张忠利：国土空间开发保护立法：理论基础、体系定位与重点问题

    内容摘要：制定“国土空间开发保护法”,是在法治轨道上推进国土空间治理现代化的必然要求。为实现国土空间开发保护领域的良法善治，应当从理论基础、体系定位和重点问题等方面对国土空间开发保护立法展开深入研究。在理论基础方面，应当以主体功能区建设法治化为核心任务，坚持系统整体论的调整方法。在体系定位方面，应当将该法定位为国土空间开发保护领域基本法、推动实现国土空间永续发展综合法和侧重从生态文明角度进行管控的区域协调发展保障法。在制定该法过程中，应当对国土空间开发保护激励性制度的体系化、跨域治理协调机制的法律表达和国土空间开发保护法的立法模式等问题进行重点研究。
    关键词：“国土空间开发保护法”；国土空间治理；主体功能区建设；立法模式
    党的二十大报告提出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。优化国土空间格局，构建良好的国土空间秩序，实现国土空间治理体系和治理能力现代化，是实现人与自然和谐共生现代化的题中之义。习近平总书记在2020年中央全面依法治国会议上指出：“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。”为实现国土空间治理现代化，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》不仅提出初步建立国土空间规划体系、形成全国国土空间开发保护“一张图”和全面提升国家国土空间治理现代化水平等三个阶段性目标，而且还提出“研究制定国土空间开发保护法”，为构建高效、协调、可持续的国土空间开发保护格局夯实了法治保障之基。制定“国土空间开发保护法”，是在法治轨道上推进国土空间治理现代化的必然要求。为实现国土空间开发保护领域的良法善治，有必要从理论基础、体系定位和重点问题等方面对国土空间开发保护立法展开深入研究。在理论基础方面，应当以主体功能区建设法治化为核心任务，坚持系统整体论的调整方法。在体系定位方面，应当将该法定位为国土空间开发保护领域基本法、推动实现国土空间永续发展综合法和侧重从生态文明角度进行管控的区域协调发展保障法。在制定该法过程中，应当对国土空间开发保护激励性制度的体系化、跨域治理协调机制的法律表达和国土空间开发保护法的立法模式等问题进行重点研究。对上述问题进行深入分析，有助于凝聚推动国土空间开发保护立法的社会共识，促进国土空间开发保护立法理论研究的深化，加快国土空间开发保护立法的步伐。
    一、国土空间开发保护立法的理论基础 研究制定“国土空间开发保护法”，首要任务是明确立法目标、调整对象和调整方法。这些问题实际上关乎国土空间开发保护立法的理论基础，而对这些问题的回答，离不开对国土空间开发保护立法方法论、政策论和认识论的探讨。
    （一）国土空间开发保护立法方法论基础
    目的是一切法律的缔造者。从法政策学角度看，任何社会问题的解决，往往首先表现为党和国家提出的一系列连续的、框架性和战略性的政策部署和安排。因此，法律往往是某一特定政策目标和政策内容的体现与载体，而政府的重大战略决策与政策也常常成为某一特定立法的直接驱动力。任何法律制度都是以法律规范的形式巩固并“保持”党和国家的政治决策，所以最好的法律乃是能够顺利达成政策目的的法律。这意味着，研究制定某一特定法律，应当对其相关的政策进行整体性把握。如此，方能找准立法机关启动制定某一特定法律背后的考量，并在整个法制体系中分析该项立法的必要性及其可行性。
    科学立法首先要准确把握立法对象背后的事理、规律或者本质问题。但是，对事物观察和思考并非纯粹的“客观”过程，每一声称客观的感知都源于当时特定的“立足点”，观察者总是在其所处之立足点来观察和思考周边事物或问题。只有改变立足点，才能获取其基于原有立足点难以获取到的新观察结果。比如，相较于《水污染防治法》《水法》（两法分别由生态环境部门和水行政部门主导，并从其部门职能和定位出发，将“水”作为环境要素或自然资源要素，从生态和生产生活两个维度进行观察和思考所作出的部门性专项立法）而言，《长江保护法》《黄河保护法》乃是中央政府从整体性角度出发，着力于国家生态安全、粮食安全、区域协调发展等战略考量，将长江流域或黄河流域等特定区域或空间作为一个完整的经济—社会—生态所组成的复杂系统进行观察和思考，并进行开发与保护之综合性立法的结果。再如，自然保护地立法则是针对自然保护地这一特定空间进行整体性立法和保护与规制的结果，其目的是在自然生态保护立法中引入空间性这一维度，将自然保护地这一特定空间作为一个整体和系统进行保护和规制。有学者总结认为，上述立法现象表明，目前我国生态法治建设正在走向“融合的差异化系统空间观”。笔者认为，研究制定“国土空间开发保护法”，必须找准制定该法的立足点，唯此方能充分证明制定该法的必要性，或者证明该法在现行法制体系中具有不可替代性。
    （二）国土空间开发保护立法政策论基础
    尽管《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》对于制定“国土空间开发保护法”具有非常重要的指导意义，但其并非是制定“国土空间开发保护法”政策依据的全部，否则会导致“一叶障目，不见泰山”。研究制定“国土空间开发保护法”，需要对国土空间开发保护相关政策及其发展脉络进行系统性把握，如此方能更好地把握党和国家制定该法的战略意图。
    对“国土空间”相关概念进行梳理可以发现，“国土空间开发”概念首次出现于2007年《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》；“国土空间开发保护”概念首见于党的十八大报告；“国土空间”与“主体功能区”两个概念首见于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，该纲要在“区域协调发展”篇明确提出“逐步形成主体功能定位清晰”的区域协调发展格局，并设专章对“推进形成主体功能区”作出专门部署。可见，“国土空间开发保护”概念是在“国土空间开发”概念基础上发展而来，两者均始于编制与实施主体功能区规划，并以推进主体功能区建设、促进区域协调发展和优化国土空间格局为目标。因此，推进主体功能区建设，促进区域协调发展，乃是国土空间开发保护制度的核心内容。2017年10月印发的《中共中央国务院关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》明确提出，“建设主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略”“要发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度作用”。可见，主体功能区制度是国土空间开发保护政策和制度体系中的基础性制度，制定“国土空间开发保护法”的核心任务乃是实现主体功能区建设法治化。
    （三）国土空间开发保护立法认识论基础
    立足点不同可能会导致观察结论不同。国土空间开发保护立法的立足点应是特定区域或者空间之“国土空间”的开发与保护，而非“国土空间规划”的编制与实施，亦非作为自然资源要素之“国土空间”即土地的开发与保护。所谓“国土空间”，包含“要素”型国土空间和“区域”型国土空间两种类型，“区域”型国土空间又包括保护型国土空间（即限制或禁止开发区域）和开发型国土空间（即优化开发区域或重点开发区域）。“开发”是指对特定区域进行的“大规模高强度的工业化城镇化开发”，并最终表现为将作为自然资源要素的农用地和生态用地转化为建设用地，从而实现特定区域土地的大规模增值，此即“土地开发权”概念中所谓之“开发”，即对土地用途的改变或者土地利用强度的提高。
    从认识论角度看，国土空间开发保护立法试图解决的是“因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”，而该类问题从根本上是由于各地区的主体功能定位不明，使得不同区域经济社会发展的资源环境承载能力不足和地区之间重复投资、恶性竞争以及发展失序失衡不协调等问题所致。因此，国土空间开发保护立法乃是以系统治理、综合治理和源头治理之整体系统论的方法，解决由于各地区粗放型、低效率和不可持续的经济社会发展所致的“生态病”问题。相对于现行环境立法，国土空间开发保护立法更加注重在中观和宏观之国土空间尺度上保护生态环境，旨在通过实现国土空间的高质量发展解决生态环境问题，是在环境法典之外山水林田湖草沙统筹治理之理念的立法表达。国土空间开发保护立法始于解决区域发展失序失衡等问题，但其重点又是围绕生态保护优先和山水林田湖草沙是一个生态共同体的原则展开。因此，国土空间开发保护立法旨在基于各地区的环境资源禀赋、资源环境承载能力、地理区位、发展阶段与潜力，找准各地区的比较优势，确定各地区的主体功能，锚定各地区发展定位和预期，从生态文明建设维度强化差异化管控与发展导向的正当性。
    二、国土空间开发保护立法的体系定位
    找准“国土空间开发保护法”在生态文明法治体系中的坐标，是实现国土空间开发保护领域科学立法的前提和基础。为此，必须尽可能从多方位、多视角分析现行立法在国土空间开发保护法制保障方面的不足。
    （一）国土空间开发保护领域的基本法
    继《长江保护法》《黄河保护法》颁布后，目前国家正在研究制定“青藏高原保护法”“国家公园法”“海岸带管理法”等。从纵向角度看，这些立法所调整的区域或流域往往覆盖多个行政区域，其保护与开发既涉及上下级政府之间的关系，也涉及平级地方政府之间的协调与合作。从横向角度看，对这些区域或流域的开发与（或）保护，也往往涉及多个政府部门之间的协调与合作。这些立法虽然或侧重对特定生态系统的整体性保护，或侧重对特定区域开发与保护的整体治理，但均属于国土空间开发保护法制的重要组成部分。比如，《长江保护法》《黄河保护法》显然属于针对流域空间的开发保护立法。此外，国家公园立法从开始就不是一项单独的任务，而是作为生态保护红线制度的重要组成部分，需要与主体功能区制度、国土空间开发保护法共同推进。保护地体系则属于自然生态空间格局下的生态保护红线体系的范畴。因此，上述立法努力必将有利于进一步完善国土空间开发保护法制体系。
    但是，在落实主体功能区战略和制度、优化国土空间格局方面，现有国土空间开发保护法制仍存在诸多问题。首先，仅对特定流域以及国家公园等具有国家代表性的自然生态空间进行立法，并未覆盖全域国土空间，面向全域国土空间开发、利用、保护和修复的国土空间开发保护法处于缺位状态。其次，《长江保护法》《黄河保护法》虽然明确划定应纳入两部法律监管的县级行政区域范围，而且《中共中央国务院关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》亦明确提出“推动主体功能区战略格局在市县层面精准落地”，但是两部法律均未对主体功能区建设作出明确规定，主体功能区建设制度的实施缺乏立法保障。而且《长江保护法》《黄河保护法》分别规定国家要建立长江流域协调机制和黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，充分表明构建跨域环境治理机制的重要性，但是构建生态文明领域统筹协调机制尚缺乏专门的立法保障。另外，除长江流域和黄河流域外，其他跨区流域同样存在构建流域协调机制的立法需求。笔者认为，为系统解决上述问题，应当加快制定“国土空间开发保护法”，并将其定位为国土空间开发保护领域的基本法。同时，以实现主体功能区建设精准落地为主要立法任务，为全域国土空间的开发与保护提供基本规则，从而更加系统地指导各类国土空间的开发与保护。
    （二）推动国土空间永续发展的综合法
    分析《长江保护法》《黄河保护法》内容可以发现，两部法律旨在实现多元目标的协同治理与优化，生态环境保护却并非其唯一的立法任务。比如，《长江保护法》不仅就长江流域水污染防治和生态环境修复作出规定，还就长江流域国土空间规划及其用途管制、水资源和野生动植物等自然资源保护以及绿色发展作出系统规定。《黄河保护法》不仅就黄河流域生态保护与修复和污染防治作出规定，还就黄河流域国土空间规划及其用途管制、水资源节约集约利用、调沙治沙和防洪安全等作出全面规定。因此，这两部法律采取的是非线性整体主义的调整方法，宜将其定位为针对特定流域空间的绿色发展法，其目标是采取多元措施为实现绿色发展提供法律保障。这两部法律并非传统部门法意义上的环境法，因而亦难将其归于作为领域法的环境法。这充分表明，曾经长期分立的水事法、土地管理法和环境法正呈现加速融合的趋势，而环境法本身也在经历结构性变迁。
    尽管国土空间开发保护法旨在推动实现国土空间高质量发展，并与正在研究制定的生态环境法典均以可持续发展为主线索，且两者在自然生态空间部分的立法有一定交集，亦均采取基于生态系统的综合管理方法，但两者并不能相互替代。首先，两项立法的基石性概念不同，前者为“国土空间”概念，后者则为“生态环境”概念。其次，两项立法的核心目标不同，前者重在统筹实现生态安全、粮食安全、国土安全等多元目标，属于目标导向型的综合法范畴，既追求生态良好，也追求生产发展和生活富裕；后者则重在改善生态环境质量和规制环境风险等，属于问题导向型的领域法范畴，重在实现“生态良好”目标。最后，两项立法的重心不同，前者注重对不同区域的主体功能进行法律定位，重在构建“区域”型法律制度，并发挥其对“要素”型生态环境和自然资源法制的统领作用；后者则试图实现生态保护领域的“区域—要素”统筹立法。因此，宜将国土空间开发保护法定位为旨在实现国土空间高质量发展的综合性立法，从而为制定该法获取更大的立法空间。
    （三）侧重生态管控的区域协调保障法
    尽管国土空间开发保护立法以国土空间的开发、保护、利用和修复为调整对象，并围绕人口、经济、资源环境相协调的“国土空间”展开，但是并不能因此“见物不见人”。因为任何法律都是价值判断的结果，而正义则是法律的首要德性，任何立法本质上是在不同主体之间进行利益分配与协调。“国土空间开发保护法”本质上是一部国土空间利益“分配法”。正是基于此，《全国主体功能区规划》《省级国土空间规划编制指南（试行）》《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，均将促进区域协调发展作为规划编制的基本原则。而区域协调的本质是利益协调，促进区域协调发展，首先要实现区域内人与自然的和谐共生，即该区域的经济社会发展须在本区域资源环境承载能力范围之内。实质上是不同类型的个体利益须与整体环境利益之间协调与平衡，然后才能以此为基础推动不同区域之间的协调发展。因此，主体功能区建设显然是推动区域协调发展的题中之义，是有效落实区域协调发展战略的约束性条件。
    为构建高效、协调、可持续的国土空间格局，近年来国家先后印发《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等政策文件，明确提出要“研究论证促进区域协调发展的法规制度”“研究制定国土空间开发保护法”。从宪法教义学角度看，上述立法要求乃是区域协调发展国家保障义务的法律制度化。有学者认为，为强化区域协调发展的法治保障，国家应当适时制定区域协调发展法。因此，必须准确区分“国土空间开发保护法”与“区域协调发展法”两部法律在优化国土空间开发格局方面的功能定位。笔者认为，国土空间开发保护法重在实现生态管控，旨在基于不同区域的自然资源禀赋、区位比较优势、资源环境承载能力、现有开发强度和开发潜力等确定该区域的主体功能；区域协调发展法则重在促进区域间的实质平等。前者虽然有差异化考核机制、生态保护补偿政策等制度设计，但并不足以实现区域之间的实质平等，而且主体功能区建设亦非区域发展失衡的唯一原因。
    三、国土空间开发保护立法的重点问题
    目前，国土空间开发保护立法的理论研究较为薄弱，存在诸多重点、难点问题亟待深入研究。本文仅选择国土空间开发保护激励性制度、跨域治理协调机制和国土空间开发保护立法模式三个方面进行重点研究。
    （一）构建国土空间开发保护激励性制度体系
    主体功能区建设的核心思想是，确立并践行“发挥地区比较优势”的区域差异化、精准化的现代空间治理理念。但是，除非建立相应配套政策，否则这种差异化的国土空间开发保护政策，可能会因为限制某些区域的发展而加剧区域发展失衡问题，并因此无法得到某些地方政府的积极落实，从而影响国土空间开发保护立法的实施效果。任何法律规则如果能与被管理者激励相容，将会极大降低执法成本，并提高其合规动力。因此，主体功能区建设的有效落实和推进，有赖于建立科学合理的区域利益协调机制，其实质是在相关利益主体之间建立激励相容的法律制度。国土空间开发保护立法应当考虑下列三个方面主体之间的激励相容问题：一是纵向上央地之间、上下级地方政府之间；二是横向上平级地方政府之间、政府内部不同部门之间；三是横向上的政府与市场之间、政府与社会之间。
    国土空间开发保护立法的重点问题是，如何实现国土空间开发保护激励性制度的体系化。比如，建立生态保护补偿制度是主体功能区建设的重要内容，但在《环境保护法》（2014年修订）已对其作出规定情形下，是否有必要在“国土空间开发保护法”中作出规定。有学者认为，应当在“生态环境法典”自然生态保护编中对其作出系统规定。笔者认为，在“国土空间开发保护法”中对该制度作出规定亦有其合理性，因为该制度实质上是对国土空间开发型区域、保护型区域因其发展权受限所作的生态保护外溢效果的补偿。此外，2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，明确提出建立“健全生态产品保护补偿机制”，该生态产品保护补偿机制是否就是上文所述的生态保护补偿制度。国土空间开发保护立法，归根结底关系到土地增值收益及其公平合理分配问题。党的十八届三中全会提出，要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”。因此，制定“国土空间开发保护法”，须分析应否对土地开发权配置作出规定，应否构建相应的土地增值收益分配机制，如何处理与上述其他制度的关系。
    （二）实现跨域治理协调机制法律制度化
    作为具有中国特色的制度创新，主体功能区是一种有别于传统行政区域的地理空间单元，“是建立在社会经济相关及地理空间单位上的一种跨地方行政的规划单位”。主体功能区建设以终结GDP崇拜、突破行政区划为重要目的。国土空间开发保护立法既然以实现主体功能区建设法治化为核心任务，则须同时调整两种不同类型的区域：一是传统行政区域；二是体现不同空间尺度、跨传统行政区域、基于生态系统完整性或者经济社会一体化发展的地理空间单元。《长江保护法》《黄河保护法》与制定中的“青藏高原保护法”“海岸带管理法”等立法活动表明，第二种类型区域正在成为新时代生态法治建设的调整重点，但对该种区域进行整体性治理又须通过传统行政区域加以落实，因此须构建跨传统行政区域的协调机制。《长江保护法》《黄河保护法》关于流域协调机制的建立及其在流域治理中的枢纽地位表明，国土空间开发保护立法应考虑构建更具普适性的跨域治理协调机制。
    德国法学家卡尔?拉伦茨指出，法规范是“由被规整的社会领域之事物结构中获得的”，“法律应该以追求适合事理的规整为目标”。立法只有符合被调整对象内在的结构或机理，才可能会实现良法善治。跨域协调机制的本质是，为追求整体利益最大化而对既有的个体之间的利益结构进行重塑，在具有不同利益诉求的个体之间实现互利共赢。此所谓“个体”，则可能是中央政府、各地方政府、各政府部门，或者各政府官员。因此，在构建跨域治理协调机制的法律制度时，须考虑构建相应的程序法制度以促成跨域治理各方最大限度的共识、在各方之间无法达成共识时应如何处理、上级政府（部门）应承担何种义务等诸多问题。同时，客观真实且及时有效的信息是任何科学决策的基础，跨域治理须以不同个体之间的信息共享为前提。而信息资源又往往是个体的竞争优势所在，所以个体通常不会无条件或者无保留地、积极地进行信息共享。因此，国土空间开发保护立法，应当考虑在实现跨域治理信息共享机制上进行制度创新。笔者认为，应当从组织法、程序法和责任法等维度建立跨域治理协调机制，并强化上级政府（部门）在促进跨域协调工作上的责任。
    （三）选择适合国土空间开发保护法的立法模式
    尽管《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出要“研究制定国土空间开发保护法”，而且第十三届全国人民代表大会常务委员会立法规划也将制定“国土空间开发保护法”列为二类立法项目，但该项立法推进速度较为缓慢。其中，争议较大的问题是：是制定“国土空间开发保护法”还是制定“国土空间规划法”，以及两部法律制定的顺序问题。有观点认为，目前国土空间开发保护法的理论基础和实践经验均较为匮乏，因此其立法时机尚不成熟，而国土空间规划实践的立法需求又较为迫切，因此应选择优先制定国土空间规划法。也有观点认为，欲实现制定国土空间开发保护领域总体性法律立法任务，应以制定国土空间规划基本法为远期目标。还有观点认为，应当以法典化思维制定具有框架法性质的国土空间开发保护法，并在该法中对国土空间规划体系一并作出规定，而不再另行制定专门的国土空间规划法。
    笔者认为，现有成果在准确把握党和国家在国土空间开发保护领域战略考量方面有待深入。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》表明，党中央对于制定“国土空间开发保护法”的态度是明确的。尽管该意见也提出“推进国土空间规划立法”，但应将其理解为：在全面推动依法治国背景下，需要推动实现国土空间规划体系的法律化，但并非一定要制定一部专门的“国土空间规划法”。换言之，只要能够实现国土空间规划体系的法律化，并在“国土空间开发保护法”中作出具体规定，就一定能够达到预期的效果。同时，已颁布的《长江保护法》《黄河保护法》也表明，对于流域空间开发保护而言，国土空间规划和用途管制固然重要，但其并非流域空间开发保护法制的全部内容。而且在流域或者区域国土空间开发保护立法，已经成为新时代生态法治建设的重点。应当加快制定一部面向全域国土空间的开发保护法，即“国土空间开发保护法”，并发挥其在国土空间开发保护领域的战略引领作用。如此，更能体现在国土空间开发保护领域党对生态文明法治建设的领导。可以采取在“国土空间开发保护法”中设置“国土空间规划体系”专章，并制定“国土空间规划条例”的立法模式。
    结语
    党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，并明确提出“建立国土空间开发保护制度”。此后，以《生态文明体制改革总体方案》为代表，党和国家在健全和完善国土空间开发保护制度及其立法保障方面作出了一系列战略决策部署。党的二十大也明确提出，深入实施主体功能区战略，健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局。这意味着，必须从实现中华民族永续发展的战略高度推动生态文明法治建设，以法治力量巩固和深化生态文明建设成果。因此，国土空间开发保护立法，应当奠定深厚的理论基础，找准国土空间保护法律定位，选择适合的立法模式，为推动和落实党和国家国土空间开发保护提供立法保障。
    作者：张忠利，中国社会科学院法学研究所助理研究员。
    来源：《黑龙江社会科学》2023年第1期。