邵六益：政法体制中的党政关系——以党政合署改革切入
邵六益摘 要：党政关系是社会主义国家宪制的基石之一。新中国后党政关系不断演变，“八二宪法”确认了政治上的“党政分开”主张，突出了全国人大及其常委会的权威，党的领导收缩到政治、思想和组织层面上。这一党政关系框架无法很好地适应改革任务，尤其是人民的诉求难以在日益精巧的法律制度中得到合理回应，新时代需要党政关系的再度调整，以党政合署为特色的机构改革是实现党的领导的重要方式。党的机构和国家机构分别掌管适合由自己来行使的权力，在某种意义上意味着从“党政分开”回到“党政分工”。党不仅拥有指向未来的时间性代表，也有避免政党官僚化的机制保证，以实现对人民的实质代表，促进人民的政治代表与法律代表的互动，从而补充以国家制度为核心的合法性链条，并进一步发展党领导下的人民代表大会制度。当然，所有的权力都应受到制约，执政党的政治责任体系对合署机关行为的审查和监督不可忽视。
关键词：政法制度 党政关系 党政合署 代表性
一、党法关系与党政关系
近些年来，法学界有越来越多的研究聚焦中国特色的政法体制，接续了由法律社会学所开创的研究传统，并从社科法学的方法论之争转到更为实质的政党与法律关系的研究。这既是应对中国法律社会学困境的出路——通过引入政党“关注不同社会阶层、利益集团、意识形态之间的互相博弈”；也是社科法学知识转型的必然之举——通过“在宪政研究中发现与安顿政党”创造性地回答中国问题，以便重新发现政法传统。对政党的关注或“找回”并非法学研究中的独特现象，更像是知识界的集体行动，“把政党找回来”“将政党带进来”成为一种新的学术自觉。法学界特别关注政法体制的内涵：政法机关的相互关系、政法机关的外部关系、执政党与政法机关的关系这三重主轴关系，形成了“条块关系”中以块块为主的同级党委领导体制、央地关系中的党内分级归口管理与中央集中统一领导体制。政法体制包含了党法关系和法民关系两个维度，其中，党法关系是关键，法民关系最终也会转换为党法关系，而党法关系包含了政党与立法（人大）、行政/执法（政府）、司法（法院）的关系。中国法学界对党法司法权研究成果丰硕，但对党如何领导立法和行政则研究较少。 十八大之后的党政机构改革超出了行政系统的范畴，最引人注目的是通过党政合署合并等方式，加强党的全方位领导，推动党的机关和国家机关的融合，引发的讨论触及了党与国家关系的核心——党与国家机构、政治与法律距离的远近，使得隐藏的张力浮出水面，也使得相应的分析超越实用主义进入实质领域。对党政关系的质疑与思考，与党法关系的逻辑具有高度相似性，关注司法体制改革的法学学者，也对由监察体制改革所引起的党法关系调整提出质疑，勾起人们对党如何领导司法的猜想。在这些质疑背后还隐藏着一种淡淡的担忧，即此轮改革是否改变了1980年《党和国家领导制度的改革》以来所确立的“党政分开”立场、将会导致新的党政不分？对党政合署改革的合法性质疑，不仅关乎党和国家重大改革的进行，还涉及党与国家机构关系等学术命题，对我们理解社会主义政法体制下党的领导亦有重大意义。
党法关系与党政关系共同属于党与国家关系的组成部分，一般来说，政党比国家机构的工作更倾向于实质主义，也更少受到科层化、程序化的限制。在治理现代化的努力中，尽管包括司法、执法在内的国家治理体系都面临着理性化、专业化的要求，但司法比立法、行政承受了更多的压力。如法官专业化早已经成为司法改革的基本要求，行政管理领域的人员专业化却并未成为核心目标，在依法行政的同时还可以不断强调其实质化水平，甚至行政法学研究中还在反思形式法治局限的基础上提出了“实质行政法”的倡议。人民群众对行政机关的要求从来就不是形式化的程序至上，而更多强调实质性的结果主义，政府需要承担终局性的兜底责任，“在中国历史传统中，‘政府’历来是广义的，承担着无限责任”。在“信访不信法”的上访者那里，司法可能腐败，但“党和政府”是不会犯错误的——两者经常被想象为不会犯错的“中央”。如果司法和行政分别遵循程序化和实质化两种要求，那么，党政关系研究对党法关系有多少借鉴意义？
早在一百多年前，美国政治学创始人古德诺就发现，所有的国家权力在本质上都可以归为两类：一种是表达意志的“政治”性权力，另一种是执行意志的“行政”性权力。在政党政治中承担意志表达功能的毫无疑问是政党，大众民主的时代更是如此。这种二分法在中国表现为中国共产党行使政治性权力，国家机关行使执行性权力，司法与行政同样都是在执行党的意志。例如，尽管不同时期的“好法官”意象不同，但是在司法机关参与社会治理实践时，法院、检察院共同服务于党和国家的大局，践行为以人民为中心改革的初心，法官和检察官也同样需要去清理街头的小广告、帮农民工讨薪甚至要“驻村扶贫”，“马锡五审判”“宋鱼水经验”“枫桥经验”在中国长盛不衰。又如，法官在处理纠纷时也是后果主义的，不能仅仅以法律规定为由拒绝审判，反而需要采取积极能动的立场、调动各种资源实现案结事了，今天，超越“坐堂办案”再次成为最高人民法院宣传的要点。总之，在中国共产党发展出的政法体制中，无论是司法、行政乃至立法，都是执行党的意志的机关，在党的领导下，只有“党政分工”，没有“党政分开”。在这个意义上，对党政关系的分析能够为我们理解党法关系提供非常重要的参考，特别是近十年间党政合署改革的发展，使得我们在研究党政关系时拥有了较为丰富、切实的素材。2023年党和国家机构改革侧重于政府职能调整，对党政关系的变动较小，因此本文将聚焦2018年《深化党和国家机构改革的方案》后的相关改革，回到党领导国家所形成的政法体制语境之中，从历史的维度梳理不同时期党领导行政的制度变迁，并为近期通过党政合署所加强的党的领导提供论证，也为司法领域中不断加强的党的领导提供智识支撑。
二、党政合署及其合法性困境
从1982年至2023年，我国已经进行了八次机构改革，除了1988年贯彻邓小平“党政分开”思想的改革和2018年党政合署改革涉及党与国家的关系外，其余的机构改革是流程改革而非结构改革，侧重于政府职能的转变、人员的调整和运作方式的改变，旨在提升政府的工作效率，几乎不涉及权力的合法性来源等问题。原中央编办主任张志坚在对20世纪八十年代至2003年机构改革的“回忆性”记述中揭示，这些探索更多关注行政机构内部的整合问题，尤其是编制与财政支出问题，旨在提高行政效率、减少行政成本，对党政关系的关注很少。十八大后的党政机构改革超出了行政系统的范畴，触及到了党中央、全国人大、国务院、全国政协和群团制度等层面，面对全新命题，行政管理学界多认为合署合并改革有利于简政放权、释放活力、提升国家治理的现代化水平等。法学界则更多关注改革所带来的合法性困境，党政机构的合署合并改革使得党的机构和国家机构变成“一套人马”，可能会引发合法性链条的断裂：在“八二宪法”所确立的人民主权模式下，全国人民代表大会是最高国家权力机关，行政行为需要有国家法律的授权；而合署机关的某些行为直接出自执政党，缺乏全国人大的授权和法律的背书，这是否会导致行政机关合法性不足？
党政合署合并非此轮改革时才出现，如“八二宪法”设立中华人民共和国军事委员会，与中国共产党中央军事委员会合署办公，该项措施涉及军队问题，贯彻的是党对军队的绝对领导权。在2018年党政机构改革中，合署合并有多种类型，有的属于行政机关内部的合署办公，有的涉及到党和国家机关的整合。前者引发行政机构设置的科学性、行政效率等问题，后者带来党政关系的讨论，将过去隐藏在幕后的“党政关系”拉入舞台，对国家权力（尤其是行政权力）的来源、边界、行使方式和监督带来重大变革，引起合法性重构的压力。在2018年《深化党和国家机构改革的方案》中，涉及党政关系的合署合并改革集中在《方案》第一部分“深化党中央机构改革”的20项措施中，具体可以划分为以下三种类型：
第一，合署办公。党内职能部门与政府行政机构的合署办公，即我们最熟悉的“两块牌子，一套人马”。例如，为了落实党对党员干部的纪律监察，整合监察部、国家预防腐败局和最高人民检察院的相关职责，组建国家监察委员会，与中央纪律检查委员会合署办公。另外，《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》（国发〔2018〕7号）要求：国家档案局与中央档案馆、国家保密局与中央保密委员会办公室、国家密码管理局与中央密码工作领导小组办公室的合署办公。合署办公后，对内工作人员相同，对外没有统一称呼，如中纪委和国家监察委的称呼同时存在。
第二，并入型合署。将职能相近的行政机关并入党的工作机关，取消行政机关的机构、职能和编制。例如，为了更好落实党管干部的原则，增强党对公务员的统一管理，将国家公务员局并入中央组织部，后者对外保留国家公务员局的牌子。又如，在统战工作领域，将国家宗教事务局、国务院侨务办公室并入中央统战部，后者对外保留国家宗教局、国务院侨务办公室的牌子。再如，为了落实党对新闻舆论工作的统一领导，加强对出版活动的管理，将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责、电影管理职责划入中央宣传部，后者对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）、国家电影局的牌子。
第三，归口领导。将行政机关归口到具有相近职能的党的工作机关领导，原行政机关在机构、职能、编制上仍保留，通常由该行政机关主要负责人兼任所归口的党的工作机关副职。例如，为了加强党对民族工作的集中统一管理，将国家民族事务委员会归口中央统战部领导，国家民委仍作为国务院组成部门，国家民委主任兼任中央统战部副部长。
三种类型的改革都引发了我们对党和国家关系的思考，这既牵涉抽象层面的党—政关系，也带来了具体的技术问题。合署办公后争议的核心在于，具体行为是合署机关做出的政治行为，还是行政行为？相关决定是基于党内法规作出的，还是基于国家法律作出的？应该如何监督此类行为，是否可以纳入行政诉讼的范畴？在传统行政法理论中，“传送带模式”是行政权运作的基本逻辑。党政合署后，党的机构和国家机构的行为难辨难分，而现有的法律框架只能对行政机关基于法律所作出的执法行为进行审查。为弥合上述合法性断裂，有学者从行政法的逻辑出发，试图以行政行为本身所要遵循的依法行政要求，来规范合署之后新机构的行为，将行政行为的形式合法化要件嫁接到党政合署机构上来，以此确保党政合署后行为的合法性。这一“行政吸收政治”思路提出三个方面的具体要求：
其一，从人事和组织合法性来说，合署后新机构的领导人选就不能仅由党委决定，还要符合行政机关原先的选拔原则，“即使新机关的党政负责人为同一人，也不得仅由党委来决定这一领导职务的人选，否则人事与组织合法化链条将会断裂，这与人民代表大会制度不符”。其二，从程序合法性来说，虽然党的机构的很多行为不公开，但合并合署后，党的机关的行为也得跟着一起公开，否则削弱了行政的合法化水平，“在党政合并合署之后，党的领导和执政作用已经内化至行政当中，不仅党政联合发文，甚至一些传统上属于党务的信息都可能产生外部法律后果，进而影响公民的权利，这类信息原则上应当公开，否则在国务院与其各部门之间，事务与内容合法化水平将会降低”。其三，党委决定的民主集中制与行政决定的首长负责制之间的冲突，需要通过改革党委活动方式去化解，“为了维持新机关的事务与内容合法化水平，应当对党组工作条例的这一条款进行必要调整，从而使其符合宪法和法律的规定。从本质上讲，这是宪法确立的人民代表大会制度的要求”。这是一种典型的法条主义的推理，在形式逻辑上或许完备，但是却在一个核心问题上语焉不详，即党政合并合署后，党的机关和政府机关谁领导谁？用行政的逻辑来吸收党的逻辑，用法律来吸纳政治，既不符合改革的方向与内在精神，也难以获得政治学或宪法学上的共识。解答上述困惑，需要重视党领导依法治国的思想、理论及其在制度和实践中形成的“政法体制”，还原制度的理论与历史语境，从历史的维度梳理不同时期党领导行政的制度变迁。
三、党政关系的变迁：历史与现实
在新中国的治理逻辑中始终存在着运动式治理与科层式治理两条脉络，常规性的科层式治理存在的内在困境，导致了组织失败和治理危机，运动式治理进而兴起成为斩断“戈尔丁之结”的利器，形成党和国家的两种治理路线。不同治理路径塑造了不同风格的党政关系，一般而言，每当更加强调运动治理的时候，党政关系中就更为偏重党对国家机关的领导；而在更为强调依据法律的科层式治理时，党政之间的联系则相对淡弱。
（一）新中国成立初党政关系的变迁
社会变迁与政治改革通常无法在法律框架下实现，政党所承担的职责并不简单地写在法律条文之中，还体现在路线、方针、政策、计划、口号之中，后者有时候会超越前者的框架。英美宪制中政治与法律的关系也大体如此，“政治表达的最高形式不在根据现行法律而召开的正式大会中，而在向人民提出‘非正式的和未经授权的建议’的‘非常规的僭越的特权’中”。然而，革命不可能是常态，需要判断敌友的例外状态总是罕见的，宪制时刻只是零星分布在常规政治中。革命完成之后需要进入宪法与法律所确定的日常政治之中，通过法治的方式确认革命成果，以宪法和法律将革命潜能关进法律和制度的笼子中。中国共产党的第一代领导人们也曾意识到上述问题，并进行过一些探索，试图调和党与国家、革命与宪制的关系，避免革命的常态化。“五四宪法”及其所奠定的宪制框架并未终结党与国家关系的所有讨论，正是基于对国家官僚机构架空党的担忧，毛泽东才一再强调要维护党中央的权威，并依靠发动人民群众来抵制科层化的束缚，这在法律工作中便体现为“党管政法”的生成。
然而，诉诸人民群众来抵制国家机构官僚化、科层化的思路在后来的政治运动中被滥用，导致了严重的政治后果，党政不分等问题影响深远。“文革”结束后得出了要“加强社会主义民主，健全社会主义法制”的结论，无论是民主还是法制，都建立在重新厘定党与国家关系的基础上。究其实质，就是要限制和规范党直接诉诸人民群众、绕过国家法制的途径，使得国家机构能够在既定的法律轨道上运行，以法制化来制约政治中的运动化冲动，“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。“党政分开”成为改革开放后一定时期内政治体制改革的方向，也能够在极富解释弹性的“八二宪法”中找到文本上的支持。
（二）“党政分开”的宪法表达
为了解决党政不分、以党代政的问题，邓小平明确提出了“党政分开”的主张，以便“加强和改善中央的统一领导”“建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府治权范围的工作”。政法工作领域经历了从1978年的中央政法工作小组到1980年的中央政法委的调整，两个机构的差异主要体现为职权从“实体”到“虚体”的转变。1978年的中央政法小组的职权很“实”，实际上成为公安部、最高法院、最高检察院、民政部各党组与中央政治局之间的一个层级；而1980年的中央政法委变成一个协调机构。1982年9月召开的党的十二大摆正了党和国家的关系，十二大党章明确“党的领导主要是政治、思想和组织领导。党必须制定和执行正确的路线、方针和政策，做好党的组织工作和宣传教育工作，发挥全体党员在一切工作和社会生活中的先锋模范作用。党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。1982年宪法压缩了党的领导的阐述，“党政分开”的政治主张得到认可，从一种政治主张变成一种宪法和法律所确认的宪制框架。
在“八二宪法”的制定与讨论中，为了最大限度地寻求政治共识，彭真提出不将党的领导作为一种主张，而是从党在20世纪领导中国人民所做的几件大事的角度来书写党的领导。借助历史叙事绕过观点争议确认事实，这是党在处理敏感问题时常用的方式——如1981年党的历史决议写作中就运用了这一方式。“八二宪法”除序言在四个地方叙述性地提及“中国共产党领导中国各族人民”以及党领导下的多党合作制外，正文的四章138条中都没有出现“中国共产党”；而增强人大职权却是重点工作，中央层面加强全国人民代表大会为主要切入点，地方层面则致力于加强各级地方政权的民主基础、扩大其职权，以便能够更好地健全法制、为政治实践提供制度框架。
1987年的十三大报告在政治体制改革部分明确提出了“党政分开”。党与国家政权机关的履职风格不同，两者在职能上要有区分。党对国家事务的领导方式是“使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策”。协调两种意志的关键就是要理顺党与人大的关系，通过全国人大将党的意志变成法律，成为全体人民都要遵守的规则，这关乎先锋队代表与选举代表之间的对立与统一问题。为了更好地贯彻落实“党政分开”，十三大报告要求党退出具体的行政事务领域，撤销与政府机构重叠的党委办事机构，逐步撤销政府各部门的党组向批准它成立的党委负责的机制。党的领导收缩到政治领导上来，“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部”。但党的十三大通过的党章修正案并未修改十二大党章的相关规定，保留了“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”的提法。
然而，仅仅有党在政治上的领导并不足够，不仅在现实中产生混乱，甚至导致不必要的危机，“党的领导”又逐渐扩展到政治、思想和组织三个层面。1989年之后，新的领导集体深刻反思了中国的政治体制。在1990年3月的《坚持和完善人民代表大会制度》的讲话中，江泽民重申，“各级政权机关，包括人大、政府、法院、检察院，都必须接受党的领导，任何削弱、淡化党的领导的想法和做法，都是错误的。......党的政治领导、思想领导和组织领导，要通过政治原则、政治方向、重大决策的领导和思想政治工作、向政权机关推荐重要干部来实现。要善于使党有关国家重大事务的主张经过法定程序成为国家意志”。总之，上世纪九十年代以来，政治体制改革话语中就已经抛弃了“党政分开”的提法，代之以“改革和完善党的执政方式与领导方式”。十七届四中全会（2009年）通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》突出了执政能力和先进性建设两者的重要性，既强调了党委要支持包括人大在内的国家机关依法履职，又提出要发挥党组的核心作用。十八大之后所进行的各项政治改革的一个重要特色乃是突出党政的合作，十九大党章更是将“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”写入党章，预示着党政关系迎来了新的历史阶段，党的领导将会以更为直接的方式体现出来。
（三）党政关系再调整的现实机遇
党治与法治、党与政府关系的远近，与时势紧密相关，与人民的诉求紧密相关。人民不是形式主义法律所设想的抽象的、同质化的“当事人”，而是具体的、分化的社会大众，不同人的“用户体验”是不同的，越来越多的研究表明，越是精巧的法律程序，就越对社会上层有利，而社会底层则难以迈入法律之门获得正义。在改革深水期，传统的法治逻辑难以解决由于利益分化而带来的公共意识薄弱、发展不平衡等深层次问题，可能“无力迅速有效解决社会冲突引发的危机，或因缺乏合宪性审查机制而不能及时纠正立法权、行政权运用不当的后果，或耽于完备而繁琐的程序而贻误民生所需之公共物品的开发和供给的时机”，也正因此，在“依法治国”这一长远目标之下，党治还有其存在的空间。伴随着我国社会主要矛盾转为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，未来的改革可能需要重写再分配规则，打破过去的利益格局，从部分人先富起来转而追求共同富裕。从宪制的角度来说，则需要重新调整党政关系，推进党和国家机构改革，打通政治逻辑与法治逻辑。法学界也逐渐认可这种打破利益格局推动社会变革的改革的政治实践，如有研究认为共和国的历史上有过三次意义深远的社会革命和法治革命，十八大以来国家治理体系和治理能力现代化，成为了第三次社会革命与法治革命的主线。此轮党政合署合并改革的探索，与新时代的政治变迁是联系在一起的，政法体制的转型与重构植根于新时代的伟大斗争之中。
党的十八大报告第一次提出“必须准备进行具有许多新的历史特点的伟大斗争”的论断，习近平总书记在主持十八大后中央政治局第一次集体学习时强调，“我们必须准备进行具有许多新的历史特点的伟大斗争”。党的十九大报告更是多次提到伟大斗争——“实现伟大梦想，必须进行伟大斗争”。党的二十大报告中“斗争”也是高频词汇之一，“斗争精神”“斗争本领”“敢于斗争”也被纳入二十大后新修订的党章之中。在2018年宪法修改中，序言第十自然段将“在长期的革命和建设过程中”修改为“在长期的革命、建设、改革过程中”，既完善了共和国的奋斗历程，也突出了当下的改革底色。改革也是某种意义上的革命，为新时代党政关系的调整提供了宪法依据，尽管改革开放以来我们进行了多次机构改革，但是“还有一些问题，由于以往主要是调整政府机构，受改革范围限制还没有涉及”，党政合署改革在某种意义上便是要解决历次改革所遗留下来的问题。十九大党章将“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”纳入其中，改变了“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”的提法，体现了党的领导是全面的领导、整体的领导。这种全面领导需要通过制度化的方式落实，而不能停留在口头上，“坚持和加强党的全面领导、加强党的长期执政能力建设，不是空洞抽象的，需要通过机构改革使党的领导这个最大制度优势充分发挥出来。党的领导的实施，离不开党和国家机构坚决有效的执行力”。这些改革需求是此轮党政合署的现实动因。
四、党政合署的正当性与监督机制
党政合署改革看似增强了党对国家机关的主导、改变了“党政分开”的趋势，但是拨开笼统的“党政不分”质疑就会发现，党政合署主要是在一些特定领域中进行，这些领域属于党的领导不可或缺的基石；而在那些更适合用法治的方式来治理的领域，党政合署并未涉及。加强党的领导的改革并不意味着同等地加强领导，而是有一条基本的标准——让政党的归政党、行政的归行政。也就是说，党政合署的实质并不“一刀切”地加强党的领导，而是通过合理配置不同类型的权力，推动治理体系和治理能力的现代化。
（一）国家能力视角下的“党政分工”
在2018年《深化党和国家机构改革的方案》中，除第一部分外，其余改革并不直接涉及到党与国家关系，不管是国务院还是全国人大的改革，所遵循的都还是社会变化带来管理结构转型这一最基本的逻辑，更多属于机构内部的改革。就《方案》第一部分涉及的党政关系改革而言，其具体情况大致如下：
表1 党政合署及其所涉及领域
尽管学术界对党政合署改革怀有“党政不分”的担忧，但改革所涉及的领域是有限的，而且这些领域都有着一个共同点：属于传统上应由政党管辖的事项，行政管理等技术性事项并未被纳入其中。在社会变革时期，需要有比较强大的国家能力才可能防止治理危机，党的十九届四中全会也将国家治理体系和治理能力现代化作为主题，进而成为中国式现代化的重要组成部分。国家治理能力的调整是理解此轮改革的重要切入点，国家能力比意识形态更适合作为区别国家的重要标准——国家能力强与国家能力弱的两种国家间的差别、比社会主义与资本主义国家之间的差异要大得多，以此切入可以尽量减少意识形态之争带来的立场之辩。
上世纪八十年代以来，中国进入不断改革之中，在“摸着石头过河”过程中，需要不断调整国家能力的配置以完成改革任务。政治学界将国家能力理论引入中国后，最初将国家能力分为汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力和强制能力四种；后来扩展为强制、汲取、濡化、认证、规管、统领、再分配、吸纳整合八种。随着时代的发展，上述八项国家能力的行使主体不断发生改变，党政关系也有反复，但基本的趋向是执政党逐渐退出了汲取、认证、规管和再分配的领域，而将强制、濡化、统领、吸纳四项抓在手中。此轮党政机构改革所涉及的领域与上述逻辑高度契合，党政合署改革中所涉及到的项目，基本上是在完善上述四项国家能力的行使机制。
第一，党的强制能力主要体现在党对军队的绝对领导上。“党指挥枪”是中共建党的核心原则之一，党的中央军事委员会是实现党对军队绝对领导的机构。“八二宪法”设立了国家的中央军事委员会，除了在国家领导人的过渡时期外，两个委员会的主席都是同一人，党的中央军事委员会与国家中央军事委员会早已实现“合署办公”。
第二，党的濡化能力主要体现在意识形态领域核心价值的塑造上。其一，中宣部接管了国家新闻出版署（国家版权局）、国家电影局的职责，加强党在出版、文艺事业中的领导权，体现了党的“思想领导”。其二，在信息时代，思想领导更需关注网络阵地，十九大报告在“牢牢掌握意识形态工作领导权”部分作出专门论述，“加互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”。此轮改革要求的中央网络安全与信息化委员会办公室与国家计算机网络与信息安全管理中心的合署办公，并非仅仅涉及行政管理事项，而是致力于中国话语权的构建，是党的濡化能力在信息时代的体现。
第三，党的统领能力主要体现在组织人事上的管理权。一是中组部与国家公务员局的合并，在政治精英的选拔上实现了党的“组织领导”。二是中纪委与国监委的合署办公，实现了对党员、尤其是干部的日常监督和事后惩处。三是中央党校与国家行政学院的合并，组建新的中央党校（国家行政学院），体现了党对干部培训的集中统一领导，有利于统筹谋划干部的培训、选任。
第四，党的吸纳整合能力主要体现在统战一线工作中。《方案》赋予统战部对国家民委的归口管辖权，并将国家宗教局、国务院侨办并入统战部，实现了党对民族工作、宗教工作和侨务工作的领导，共同助力新时代统一战线事业的发展。
“党指挥枪”“党管干部”以及意识形态、统一战线工作，历来就是党所管理的事项，经过不同历史时期的演变逐渐成型，十八大后党政机构改革背后隐藏着国家治理现代化的主线。《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》指出，“现行机构设置同国家治理体系和治理能力现代化的要求相比还有许多不适应的地方，‘五位一体’总体布局、‘四个全面’战略布局在机构设置上还没有充分体现。主要是：党的机构设置不够健全有力，党政机构职责重叠......”国家治理体系强调的是国家治理的制度性框架，国家治理能力强调的是治理功能。推进以党政合署为重要特色的党政机构改革，本质上乃是为了实现国家机构职能与现实需求的契合，而其中最核心的一点便是“全面加强党的领导”，党政合署为党的全面领导提供了制度上的抓手，以保证“党政分工”的实现。党的机构和国家机构分别掌管适合自己来行使的权力，实现分工合作，而非简单的“党政分开”。
（二）党政合署背后的时间性代表
根据《宪法》第3条第3款的规定，“一府一委两院”的权力都源自全国人大，全国人大是我国的最高国家权力机关。党政合署加强了党对国家机关的领导，必然会引发党与全国人大，即人民的两个代表——作为政治代表的中国共产党与作为法律代表的全国人大——的关系的讨论，这也是讨论党政关系的核心和关键。按照宪法学界一般理解，解决双重代表的内在张力应该回到《宪法》及其具体实施，依赖合宪性审查来实现治理有效性，在宪法确立的框架下，党的意志借助人大制度上升为国家意志后，再交给其他的国家机构去实施。张龑主张，党与人大之间的更为紧密的联系，改革开放以来的法治形态是转型法治，在这一转型过程中引领型的政治代表不可或缺，在代议制体系之上发挥着引领、认知和勇于担当的作用，并形成了政党与国家立法机关的二元代表制。十八大后党和国家机构改革在一定程度上冲破了上述基本安排，使得党的意志有时候可以直接指导具体行为，这是否会削弱全国人大的最高法律主权者的地位，损害根本政治制度？
立法机关是民意机关，在国家机关中具有最高的权威，但是在科层化的普遍趋势中，各国立法活动都逐渐受到官僚化的影响，立法的权力不断下沉，不再由真正的立法者来行使，而是借助专业化、科层化的技术官员来承担。如在全国人大的立法活动中，人大代表的参与程度远不如专门从事法律制定的立法官僚，后者在立法的规划、法案的起草直至法律的解释过程中，都占据着主导的地位。立法官僚们既不是政党的决策者，又不是民选的代表，构成了游离于传统理论之外的隐形立法者。全国人大立法程序中的这种“立法官僚化”带来了其自身的合法性危机，唯有借助党的力量才有可能实现变革。党政合署改革是避免人大立法官僚化的重要举措，促进人民政治代表与法律代表的互动，从而能够完善以国家制度为核心的合法性链条，并进一步发展党领导下的人民代表大会制度。
当然，政党本身也可能会遭遇“官僚化”的困境。韦伯认为，政党分为两种类型，一类是英美式官僚制的政党，以官职续任权或占取官职为目标，一类是基于信仰或世界观成立的政党，如取消了社会主义者镇压法之后的社会民主党；韦伯对德国社会主义民主党非常有兴趣，认为其超越了官僚制的束缚。汪晖将政党遭遇的“官僚化”困境概括为现代政党政治中的“政党国家化”危机：政党不再具有19世纪时的那种代表性，而成为国家机构的附庸，“政党（有可能）日益服务于国家的逻辑，不但其职能而且其组织形态，逐渐地与国家机器同构，从而丧失了政党作为政治组织和政治运动的特征”。因此，依赖党的运作来打破法律窠臼的党政合署改革也就面临下述质疑，为什么可以自信地认为中国共产党能够规避上述“政党国家化”的风险？本文认为可以从理想和现实手段两个方面去理解：一方面中国共产党所具有的代表性是超越当下的时间性代表，另一方面在于中国共产党创造和发展了能够与人民群众互动、避免被科层化俘获的技艺。
首先，在党与国家两个维度中，国家的科层式治理更加关注即时性的问题，而党所代表的价值是有时间指向性的。《党章》第一段中明确“党的最高理想和最终目标是实现共产主义”，中国共产党有着先锋队的自我定位，这种先进性不仅仅由所属阶级和人民当前的最高利益所限定，不仅仅是实现小康社会的“幸福观念”，还时刻不能忘记了未来社会的“终极理想”。不同于美国宪法的“现在—未来”两个维度的时间观，中国宪法中存在着特殊的“过去—现在—未来”三个向度的时间观。与之相比，中国《宪法》文本更多体现了过去和现在两个维度，而指向未来的维度需要在《宪法》条文之外去构建。
《宪法》序言并未提及“共产主义”，而是阐述了中华民族的革命传统与近代以来的革命实践，以此证明“历史和人民选择了中国共产党”；如前所述，“八二宪法”以历史叙述的方式来规定党的领导，有基于现实的深思熟虑在其中。《宪法》正文仅在一处提到了“共产主义”，即第24条第2款的“国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想”。共产主义只是一种理想教育，与爱国主义、集体主义、国际主义平行，没有高下之分，国家机构难以据此追求共产主义的价值，毕竟共产主义教育仅仅是一种软性的号召，而且宪法条文难以在司法中适用，无法因为“（不）共产主义”而宣布违宪或违法，共产主义这一指向未来的时间价值难以由国家机关去代表。而中国共产党代表了从当下到共产主义的政治正当性，这一跨越世代的政治议题的基础不是宪法法律所设计的体系，而是指向明天、关乎民族未来的政治存在。在党章中“共产主义”是高频词汇，更为重要的是，“丧失共产主义的理想信念”是对党员干部进行纪律检查的重要依据，常见于相关的党内通报中。中国共产党所具有的指向未来的代表性，赋予了党领导下的党政机构改革以正当性。
其次，从政党的具体活动的角度来说，中国共产党以什么方式避免“官僚化”的影响，保证自己具有上述代表性？避免政党“官僚化”的关键是时刻保持党与人民群众的关系，“探索克服政党国家化的方式之一，不可能仅仅局限于形式主义地讨论党政分离和党的组织建设，而应该从那个逐渐丧失的传统中探索参与性民主或人民民主的途径”。党在革命中所发展起来的群众路线就体现着这种代表性，“为人民服务”是新中国政治哲学的基石之一，群众路线是其基本底色。“一切为了群众，从群众中来，到群众中去”，党不高于群众；同时，群众也不是不变的，会随着变化而不断进步，从而又反过来对党提出新的要求。在此过程中，无论是政党还是人民群众都会被不断重新定义，“政党与群众的关系在这一过程中发生变化，两者的关系逐渐地转化为相对一体的关系。这种关系不完全是代表性的关系，或者说，常常超出了代表性的关系，两者通过这一关系而相互塑造，从而群众路线成为一种新的政治主体性的创生过程”。也正是在这个意义上，宪法学者将“党领导下的人民”作为中国的主权者的表现形式，认为这构成了理解中国宪法的第一条“根本法”。
党与群众的交融关系在司法中体现为“司法为民”的基本要求，法律的规定是“去身份化”的，看似平等对待的法律条文在司法运作中有可能造就实质不平等的结果。在诉讼中，更有社会资源的当事人更能够争取对自己有利的结果，在商事案件中，企业一方当事人比公民个人更有力量，可以动用更多的资源去影响法官，进而争取对自己有利的结果；刑事诉讼中被告人经济实力的差别，直接决定了刑事辩护资源的使用，进而影响其诉讼权利的实现。社会主义理论存在的前提和理论基础就是为了打破这一点，党需要借助其司法政策中和或者缓解法律规定本身的问题。司法改革过程中的职业化与平民化的冲突、法律人与大众诉求的张力，最终需要下述两种机制来缓解：
第一，从宏观上来说，需要执政党的司法政策来协调和平衡，如党的司法政策在判决与调解之间的钟摆，以便回应不同的司法需求。在2023年最新的《党和国家机构改革方案》中，组建中央社会工作部统筹指导人民信访工作，统一领导国家信访局，并将国家信访局由国务院办公厅管理升格为国务院直属机构，以此更好回应信访人的诉求，维系、夯实党和国家与人民群众之间的血肉联系，铸牢我国政治正当性的基石。第二，在具体的难办案件中，由审委会来代表无法在专业化法律条文中被表达的“沉默的大多数”的诉求，借助审委会应对法律条文难以消化的“硬核”，以输出一个符合法律规定的判决书。中国共产党通过她的司法政策所要实现的就是，对司法之中的弱者一定程度上的帮助，以便在最终的司法效果层面上能够实现各自大体上的平衡和对等；法官之所以要替当事人考虑，就是要完成对弱者的平等武装，真正做到“司法为民”，最终实现司法的法律效果、社会效果与政治效果的统一。2023年4月10日，在国家法官学院开学第一课上，最高人民法院院长张军在授课时就强调，将能动司法贯穿于新时代新发展阶段审判工作的始终，避免“消极审判、机械司法、就案办案”。总之，群众路线在革命时期更多体现为建立在动员之上的人民战争，在建设时期体现在建立在政治辩论之上的政党“自我革命”，落实在司法中则体现为人民司法的群众路线，这些都是中国共产党避免后政党时代的“代表性断裂”所可以依靠的具体方式。
（三）党政合署的监督机制
在党政合署改革后，合署机关可否以其行为是政治行为而排斥外部监督？一个兼具党政双重性质的机构所做出的行为是否要受到司法的制约和监督？在不少研究者看来，通过司法来审查和监督合署机关行为，是化解党政合署所带来的合法性困境的最佳手段，但中国的审判权难以涉足政治问题。《行政诉讼法》明确将国防、外交以等国家行为排除在审查范围之外。在实践中，法院会小心避免触碰政治问题，最高人民法院副院长曾撰文指出，对于可能产生较大负面影响的案件，要谨慎受理；最高人民法院亦曾发文，要求对征地、拆迁、改制、环保等敏感案件尽量以调解结案。党政合署机构所作出的行为具有复杂性，不能简单地说是否属于法院管辖，而应具体分析。本文认为任何行使权力的行为都应该受到监督，就党政合署行为的司法审查而言，依据党的职权所做出的政治行为不受审查，依行政职权实施的行为应受审查。操作中的难点在于，如何识别党政合署机关行为的性质？一般认为，识别合署机关行为属于何种性质，应该从主体、法律渊源、职权等多个方面予以考虑。
在“考分第一的落选公务员诉湖北省保密局”的热点案件中，武昌区法院一审认为，湖北省保密局是中共湖北省委办公厅的内设机构，不属于《行政诉讼法》第26条规定的“行政机关”，而且做出录取决定的中共湖北省委组织部是党委部门更不属于行政诉讼范围。武汉中院在终审裁定中指出，省委保密办与省保密局“两块牌子，一套人马”，保密局的职责属于行政管理职能，应该受到法院审查。借助中国裁判文书网，笔者以“合署”为关键词搜索“行政案由”的文书，2019年的文书共有47篇，经过阅读筛选后发现，所有文书涉及的都是行政机关内部的合署，并不涉及党政合署问题。就党政合署行为的主体而言，实践中遇到最多的是党政联合实施的行为是否属于行政管理行为，是否需要遵循《政府公开条例》的要求公开的问题。最高人民法院在裁判中确认党政联合文件属于党务信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的需要公开的政府信息范畴。
但是，不受司法审查，并不代表党政合署机关的政治行为是放任、没有约束的。任何行使职权的行为都要受到监督，只不过有的监督依据的是国家法律，有的则是依据党内法规和党的组织纪律，这两种承担责任的方式之间存在重大差别。在党政合署之下，越来越多的决定实际上是由政党依据党内法规作出的，应该承担由党内法规所确定的政治责任。学术界对政治责任的研究并不多，更多是从学术的角度分析政治责任的学术起源、性质、构成要件，法学界对政治责任也有一些零星的研究，如对政治责任与法律责任分野的分析，以及对在环境污染防治、食品药品安全等执法领域中引入政治责任的必要性研究。近期，政治责任在生态环保、食品安全等方面的严格执行，也意味着在这些领域实现了“党政同责”。
政治责任是一种后果主义的伦理责任、实质责任，这种责任比形式主义的法律责任要更为厚重。政治官员的伦理责任严于法律责任，以法律责任追究政治官员，可能恰恰意味着一种倒退。有些行为虽然符合法律规定，但是很有可能会落入政治责任的管辖之中，这也是“党规严于国法”的基本含义。法律虽然不强制要求公民具有崇高的道德水平，但是对党员尤其是干部提出更高的要求，将某些道德纪律化乃是保持先锋队特色的关键，这也体现了抓“关键少数”的法治意义。在合署机关所做出行为中，有些行为或许难以借助行政诉讼的方式予以监督和审查，但是却落入了党内法规所构建的政治责任体系之中。例如，2016年底，中办、国办联合发布了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，以党内法规的方式推动依法治国的进程，对县级以上的地方党政主要负责人在法治建设中的职责做出了较为宽泛的规定，基本上将党政机关职权全部纳入其范畴，并且要求将推进法治的情况纳入“政绩考核指标体系，作为考察使用干部、推进干部能上能下的重要依据”（第八条），而对不履行或者不正确履行的“应当依照《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规予以问责”。（第九条）由此我们也可以发现，在涉及法治等问题上，相关的政治责任体系正在逐步完善，从而将合署机关的那些无法直接纳入司法审查范畴的行为管束起来。2022年，纪检监察学现已经成为新的一级学科，党内监督将会在未来的法治中国建设中发挥更为重要的作用。
五、结语
作为党与国家关系的重要组成部分，“党管司法”是法学界的研究热点，但由于受到以美国为代表的司法法治国理念的深刻影响，党的政治领导与法律的专业化之间的冲突似乎无解，以党政合署为特色的党政机构改革及其合法性危机的讨论，为我们思考党与国家关系提供一个切入口。本文试图回到政法的语境之中，借助宪法文本和党史文献勾勒党政关系的变迁，并揭示这种变化背后所蕴含的规律：从“党政不分”到“党政分开”、再到“党政分工”的演变。十八大以来的改革为党政关系研究提供了新素材，从具体的改革措施中我们可以看出，党政合署所涉及的更多是适合由政党来掌控的国家能力，因而党政合署并没有改变20世纪八十年代以来的基本法治经验，而是有助于国家治理能力的提升。尤其是随着立法“官僚化”风险的增加，人大的立法行为越来越遭遇“代表性断裂”的危机，借助党政合署可以保证国家机构行为的内在正当性，促进人民的政治代表与法律代表的互动，实现对人民的实质代表，发展党领导下的人民代表大会制度。同时，为了避免政党本身潜在的“官僚化”倾向，党通过群众路线等方式能够避免科层化的束缚，中国共产党所具有的过去、现在与未来三个维度的代表性，为党和国家关系改革提供了道义上的证明。
党政关系与党法关系都从属于党与国家关系范畴，党政合署改革背后的政法逻辑，对于我们理解“党管司法”无疑具有重要的参考价值。司法机关和其他国家机构一样，都会面临形式化、“官僚化”等问题，只有党才能够超越“代表性断裂”，这是党管司法的内在机理。就如党政关系的时代变迁一样，党法关系也会随着时势的变化表现出不同的特色。党领导司法不是政治与法律间非此即彼的简单命题，“政法”与“法政”交织的故事才更接近真实。从未来趋势上来说，由于中国共产党面临着较强的绩效合法性的压力，而国家基础权力本身相对滞后，加之“官僚化”风险的积累，借助政党的运动化治理在短期内可能不会消失。而随着治理现代化的发展，越来越多的行为应该进入到法律框架之中，也就会逐渐减少运动式治理的需要。从中短期看，可以预期借助政党的国家治理会趋于温和，但期待其完全消失，是完全不现实的。
