何海波：关于设立最高人民法院大区分院的设想

    摘要: 面对数以万计向最高人民法院提出的再审申请，正在进行的四级法院审级职能定位改革遭遇“上提不宜、下放不行”的两难困境。问题症结在于法院层级不足，司法改革回旋余地有限。为此，有必要在现有四级法院之外，增设一级法院。具体方式为，在最高法院之下按大区设立若干分院，作为最高法院的派出机关，构成一个独立审级。大区分院管辖对高级法院裁判不服的二审和再审案件；相应地，最高法院只审理重大、普遍的法律适用问题。增设大区分院不是应付再审申请的权宜之计，而是因应大国治理的长远之道，适应当代中国社会纠纷的增长趋势，符合超大型单一制国家的治理需求。相比于司法改革的其他选项，设立最高法院大区分院的设想有一些优点，也有可行性。
    关键词: 司法改革；审级职能定位；四级二审制；法院层级 ；国家司法能力
    一个国家的法院设几个层级、诉讼经几个审级，是司法体制的重要内容。中华人民共和国成立后，司法体制几经调整，形成了“四级二审”格局，这个格局目前面临调整优化。[1]最高人民法院经授权开展的四级法院审级职能定位改革试点于今年到期后，不再继续推行。[2]下一步何去何从，亟待讨论。
    笔者认为，谈审级改革应先谈法院层级设置。当前许多问题的症结不在法院审级，而在法院层级。现有的主要按行政区划设置的四级法院体系，已经不适应当代中国社会纠纷的增长趋势和超大型单一制国家的治理需求，需做结构性改革。 一、设立大区分院的基本设想
    改革现有四级法院审级职能定位体系的基本设想是，在最高法院之下按大区设立若干分院，作为最高法院的派出机关。与现有的最高法院巡回法庭不同，大区分院属于一个完整法院，构成一个独立审级。
    大区分院的名称，可以考虑叫“最高人民法院某某分院”。大区分院的数量为7个，管辖片区参照目前最高法院6个巡回法庭划定，另加1个管辖华北片区。
    大区分院管辖对高级法院裁判不服的二审和再审案件；今后时机成熟，也可以考虑把死刑复核案件交给大区分院。大区分院的裁判原则上是终局裁判，不能对之申请再审；只有涉及重大、普遍的法律适用问题，才可以向最高法院申请再审。
    大区分院属于中央司法机关，法官由全国人大常委会任命，经费由中央财政负担。设立大区分院后，最高法院巡回法庭撤销。从检察工作实际和机构精简原则出发，检察机关不设对应分院。
    二、设立大区分院的必要性
    人民群众日益增长的司法需求与司法体系化解纠纷能力的不足，是当前我国司法制度面临的主要矛盾。这一矛盾集中体现在申请再审案件的庞大数量上。过去几年，光是向最高法院申请再审的案件，一度每年超过3万件。正在进行的四级法院审级职能定位改革，努力消解再审申请、实现纠纷依法终结。改革试点工作开展后的2022年，最高法院受理案件仍达1.8万余件。[3]
    过去几轮的司法改革始终面临一个“两难”困境：最高法院把案子大量提上来，最高法院难以承受；把案子大量放下去，纠纷难以终了。设立大区分院正是解决前述“两难”困境、克服纠纷解决体制障碍的一个出路。
    （一）最高人民法院不适合审理大量案件
    最高法院承担宣示政策、统一规则的功能，只应审理少数重大、疑难案件。但实践中，向最高法院申请再审的案件包含大量没有实际意义、审理价值不大的“浮案”。以行政案件为例，根据笔者对裁判文书网和北大法宝的检索，最高法院2020年审结1.4万件再审审查案件，进入实体审理的只有3.3%。也就是说，绝大部分案件不值得最高法院再审，再审审查只是走程序。
    河南刘某平的故事恰是“程序空转”的写照。刘某平因为可能值得同情的遭遇，先后对多个部门提起至少80个行政诉讼，其中包括要求公开村委会的财务凭证、历届村委会选举的原始选票、公安机关的立案材料和讯问录像。除了为数不多的几个胜诉案件，他把所有官司都打到底。经过一审、二审、再审，最后诉至最高法院的就有46个。粗略估计，几级法院的裁判文书加起来超过50万字。[4]一个发生在基层社会治理中的纠纷，需要最高法院几十次的裁判，值得反思。
    最高法院审理的案件并非越多越好，这一点外国也有经验教训。印度的诉讼制度没有审级限制，当事人很容易把官司打到最高法院。由此导致的后果是，印度最高法院积案如山。截至今年年初，还存7万件（包括5.2万余件再审审查案件和1.8万余件再审案件），按常规节奏20年都消化不了。[5]与之相反，一些国家的最高法院择案而审，一年审理的案件只有100件左右；但它们在监督下级法院、统一法律适用上，发挥的作用并不逊色。
    最高法院要充分发挥其审级职能，必须切实减负增效。最高法院的法官被淹没在常规、琐细的案件中，本身是宝贵法治人才资源的浪费。更大的问题是，那些真正需要再审的案件，需要慎思明辨的案件，需要合议庭和专业法官会议坐下来认真讨论的案件，无形中被挤占了资源。不但如此，由几百位法官去审几万件案子，又平添了裁判统一的大难题。三个法官一合议，就可以盖着最高法院印章下裁判，怎么能不冲突？都由院庭长、专业法官会议、审委会把关，怎么把得过来？所以，最高法院必须择案而审，力求审理一件、解决一片，案件数量可以上千但不宜上万。
    （二）“案件下沉”也会带来很大问题
    鉴于最高法院超负荷的情况，正在进行的审级职能定位改革尝试将初审和再审案件的管辖下沉，但这种做法也不是没有问题。
    改革措施之一是，在基本维持现有法院体制的前提下，将民事、行政初审案件的管辖下沉。在民事诉讼中，大幅度提高基层法院管辖案件的诉讼标的金额，最高达5亿元。[6]这可能增加当事人对法院能否公正审理的疑虑，也增加基层法院的审理压力和廉政风险。在行政诉讼中，管辖下沉主要是将告区县政府的部分行政案件下放到区县法院。[7]经验早已证明，基层法院审理告区县政府的案件是“小马拉大车”，很可能加剧行政诉讼上诉率、申诉率畸高的问题。实践中，地方法院广泛开展协调和解或者诉前调解，寻求纠纷的实质性化解。但如果法院不能以依法公正判决做后盾，协调、调解难免变形走样，反过来挫伤司法的公信力。
    改革措施之二是，对高级法院作出的生效裁判原则上向原审法院申请再审。这一方案减缓了最高法院的审查压力，能够让最高法院更好担负起审级职能。但是，让法院再审自己的案件，其公信力毕竟不足，公正性令人担忧，不但弱化了再审制度的功能，还造成人民群众对于司法改革的疑虑。特别是在中级法院一审、高级法院二审的情况下，让高级法院自己监督自己，很难起到息诉罢讼的作用，可能导致信访案件回流。
    法律界也有不少人质疑上述改革措施的效果，乃至改革方向的正确性。[8]全国人大常委会不久前终止审议以此方案为基础的《行政诉讼法》修正草案，[9]也说明此路不通。
    （三）法院层级不足是审级职能定位改革的卡口
    目前改革试点中“上提不宜、下放不行”的困境，症结在于我国法院层级不足，改革空间比较局限。
    我国现有的四级法院体系中，三级是地方法院，人财物由地方分级管理。由于诉讼“主客场”、地方政府不当影响等问题尚未彻底解决，地方法院的公信力偏低，当事人上诉和申请再审的比例较高，纠纷不易在一审、二审阶段终结。这一局面恐怕难以在短时间内根本改观，再审压力将长期存在。尤其是高级法院二审的案件，再审就寄期望于最高法院，法院层级不足的矛盾更加突出。
    多种司法改革方案都遇到四级法院体系这个卡口。例如，有人建议，把更多行政案件的一审管辖提到中级法院，以解决行政诉讼审理难；[10]有人建议，部分民事案件实行“三审终审”，以增强裁判结果的可接受性；[11]有人建议，区分“事实审”和“法律审”，最高法院只审理法律适用问题。[12]但这些建议，都因为法院层级不足、回旋余地不够，无法采纳或者难以真正实施。
    如果能够在高级法院和最高法院之间增设一级法院，可以较好解决审级职能定位改革中的“两难”困境，更多施展司法改革的其他设想。设立真正超越行政区划的大区分院，也符合人民群众对公正司法的期待，有助于诉讼案件依法及时终结。
    三、设立大区分院的合理性
    增设大区分院不是应付再审申请的权宜之计，而是保障司法裁判公正性、终局性的创新之举，是科学配置法院层级、数量和职能的关键之制，是因应大国治理实际需要的长远之道。
    （一）适应社会纠纷快速增长的趋势
    纠纷数量的增长是现代国家的普遍现象，也是我国法治进程中的基本趋势。相对于我国这样的人口大国和经济社会发展水平，一年3000多万的诉讼案件并不算多，更没有达到一些人所说的“诉讼爆炸”的程度。法治国家的要义不在于纠纷少，而在于纠纷能够依法、公正、及时终结。纠纷解决固然需要多元渠道，但法院作为解决纠纷的专门机关，必须承担起解决纠纷的主要任务和终局责任。贯彻立案登记制度，保障公民诉讼权利，将民事、行政纠纷导入诉讼轨道，无疑是正确的方向。
    纠纷解决需要多个审级和多个法院层级。综观纠纷化解的过程，它往往不是“一锤定音”，而是逐级过滤、梯次消解。多个层级的法院构成多个审级，如层层滤网逐步过滤并最后终结纠纷。这是实现公正裁判的制度保障，也是达成服判息诉的必要流程。我国香港地区就设有三级法院，人口不足千万的匈牙利设有四级法院，就是这个道理。
    纠纷数量越多，所需法院层级也越多，这是基本规律。诚然，在纠纷解决流程中，前端滤网越有效，后端的纠纷就越少。为此，有必要下力气改进基层和中级法院的工作，提升一审、二审解决纠纷的效能。目前，政法系统通过开展诉源治理、依法规制滥诉、推动协调和解、强调公正裁判，努力实现纠纷的实质性化解，减少上诉申诉信访。但是，由于纠纷基数庞大，滤网层数少了不行，增设法院层级仍有必要。
    当代社会的纠纷数量前所未有，法院层级不必因循拘泥。我国传统社会中，司法制度是以刑案为中心建构的，纠纷数量相对较少，由四级衙门组成的审判体系大体上能够维持运转。[13]清末和民国时期多采四级三审，审判机构的设置因陋就简，基本情境也是当时案件数量不大。[14]当代社会中，民商事案件多样复杂，行政诉讼更是新生事物，纠纷类型是过去无法比拟的，数以千万的纠纷数量是过去不可想象的，数以万计的向最高司法机构申请再审也是传统体制难以应对的。增设法院层级，具有历史和现实的合理性。
    （二）符合我国超大型、单一制国家的体量
    从各国经验来看，法院层级往往随着案件的增多而增加。法国的行政法院最早只有巴黎一家，叫“参事院”，即今天的最高行政法院。随着案件不断增多，1953年设立了地方行政法院，1987年又按大区设立了5个上诉行政法院。美国的联邦巡回法庭，最初是最高法院大法官去各地巡回审理。后来案件多了，巡回不过来，就设成一级法院，即联邦上诉法院。如今还有动议，在联邦上诉法院和最高法院之间增设一级法院。[15]
    法院层级的设置还应当考虑上级法院所辖下级法院的合理数量，科学配置各级法院（尤其是最高法院）的职能。从各国经验来看，上级法院与其所辖法院的数量通常在1:10上下。我国目前有3100多个基层法院、410多个中级法院、33个高级法院，数量比大体也在这个区间。但到顶端，呈喇叭口急剧收缩，对33个高级法院裁判的监督职责一下子集中到最高法院。这大大超出了最高法院的负担能力，也偏离了最高法院的应有职能。增设大区分院，就是增加一层过滤，让最高法院更好发挥政策指导和统一法律适用的功能。
    一个国家的法院到底设几个层级，从根本上取决于其人口和疆域。目前世界上人口最多的几个国家，大部分采取联邦制，联邦和州各有法院系统，难以简单比较；但如果两者相加，法院层级都会达到五级乃至六级。采取单一制且人口较多的国家，其规模大体上相当于中国的一个省，都设有三到四级法院。例如，日本、英国为四级，法国为三级。即使拿法国作比较，我国的人口和疆域相当于20个法国，高级法院之上只有一个法院（最高法院），也是偏少的。增设一级法院，从国际比较和中国实际来看，也是合理的。
    （三）促进司法机关保障法律统一和国家统合的功能
    增设大区分院有助于强化中央的治理能力，保障国家法律统一。我国现有的治理基本上采取中央统一领导、地方分级管理的模式，地方党委政府在区域范围内统筹事务、全面负责，法院也镶嵌在这个体制之内。这种模式有巨大优势，事实证明相当成功，但实施过程中也存在一些问题。现有的四级法院体系下，中央一级、地方三级，头轻脚重，不易纠正“地方法院地方化”带来的问题，也不利于整合区域司法资源、促进区域司法一体化。在省以上设立一级法院，可以更好平衡司法权的央地分配，增强中央司法机关的解纷能力和监督能力，增强国家统合能力和区域协调发展水平。
    可能有人质疑，新中国成立初期有过大区建制，不久被撤销，现在设立大区分院是否走回老路呢？这完全是两回事。当时的大区建制本是新中国成立初期特殊情况下的过渡措施。大区统揽地方党、政、军、财，不但增加不必要的行政层级，如果长期实行，也容易出现“尾大不掉”的风险。设立大区分院则不同。大区分院不掌握人事、财政、军事大权，不会改变当前治理格局和行政区划，不会形成叠床架屋的臃肿机构。相反，设立大区分院能够更好维护法律统一和国家统合，从根本上优化法院设置和审级职能定位。
    可能有人质疑，大多数国务院部门可以直接对应30多个省级单位，法院为什么不行？因为国务院部门主要从事政策制定和业务指导，具体办案比较少，而法院（包括高层级法院）必须办理大量具体案件，职能刚性、程序法定，不是靠召开会议、发文指导就能解决的。20世纪50年代撤销大区建制时，彭真等政法口领导曾希望保留最高法院大区分院。[16]现在看来，他们的想法是值得重视和深思的。
    四、大区分院方案的优点
    相比于司法改革的其他选项，在最高法院之下增设大区分院的设想有如下优点。
    （一）与地方法院中央统管的比较
    曾有学者提出，司法事务属于中央事权，应当由中央统管，完全独立于地方。[17]这一方案在理论上可以成立。但是，它涉及法院人财物管理体制的重大调整，涉及我国单一制国家下分级管理的治理模式，涉及宪法修改，现实难度很大。事实上，哪怕是中央统管的低级版本——人财物省级统管，目前也没有完全实现。[18]相比之下，设立大区分院“只动上面、不动下面”，牵涉面更小，改革成本和风险也更低。
    （二）与跨区划法院方案的比较
    跨区划法院方案是在不改变地方法院基本布局的情况下所做的局部调整。目前，主要是改造利用转制后的铁路法院，在基层法院和中级法院层面实行。跨区划法院一定程度上可以打破诉讼“主客场”和地方政府干预，有利于促进案件公正审理。但是，跨区划法院（加上越来越多的专门法院以及这几年实施的行政诉讼异地管辖、集中管辖）带来了管辖规则过于复杂的难题，一些当事人和律师抱怨“找不到法院的门”。跨区划法院的人财物仍然受制于地方，没有完全摆脱地方干预，对司法审判公正性的提升有限。[19]此外，如果普遍设立跨区划法院，从而实际上形成两套司法体系，不但成本较高，与我国的治理模式也不尽吻合。
    （三）与最高人民法院巡回法庭方案的比较
    巡回法庭不是独立审级的法院，而是最高法院的派出法庭，所作裁判系最高法院的裁判。巡回法庭的设立强化了最高法院的监督力度，在超越司法地方化、改革审判方式等多个方面作出了重大探索。与前面两种方案相比，设立巡回法庭也具有“只动上面、不动下面”的优点。但是，巡回法庭的法官轮番调整、来回奔波，不够稳定，管理成本较高、协调难度较大。巡回法庭的设立也使一个最高法院变成了“七个最高法院”，无形中增大了最高法院裁判之间相互冲突的可能性。而最高法院法官埋头办案（尤其是大量琐细案件），不但浪费宝贵的法治人才资源，也影响最高法院政策指导和法律统一功能的发挥。
    五、设立大区分院的可行性
    设立大区分院的设想不但有必要性、合理性，也具有可行性。
    （一）设立大区分院具有决策体制上的优势
    设立大区分院是国家治理体制和司法体制的一项重大变革，须从顶层设计上考虑。具体操作中，可发挥中国共产党领导下集中统一的制度优势，统筹立法机关和编制、组织、财政等相关职能部门的行动，避免搞成“半截子工程”。
    （二）设立大区分院符合宪法的精神、原则和规定
    设立大区分院有利于加强党的领导和民主集中制，有利于更好维护法治统一、贯彻权利保障，符合宪法的精神和原则。虽然宪法中没有大区分院的规定，但宪法授权“人民法院的组织由法律规定”。大区分院作为最高法院的派出机关，其设立属于法院组织法的范畴；派出机关依法独立行使职权，也符合学理和惯例。[20]如果能够通过修宪明确大区法院的地位，当然是好事；如果修宪的时机不成熟，可以不修改宪法，只修改《人民法院组织法》和三大诉讼法。
    （三）设立大区分院不会显著增加财政开支和人员编制
    大区分院成立后，可以利用最高法院巡回法庭现有的场所和设施（华北分院除外），基本不会新增楼宇建设等财政负担。大区分院的编制可以从最高法院和铁路法院调剂，无须增加法院系统的编制总数。法官主要从最高法院和高级、中级法院法官中选调，需要增加的干部职数不多。
    1993年的分税制改革加强了国家财政能力，2018年的监察制度改革加强了国家监察能力，进一步完善国家治理体系要求加强国家司法能力。设立最高人民法院大区分院，是加强国家司法能力的有力举措之一。
    注释:
    *感谢何帆、王志、丁亮华三位博学之士的批评指正。本文所有观点只代表作者个人。
    [1]对我国法院层级和相应审级制度的回顾，参见刘忠：《四级两审制的发生和演化》，载《法学研究》2015年第4期；何帆：《中国特色审级制度的形成、完善与发展》，载《中国法律评论》2021年第6期；何帆：《积厚成势：中国司法的制度逻辑》，中国民主法制出版社2023年版，第六讲“审级设置与四级两审制”。
    [2]《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》，2021年8月20日第十三届全国人大常委会第三十次会议通过；最高人民法院《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（法〔2021〕242号）；最高人民法院《关于四级法院审级职能定位改革试点结束后相关工作要求的通知》（法〔2023〕154号）。
    [3]周强：《最高人民法院工作报告——二〇二三年三月七日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上》，载《人民日报》2023年3月18日，第4版。
    [4]何海波：《行政诉讼法》（第3版），法律出版社2022年版，第579—581页。
    [5]印度最高法院网站，https://www.main.sci.gov.in/statistics。一个稍早但更深入的分析，参见Nick Robinson, A Quantitative Analysis of the Indian Supreme Court’s Workload, Journal of Empirical Legal Studies, Vol.10(Issue.3), p.570–601(2013).
    [6]《最高人民法院关于调整中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》（法发〔2021〕27号）。按照该通知，诉讼标的额1亿元以内的第一审民事案件由基层法院管辖；当事人住所地均在本省或者均不在本省的，诉讼标的额5亿元以内的第一审民事案件也由基层法院管辖。
    [7]最高人民法院《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（法〔2021〕242号）。以下4类案件下放到区县法院：（一）政府信息公开案件；（二）不履行法定职责的案件；（三）行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请的案件；（四）土地、山林等自然资源权属争议行政裁决案件。
    [8]龙宗智：《审级职能定位改革的主要矛盾及试点建议》，载《中国法律评论》2022年第2期；卢超：《功能视角下的中国行政诉讼改革》，中国社会科学出版社2023年版，第188页；王才亮：《行政诉讼制度不能开历史倒车》，载微信公众号“王才亮的笔耕园地”2023年1月6日。
    [9]刘嫚：《行政诉讼法修改罕见终止，“民告官”案管辖权下放曾引发争议》，载南方都市报网2023年8月22日，https://static.nfapp.southcn.com/content/202308/22/c8021383.html。
    [10]罗豪才等：《为了权利与权力的平衡——对话罗豪才教授》，载《中国法律评论》2014年第1期；何海波等：《理想的行政诉讼法：〈中华人民共和国行政诉讼法〉学者建议稿》，载《行政法学研究》2014年第2期；肖峋等：《“我给这部法律打90分”——全国人大法工委民法室原副主任肖峋访谈》，载何海波编：《行政法治奠基时：1989年〈行政诉讼法〉史料荟萃》，法律出版社2019年版，第480页。
    [11]齐树洁：《构建我国三审终审制的基本思路》，载《法学家》2004年第3期；陈卫东、刘计划：《死刑案件实行三审终审制改造的构想》，载《现代法学》2004年第4期；方斯远：《我国飞跃上诉的制度构建：兼论有限三审制的改革路径》，载《中国法学》2020年第5期。
    [12]张卫平：《民事诉讼法律审的功能及构造》，载《法学研究》2005年第5期；陈杭平：《论“事实问题”与“法律问题”的区分》，载《中外法学》2011年第2期。
    [13]关于中国古代司法制度，可参见[日]滋贺秀三：《清代中国的法与审判》，熊远报译，江苏人民出版社2023年版，第一章“清朝的刑事审判”。
    [14]关于民国时期法院层级和审级的变迁，参见张生、李麒：《中国近代司法改革：从四级三审制到三级三审》，载《政法论坛》2004年第5期；聂鑫：《近代中国审级制度的变迁：理念与现实》，载《中外法学》2010年第2期。
    [15]Peter S. Menell and Ryan Vacca, Revisiting and Confronting the Federal Judiciary Capacity “Crisis”: Charting a Path for Federal Judiciary Reform, California Law Review, Vol.108, p.789-886(2020).中译本见《联邦司法能力“危机”的重新审视和应对——绘制联邦司法改革的路径》，何源译，待发表。
    [16]《彭真传》编写组编：《彭真年谱》（第2卷），中央文献出版社2012年版，第459、465页。更多介绍，参见何帆：《最高人民法院大区分院设立与撤销原委考》，载《北京日报》2015年9月28日，第23版；刘忠：《四级两审制的发生和演化》，载《法学研究》2015年第4期。
    [17]蒋惠岭：《论“中央事权—省级统管”模式及完善》，载《政法论丛》2021年第3期。
    [18]廖钰、王肖：《关于省以下地方法院经费保障制度的调研——基于“省级统管”改革背景下的现状检视和体系重构》，载《中国应用法学》2018年第1期；范丽思：《省级统管后法院经费保障机制再造》，载《人民司法》2021年第22期。
    [19]铁路法院审理行政案件的实际成效，参见马超、郑兆祐、何海波：《行政法院的中国试验——基于24万份判决书的研究》，载《清华法学》2021年第5期。
    [20]派出机关的实例，如地区行署（省政府的派出机关）、水利部黄河水利委员会（水利部派出的流域管理机构）。派出机关不同于“派出机构”，是组织法上的一个法人实体，依法以自己名义行使职权、自己承担责任。
    何海波，法学博士，清华大学法学院教授。
    来源：《中国法律评论》2023年第5期。