具有行政法制监督的功能，行政裁决也是如此；当事人对行政机关的行政裁决决定不服，可以依法申请行政复议；行政复议机关在依法定分止争的同时还要履行行政法制监督的职责。有鉴于行政复议与行政诉讼是行政争议实质性化解的两大支柱制度，都是以当事人合法权益保护的主观法属性作为第一制度属性，因而二者的亲缘关系十分深厚。就合法权益救济的主观法功能而言，行政复议相对于行政诉讼的优势不仅在于更大的可申请复议的范围和更简便灵活的程序，而且就行政法制监督的客观法功能而言，行政复议制度的特殊优势在于上级行政机关监督下级行政机关的层级权威性与指令效力性以及公共行政系统自我监督的自律性与全面性。这就意味着，在监督性与救济性之间的表里互动关系方面，行政复议制度的优势是行政诉讼制度无可比拟的。这就为行政复议制度发挥化解行政争议的主渠道作用奠定了源自制度自身内部属性和特殊优势的坚实基础。
    (三)全面审查原则的确立
    以上两个层面的分析从不同的角度揭示了行政复议制度的特点和优点，这是将全面审查确立为行政复议制度的一项原则的根本原因。首先，从体系化的角度来看，可申请复议的行政行为和行政争议的范围应当是有限的，但必须大于而不能小于行政诉讼的受案范围。因此，以《行政诉讼法》有关受案范围的规定为基准来限制行政复议的可申请范围，可谓一种本末倒置的逻辑错误，抹杀了行政复议制度与行政诉讼制度之间的差异。作为公共行政系统自设的一种自我监督途径，行政复议必须本着实事求是、有错必纠的原则，凡是涉及特定公民、法人或者其他组织合法权益的行政争议事项，亦即具有外部法和主观法性质的行政争议事项，原则上都应被纳入行复议的申请范围。不论是行政法律行为还是行政事实行为，只要涉及公民、法人或者其他组织的合法权益，应当一律纳入可申请复议的范围；只有法律才能严格设定少数例外情形，例如国防、外交等直接关涉国家间主权政治关系的争议事项。需要特别注意的是，并非涉及国防、外交因素的行政争议都是国防行政争议或者外交行政争议，其中的国防、外交等涉及国家间主权政治关系的因素是不可申请复议的，但相关行政争议所指向的法律层面的问题，包括行政行为的合法性审查和当事人合法利益诉求的保护，仍然应当允许当事人申请复议。为此，应当注意把属于法律规范调整的合法权益保护问题与国家间主权政治关系的协调问题区分开来，不能大而化之地将涉及国防、外交等因素的行政争议一概排除在行政复议的申请范围之外。随着全面深化改革进程的进行和“一带一路”全球化发展战略的实施，我国国内法产生域外效力的情况会越来越多、越来越普遍，我国国内法域外效力的约束范围会越来越大。行政复议法蕴含着目前学界和实务界密切关注的所谓“长臂管辖”和“域外管辖”之间的区分问题，(24)需要高度重视我国行政复议制度中的域外管辖法律规则的设计问题。为此，行政复议法设立专门的章节集中规定涉外行政复议案件的申请范围、受理程序、审理程序、决定效力规则是十分必要的。其次，对纳入可申请复议范围的行政行为和行政争议，行政复议机关有权也应当对相关的法律和事实问题进行全面审查。除了在受案范围方面要远远大于行政诉讼，行政复议在审查标准方面也应当严于行政诉讼。这里的一个细节是如何对征求意见稿第1条规定的适当性审查标准作扩大性解释。适当性标准涵盖了合目的性、合理性、正当性、妥当性、便宜性等具体尺度。合目的性尺度是指行政行为实际上追求的主观目的与相关法律规定的客观目的之间的一致性程度，亦即作为被申请人的行政机关在实施行政行为时主观上欲达成的目的与相关法律、法规和规章实际上设定的法定目的之间具有较强的契合度。合理性的尺度分为主观与客观层面，前者是指待审查行政行为符合地方民众普遍接受的一般情理的程度，而后者是指待审查行政行为符合客观规律的程度。正当性尺度指向行政行为实施程序的公平、公开、公正等方面的具体要求。妥当性尺度指向行政行为的实施方式与所处理事项的性质、复杂难易程度尤其是执法所处社会环境之间的适宜程度。而便宜性是指为了避免机械执法，行政机关在实施行政行为过程中应当注意根据具体的案件情况，灵活地把握相关程序和方式的柔性与弹性。实际上，“适当性”审查标准所蕴含的尺度远大于前述情形，复议机关需要结合行政复议实践的展开而逐步进行扩大性的解释，而不应当像行政诉讼一样去奉行司法克制主义与司法谦抑原则。(25)行政机关的内部业务运行的合规性是否也要纳入行政复议的审查范围？换言之，行政机关内部的公务运行过程是否也存在着合规性审查的实际必要性呢？从现代信息技术在公共行政中的广泛应用来看，对内部公务运行过程进行合规性审查是必要的，因为行政机关在实施行政行为的过程中是否公平、正当地运用了现代信息技术的设备或者程序，亦即是否存在算法歧视、暗箱操作“技术黑箱”，尤其是是否假借技术软件程序省略、规避法定程序的约束等方面的合规性问题比较隐秘，而这些情形在当事人可以感知到的行政行为实施过程尤其是行政处理决定书中是根本反映不出来的。如果不对上述情形进行复议审查，无异于允许行政机关假借现代技术之先进性而逃避法律的约束。因此，在新技术广泛应用于公共行政的情况下，内部公务运行过程的合规性审查实际上成了合法性审查的必要组成部分。由此可见，征求意见稿增设专门的章节或者条款对新技术在行政复议程序中深度应用而可能产生的法律问题作出规定是必要的。最后，有关公务运行状态的“良好性”审查是否也是必要的呢？从以人民为中心的法律改革政策方针来看，答案应当是肯定的。因为诸如含糊、冷漠、推诿、拖延、烦琐、空转等官僚主义弊端会在无形之中大大加重公民、法人或者其他组织参加行政程序、实现法定权益的负担；原本是行政机关内部的制度不完善、公务运作不良等弊端，最终却会导致不良后果由无辜的公民、法人或者其他组织来承担，这显然是不符合公平正义观念的。实际上，征求意见稿第73条有关“行政复议意见书”的规定从结案方式的角度提供了一个很有效的对策，即对公共行政系统内部存在的技术合规性、公务良好性等方面的问题，行政复议机关可以以“行政复议建议书”的方式提出。行政复议决定书针对申请人和关系人的外部法律事项，而行政复议建议书针对不单独直接关涉申请人和关系人却在公共行政系统内部普遍存在的公务不良事项。上文分析简要勾勒出一套由合法性、适当性、合规性与良好性等标准构成的行政复议审查标准框架，而在每一个标准之下又存在不同层面的具体尺度，这与其说是建构了一套比较严格的审查标准图景，不如说是尝试确立了行政复议制度的全面审查原则，即一个有别于行政诉讼中行政行为合法性审查原则的全过程、全方位审查原则。这不仅是行政复议制度有别于行政诉讼制度的独特优势所在，也是我国行政复议制度有别于世界各国的一大原创性特色所在。
    行政复议法征求意见稿切实贯彻了2020年《行政复议体制改革方案》确立的改革目标，推动我国行政复议制度实现了一次质的飞跃。从党的二十大报告提出的“中国式现代化”战略部署来看，本次行政复议法的修改也从一个具体微观的制度层面体现了这一战略部署。(1)主观权益保护法与客观法制监督法的双重功能均衡。从制度功能定位的角度来看，将“化解行政争议的主渠道”作为行政复议的整体制度功能定位，有助于在顶层制度设计的层面上，从一开始就避免一种完全可能发生的功能定位偏颇失衡弊端，即：重视行政复议在行政系统内部合法性监督方面的功能，强化行政复议在行政系统内部自我监督与法制约束方面的作用，使行政复议日趋朝着一种注重行政系统内部秩序维护的客观法方向发展。与此相应，相对地轻视或者弱化行政复议制度在外部公民权益救济方面的作用，公民的主观合法利益诉求在行政复议过程中被轻视，从而行政复议程序出现形式化空转的弊端。德国、日本和我国台湾地区的行政复议制度采取的正是这种以客观监督法为重心的功能定位模式，却为什么没有出现备受理论界诟病的空转弊端呢？行政复议法征求意见稿第1条采取了一种非常细致的递进式表达方式。第1句“防止和纠正违法或者不当的行政行为”规定了客观法制监督目的，而第2句“保护公民、法人或者其他著作的合法权益”规定的是主观权益保护的目的；第3句“保障和监督行政机关依法行使行政职权”规定的是客观法制监督意义上的功能，而“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”规定的是主观权益保护法意义上的功能。第1条简短四分句之间相互关联，建构了一个主客观法的目的与功能交互平衡的逻辑结构，以富有中国特色的立法语言表达了政府法制监督与公民权益保护并重兼顾的平衡论宗旨，可谓我国行政复议制度的一大特色。(2)民本吏治传统观念与现代人权保障理念的内外表里统一。修订稿第1条的背后不仅蕴含着以民为本、加强吏治的历史文化底蕴，而且体现了以人权保护为重心的现代民主法治观念。当行政机关以这种“民可近”而“不可下”的倾听姿态办理行政复议案件时，不仅会高度重视对申请人合法权益诉求的满足，而且也会加强自我约束，兼顾彰显权益保护与加强法制监督的平衡；其间的平衡点尺度既是化解行政争议、有效保障公民合法权益的标准所在，也是加强以人民为中心的政府法制监督的立足点所在。
    ①关于不同时期“行政复议司法化”的代表性观点，参见周汉华：《我国行政复议制度的司法化改革思路》，《法学研究》2004年第2期，第146-147页；朱新力：《行政复议应向司法化逼近》，《法学研究》2004年第2期，第148-149页；等。
    ②《行政复议法(修订草案)征求意见》，载北大法宝网，https://www.pkulaw.com/protocol/7d6b18aa9184a736b35df4c47b3800a8bdfb.html，2022年12月6日访问。
    ③西宁市人民政府办公厅印发《关于进一步预防和化解行政争议建立健全行政争议解决机制的实施意见的通知(宁政办[2007]146号)》，《西宁政报》2007年第7期，第66-70页。
    ④《探索务实可行的行政争议实质性解决机制——第17届全国部分城市中院行政审判工作研讨会综述》，《人民法院报》(理论周刊版)2010年11月3日，第6版。
    ⑤江必新：《积极创新理念机制有效化解行政争议》，《人民法院报》(理论周刊版)2011年4月27日，第5版。
    ⑥江必新：《论行政争议的实质性解决》，《人民司法》2012年第19期，第13-18页。
    ⑦江必新：《行政诉讼三十年发展之剪影——从最高人民法院亲历者的角度》，《法律评论》2019年第2期，第13页。
    ⑧高家伟：《论社会冲突动力学视野中的行政审判制度》，《行政法论丛》2012年第15卷，第5-26页；高家伟：《论社会冲突型行政争议的实质性审判程序》，《行政法学研究》2013年第4期，第38-43页；高家伟：《论行政审判制度的实质法治化转型》，《河南社会科学》2013年第1期，第12-14页。
    ⑨章志远：《行政争议实质性解决的法理解读》，《中国法学》2020年第6期，第127页。
    ⑩《夯实理论根基实现行政审判工作的新跨越——审判理论研究会行政审判理论专业委员会年会暨“社会管理创新与行政审判”主题论坛综述》，载中国高校人文社会科学信息网，https://www.sinoss.net/2011/0228/31030.html，2022年11月8日访问。
    (11)《北京四中院发布行政审判白皮书暨十大典型案例》，载知乎网，https://zhuanlan.zhihu.com/p/97302913，2022年11月8日访问。
    (12)《上海高院发布2018年度行政审判白皮书及十大案例(附全文)》，上海高院微信公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/iwHydb28NLZm3XGqZl_I0Q，2021年5月29日访问。
    (13)闫晶晶：《如何解决行政争议实质性化解“老大难”问题？》，《检察日报》2020年3月8日，第2版。
    (14)《促进行政争议实质化解！最高检发布12件典型案例》，载最高人民检察院微信公众号，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1692452815350890979&wfr=spider&for=pc，2022年11月6日访问。
    (15)《矛盾纠纷多元化解的贵州创新实践，余庆打造“三不出一不上交”升级版》，载贵州日报网页版，http://szb.gzrbs.com.cn/gzrb/gzrb/rb/20160328/Artice104002JQ.htm，2022年11月8日访问。
    (16)[美]斯蒂芬·B.戈尔德堡、[美]弗兰克E.A.桑德等著：《纠纷解决——谈判、调解和其他机制》，蔡颜敏、曾宇、刘晶晶译，中国政法大学出版社2004年版，第8页；[英]西蒙·罗伯茨、[英]彭文浩：《纠纷解决过程：ADR与形成决定的主要形式》，刘哲伟、李佳佳、于春霖译，北京大学出版社2011年版，第13-15页。
    (17)李大勇：《诉访分离”司法政策的表达与实践》，《法律科学》2021年第4期，第174、176页。
    (18)祝昌霖：《行政诉讼的协调机制》，《人民司法》2006年第5期，第85-88页；聂慧萍：《我国20年行政审判权运行的轨迹与启示：从对峙到协调——以行政诉讼协调撤诉现象分析行政审判权与行政权的关系》，载《福州全国法院系统第二十二届学术讨论会论文集》，第1-9页；林莉红：《论行政诉讼中的协调——兼评诉讼调解》，《法学论坛》2010年第5期，第44-50页，等。
    (19)《上海高院今日成立行政争议多元调处中心》，载网易上海高院官方账号，https://www.163.com/dy/article/DIJDQGCN0514C9DN.html，2022年11月9日访问。
    (20)曹鎏：《作为化解行政争议主渠道的行政复议：功能反思及路径优化》，《中国法学》2020年第2期，第174-175页。
    (21)2021年9月27日，最高人民法院关于印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》的通知(法[2021]242号)，载中华人民共和国最高人民法院官网，https://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-324681.html，2022年11月7日访问。
    (22)刘权：《主渠道视野下行政复议与诉讼关系的重构》，《中国政法大学学报》2021年第6期，第142-152页。
    (23)王峥、曹伊清：《国有土地出让合同争议的类型化及其可仲裁性研究》，《东北农业大学学报(社会科学版)》2021年第5期，第52页；谭敬慧、沙姣：《特许经营协议的法律性质及可仲裁性》，《北京仲裁》2016年第2期，第52页。
    (24)霍政欣：《域外管辖、“长臂管辖”与我国法域外适用：概念厘定与体系构建》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2023年第3期(网络首发版)，第42-43页。
    (25)黄永维、郭修江：《司法谦抑原则在行政诉讼中的适用》，《法律适用》2021年第2期，第68-69页；李少伟、张源：《司法谦抑原则在行政公益诉讼中的展开》，《检察日报》2021年6月2日，第3版。