徐运凯：主渠道目标导向下新行政复议法的制度创新与理论解读

    摘? 要：行政复议法的修订旨在为将行政复议打造成化解行政争议的主渠道提供制度支撑。主渠道目标导向下的新行政复议法在行政复议功能定位、复议范围、体制和管辖、审理方式和程序、决定体系等方面做了较大幅度的制度创新，按照行政司法属性调整了行政复议的制度功能定位，强化行政首次判断权适度扩大了行政复议范围和前置范围，围绕公正权威、统一高效要求优化了行政复议管辖体制，基于主观复议为主的审理构造明确了调解的普遍适用，体现正当程序原则完善了行政复议审理程序，强化行政自制权重构了行政复议决定体系。将新行政复议法的制度优势转化为工作效能，必须加强能动复议建设，在法定框架内最大限度提升行政复议机关的履职能动性，处理好依法化解与实质性化解行政争议、强化行政监督与深化社会治理、行政复议主渠道建设与完善多元纠纷化解体系、打造能动复议与强化工作保障的关系。
    关键词：主渠道；新行政复议法；行政司法；能动复议；实质性化解争议
    目? 次
    一、行政复议法修订的时代背景与使命
    二、新行政复议法的制度创新与理论保障
    三、贯彻实施新行政复议法应当处理好的几个关系 结??? 语
    2023年9月1日，新修订的行政复议法经十四届全国人大常委会第五次会议审议通过，将于2024年1月1日施行。此次行政复议法修订，是深入贯彻落实党的二十大精神和新时期党中央对行政复议工作的重大决策部署要求，紧紧围绕贯彻习近平总书记关于行政复议工作的重要指示精神，在全面总结新中国行政复议制度发展经验成效和困难问题基础上进行的一次重大制度调整，其根本目标就是通过健全完善行政复议体制机制，充分激活并进一步彰显行政复议的制度功能，为发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用提供法律支撑。新法采取修订草案的方式，在保持行政复议基本制度框架的同时，结合实际做了大幅度的修改，除原法附则第41条未做修改外，共修改了38条，删除了4条，新增了51条，条文数也从原来的43条增加到90条。尤其是在行政复议程序方面，新行政复议法积极回应实践需求，从15个方面做了全面完善，如确立调解优先原则、扩大行政复议范围和前置范围、明确受理条件、完善管辖体制、建立特定领域的行政机关先行自纠机制、强化听证和听取意见审理、重新定位行政复议委员会职能并完善相关机制、建立证据规则、增加简易程序、细化行政规范性文件附带审查处理程序、重构行政复议决定体系且突出变更决定的运用、优化行政复议内部监督程序、调整行政复议执行措施、加强行政复议与纪检监察的衔接配合、健全行政复议责任追究机制等。深刻领会行政复议法修订的时代背景，准确理解把握新行政复议法的主要制度创新和理论逻辑，处理好新法实施中一些重要的理念和实践关系，对于抓好新行政复议法的贯彻实施，切实将制度优势转化为工作效能，具有重要意义。
    一、行政复议法修订的时代背景与使命
    行政复议法是规范政府共同行为的一部重要法律，是中国特色行政法律制度体系的重要组成部分。此次修订，是行政复议法自1999年公布施行二十多年来的首次全面修订，是我国行政复议制度发展史上的重要里程碑。中国特色社会主义进入新时代这一新的历史方位，新时代推进全面依法治国、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的使命任务，为行政复议制度的修改完善赋予了新的时代内涵和目标要求。
    （一）习近平法治思想和党中央关于行政复议工作的决策部署为新行政复议法的修改完善提供了根本遵循。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国的大局出发，对行政复议工作作出一系列重要部署要求。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。”2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。2020年2月，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过《行政复议体制改革方案》，强调要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。推进法治建设“一规划两纲要”等重要文件中都对加强和改进行政复议工作，强化行政复议监督功能等提出明确要求。这些部署要求，为新时代行政复议工作指明了前进方向，为行政复议法的修订提供了根本遵循。新修订的行政复议法全面贯彻落实习近平总书记的重要指示和党中央关于行政复议工作的重大决策部署，将行政复议体制改革成果和经验以立法形式巩固下来，通过法定程序将党的主张转化为“法言法语”，进一步彰显出行政复议公正高效、便民为民的制度优势，为在行政复议工作中全面系统深入践行习近平法治思想夯实了制度基础。
    （二）在全面依法治国实践中深入推进法治政府建设的目标要求为新行政复议法的修改完善明确了具体任务。党的二十大报告对“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出专章部署，强调“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，应当率先突破。行政复议作为行政系统实现自我纠错的监督制度，能够通过纠正违法或者不当行政行为给行政权力定规矩、划界限，助力解决当前一些行政执法不作为、乱作为等制约法治政府建设成效的突出问题；可以及时发现行政执法中的违法共性问题，推动执法机关系统整改实现源头规范；可以便捷、高效、低成本、实质性化解行政执法引发的行政争议，降低行政成本、修复政府公信；也可以通过案件大数据分析，精准查找行政执法的薄弱领域、地域、层级、环节和突出问题，增强督察巡查的针对性和实效性，是推进高质量法治政府建设的重要抓手。1999年行政复议法公布实施以来，截至2021年底，全国各级行政复议机关共办理行政复议案件295.3万件，其中立案并审结244.4万件，纠正违法或不当行政行为35万件，纠错率14.3%，在监督行政机关依法行政方面发挥了重要作用。新修订的行政复议法适应新征程推进全面依法治国的任务要求，明确了行政复议在推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设中的职责任务，通过扩大受案范围、健全体制机制、完善办案程序等制度调整进一步强化了行政复议监督效能，有助于发挥行政复议推动依法行政的主阵地作用，推动新时代法治政府建设再上新台阶、全面依法治国取得新成效。
    （三）深化诉源治理推进社会治理体系能力现代化的时代命题为新行政复议法的修改完善指明了实践进路。法律是治国之重器，法治是治理的载体、方式和必备要件，是国家治理体系和治理能力的重要依托。随着中国特色社会主义事业进入新时代，新的形势任务对社会治理提出新的要求：更注重纠纷化解的规范性，强调在法治轨道上推进国家治理体系和能力现代化；更注重纠纷化解的效能性，要求将非诉纠纷解决机制挺在前面；更注重纠纷解决的彻底性，追求争议在法定程序中得到实质性解决；要增强纠纷化解制度的预防性，深化诉源治理从源头上减少争议；要增强纠纷化解的系统性，使各类纠纷化解机制有机衔接、相互协调，形成制度合力。基于前述治理思路的调整和行政权专业高效能动的特性，特别是行政主导体制下行政机关的资源配置优势，《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》将依法化解矛盾纠纷作为新时期法治政府建设的重要任务，要求建立社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系，加强行政调解工作，发挥行政裁决化解民事纠纷的“分流阀”作用，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。行政复议主渠道作用的发挥，需要实现行政复议案件量的合理增长、质的不断提升和效能的持续优化。近年来，各级行政复议机关认真履职尽责，推动主渠道建设取得积极成效。以2022年为例，全国审结的25.6万件行政复议案件中，直接纠错率为13.9%，调解结案率达14.3%，约70%的行政复议案件实现了“定分止争”，申请人对行政复议结果不服又去诉讼的比例同比下降3.8个百分点。但目前看距离化解行政争议主渠道还有不小差距，特别是行政复议结案数量每年都略少于行政诉讼案件。弥补这一差距，迫切需要通过修改行政复议法，通过制度优化切实提升行政复议整体效能，使行政复议能够吸纳尽可能多的行政争议并进行有效化解，发挥行政复议化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的重要作用，切实把主渠道作用从政治宣示和理论上的“应然”转化为社会治理成效的“实然”。
    （四）坚持和完善中国特色社会主义法治体系作为全面依法治国的总抓手对新行政复议法的修订完善提出了明确要求。党的二十大报告提出，要全面推进国家各方面工作法治化，不断完善中国特色社会主义法治体系，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的功能作用，以良法促进发展、保障善治，为建设社会主义法治国家提供坚实基础。行政复议法实施20多年来，在规范政府行为、维护群众权益等方面发挥了重要作用，但随着经济社会的不断发展，实践中逐渐暴露出许多问题，掣肘了行政复议制度功能的有效发挥，主要表现在吸纳行政争议入口偏窄、案件管辖体制过于分散、审理机制不够健全、实质性化解争议能力不够强等，与新形势下行政复议工作高质量发展的要求不相适应。此次行政复议法的修订，对标对表推进法治建设“一规划两纲要”擘画的中国特色社会主义法治体系建设的“路线图”“时间表”，在修订过程中全面落实科学立法、民主立法、依法立法各项要求，广泛征求各方面意见并反复论证完善，着力解决行政复议实践中存在的突出问题，全方位提升行政复议制度建设的整体水平，将行政复议法全面融入“完备的法律规范体系”和“严密的法治监督体系”，使行政复议成为全面推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，有力推动了中国特色社会主义法治体系的发展和完善。
    二、新行政复议法的制度创新与理论保障
    面对新时代、新形势对行政复议工作提出的新任务、新要求，行政复议法修订过程中坚持目标导向和问题导向，围绕行政复议化解行政争议主渠道的目标任务，针对实践中影响行政复议功能发挥的突出问题，从功能定位、受案范围、体制与管辖、审理方式和程序、决定体系及执行方式等方面做了较大幅度的制度创新。作为一部理论性和实践性都很强的重要行政监督救济法，行政复议制度的创新离不开理论的引领与支撑。行政复议的制度革新，需要从理论上对行政复议的性质定位、审理构造、程序要求等重大理论问题作出澄清。与此同时，伴随着行政复议法修订过程中理论界与实务界的互动交流、深入探讨，很多长期存在争议的理论问题逐渐廓清或形成初步共识，新行政复议法的修订在实现行政复议制度取得创新突破的同时，也推动了中国特色行政复议基础理论研究取得了积极成果。
    （一）行政复议功能定位的调整与行政复议行政司法属性的确认。行政复议的功能定位涉及行政复议法立法目的及行政复议的具体体制机制设计，是行政复议理论研究的起点，也是修订行政复议法过程必须解决的首要问题。从我国统一的行政复议制度建立至今，随着行政复议实践发展，行政复议从不同维度体现出的价值和功能逐渐被感知和认可，对行政复议功能定位的认识也在不断深化。学界和实务界普遍认可的观点是行政复议与行政诉讼功能相似，兼具化解争议、监督权力和救济权利三项功能，三种功能在地位上是存在着主次之分，一种功能应当作为行政复议的主导功能。但在何种功能才是行政复议的主导功能问题上，学界一直没有统一认识。理论的分歧与纠结也体现在行政复议三次重要立法中。1990年《行政复议条例》作为《行政诉讼法》的配套制度，在立法目的表述上，并未完全模仿行政诉讼法的“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权”，而是表述为“维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。”将监督权力放在救济权利之前，并未将化解行政争议写入立法目的，体现出“作为立法者的国务院也在意图将行政复议打造成为与行政诉讼不同的制度，从而使两者相区别开来。”1999年《行政复议法》将立法目的调整为“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”，同样未提到化解行政争议，在立法说明中仍然强调“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。”随着我国改革发展进入关键时期，社会矛盾尤其是官民矛盾逐渐多发多样，严重影响社会稳定。2007年国务院颁布实施的《行政复议法实施条例》“不以自己属于下位法的地位为限，另行拟定了行政复议的立法目的”，增加了“进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用”。化解争议的功能也因此成为新形势下行政复议的首要功能。随着党中央关于行政复议化解行政争议主渠道要求的提出，关于新时代行政复议的主导功能讨论最终尘埃落定，化解行政争议的主渠道，既强调了化解行政争议是行政复议的主导功能，也明确了行政复议在行政争议化解各项制度中的主体地位和主导作用。因此新行政复议法在立法目的中明确写入“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，统领后面具体制度设计。与之相关，行政复议的性质也就此得以确认。
    法律属性代表着制度的价值取向，是探讨制度功能定位问题的基础。多年来，行政复议的性质究竟是“司法行为”“行政行为”抑或“行政司法”，与其功能定位一样，始终是理论界和实务部门争论的焦点。正如有学者指出的，“极难发现有哪一领域的法律制度像行政复议立法这样长期纠结于性质定位问题，而且因性质功能的不同理解而给制度设计和实务操作带来如此巨大的影响。”行政复议的发展实践证明，对行政复议的法律属性认定不宜简单二元对立或片面强调，过分强调追求发挥行政复议高效、便捷、灵活的行政性优势，则有可能削弱其作为裁决机制的公正性和公信力，而“过度强调行政复议的‘司法性’或‘司法化’，反而会损害行政复议‘方便快捷、程序灵活’的特殊优势，也反而妨碍实现社会公平正义的目标”。而化解行政争议这一主导功能的确定，也正式明确了行政复议的行政司法属性：一方面解决争议的主导功能强调行政复议的准司法特征，需要通过机制设置满足行政复议居中裁断纠纷的三方行为要求；另一方面，行政复议的行政面向决定了其与一般司法活动的显著区别，包括行政效率性的追求和行政能动性的发挥等。行政司法属性的确定也对新行政复议法具体制度安排产生根本性影响，主要表现为兼顾行政性和司法性的双重面向：一方面在行政复议审理程序中嵌入部分司法元素，通过公开透明的审查机制以及相对独立集中的行政复议机构、专业化的办案人员队伍等补强行政复议中立性、公正性和公信力短板；一方面着重强化并凸显了行政复议基于行政自制权的行政面向和监督功能，将行政复议监督范围更宽、审查强度更深、实质性化解争议能力更强等比较优势进一步放大，以实现将更多行政争议导入行政复议程序，并在行政复议程序中实现有效化解。
    （二）强化行政首次判断权完善行政复议范围和前置范围。行政复议的受案范围和前置范围，直接关系到行政复议制度功能的充分发挥，与化解行政争议主渠道的目标导向密切相关，是行政复议制度的核心问题之一，也是行政复议法修订过程中讨论较多、争议较大的重要问题。从实际效果理解化解行政争议的“主渠道”，应当主要体现在“量”和“质”两个层面：从量上看，行政复议应当能够吸纳大多数行政争议，成为群众表达诉求、维护权益的首选渠道，这就要求行政复议受案范围要足够宽，能够涵盖各类行政争议，要通过科学设置行政复议前置范围从制度上进行合理分流，同时要让行政复议申请更便捷高效、低成本，行政复议制度公正性和公信力足以赢得群众信赖，成为其维权第一选择。从质上看，主渠道要求行政复议具有足够的制度弹性和化解手段，将吸纳来的绝大多数行政争议都化解在行政复议程序中，实现“案结事了”。确定行政复议范围和前置范围，“需要综合考虑一国公民权利意识的强弱、行政权力的疆域、行政复议机关解决行政争议的能力以及行政法治背景等因素”，行政首次判断权理论是研究这一问题的重要理论基础，也是研究完善行政复议受案范围和前置范围制度设计时的主要考量因素。
    域外经验证明，行政复议制度的产生和发展，主要源自司法程序的效率局限以及司法权与行政权的边界限制，以合法性判断为基石的司法审查无法适应、也无力及时解决经济社会快速发展带来的大量专业性、效率性要求均较高的行政争议。从现阶段我国行政管理实践看，大多数行政争议并不涉及复杂的法律关系，多是对行政管理专业领域的事实认定、政策适用争议，以及因政策调整产生的历史遗留问题。根植于行政土壤，行政复议能够充分运用行政领域强制、高效、专业的执行力，快速有效应对“大而专”的行政争议，降低监督救济的程序和时间成本，适应复杂社会治理“短平快”的发展需要，进而达到自我免疫的效果。强化行政机关的首次判断权，还可以一定程度上起到缓解司法压力、减轻群众诉累的积极效果。基于主渠道目标导向和行政首次判断权原则，新行政复议法根据实践要求，扩大了行政复议受案范围，将行政协议和行政赔偿决定纳入复议范围，进一步明确了行政强制执行决定、工伤认定决定、政府信息公开、征收征用及补偿决定、滥用权力排除或限制竞争行为、侵犯农村土地承包经营权或农村土地经营权属于行政复议范围，并通过概括+列举和负面清单，使行政复议基本上能够涵盖行政机关影响相对人权益的绝大多数行为。同时，扩大了行政复议前置范围，将当场作出的行政处罚决定、行政不作为、政府信息不予公开等更能够彰显行政复议便捷高效、行政专业性强、实质性化解效果好的行政争议交由行政复议机关先行化解。
    在修法征求意见过程中，有意见提出，应当实行普遍行政复议前置。最终立法机关研究认为，主渠道建设应当通过充分发挥行政复议的制度优势和工作效能，在制度竞争中逐步实现，不能靠强制分流，也必须考虑行政复议的承载能力和实际效果，最终没有采纳这一意见。
    （三）按照公正权威、统一高效原则对行政复议管辖体制的优化。行政复议管辖体制关乎行政复议公正性、效率性、专业性、权威性等多重价值的实现，“是决定行政复议能否成为解决行政争议主渠道的关键，也是行政复议法修改中的基础性问题。”从我国行政复议制度发展沿革看，体制管辖规则的变动与对行政复议性质的认识密切关联，主要体现在以地方各级政府工作部门为被申请人的案件管辖的转变。1990年统一行政复议制度建立之初，强调行政复议是以行政隶属关系为基础的内部层级监督制度，其行政属性决定了在机构设置、审理程序、法律效力等方面均可套用一般行政程序。《行政复议条例》第11条规定：“对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议，由上一级主管部门管辖。”理由是政府各工作部门都是代表政府管理某一专门事务的机关，而行政复议应当是各工作部门代表本级政府行使管理权的重要方面，也是代表政府对下一级部门实施监督或者指导的一种方式；行政活动有较强的专业性和技术性，行政复议作为一项行政活动，应该而且必须体现这一特点，否则很难发挥行政复议的监督作用。在事实证明行政层级监督导向的行政复议难以有效运作、对行政复议案件该受理不受理、受理后也“官官相护”的问题积重难返的情况下，1994年国务院对《行政复议条例》进行了修订，废止了条条管辖的行政复议体制，确立了对地方政府工作部门行政行为由上级行政机关与同级政府“双重管辖”体制。1999年行政复议法也沿袭了这一规定。行政复议管辖规则的制度演进过程，反映出立法者希冀通过不断优化复议权配置，在打造最优复议体制机制方面所做的努力，这也为我国复议体制改革的启动夯实了制度基础和实践积累。随着行政复议法实施过程中暴露出的复议职责过于分散、资源配置不合理、审理标准不统一等问题日益凸显，学界对新时期行政复议性质等基础问题认识不断统一，助力推动了行政复议管辖规则的进一步优化调整。自2008年起，原国务院法制办按照“准司法”的定位，组织地方开展了“以提升行政复议的权威性、专业性和公信力为目标，以政府主导、专业保障、社会参与、民主决策为主要原则，以相对集中行政复议权、吸收外部力量参与案件审理为主要内容的试点探索。”这一改革取得了积极成效，党中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》进一步明确要“改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”。2020年中央全面依法治国委员会审议通过了《行政复议改革方案》，从集中管辖体制等方向性问题上确认了改革成果。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》进一步明确要求“全面深化行政复议体制改革，整合地方行政复议职责……2022年年底前基本形成公正权威、统一高效的行政复议体制。”
    行政复议体制改革是习近平总书记亲自决策的重大改革举措，是习近平法治思想在行政复议领域的生动体现。新行政复议法全面落实行政复议体制改革方案要求，整合地方行政复议职责，明确规定除中央垂直管理部门和税务机关、国家安全机关外，将地方政府其他部门的行政复议职责，集中到政府统一行使，赋予了行政复议机构一定程度的中立性。同时，考虑行政复议体制的权威性和不同行政管理领域行政复议的专业性，新行政复议法还在总结改革经验成效基础上规定了从县级以上政府要建立政府部门、专家学者参与的行政复议委员会，研究行政复议重大事项和共性问题，为重大、疑难、复杂等类型案件提供咨询意见。在笔者看来，新法规定的行政复议委员会，应当是兼具审议、咨询等复合功能的法定机构，其主要职能有两方面：一是作为各级政府履行行政复议机关职责的机制载体，通过审议决策、研究部署等方式加强行政复议工作，支持和保障行政复议机构依法履行职责，增强行政复议工作的权威性；二是作为特定类型案件办理的咨询机构，通过非常任委员的专业性和外部性提升行政复议的公正性、中立性，在为行政争议解决提供专业保障的同时，弥补行政复议作为系统内部监督中立性不足的结构性缺陷，缓解群众对行政内部监督“官官相护”的疑虑。
    （四）基于主观复议模式的审理构造推动行政复议调解实现突破。行政复议的多元功能决定了它不仅是行政争议的化解机制，也是重要的权利救济和权力监督机制。行政复议审理的争议行政行为既涉及具体相对人和相关人权益，还涉及公法秩序。从权利救济和争议化解角度，主观性更强，更注重对申请人复议请求的回应，而从权力监督视角，则更注重对行政行为合法性、合理性的审查和公法秩序的维护，客观性更强。主观性与客观性的平衡与倾斜，直接影响行政复议的目的选择和审理构造，也对行政复议审理方式和决定形式等具有重要影响。在这一点上，与行政诉讼类型化研究中遇到的问题大抵相似，“在客观诉讼与主观诉讼中，法院在案件中拥有的权力，作出的判决，对诉求回应的质量都是不同的，前者是为了捍卫法律及‘公意’，而后者，法官主要是审查确定行政相对人的权利是否存在，是否合法，所遵循的程序与客观诉讼不同”。行政复议法修订也面临主观复议还是客观复议的选择问题。从多年来的行政复议实践看，行政复议和行政诉讼活动以行政行为合法性和合理性为中心的审理构造在化解行政争议方面存在某些结构性的缺陷，影响了行政争议的实质性化解：一方面形式法治解纷逻辑难以满足“以人民为中心”语境下以群众获得感为标准的实质法治观要求，行政复议申请人虽然以行政行为的合法性或者合理性来启动复议程序，但真正关注的往往是自身合法权益的实现。如果复议机关仅就案论案浮在表面进行“依法”处理，很难触及申请人法律诉求背后的利益诉求，也因无法充分回应和满足权利人的维权动因而导致接受度较低。另一方面更重要的是理论上行政行为关涉公共利益，除行使行政裁量权和赔偿、补偿行为外，行政机关不得自行处分、接受调解。但调解无疑是当下最符合我国和合文化传统和现实解纷需要的纠纷解决方式。实践中很多涉及羁束行政行为的行政争议并非完全不可调解，裁判机构可以通过耐心细致的解释说服工作或者依法依规开展帮扶救助、利益置换等实现妥善解决，但这一做法在理论上存在障碍。正如有学者所言，“法治政府建设的目标导引着行政诉讼目的选择，具体体现在主观性或客观性的行政诉讼功能模式建构之中”。新时代行政复议的模式选择，也必须因应新时期法治政府建设的目标要求，“通过审理构造从行政行为到行政法律关系的调整，明确“主观复议为主、客观复议为辅”的审理要求”，有效解决前述问题。既要强化客观性和监督面向，通过监督纠错修复行政法律关系，维护公法秩序，更需要增强主观性，通过依法有效回应申请人诉求实现行政争议的实质性化解，推动实现行政复议的主渠道目标。
    此次行政复议法修订，在制度导向上调整了行政复议的审理构造，将行政实体法律关系作为审理标的，建立健全了主观复议为主、客观复议为辅的审理范式，通过审理方式、审理程序、决定形式的修改完善全方位增强了行政复议机关审理活动对申请人主观诉求的关切与回应。而基于行政争议为中心的审理构造，也从理论上缓解了行政行为调解范围限制的困局，使得对行政争议的调解不再因案涉行政行为而存在类型化禁区。新行政复议法明确规定只要遵循合法和自愿原则，在不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不违反法律法规强制性规定的前提下，对各类行政争议都可以进行调解。此外，从社会治理成本角度看，行政争议长期得不到及时解决带来的后续治理维稳成本经常远高于调解羁束行政行为所带来的公益损害，有必要研究借鉴刑事司法程序中的认罪认罚制度，从理论上进一步研究羁束行政行为的可调解性和法治化问题。
    （五）按照正当程序要求完善行政复议审理程序。行政复议的审理程序是影响行政复议公正性的关键因素，也是行政复议取信于民，成为化解行政争议主渠道的主要依托。长期以来，原行政复议法以书面审理为原则的规定，不符合正当程序原则，行政复议申请人的陈述申辩权利在行政复议程序中得不到有效保障，影响相对人对行政复议结果的接受度和信服度，也因而成为行政复议制度为学界诟病的重要方面。程序公正既是实体公正的保证，也是实体决定得到程序当事人和社会认同的基础。正当程序“作为行政法的一项基本原则，同样源于它从根本上承载了现代行政程序的基本价值追求——程序正义。”司法的公正性禀赋，主要是由司法程序本身的完备性和缜密度所决定的。由于1999年行政复议立法对司法化的刻意反其道而行之的思路，导致行政复议程序过于简化与内部行政化，程序理性与程序公正的基本制度要素缺失，复议决定的正当性由此失去基础，难以得到申请人和社会的认同。正如有学者所言：“从现代法制的发展来看，行政司法行为产生和存在的必然性乃是基于近现代化社会行政管理对象的复杂化而需要贯彻司法程序的公正性所致。”从行政司法的性质定位出发，要提升行政复议解决行政争议的有效性，必须改变现行反司法化的行政复议程序定位，开展以提升程序公正性为重心的系列公正程序制度改革，借助看得见的正义，以最大限度促进个案正义的实现，从根源上最大限度提升行政复议的公信力和权威性。同时鉴于行政复议高效便民的制度要求，行政复议程序不可能是司法程序的简单复刻，而是既要补强公正性，也要保留高效特质，避免与司法程序同质化，在充分彰显行政权灵活性与高效性基础上最大限度地解决程序正义问题。
    按照正当程序原则重塑的行政复议审理机制必须恪守最低限度的程序标准，至少应当满足中立性、参与性和公开性三项基本要求，尤其是参与性，直接影响行政复议决定的公正性和可接受度。但行政复议程序的参与性不能简单等同于司法程序中的言辞抗辩，而是要在不提高解纷成本、不影响解纷效率的前提下尽可能做到兼听则明。新修订的行政复议法基于行政司法的定位，按照正当程序的基本要求改造了行政复议程序，强化了行政复议的公开度并增强两造对抗性，从以往“书面审理＋特殊情况下听取意见”变为“听取意见＋特殊情况下书面审理”，将听取意见程序作为必经程序，但听取意见的方式可由行政复议机关根据个案情况进行综合裁量，要求一般案件要听取当事人意见，重大疑难复杂案件必须听证，保证申请人的陈述申辩权，增强当事人的获得感和参与感，提升案件审理的公正性和申请人对裁判结果的接受度。同时，新行政复议法还建立健全了证据规则，明确规定了简易程序，通过对案件的繁简分流实现“简案快审、繁案精审”。
    （六）强化行政自制重构行政复议决定体系。行政自制，也称行政自我规制，是指从行政内部视角切入，通过组织架构、科层关系、内部规则和行政伦理等方面的自身运作，预防、遏止、纠正行政权的错用或滥用。传统的行政法理论认为，对行政权的控制应当主要通过外部的立法机关和司法机关实施。但社会治理实践中对立法、司法的过度依赖也存在制度性局限，导致治理成本过高等社会问题，迫切需要挖掘行政机关自制空间，激发内部约束动力，强化科层监督预防和遏制行政权滥用。行政复议是设在行政系统内部的“民告官”制度，是强化行政自制的重要方式，其立法依据是宪法规定的公民的申诉、控告、检举权。公民向行政机关申请行政复议，正是行使宪法赋予的申诉控告权利的重要方式。同时，根据《宪法》第108条规定，县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。从这个角度讲，基于行政自制的行政复议监督，相较行政诉讼的外部监督，是对行政行为更全面深入的全方位、实质性的监督。行政复议不仅审查行政行为的合法性，也包括行政行为的合理性，行政复议机关经过审理认为行政行为确属违法或者不当的，可以直接予以纠正。强化行政自制，通过行政复议加强对行政权的自我监督控制有其合理性、可行性和内在逻辑：现代法治政府本身即具备自我矫正、修复的善治基因和内在驱动力；随着全面依法治国的不断深化，以党内监督为统领的科学有效的行政权力运行制约和监督体系已经基本形成，有力促进了行政权的自我规制；行政内部控制相较外部监督具有低风险、低成本、高效率等明显优势，是新的历史条件下行政机关实现行政管理目标的最理性选择。而行政机关也因行政主导体制下的资源配置优势而具有通过自我规制来解决行政争议、降低行政成本、修复受损公信的良好条件。
    行政复议法修订的基本导向，就是强化行政复议的行政面向，依托行政自制的能动特点，基于行政复议既是判断权也是执行权的制度特性，在切实增强复议监督实效性的同时，推动行政争议的实质性化解。新行政复议法重构了以变更决定为中心的行政复议决定体系，细化补充了变更、确认违法等决定的适用情形，增加确认无效、责令履行行政协议等决定类型，并将变更、撤销、确认违法等纠错决定顺序予以调整，凸显出变更决定的优先适用，实现“应改尽改”。需要说明的是，强化变更决定的运用，并不是主张过多用行政复议审理权替代行政执法机关的调查权，而是对于在行政复议审理程序中已经查明全案事实和证据依据的，可以发挥行政优势迳行作出变更裁判，不再决定撤销并要求原行政机关重新作出行政行为，以避免程序空转和程序循环问题。同时，针对当事人更多关注法律诉求背后的实际利益诉求问题，新法强化了行政复议赔偿决定的适用，努力做到“应赔尽赔”。此外，增设行政复议意见书、建议书制度，以及约谈、通报批评等更具行政特色的制度运用，加强对行政执法的监督和共性问题的解决。为了确保监督实效，新法还建立了严格的行政复议决定书、调解书、意见书履行监督制度。
    三、贯彻实施新行政复议法应当处理好的几个关系
    法律的生命力在于实施。理想的制度不代表制度实施效果的理想。虽然行政复议法的修订，为行政复议主渠道建设做了较好的制度准备，但要把行政复议修订的创新成果转化为实实在在的治理效能提升，需要从理念上和行动上进一步增强各级行政复议机关和广大行政复议人员依法履职的能动性和使命感。具体而言，要处理好以下四个方面的关系。
    （一）依法化解矛盾纠纷与实质性化解行政争议的关系。贯彻落实好新行政复议法，要求各级行政复议机关首先要牢固树立法治意识，切实按照新行政复议法规定，进一步加大监督纠错力度，坚决依法纠正行政机关违法和不当行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，在法定框架内推动行政争议的有效解决。要充分发挥行政复议化解矛盾纠纷，既规范高效、又务实管用的规范价值，解决实践中一些地方和部门不愿意或不善于运用法定机制解决矛盾纠纷的突出问题，既通过依法纠错解决争议、化解矛盾，用实实在在的监督实绩和救济实效真正赢得群众信任，不断提升制度公信力，又通过公开公正的法治实践引导社会公众树立规则意识，助力法治国家、法治社会建设。
    同时，要充分认识到，如果大量争议经过行政复议程序后仍未能得到有效化解，就会产生“外溢效应”，既不利于社会秩序的稳定，也容易造成“程序空转”的质疑，消解法定纠纷解决机制的权威。“原告是自身利益的最佳判断者，其对于维护行政法律秩序，推进依法行政等宏大叙事往往并不热衷，真正关心的是合法权益能否得到切实保护，争议涉及的实质问题能否得到高效彻底的解决。”在行政复议办案中，要坚持以人民为中心的发展思想，充分考量当事人的法律诉求和实际利益诉求，既关注案涉行政行为的合法性和合理性，也要努力深入争议法律关系内部识别并最大限度回应当事人的权益诉求，包括合理适用撤销和变更决定种类、同步作出赔偿补偿决定等，从而在实现监督和倒逼依法行政的同时，完成对当事人受损权益的有效修复。此外，还要研究推动治理型行政复议机制建设，在坚持严格依法办案的同时，通过制发行政复议意见书和建议书、在行政复议工作中落实“谁执法谁普法普法责任制”、开展“以案释法”等方式，反哺和推动法治政府和法治社会建设，提升矛盾纠纷化解体系的整体效能。
    （二）深化社会治理与强化行政监督的关系。要实施好新行政复议法，必须充分认识到，行政复议法的修订是在中国特色社会主义事业进入新时代的历史背景下，按照党中央关于完善社会治理体系、提升社会治理效能的总体要求，落实防范化解社会矛盾风险的规划部署，作出的重要制度安排。新修订的行政复议法将“化解行政争议的主渠道”写入立法目的，就是进一步挖掘行政复议的社会治理价值，通过目标导向，推动行政复议工作将化解争议这一功能摆在更为重要的地位，综合运用新行政复议法规定的调解、听证、复议委员会咨询等多种手段，不断增强行政复议依法化解矛盾纠纷的覆盖面和实效性，在落实“将非诉纠纷解决机制挺在前面”要求的同时，将行政复议工作更好融入新时期社会治理总体格局，进一步提升社会治理的规范化、法治化水平。
    与此同时，行政复议作为行政系统内部的“民告官”制度，体现了人民监督与行政监督的有机融合，是行政监督的重要方式，也是以党内监督为统领，各类监督有机贯通、相互协调的行政权力制约和监督体系的重要组成部分。在发挥行政复议化解争议主导功能的同时，也要充分认识到，监督是行政复议的基础功能，是行政复议的灵魂，离开有效的监督，救济行政相对人的合法权益和有效化解行政争议也将成为一句空话。贯彻落实新行政复议法，不仅要加大个案的监督纠错，推动各级行政执法机关全面推进严格规范公正文明执法，还要以贯彻实施新行政复议法为契机进一步延展复议监督效能，做好监督工作的“后半篇文章”。要用好用足行政复议意见书、建议书制度，推动解决行政执法中的共性违法问题。要加强规范性文件附带审查，发挥好行政复议在监督行政行为依据方面的重要作用。要加强跟踪问效，综合运用约谈通报、考核评价等手段，将依法行政的压力传导到领导干部“关键少数”和一线执法人员，加强行政复议对行政违法问题的源头规范和整体预防。
    （三）加强复议主渠道建设与打造多元纠纷化解体系的关系。落实新行政复议法关于化解行政争议主渠道的要求，必须坚持以习近平法治思想为指导，加强能动复议建设，确保新行政复议法规定的各项制度落地落实，不断提升行政复议吸纳、化解行政争议的能力和水平。要按照党中央关于推进矛盾纠纷化解法治化的要求部署，研究开展将符合行政复议受理条件的求决类信访申请导入行政复议程序等试点工作；落实有关工作安排，加强与行政审判的衔接互动，共同形成制度合力，尽快改变“大信访、中诉讼、小复议”的纠纷化解格局，推动行政复议在国家治理和社会治理中发挥出越来越重要的作用。在狠抓新行政复议法学习宣传贯彻的同时，还要加快制定出台相关配套制度，抓紧清理与行政复议相关的法规、规章和规范性文件，进一步健全完善中国特色行政复议制度体系，为行政复议主渠道建设和高质量发展夯实制度基础。要加强行政复议队伍建设，推动为各级行政复议机构尤其是市县配齐配强行政复议人员，确保符合新行政复议法关于听证不少于4人的最低要求，同时针对行政协议等新案件类型加强培训，不断提升广大行政复议人员的履职能力，为新行政复议法的正确贯彻实施提供人员保障。
    在落实新行政复议法规定，加强行政复议主渠道建设的同时，也要加快推动矛盾纠纷多元化解体系建设。社会矛盾纠纷化解体系的科学建构是由纠纷的本质属性所决定。纠纷具有二元结构：既是利益之争也是规则之争。社会矛盾纠纷的复杂性决定了没有任何一个国家可以仅靠单一制度完成全部社会治理使命，必须打造多元化的矛盾纠纷化解体系。从近年来的社会治理实践看，行政复议与调解、仲裁、诉讼、信访等纠纷化解机制之间还存在体系化程度不高、结构布局不合理、法治化水平不足等问题。笔者认为，落实好新行政复议法，要立足矛盾纠纷化解的系统性和效能性，坚持党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理总体原则，努力打造以行政复议为中心，逐级过滤的分工科学、衔接顺畅、协同高效、优势互补的法治化多元纠纷化解体系。在发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的同时，要更加注重发挥基层自治组织和社会团体的基础净化作用。同时，也要充分发挥法院对少量重大、疑难、复杂案件的终极裁判作用，“司法在社会秩序构成序列中具有特殊功能——人们寻求公正的最后制度化途径。表现为社会对秩序的保障和人们对权利和公正的最后诉求都只有也必然指向司法。”这一功能不会因其他非诉解纷机制的分流而发生改变。当一些重大、疑难复杂案件在前端未能得到公正处理或者实质性化解时，由司法机关按照严格的法律程序作出终局裁判是必要也是当然的选择，因为只有这样，权利纷争才从法律上得到最终确认，社会秩序也籍此得以生成。
    （四）打造“能动复议”与强化工作保障的关系。笔者看来，落实好新行政复议法各项要求、发挥行政复议主渠道作用的关键，在于各级行政复议机关特别是广大行政复议人员在法律实施过程中，是否真正理解、善于、愿意运用新法赋予的各项权能，真正发挥出行政复议的各项制度优势。为此，有必要在全系统加快推动“能动复议”建设。所谓能动复议，简言之，就是坚持行政复议政治属性和法律属性的高度统一，依照法治原则和精神，在法律授权范围内，充分激发行政复议机关及其工作人员的主观能动性，不断增强行政复议工作的积极性、主动性和创造性，为党和国家中心工作服务，为经济社会发展服务。打造“能动复议”，要求坚持服务大局，主动聚焦党委政府重点工作，发挥行政复议的保障促进作用，通过高质量的行政复议工作，更好服务保障经济发展和社会稳定：要积极畅通渠道，严格按照新行政复议法“应收尽收”的总体要求受理案件，将更多行政争议导入行政复议程序；要坚持标本兼治，综合运用新行政复议法规定的各项监督举措，在强化个案监督同时，主动拓宽行政复议监督依法行政的广度、深度和力度，全方位推动行政机关提升执法水平；要注重实质性化解，坚持和发展新时期枫桥经验，落实新行政复议法规定，将行政复议调解工作贯穿案前、案中、案后全过程，加强变更和赔偿决定运用，努力解决群众关心的急难愁盼问题，将行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段，化解在行政复议程序中。
    增强行政复议工作的能动性，抓好新行政复议法的贯彻实施，离不开相应的制度机制保障。首先要依法完善行政复议工作的考核评价机制，推动将行政复议工作开展情况纳入政绩考核指标体系，充分发挥考核的“指挥棒”作用，切实提升各级行政机关特别是领导干部对行政复议工作重要性的认识。要加强开展行政复议工作的激励保护机制，解决实践中行政复议人员因为怕被追责而不愿意开展调解、作出变更决定和赔偿决定等现实问题，激发行政复议人员能动履职的内生动力。要探索建立符合行政复议工作特点的职业保障机制，解决实践中岗位吸引力低，行政复议人员“招不来、留不住”的突出问题。有条件的地方可以按照专业化、职业化的方向积极开展行政复议员制度试点工作，同时要完善行政复议人员选任、管理、考核等相关规定，全面提升行政复议人员队伍的整体素质，努力打造一支政治坚定、业务精湛、清正廉洁的行政复议铁军。
    结语
    化解行政争议主渠道的政治目标提出，为行政复议法的修订和行政复议工作的创新发展提供了难得的历史契机和良好的外部环境。新行政复议法将主渠道目标法定化，并在强化规则导向，发挥规范权力运行、倒逼依法行政的作用的同时，保持制度弹性，立足实质性化解争议，进一步强化非诉纠纷化解机制的矛盾调处功能，全面提升了回应解决群众真实利益诉求的能力，为推动实现“定分止争”“诉源治理”，将行政复议切实打造成为解决行政争议的主渠道奠定了良好的制度基础。与此同时，按照党中央关于将非诉纠纷解决机制挺在前面、健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系、在法治轨道上推进矛盾纠纷化解等一系列要求，矛盾纠纷化解的主场域将逐步从法院向行政机关调整，行政裁决、行政调解等其他行政司法制度也需要适应新形势任务要求加快制度建设。行政复议法的修订从理论基础和制度框架上为相关制度的制定出台奠定了较好的基础，对于下一步行政调解、行政裁决制度法治化提供了较为可靠的样板。长远看，还有必要研究整合各类行政司法资源，打造具有中国特色的行政司法制度以及以行政司法为主导的矛盾纠纷多元化解体系，充分发挥行政主导体制下行政司法的特有优势，将各类社会矛盾纠纷主要化解化解在行政程序中。