梅扬：多元纠纷解决机制视域中行政复议制度的双重面相

    目录
    一、问题的提出
    二、“多元纠纷解决机制”命题的提出及其法理意旨
    三、“多元纠纷解决机制”命题引入行政复议制度研究的理据
    四、多元纠纷解决机制视域中行政复议制度的司法化面相
    五、多元纠纷解决机制视域中行政复议制度的行政化面相 余论
    一、问题的提出
    行政复议制度运行效果不佳，没有充分发挥出期冀中的作用，已是我国理论和实务两界共识。关于这种困局的症结，学界迄今已经作了诸多探讨，观点纷纭。梳理发现，大体可以归纳为两类：一类是认为行政复议制度的司法化不足，其在主体、程序等多个方面缺乏独立性和超然性，从而影响了行政复议的公信力；另一类是认为行政复议制度的行政化不彰，其特色和比较优势逐渐消退，与行政诉讼等其他行政纠纷解决制度之间同质化严重，降低了行政复议的竞争力。
    受此影响，在行政复议制度的改革问题上，“多数学者认为行政复议究竟是朝‘行政化’方向发展还是迈向‘司法化’大潮成为构建完善的行政复议制度的关键和起点”，并在行政复议制度的多个要素上呈现出显著的观点分殊。比如，在行政复议机关作被告的问题上，有学者认为，作为一项“纠纷解决”制度，行政复议应遵循和贯彻基本的司法原理和准则，行政复议机关作被告情形须一律取消；有学者则认为，行政复议制度具有典型的“监督行政”功能，甚至将行政复议决定视为行政机关作出的一个行政行为。行政复议机关作被告情形不仅应长期坚持，还要逐步扩大。与此同时，两种改革路径在具体推行的过程中还面临着“顾此失彼、此消彼涨”的理论质疑和现实拷问。比如，行政复议制度采取书面审查模式的目的主要是为了彰显其“高效便捷”的行政特色和优势，但从实践来看，这已经影响到行政复议制度“纠纷解决”功能的发挥。尤其是在“实质性化解行政争议”这一政策背景下，问题更加突出。可也有学者担忧，倘若贸然推行言辞审理模式的司法化改革，将会削弱行政复议制度“高效便捷”这一行政特色和优势，反过来又会影响到其“化解行政争议的主渠道”目标的实现。
    那么，行政复议制度的司法化和行政化之间究竟是什么关系？两者可否协同共存？又能否互促互进？假设可以，行政复议制度应实现多大程度的司法化？又需保有多大程度的行政化？两者的作用场域、具体指向以及范围边界是什么？这些可谓行政复议制度的本源问题，会对其改革产生根本性、全方位的影响，有必要被认真思考和对待。解答上述疑问，需要回归“多元纠纷解决机制”这一命题，梳理和考察其提出背景与过程，阐释其法理意旨，借此厘清行政复议制度的司法化与行政化之关系以及应然面相，为其走出困局提供系统性、科学性的对策。
    二、“多元纠纷解决机制”命题的提出及其法理意旨
    “多元纠纷解决机制”命题主要滥觞于民事纠纷解决实践。20世纪后半叶以降，西方国家以“接近正义”为目标的民事司法改革与ADR运动汇聚为建构多元纠纷解决机制的潮流，并逐步在世界范围内拓展开来。在我国，近年来，多元纠纷解决机制被党中央确定为一项重要改革任务，最高人民法院为此专门制定和颁布多份相关文件，地方政府亦围绕这一改革展开丰富探索，积累了不少有益经验。但在学理层面，过往研究论域较为分散，多是围绕各具体纠纷解决制度展开，鲜有以更广阔的视野关注和解读“多元纠纷解决机制”命题。尤其是其法理意旨，会直接影响各纠纷解决制度的构建、协调以及整体功效的塑造和发挥。
    （一）“多元纠纷解决机制”命题的提出
    纠纷作为一种客观、普遍存在的社会现象，自人类社会产生开始便如影随形，并由此形成纠纷解决渠道之需求。在我国封建社会，受“天人合一”“以和为贵”“中庸之道”等儒家思想的影响，“诉讼”并非唯一的纠纷解决渠道，“调解”“神判”等也扮演着颇为关键的角色，“多元纠纷解决机制”命题在我国有着深厚的思想和社会基础。进入现代社会，诉讼逐渐成为国家大力提倡、公众亦较为偏好的纠纷解决制度。在法治目标的指引下，国家希望把诉讼作为法治的一种制度性象征，通过诉讼提高公众的法律意识，在社会中树立法律信仰和权威；公众则希望借助诉讼这一法治化相对成熟的制度实现纠纷解决上的最大正义。
    诉讼在现代纠纷解决中的地位无可替代，对法治建设意义重大，但久而久之也容易滋生“司法万能主义”的思潮。该种思潮认为，诉讼是法治的象征，是最具公正和权威的，只要建立起对诉讼的信赖并选择诉讼通道，即可解决任何纠纷。一时间，“为权利而斗争，上法庭讨说法”成为我国的一种社会时尚。殊不知，诉讼也是有限度的。面对纷繁复杂的纠纷类型以及当事人的多样化需求，诸如程序繁琐、专业有限、成本高昂、“非黑即白”的处理方式等弊病在实践中均有所显现。依靠诉讼“包打天下”的想法不仅变得越发不现实，而且还会产生适得其反的效果，给法院带来较大负担和压力。特别是随着社会经济的转型和发展，纠纷日益增多且日趋专业，“诉讼”这一渠道无论是在纠纷解决的“量”上，还是在纠纷解决的“质”上，皆面临严峻挑战。在此背景下，我国开始重拾“多元纠纷解决机制”的古老命题，在充分挖掘与激活调解、和解等传统纠纷解决制度资源的基础上，又创新发展出行政裁决、行政仲裁等现代纠纷解决制度。国家希望借助这些非诉讼纠纷解决机制实现对诉讼的补偏救弊。一方面，为当事人提供更多的选择，推动案件的合理分流，减轻法院“量”上负担；另一方面，满足当事人的多元化需求，促进纠纷的实质性化解，助力法院走出“质”上困局。
    （二）“多元纠纷解决机制”的法理意旨
    从“多元纠纷解决机制”命题的提出过程以及语义构成来看，其至少具有如下两重意旨：一是当事人“愿意选”，这是从“纠纷解决”的视角来阐释的，即当事人对这些纠纷解决制度能够保有基本的信任；二是当事人“可以选”，这是从“多元机制”的视角来阐释的，即当事人的纠纷解决制度选择权得到真正扩充和保障。两重意旨观察角度不同，作用场域和具体指向亦不同。它们并行不悖、缺一不可，违背其中任何一个，都难以称得上真正意义的多元纠纷解决机制。
    1.多元“纠纷解决”机制的法理意旨
    在多元纠纷解决机制中，各纠纷解决制度都不可避免地存在多重功能，但基本上均会将“纠纷解决”置于关键位置。难以想象，一个不重视纠纷解决功能的制度能够在多元纠纷解决机制中长期存在和发展下去。“纠纷解决”内含诸多价值，“正义”无疑处于第一顺位，这是当事人信任并愿意选择的前提和基础。为确保纠纷解决之底线正义，各纠纷解决制度须恪守基本的司法原理和准则。
    其一，纠纷解决主体的中立性。任何人不得做自己案件的法官，这是一个普适性的自然正义理念。试想，当事人将他们之间的纠纷交给裁判者处理，而裁判者却与其中一方存在利益牵连，在此情况下，怎可奢望当事人能够发自内心地认同其所作出的裁判？在现代社会，为达致此要求，不能完全寄希望于裁判者的个人品德。这不切实际，亦是对他们不合情理的过高要求，相反通过体制机制设置将纠纷解决主体的中立地位予以制度化，方为可靠。需要注意的是，在多元纠纷解决机制中，有些纠纷解决制度的主体如法院专为纠纷解决而设，其法律地位本身就已经很超然，做到相当程度的中立，是有可能的；有些纠纷解决制度的主体则处在特定的系统内，而这正好构成其处理此类纠纷的特色和优势所在，因此，可能无法实现绝对中立，或者将其从该系统中剥离后会导致特色和优势消退。对此，可以在兼顾特色和优势的前提下确保其相对中立，即在该系统内部适当提升纠纷解决主体的法律地位，并有限度地引入系统外人士的参与。
    其二，纠纷解决过程的亲历性。“亲历性”是基本的司法规律之一，是司法公开的题中之义，亦是司法公信力的重要保障。同样道理，当事人将纠纷交给裁判者处理，却被排斥在纠纷解决过程之外，缺乏实质参与案件审理的机会。在此情况下，怎可苛求当事人能够心服口服地接受裁判结果？相反，让当事人参与到纠纷解决过程之中并围绕案情自由、充分地表达意见、举证质证，不仅可以确保案件事实更加全面、清晰地呈现在裁判者面前，助其尽快查明实体真实，作出精准裁判，而且还可以让当事人在“聚光灯”下形成一种平等、有序的对抗关系，防止裁判者受到其中一方的潜在、过度影响，增强裁判的透明度和公信力。尤其是对于那些特殊类型的纠纷，基于禀赋、能力等条件上以及政治、经济、信息等资源占有上的差异而产生的隐性支配力，其当事人的地位本身就是不对等的，赋予当事人参加言辞审理的权利更为必要。此时，如果径直采用书面审理的模式，纠纷解决上的等腰三角结构将会遭到破坏，裁判公正亦可能难以得到有效保证。
    其三，纠纷解决结果的不可诉性。对于纠纷解决而言，这个要求的意义非常重要且容易在制度设计中遭到忽视。根据司法原理和规律，司法权不能作为诉讼标的，司法机关亦不能因其裁判行为在后续程序中沦为被告。因为裁判者总体上是以中立的第三方角色出现的，是基于公益来解决当事人之间的纠纷。如果裁判者最终由于这一“中立角色”和“公益行为”在后续程序中当了被告，从“理性经济人”的一般假设来看，其内心很大程度是不情愿的。反映到行为上，就是裁判者可能会通过各式各样、明示或潜在的手段排斥乃至抵触纠纷解决职责。这从我国行政裁决制度的发展轨迹上即可以得到印证。按照法律规定，当事人如果对行政裁决机关作出的裁决不服，可以行政裁决机关为被告向法院提起行政诉讼。这样安排的直接后果便是，很多行政裁决机关心生不满，进而在修法的过程中推动废止行政裁决职责，以尽可能地降低和规避自己成为被告的风险。据有关学者调研统计，在当时的我国，“除了拆迁补偿、权属确认中的林地确认和征地补偿3项裁决制度都在运行外，其他行政裁决制度都处于名存实亡的状态”。
    2.“多元”纠纷解决机制的法理意旨
    在多元纠纷解决机制中，当事人对各纠纷解决制度保有信任，“愿意选”只是第一步，是基础性的。除此之外，为践行中央改革初衷，还需进行顶层设计和系统建构，让当事人“可以选”，即各纠纷解决制度之间应存有差异且自由竞争，当事人的纠纷解决制度选择权得到真正扩充和保障。同样难以想象，一个特色和优势不鲜明的制度能够在多元纠纷解决机制中长期存在和发展下去。
    其一，纠纷解决制度应各具特色和优势。从词义上看，“多元”是指不同种族、社会群体或事物在一个共同的框架内持续并自主地参与和发展的组合，其核心要义在于容易识别的特性。对于多元纠纷解决机制而言，这意味着各纠纷解决制度必须是有特色和比较优势的，任何可以相互识别、具有特点的纠纷解决制度皆应被囊括在内。它们协调互补、同频共振，实现优化布局，切实增强多元纠纷解决机制的整体感召力和吸引力。如果各纠纷解决制度之间千篇一律，缺乏差异，那么多元纠纷解决机制即失去了实际意义，当事人的选择权亦会无形间遭到虚置和侵蚀。更何况，对于每一个纠纷解决制度而言，具有特色是其竞争发展之法宝，只要存在比较优势，其在多元纠纷解决机制的大系统中总会有一席之地，否则会在与其他纠纷解决制度的竞争浪潮中被当事人所抛弃。以曾被誉为“东方经验”的人民调解为例，在进入新世纪后，其逐渐失去了往日光辉。究其原因，主要是随着社会主义市场经济的确立和发展，人们的生存空间不再局限于所属单位、村民委员会、居民委员会等。这些组织的权威不断减弱，人民调解的特色和优势渐次消退。与此同时，这些年在我国民事纠纷解决领域之所以会掀起“仲裁热”，其实并非其他民事纠纷解决制度存在何种问题，而是民商事仲裁自身的特点非常鲜明。除“一裁终局”这一显著特色和优势外，民商事仲裁还具有纠纷当事人可以自由协商选择仲裁机构和仲裁员以及较高的保密性和权威性等一系列特色和优势。这十分契合现代民商事主体之间的纠纷特点及其解决需求。
    其二，纠纷解决制度应自由竞争和选择。除容易识别的特性这一核心要义外，“多元”还蕴含着彼此尊重、共生共长之精神，而不意味着“分散”。对于多元纠纷解决机制而言，各纠纷解决制度之间存在差异，具有特色和比较优势，使当事人享有了可供选择的空间，这赋予了其特定的内在价值和意义。除此之外，还需立足整体观和全局观，从外在层面创造良好的制度环境和氛围，允许各纠纷解决制度进行自由竞争，否则多元纠纷解决机制的这种内在价值和意义会大打折扣。因为多元纠纷解决机制是一个立基于社会多样化需求的有机系统，在这个有机系统中，各纠纷解决制度只存在特色之差异，并不存在优劣之区分。任何一方都不拥有优于其他一方的先天性，它们皆可以在复杂、多样的纠纷解决中发挥禀赋优势和作用，继而塑造一种“在竞争中合作、在差异中互补”的良好生态，带动多元纠纷解决机制的整体发展和进步。并且，从诉权保障的角度来看，也应赋予当事人在纠纷解决制度上的自由选择权，毕竟只有适合自己的才是最好的。当事人在面对纠纷时，可以根据自己的心理偏好、生活经验、实际需求等情况以及各纠纷解决制度的特点选择一个最适宜的。这有利于提升当事人对纠纷解决结果的认可度和接受度。唯一的例外是，诉讼在多元纠纷解决机制中的地位比较特殊，被视为纠纷解决的最后一道防线。这是因为法院专为纠纷解决而设，无论是在外部国家权力的配置上，还是在内部审判制度的设计上，其都至少是形式上公正、权威的，被社会大众寄予厚望。“司法之所以能够成为维护社会公平正义‘最后一道防线’，抽象地讲与法院的司法公信力、司法权威性正相关。”
    三、“多元纠纷解决机制”命题引入行政复议制度研究的理据
    源自民事纠纷解决实践的“多元纠纷解决机制”命题系统、科学地回答了各非诉讼纠纷解决机制缘何而来、如何构造、又怎样与诉讼机制同频共振等一系列问题。这一命题其实也早已经在行政纠纷解决领域铺开，将其引入行政复议制度研究，不仅契合行政复议制度的创设初衷，具有鲜明的历史和理论逻辑，而且有助于对行政复议制度实施整体、辩证观察，厘清其司法化与行政化之关系。
    （一）契合行政复议制度的创设初衷
    如前所述，“多元纠纷解决机制”的命题之所以在民事纠纷解决领域率先产生，其原因主要是民事纠纷日益增多且日趋专业，法院在民事审判实践中面临“量”和“质”之双重挑战。实际上，这一点在行政审判实践中表现得也非常明显。行政纠纷的数量虽远不及民事纠纷，但也呈不断增长之势，在专业性上亦不亚于民事纠纷，法院的审判负担较为沉重。更为重要的是，不同于民事审判，法院在行政审判中还需顾及司法与行政之间的关系，恪守一定的谦抑性，在受案范围、审查标准以及处理方式等事项上均受一定限制。这决定了法院在实质性化解行政纠纷上的限度。“多元纠纷解决机制”的命题开始从民事纠纷解决领域拓展至行政纠纷解决领域，以行政复议为代表的其他行政纠纷解决制度便应运而生。
    具体而言，改革开放后，随着社会经济的快速发展以及公民法治意识的逐步提升，“民告官”不再新鲜，“官与民”之间的行政纠纷逐渐增多。为此，1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议审议通过《行政诉讼法》。这在我国行政法治发展史上具有里程碑意义，“民告官”正式有了明确的司法救济渠道，各型各色的行政纠纷开始大量集中涌向法院。据有关学者统计，在《行政诉讼法》实施之前的1989年，全国法院受理一审行政案件的数量仅有9934件。在《行政诉讼法》实施之后的1991年，全国法院受理一审行政案件的数量出现了“爆炸式”增长，达到25667件。面对此种情形，当时的法院系统，无论是行政审判力量，还是行政审判经验，都尚未做好充分准备。法院尤其是基层法院的审判压力陡增，行政审判效果不佳，主要表现为相对人撤诉频繁、行政机关败诉率低、相对人上诉率高等。在此背景下，尽快开展行政复议立法，创建行政复议制度，成为当时迫在眉睫的一项改革任务。“中国的行政复议和行政诉讼制度基本上处于同生共长的情势。”1990年11月9日，国务院第七十一次常务会议审议通过《行政复议条例》，为行政复议制度构设了一个初步的框架和运作规则。1999年4月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议审议通过《行政复议法》，行政复议制度开始走向正轨，进入了发展的快车道。从这些法律法规的内容来看，行政复议在受案范围、审查标准以及处理方式等多个方面皆优于同期的行政诉讼。这进一步印证了，国家创设行政复议制度的初衷就是为了在行政纠纷领域搭建一个多元纠纷解决机制，以实现案件合理分流，缓解司法机关的审判压力，并借助行政复议制度的独特优势，促进行政纠纷的实质性化解。
    （二）有助于厘清行政复议制度的司法化与行政化之关系
    在我国有关行政复议制度的长期研究中，相关探讨多是从“化解行政争议”“实质性化解行政争议”“化解行政争议的主渠道”等视角展开。这些研究对行政复议制度各项要素的改革与完善贡献颇多智识，但没有阐释清楚行政复议制度的司法化与行政化之关系。将“多元纠纷解决机制”命题引入行政复议制度研究，借助其法理意旨，可以很好地厘清这一重要问题，即司法化和行政化构成行政复议制度的双重面相。两种面相并非截然对立、此消彼长的关系，只是观察角度、作用场域以及具体指向不同，是可以协同共存且互促互进的。
    首先，作为“多元纠纷解决机制”的构成，行政复议制度的主导功能应是“纠纷解决”，此乃其立基之本。这从行政复议制度的具体构造上也可得到印证。无论是启动方式和启动缘由，还是程序构造和决定内容，它们几乎都是围绕“纠纷解决”而设计和服务的。“权益保护”和“监督行政”只是“纠纷解决”延伸出来的附带和次要功能——行政复议机关通过解决行政纠纷，同时达致保护公民合法权益，监督行政机关依法行政的效果。试想，一个实行不告不理，只可因私益而被动触发和启动且只能针对行为作出处理的制度，其主导功能怎可能是具有鲜明主动色彩和极强公益属性且需要对具体行为人作出处理的“监督权”？即便行政复议机关在日常工作中发现其下级行政机关的行为违法，也不能依职权主动启动行政复议制度，只能通过其他法定途径和方式进行纠错和追责。实际上，行政诉讼制度的功能定位也是如此，其虽然专为“纠纷解决”而设，但并不排斥“保护权益”和“监督行政”等功能的存在。《行政诉讼法》第1条明确将“纠纷解决”作为主导功能排序在前，“保护权益”和“监督行政”则作为附带和次要功能紧随其后。在此框架下，行政复议制度必须在多个要素上遵循和贯彻基本的司法原理和准则，以确保纠纷解决之基本正义，取得当事人的信任和青睐。
    其次，作为“多元纠纷解决机制”的构成，行政复议制度还理应具有行政特色和优势，这是其竞争和发展之源。尤其是这些年“化解行政争议的主渠道”开始作为行政复议制度改革发展的目标和基本指向，在中央政策文件和相关法律中频繁出现。2011年3月28日，胡锦涛同志在中央政治局第二十七次集体学习时就曾指出：“特别要完善行政复议制度，加大复议纠错力度，充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用。”这一要求在2014年行政诉讼法的修订过程中得到立法机关的进一步确认：“在定位上，应当把行政争议解决的主战场放在行政复议上。”2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上明确指出：“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和主渠道作用。”2023年9月1日，全国人民代表大会常务委员会修订通过的《行政复议法》第1条正式将“化解行政争议的主渠道”载入立法目的条款之中。就其意涵而言，“化解行政争议的主渠道”有特定的内在逻辑和规律，关键和重点在于“主渠道”。在此目标导向下，行政复议制度不仅要聚焦其纠纷解决功能的提升，而且要关注自身行政特色和优势的挖掘与培育，以便能从与行政诉讼、行政信访等其他行政纠纷解决制度的平等、有序竞争中脱颖而出，因为“正是这种制度优势使得行政复议成为实质性化解行政争议的主渠道”。
    四、多元纠纷解决机制视域中行政复议制度的司法化面相
    根据多元“纠纷解决”机制的法理意旨，行政复议制度的司法化面相主要体现在复议主体、复议过程以及复议决定等事项上。需要解决的问题是，行政复议制度究竟应在这些方面实现多大程度的司法化？司法化的具体路径和方式是什么？又如何协调处理“行政复议乃行政系统内的纠纷解决制度”这一现实？
    （一）行政复议主体的中立性
    行政复议主体问题是行政法学界长期关注的焦点，也是地方行政复议制度改革探索的重要内容。按照早期的制度设计，我国县级以上人民政府及其所属部门均享有行政复议职责，是法定的行政复议机关，其内部负责法制工作的机构则具体承担和履行行政复议职能，办理行政复议案件，是法定的行政复议机构。多年以来，学者们的注意力主要集中在行政复议机关的改革上，认为现行的行政复议机关管辖体制存在复议资源过于分散、审理标准不统一、不便于群众维护权益等弊病，应将其由“条块管辖”的碎片化模式调整为“块块管辖”的集中式模式，即由一级政府相对集中行使行政复议权。这一点可以说已经形成基本共识。
    根据多元“纠纷解决”机制的法理意旨，无中立不司法，行政复议制度在其主体改革上的主导方向应是司法化，即强化行政复议主体的中立性。当前所推行的“块块管辖”式的行政复议机关改革似乎并没有严格依循这一要求和路线，仍然可能会面临“任何人不得做自己案件的法官”之质疑。对此，前面其实已经提及，有些纠纷解决制度，它们处在特定的系统内，而这正好构成其处理此类纠纷的特色和优势所在，因此可能无法实现绝对中立。相反，可以在兼顾其特色和优势的前提下确保其相对中立，即在该系统内部适当提升纠纷解决主体的法律地位，并有限度地引入系统外人士的参与。就行政复议制度而言，这意味着其特色和优势主要来源于行政复议机关之身份，即只要行政复议机关仍然隶属于行政系统，行政复议机关对行政复议机构依旧享有一定的领导权和监督权，行政复议制度的特色和优势就无法被剥离。行政复议主体的司法化应主要针对的是行政复议机构，即在行政复议机关内部逐步加强行政复议机构的专业化、职业化建设，借此提升行政复议主体的中立性。至于实践中存在的“行政复议主体的司法化改革可能会消解其特色和优势”之担忧，则大可不必，因为两者并不处于一个维度内。
    实际上，近些年，我国很多地方都开始注意到这个问题，并展开了一些有益探索。作为早期承担和履行行政复议职能的行政复议机构，各级政府及其部门的法制工作机构，不仅法律地位较低，而且行政复议职能并非其主业，专业化、职业化水平不高，影响了行政复议主体的中立性，有学者甚至认为这是造成我国行政复议制度困局的主要原因。在此背景下，许多地方借助2018年党和国家机构改革的东风，纷纷推动本区域的行政复议机构改革。具体而言，各级政府成立专门的行政复议局，办公地点设置在本级政府的司法行政部门，由其具体承担和履行行政复议职能，办理行政复议案件。在人员配置上，行政复议局的组成人员基本上都是司法行政部门的工作人员，业务素质较高。有时候，为了办案的需要，还会从其他政府部门临时抽调业务人员。在管理体制上，行政复议局虽然归司法行政部门具体管理，但要以本级政府的名义对外作出行政复议决定，也即“一套人马、两个牌子”。此外，各级政府还相继成立由行政执法部门法制机构负责人和业务骨干、高校法学专家以及实务经验丰富的律师组成的行政复议委员会，实行动态管理，作为行政复议机构的专业咨询机构。各级政府的行政复议局在办理一些重大、疑难、复杂案件的过程中，应通过论证会、书面征询等方式，充分听取行政复议委员会的意见，并将该意见作为审理行政复议案件的重要参考。
    可以看出，地方探索的行政复议机构改革，总体上是按照司法化的方向展开的，通过对其进行专业化、职业化建设，形成统一的行政复议队伍，再辅之以主要由行政系统外人士所组成的行政复议委员会充当“外脑”，弥补体制内的专业性和权威性短板，行政复议主体的中立性得到较大程度的提升。这有利于降低公众对过往行政复议主体“不专一、不胜任乃至官官相护”的质疑和拷问，培育和树立他们对行政复议制度的信心，理应成为未来我国行政复议主体改革之选。
    （二）行政复议过程的亲历性
    一直以来，我国在行政复议方式上主要采取的是书面审查模式，即行政复议机关只需要审查申请人和被申请人按照要求所提交的书面材料，只有在“申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要”时，才可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。从实践来看，此种例外情形很少发生，申请人提出要求，行政复议机关鲜有接受。行政复议机关自身也甚少主动启动，在审查行政行为时原则上都是通过书面审查的方式进行的，当事人参与行政复议过程的机会非常少。之所以作出这样的制度安排，其背后考量可能是为了提升行政复议的效率，彰显其高效便捷的行政特色和优势。
    根据多元“纠纷解决”机制的法理意旨，听取当事人的陈述与申辩，允许当事人参与到纠纷解决过程之中并适度“对抗”，是现代司法的基本原则和黄金标准，至关重要。作为“多元纠纷解决机制”的构成，行政复议制度以牺牲“公正”为代价来换取“效率”，着实有些本末倒置，不仅有违自然正义理念，而且可能加剧申请人的疑窦和不信任感，不利于行政纠纷的实质性化解。因为行政复议是行政系统内的一个纠纷解决制度，本就容易引发各种“暗箱操作”之嫌。在书面审查模式之下，在行政行为作出过程中已经处于优势地位的行政机关，在行政复议过程中的优势地位会潜移默化地得到进一步强化——由于缺乏面对面的直接交流、对质和辩论，行政复议机关在审查过程中可能会高度依赖作为被申请人的行政机关所提交的证据材料，与行政复议机关位于同一系统的被申请人也会有更多机会和通道与行政复议机关联系和沟通。书面审查模式事实上只是将作为申请人的相对人“关在门外”，作为被申请人的行政机关并未受到实质影响。
    为此，在行政复议方式的改革上，理想的做法应是采取一种繁简分流的制度安排，在遵循基本司法原理和准则的基础上，适当兼顾案件的差异性以及公共资源的优化配置。这也是法院司法审判的惯常做法。具体而言，对于绝大部分的行政复议案件，行政复议机关应采取言辞审理的模式，通过面对面或互联网等信息化方式听取当事人的意见，允许他们围绕案件的法律问题、事实问题以及焦点等进行举证质证和辩论。这样一方面可以确保在行政行为作出过程中处于不对等地位的当事人在行政复议过程中能够实现控辩机会和手段上的基本对等，防止行政复议机关受到被申请人一方的潜在、过度影响；另一方面也有助于行政复议机关发挥其层级和专业优势，全面、准确地查明案件事实，作出精准裁断。除此之外，对于重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机关还应举行听证，听取行政复议委员会的意见；对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的普通行政复议案件，行政复议机关则可以适用简易程序，采取书面审查的模式。
    在实践中，有学者可能担忧，行政复议制度原则上采取言辞审理的模式会降低案件审理的效率，削弱其“高效便捷”之特色和优势。需要说明的是，这的确是一个事实，但并非一个问题，理由如下：第一，在大部分的纠纷解决中，公正价值都是第一位的，不能舍本逐末，为了追求“效率”而牺牲“公正”。“不过，值得注意的是实践中行政复议过度行政化，过于考虑效率和成本，结果往往不利于保障公众的参与权和其他合法权益……”；第二，与行政诉讼、行政信访等其他行政纠纷解决制度相比，“高效便捷”其实并不是行政复议制度的最大特色和主要优势，这纯属一个理论误解。关于这一点，笔者会在下文中进行详细论证和说明；第三，行政复议制度的效率主要是靠充分发挥其系统内的层级性、审查上的专业性以及执行上的便利性等行政特色和优势进而优化审理程序、缩短审查时限这样的间接方式予以提升，径直采用书面审查模式着实有些“粗鲁”。
    （三）行政复议决定的不可诉性
    行政复议决定是否可诉实质上涉及的是行政复议机关能否作被告的问题。自我国行政复议制度创设之日起，行政复议机关作被告就成为一个惯常做法。2014年修改前的《行政诉讼法》规定行政复议机关在作出改变决定时要作被告。2014年修改后的《行政诉讼法》对行政复议机关作被告的情形进行了明显扩充，规定其在作出维持决定时要作共同被告，不作为时可能作被告。暂不考虑立法者作出这一制度安排的缘由和动机，仅从功利的角度来看，行政复议机关作被告在督促其严格依法、准确履行行政复议职责等方面确实产生了显著效果。据有关学者统计，在2014年到2016年间，行政复议的维持率呈持续下降趋势，行政复议的直接纠错率则展现出与维持率相反的趋势，不断上升。与此同时，行政复议机关作被告也带来了一些负面后果，其中之一便是行政复议机关可能会通过各种潜在手段排斥乃至抵触行政复议职责，不作为或不予受理行政复议申请的现象逐渐增多，因为这样至少可以降低其成为被告的概率。实践中，行政复议由“维持会”转向“驳回会”初露端倪，行政复议机关作被告的“后遗症”逐渐凸显。以安徽省为例，在《行政诉讼法》修改前，全省范围内的行政复议驳回率一直维持在7.2%左右。在《行政诉讼法》修改后，这一比率短时间内即飙升至19.63%。
    根据多元“纠纷解决”机制的法理意旨，司法权不宜作诉讼标的，司法机关不宜作被告。既然行政复议机关行使的是一项准司法权，是以中立的第三方角色解决行政机关与相对人之间的纠纷，那么行政复议机关作被告制度理应废止，一律改由原行政行为作诉讼程序标的，原行政机关作被告，借此打消行政复议机关的后顾之忧，增强其履行行政复议职责的积极性。当然，此种制度设计也会带来两个新的问题，即如果法院关于原行政行为的裁判结果与行政复议决定不一致，那么该怎样对待这个行政复议决定？如果行政复议机关在任何情形下都不作被告，那么该如何确保和督促行政复议机关严格依法、准确履行行政复议职责？
    对于第一个问题，当事人对行政复议决定不服，以原行政行为为诉讼标的，以原行政机关为被告向法院提起行政诉讼。法院围绕原行政行为展开审查后，作出与行政复议决定不一致的裁判。基于司法的最终性，行政复议决定自然不再具有法律效力。在程序上，法院可以向行政复议机关送达生效裁判文书，并同时以司法建议的方式建议其自行撤销行政复议决定。对于第二个问题，实际上存在一个认知误区。行政复议机关作被告之所以能够发挥确保和督促其严格依法、准确履行行政复议职责的作用，并不是因为行政复议机关担心作被告，而是担心作被告后可能导致的败诉以及由此触发的行政系统内部的考核与追责等一系列问题。如此，在制度设计上可以考虑直接跳过“行政诉讼被告”这一中间环节，借鉴法官司法责任制评价体系，强化行政系统内部的监督与追责，只是需要掌握好具体的分寸问题，将“行政复议行为”和“行政复议决定”区别开来。比如，可以将行政复议机关不作为、不受理以及行政复议人员徇私舞弊等一些渎职违法行为纳入监督与追责范畴。行政复议决定的内容则属于一种专业判断，应予以适当尊重，行政复议机关无须担责。当然，短期内，为了防止行政复议机关变成简单的“维持会”，可以考虑将维持决定暂时纳入，即如果行政复议机关作出维持决定后，法院经审查对原行政行为作出否定性评价，行政复议机关应承担相应责任。
    五、多元纠纷解决机制视域中行政复议制度的行政化面相
    根据“多元”纠纷解决机制的法理意旨，行政复议制度的行政化面相主要集中在其行政特色和优势上。需要解决的问题是，行政复议制度究竟应具有哪些行政特色和优势？各行政特色和优势之间有无主次、强弱之分？实际上，行政复议制度的行政特色和优势，有些是其与生俱来的，即便是司法化改革也无法将它们予以剥离；有些则是需要从外部采取一系列相关措施予以激活和保障的。
    （一）行政复议制度与生俱来的行政特色和优势
    行政复议机关一般都是被申请人的上一级机关，两者均位于行政系统内且具有一种领导与被领导的层级关系。即便当前我国推行了行政复议体制改革，行政复议机关和行政复议机构仍然被设置在行政系统内，行政复议机关的法律地位也依旧高于被申请人，两者之间还是一种行政领导关系，这构成行政复议制度鲜明的特色。这一特色让行政复议制度与行政诉讼、行政信访等其他行政纠纷解决制度相比，在解决行政纠纷上先天性地带有如下两个比较显著的优势。
    首先是审理上的专业性。如前所述，在现代社会，行政纠纷的复杂性和专业性日渐增强是社会矛盾的典型特征。这使法院的行政审判工作面临较大挑战和压力。因为法院虽专为纠纷解决而设，但其优势主要体现在行政纠纷解决的流程把控如举证、质证以及法律适用等普适性事项上，在行政纠纷具体内容的理解和判断上则可能会弱于与被申请人位于同一系统内且具有领导与被领导关系的行政复议机关——行政复议机关不仅在日常状态下就享有对被申请人行政行为的法定监督权，而且还会长期直接处理很多该行政行为领域相类似的行政事务。较之法院，行政复议机关对行政系统的运作更加熟悉，对行政管理知识的运用亦更加精准，审理起来便更加得心应手。这就是为何在已经有“行政诉讼”这一行政纠纷解决制度的前提下，还要单独在行政系统内创设“行政复议”的重要原因。
    其次是执行上的便利性。这个特色和优势主要是指对于行政复议机关作出的行政复议决定，作为被申请人的行政机关在执行的压力和动力上可能会更大一些。这本质上是由行政复议机关和被申请人之间所具有的“领导与被领导的层级关系”自然延伸出来的一种效力。因为科层制的结构使得行政复议机关具有与生俱来的组织优势，能够通过干部选拔与任用、绩效考核与评价以及公共资源分配与调整等多种有力手段影响被申请人。这一点行政诉讼也无法与行政复议相比，“裁判执行难”一直是困扰我国行政诉讼实践比较突出的问题，行政复议机关却很少为此担忧。尽管2014年修改的《行政诉讼法》为保障行政诉讼裁判的有效执行增设了诸多强有力的制度和举措，但我们有理由相信，无论行政诉讼在此方面如何改进和优化，只要行政复议机关肯发力、肯用力，对于作为被申请人的行政机关，其执行手段和方式只会比法院更多样、更有力，执行起来亦会更加便利。
    总而言之，以上两种行政特色和优势是行政复议制度与生俱来、不可剥离的一种“自然秉性”。只要行政复议还被称之为“行政”复议，行政复议权限还由行政系统内的主体所掌握，审理上的专业性和执行上的便利性这两种行政特色和优势就会存在，行政复议制度的司法化改革不会对其产生太大制约和影响。
    （二）行政复议制度需要激活的行政特色和优势
    这类行政特色和优势本质上也是基于行政复议制度的“行政”之特性所派生出来的，只不过它们需要在行政复议立法以及相关制度设计上加以激活和保障才能实现而已。概括而言，主要包括受案范围的宽泛性、审查标准的深度性以及决定类型的全面性三个。因为从逻辑上讲，基于行政层级内部监督，上级行政机关有权对其所领导的下级行政机关的所有行政行为都予以审查，并且可以审查这些行政行为的所有方面，最后还可以基于不同情形和现实需要对行政行为作出恰如其分的处理决定。行政诉讼就不具备这些特色和优势，其往往需要顾及司法与行政之间的关系，在受案范围、审查标准以及判决类型等事项上均接受一定限制，恪守一定边界，否则会引发“司法权过度干预行政权”之嫌。比如，在行政行为的审查标准上，法院一般只能审理其合法性问题，合理性的审查权限非常小。
    长期以来，我国在行政复议的审查标准上已经基本达到要求。行政复议制度创设之初，行政复议机关即被赋予了较为宽泛的审查权限，可以对受案范围内的所有具体行政行为的合法性与合理性问题展开审查，“明显不当”成为法定的审查标准之一。在行政复议的受案范围和决定类型上，做得还远远不够，发展不尽人意。行政复议的受案范围总体有些狭小，与行政诉讼差异不大，尤其是没有容纳一些不能进入行政诉讼的纠纷类型。行政复议制度无法发挥出自身对其他行政纠纷解决制度应有的引领和补充作用，“在特殊类型行政争议的化解方面勇于担当”。行政复议的决定类型也比较单一，与行政诉讼尚存在差距，主要以维持决定和撤销决定为主。变更决定的适用范围相对狭窄，并且还是由行政复议机关在三种不同的决定类型中裁量选择。这容易引发程序上的空转，难以实质性化解行政纠纷，影响行政复议制度在多元纠纷解决机制中的竞争力和吸引力。实际上，《行政复议法》已经注意到这些问题，采取了一些针对性的改进举措。具体而言，在行政复议的受案范围上，将“具体行政行为”改为“行政行为”，并明确将行政协议、行政赔偿、政府信息公开等行为列入，对行政纠纷可以说是应收尽收。在行政复议的决定类型上，一方面，将变更决定单列规定的同时，显著扩大其适用范围，行政复议机关甚至可以针对“未正确适用法律依据”这一合法性问题直接作出变更决定；另一方面，细化确认违法决定的适用情形，并为行政协议纠纷增设单独的决定类型。这些修改皆是激活行政复议制度的行政特色和优势之举，对于提升其实质性化解行政纠纷的能力，增强其在多元纠纷解决机制中的竞争力和吸引力，继而逐步成为化解行政争议的主渠道，意义重大。
    除了上述实体方面的行政特色和优势外，较之行政诉讼等其他行政纠纷解决制度，行政复议制度还具有程序上的“高效便捷”之特点，只不过其在行政复议制度的价值序列中处于较低位阶而已。因为对于一项制度而言，其主要的特色和优势应是其先天自带的或者虽然是附带，但采取一定措施就能激活的。对于行政复议制度而言，审查上的专业性、执行上的便利性以及受案范围的宽泛性、审查标准的深度性、决定类型的全面性等特色和优势皆属于这一范畴。“高效便捷”这一特色和优势则由于深受各种因素的影响和制约，并不属于此列，毕竟行政并不必然意味着高效。实际上，只要行政复议制度实体方面的行政特色和优势能够得到充分激活和发挥，其程序上的“高效便捷”便水到渠成。否则，无论行政复议制度的程序规则设计得有多么精简，“高效便捷”也只能是一个空中楼阁。
    （三）行政复议与其他行政纠纷解决制度之间的衔接
    根据“多元”纠纷解决机制的法理意旨，行政复议制度不仅需要保有自身行政特色和优势，而且这些行政特色和优势还应有机会公平地接受“市场”检验，进行自由竞争。当前，在行政复议制度与行政诉讼、行政信访等其他行政纠纷解决制度之间的衔接上，我国法律总体确立了“自由竞争和选择”的模式。各纠纷解决制度可以各施己长，凭借自身的特色和优势吸引当事人的兴趣；当事人亦可以结合纠纷特点和偏好，自行选择纠纷解决制度。与此同时，法律也设置了部分行政复议前置的情形，主要针对的是一些专业性、技术性比较强的行政纠纷。近些年，这一情形还呈现出逐步扩大的趋势，并得到了一些学者的支持。
    梳理和考察发现，立法者适度增加部分行政复议前置的情形，其背后大都是基于政策层面的考量，具有较强的功利性。目的主要有二：一是国家希望在短时间内强制性地激活行政复议制度，提升其使用率，在缓解行政复议制度尴尬处境的同时，减轻法院的行政审判负担和压力；二是国家想引导某些特定的行政纠纷流向行政复议通道，通过充分发挥行政复议制度的行政特色和优势，促进行政纠纷的实质性化解。近些年，行政复议前置情形呈现出逐步扩大的趋势，其实也是受到“化解行政争议的主渠道”这一改革定位和目标指向的影响。简而言之，就是在市场自身无法在行政复议制度与行政诉讼、行政信访等其他行政纠纷解决制度之间进行有效调节时，“国家之手”便从幕后走向台前，施以一定干预。
    在行政复议制度的特定发展阶段，有限度容忍部分行政复议前置情形的存在，确实是必要的。尤其是在当前要把行政复议制度打造成为化解行政争议的主渠道的政策背景下，行政复议前置的意义更加凸显。“在‘行政冲在争议解决第一线、司法坚守争议解决最后一道防线’理念的支配下，转而选择扩容行政复议前置情形，确有可能实现‘做大、做强’行政复议的初衷。”然而，未来随着问题的解决和目的达致，行政复议前置的情形应逐步限缩直至废止。因为这种做法本质上违背了“多元”纠纷解决机制的法理意旨，同时也是对当事人诉权的侵犯，长远来看并不利于行政复议制度的发展。无数事实证明，权力无法等同于权威，强制未必赢得公众的真正信任，政府应在解决市场问题后适时收手。行政复议制度的优势理应是一种自然状态下经过市场充分检验的优势，由此给当事人带来益处。那些依靠强制实现的优势，根基并不牢固，难以持久，反而还会无形间降低行政复议机关对自身行政特色和优势的关注。相反，在“自由竞争和选择”的模式下，可以倒逼和引导行政复议机关将注意力放在行政特色和优势的培育上，不断提升实质性化解行政纠纷的能力。我们相信，只要行政复议制度的特色足够突出且真正激活，其完全可以凭借自身的比较优势赢得公众的信任和青睐，并借此在多元纠纷解决机制的市场竞争中脱颖而出，逐渐成为化解行政争议的主渠道。这是公众选择纠纷解决制度的实践理性，亦是世界大部分国家的普遍做法和经验。
    余　论
    从实践来看，行政复议制度之所以运行效果不佳，没有完全发挥出期冀中的作用，除上述这些制度设计上的客观原因外，职业尊荣感不强导致行政复议人员不积极、法治宣传不够导致社会公众不知晓等主观因素也十分重要。有鉴于此，要想把行政复议真正打造成为化解行政争议的主渠道，除了要在其司法化和行政化两个方向上同时发力外，还必须辅之以一些相应的法治保障与配套措施。
    其一，提升行政复议人员的职业尊荣感。职业尊荣感是指从业人员对所从事职业发自内心的自信与尊敬以及对职业荣誉的自觉维护。从业人员如职业尊荣感淡薄，就很难产生敬业精神，正确履职的使命感便会减弱。行政复议是一项专业性很强的法律职业活动，但由于产生较晚且长期采取“条块管辖”的模式，未能实现专职化运行。这导致与法官、检察官等法律职业群体相比，行政复议人员的职业尊荣感明显偏低，对行政复议制度的发展造成不利影响。对此，可考虑从如下三个方面加以完善：一是推动行政复议主体的专职化建设，原则上一级政府层面只设置一个行政复议机构和一支行政复议队伍；二是建立行政复议官制度，规范行政复议人员的任职、培训、交流等管理工作，增强职业共同体意识；三是探索符合行政复议工作特点的激励保障机制，在提升工资福利待遇的基础上加大对行政复议系统涌现的典型人物的挖掘与宣传，借此讲好行政复议故事。新的《行政复议法》第6条、第9条已有所规定。
    其二，加大对行政复议制度的社会宣传。按照常理，行政复议制度能够被公众选择的首要前提是他们知晓这个纠纷解决制度的存在，否则无论行政复议制度有多公正、富有多少特色和优势，效果都注定有限。相较于行政诉讼制度，行政复议制度本就起步稍晚，“知名度”较低且位于行政系统内，“信誉度”不高，再加上这些年相关社会宣传工作做得还不到位，导致公众对行政复议制度的知晓率并不理想，继而降低了其被选择的概率。对此，可考虑采取如下三个方面的举措：一是建立行政复议告知制度。对于比较适合通过行政复议解决的纠纷，法院等在登记立案前应告知当事人该渠道的存在，供其自行选择；二是常态化举办形式多样的社会宣传活动。在行政复议权集中至一级政府的情况下，可由各级司法行政部门负责，重点宣传行政复议制度的性质和功能、特色和优势、运作流程和规则等；三是定期发布行政复议典型案例，新《行政复议法》第4条第4款明确国务院行政复议机构可以发布行政复议指导性案例。这个可交由司法部负责，由其在全国范围内每年遴选一批代表性的行政复议案例，借此打造行政复议名片。