杨日旭：美国宪法上的集会自由权

    一、宪法规定
    人民之集会示威游行及集会机即根据美团宪法所作之下列规定：
    1、 第一条修正案规定：「国会不得制定有关下列事项之法律：设立宗教或禁止信教自由；限制或剥夺人民言论及出版之自由；剥夺人民和平集会及向政府请愿救济之权利。」
    2、 第九条修正案规定：「本宪法列举各种权利，不得解释为否认或取消人民所保有之其它权利」（所指即隐私权Right to Privacy，亦指民权隐摄论Penumbra Theory即人民握有对隐私的隐摄权Penumbra right to privacy的保留权。）
    二、法律
    由于宪法修正案第一条「国会不得制定法律……剥夺人民和平集会及向政府请愿救济之权利」之规定，美国迄无一综涉游行示威或和平集会之联邦法律，可资普遍应用于全国。所有关于集会游行之法规均由地方政府制定，但自联邦最高法院将宪法修正案第十四条之“平等保护”及适法程序等规定透过Gitow v. N. Y.（1925）及Del Jonge v. Orgon（1937）两案之解释，使言论自由及集会自由之联邦宪法规定均可适用于各州，并约束地方政府在制定有关言论自由、宗教自由及集会自由之规定时均不得违背联邦宪法。而联邦宪法对以上基本权利既无统一之法律可循，亦无明确之定义为藉，故有关各州及地方所颁定之有关民权之法规是否违背联邦宪法之争议则需由联邦各级法院逐级逐案行使司法审查权Judicial Review，以断定其适宪性。
    根据联邦最高法院历年所裁决有关言论及集会自由之案例，各州地方政府均对游行规定亦作相应修正，综括而言，则可获得以下要点：
    （1）任何有关言论及集会自由之法规，不得武断不公或妄加歧视；
    （2）任何有关言论及集会自由之法规条文必须明确不得笼统含混；
    （3）言论自由将纯粹言论文字与煽导动乱之行动分开；
    （4）言论自由及集会自由在原则上则采事前不干涉主义（No prior restaint），但集会后如有违法行为则采适法干涉主义；
    （5）任何有关集会游行之法规对行政官员之授权不得畀予过量之行政裁量权（escessive power of discretion）。至于对行政裁量权之是否过量发生争议，最后解释应由联邦法院裁定。
    （6）和平守法之游行示威（mass demonstration and peaceful parade）旨在请愿抗议（appeal and protest），而非在蓄意违法式抵制抗命（illegal resistance and civil disobedieuce）故不受法律制裁；
    (7)违法抵制之公民抗命，旨在蓄意违法及抵制抗命，故明知故犯，采取静坐、霸占、或拒离之行动，甘受逮捕拘留及法律制裁。
    （8）户内集会采不登记主义，户外集会则采登记主义。
    三、联邦最高法院判例
    美国联邦最高法院解释有关州政府及地方政府涉及游行示威之判例甚多，不及备列。仅就该院历年来解释之案例内容选为四类：1、游行许可证之核发；2、法院对禁止游行令（Injunction）之核发；3、游行时使用之喧话器或扩音器之管制；4、游行时间、地点及方式等，兹分述举例如后：
    （一） 游行许可证之核发：
    美国亦如法德诸国，人民均具有宪法上之和平集会及游行请愿权，而且采事先登记许可证主义。但亦有若干地方政府规定游行人数在若干数目之下，或自动而突发临时抗议得免除登记者。原则上，各州地方政府对户内集会虽采事前不干涉原则（除非申请者请求派遣警察保护者外），但对户外游行集会则采事先登记主义。但最高法院对地方所订之户外游行规则是否违宪所作之解释亦有不同之演变，兹简述如下：
    1、承认人民有权举行和来集会请愿之自由，但亦支持地方政府有权要求核发登记许可证始得在户外举行集会。在一九五○年代之前，联邦最高法院判例几均采支持地方政府所订应行登记之立场。例如：
    （1）U.S.v.Cruikshank，1876：在美国宪政史上，和平请愿权向被视为主要民权，而和平集会权则系从属权。换言之，在本案中，联邦最高法院则认为①“人民和平集会之权利其目的即为向国会请愿并申诉其不平”；（The right of the people peaceably to assemble for the prupose of petitioning congress for a redress of grievances…）；②确认共和政府之基本观念即包括人民享有和平集会及和平请愿之自由权利。时至今日，请愿自由权与集会自由权利非但已无主从之分，而且联邦最高法院且认为系与言论自由及宗教自由同等重要。
    （2）David v. Mass.1897：在本案之前，联邦最高法院对集会游行请愿问题率多听任地方政府规定处理。在此案中，大法官候谋思（Justice Oliver Wendell Holmes,Jr.）则亦支持麻州最高法院之裁决，认为波士顿市政府有权禁止在公共场所举行集会，其禁限之法规并未违宪：
    “……作为公众之代表，自得对公共使用此等场所加以管制……盖议会绝对有权并在宪法上禁止公众在公路或公园集会演说一节并未侵犯公众任何人之权利，犹如民间私宅户之禁止任何人在其住宅中发表演说一样。”(“…As representative of the public may and does exrcise control over the use which the public may make of such places…For the legislature absolutely or constitutionally to forbid public speaking in a high way or public park is no more an infringement of the rights of a member of the public than for the owner of a private house to forbid it in his house.”)
    尽管如此，本案洵开联邦最高法院特别注意并解释地方法规以防其侵犯联邦公民言论及集会自由之先声。
    （3）De Jonge v. Oregon （1937）：在Davis v. Mass.一案后不及四十年，联邦最高法院始有第二次机会对地方政府限制集会自由及言论自由之法规作更进一步之清楚解释。De Jonge系一共产赏员，违反奥立岗州麻鲁马县（Multnomah county，Oregon）犯罪帮会法（Criminal Syndicalism Law），在共产党一项集会中发表演说。该州法律视“主张以犯罪、实际破坏及任何非法行动达到工业改变或政治革命罪犯”。De Jonge被判犯罪后，不服上诉，认为州法侵犯在联邦宪法上所应享之言论自由及和平集会之自由权利。最后最高法院裁决：①和平集会之行为不应视为犯罪；②参加和平之集会之自由权利不应因政治思想而遭受限制或剥夺；③该员如无煽动暴乱制造骚动之非法行为，即不应加以限制其言论自由；集会权利为结社权之延长。此案之所以重要即因最高法院将“Gitlow Doctine”（将权利法案之条款透过第十四条修正案之适法程序之规定正式应用于对州政府之约束）再加肯定。亦即和平集会自由权利不得因政治立场而加剥夺。
    （4）Hague v. Congress of Industrial Organizations（C.I.O.,1939）：新泽西州（N.J.）泽西市（Jersey city）曾通过一项市法规，禁止任何人或团体“未经取得市政府公共安全处处长（Director of Public Satety）”颁发之许可证而在街市、公路、公共工程场地及公共建筑物聚众集会。根据此一法规，市政府禁止产业工会（C.I.O.，）在城市大街散发传单、标语宣传组织工会。Hague为市长，因禁止工会组织干部散发传单及集会讨论全国劳工关系法（National Labor Relations Act）而被控违宪。几经上诉，最后经联邦最高法院裁决认为：①市政府之拒发集会许可证确系违反宪法第十四处修正案适法程序之平等保护之原则；②市府拒发集会许可证即系侵犯宪法第一条修正案之基本民权。
    在本案中，大法官罗博兹（Justice Roberts）就任何人在大街、公园等公共场所行使言论集会及助募等自由所发表之经典性箴言迄仍为法学界所引用：
    无论街道或公园之所有权谁属，其自有人类历史以来即被信托为公众之用，以及作为集会、公民交换意见及讨论公共事务及大众问题之目的。自从古代起，这种使用街道及公共场所的权利已成为公民自由特权及诸多权利之一部分。但美国公民使用街道、公园作为对国是问题意见沟通之特权得因全民利益而加以规定：使用街道、公园之权利并非绝对而系相对权利，须受公众之方便及舒畅之节制，并遵守和平及良好秩序；但官方亦不得假藉法规而剥夺此等权利之行使（…the privilege of a citizen of the United States to use the streets and parks for communication of views on national questions many be regulated in the interests of all；it is not absolute，but relative，and must be exercised in subordination to the general comfort and convenience，and in consonance with peace and good order：but it must not，in the guise of regulation，be abridged or denied.）
    换言之，联邦最高法院已确认和平使用街道及公园等公共场所集会，请愿及游行系公民之基本权利。但此一基本民权早在People v. Kerrick 1927一案即被认为并非毫无限制之绝对权利。美国制宪先贤早已稔知在普通法传统下，非法集会即可引起具有家庭及财产权人士之疑虑，故在制定宪法第一条修正案时即不可能不考虑及此。本案则更加确认，公众和平使用街道集会、游行及请愿之基本权利非绝对而为相对之民权，为维护公共安全，地方政府得加以合理规定（reasonable regulation），已成定论。
    （5）Cox v. New Hampshire 1941：耶和华见证人会（Jehovah’s Witnesses）教徒六十八人之领导人Cox因未获得纽罕姆什尔州曼撤斯特市（Manchester）所核发这户个集会游行许可证而遭取缔，并由法院判罪。Cox不服上诉，认为市政府要求登记之规定违犯其在宪法上第一条修正案所享有之言论，集会及宗教自由。本案主题需要联邦最高法院裁决者系该市之规程是否为适宪之警察权之行使？最高法院则一致裁决该市法规并未违宪，首席大法官休斯（chief justice Charles Evans Hughes）在判决中说明理由如下：
    ①此案主题并非限制Cox之宗教崇信自由（freedom of worship），而系政府行使适当之警察权，维护公共安全，健康及道德；
    ② “宪法上所保障之发权自由即包涵一个维持公共秩序之有组织之社会存在。如无此组织，自由本身即将在恣疑过度滥用丧失”（“Civil liberties,as guaranteed by thd Constitution,imply the existence of an organized society maintaining public order without which liberty would be lost in the excesss of unrestrained abuss.
    ”）
    ③政府要求核发集会之登记许可之规定系提供适当警察权及管制街道使用之所必需；
    ④“任何人凭藉宗教责任为理由拒绝服从市政府之规定不愿众所稔知之红绿灯交通规则以之导引公众注意其所发表意见之作为是不合理的。本院认为该市法规所予核发执照之有限权力应由州法院解释为与宪法所保障之权利并无砥触。”（“One would not be justified in ignoring the familiar red traffic light because he thought it his religious duty to disobey the municipal command or sought by that means to direct public attention to an announcement of his opinion……We find it impossible to say that the limited authority conferred by the licensing provisions of the statute in question as thus construed by the state court contravened any constitutional right.”）此案之重要性即在它系代表言论自由外加行动之即例。本案即将纯言论与行动加以区别。前者系受宪法之保障，后者则须受州政府警察权之管理。
    2、一九五○年代以后，联邦最高法院对地方政府核发户外集会及示威游行许可证之裁决变化不定，每视个别情况及环境而定。因为最高法院对五○年代以后频起之违法抗命或抵制法律行动则权为重视，而且对地方政府核发户外集会或示威游行许可证之法令规章之监督亦较严格，而且裁决亦随案有异：
    （1）严格批语核发游行许可证之判例：在下列数案中，联邦最高法院均认为地方政府如警察局长或公共安全处官员握有过多之自由裁量权或过于专断之行政裁量权，对集会自由，言论自由及宗教自由构成“专前限制”（prior restaint），故加批语或裁决其为违宪。例如，在①Kunz v.N.Y.1953；②Staub v. Baxley,1958；③Niemotko v. Maryland,1959等案中最高法院的立场均不利于地方政府之游行登记许可制度。
    （2）采取有条件的支持登记许可之判例：与前数案显有不同者即在Poulos v. New Hampshire,1953一案中，联邦最高法院则采有限支持立场。该院认为某地方政府所订有关户外集会或游行登记许可证核发之规定如①条文规定语言明确；②执法官员无自由专断之裁量权；③对言论自由、宗教自由、及集会自由无“事前限制”之法意；及④无任何歧视之武断权力等还必须事时，即予以支持。凡不合以上条件之地方法令规章均经最高法院批驳。即使近在一九七六年之Hynes v.Oradell一案，联邦最高法院对明显违反宪法第一条修正案所保护之言论、宗教及集会自由权之法令规章即仍采严格监督及摒弃态度。
    总之，联邦最高法院对地方核发游行许可证之法规采以下原则：一、对户内集会采从宽主义，如无引发暴动及危及公共安全之即时而明显之危险，即不予干涉；二、户外集会包括示威游行，因涉及控制街市之秩序及交通之畅通，地方政府得制订规程加以规定，但不得为限制或剥夺宪法第一修正案之言论、宗教、集会等基本自由权利而限制；三、有关此类规则之文字必须明确；四、政府有权核发登记许可证，但主管机关及官员不得握有无限制之裁量权，或以该项裁量权在实际上剥夺或限制民权自由；五、规则必须公平而无歧视；六、和平守法之示威抗议与蓄意违法抵制抗命（civil disobedience）有别。
    （二） 法院对禁止游行令（Injunction）之签发：
    法院每应地方治安机关或政府机构基于公共安全及秩序或以未登记为由而请求法院核发命令，禁止游行。但策动示威游行者如蓄意不登记，或不服法院禁令而仍坚持游行者，即遭受取缔与惩处，如不服，可依法定程序逐级上诉。兹举以下判例说明：
    1、Walker v. Birmingham,1967：曾为诺贝尔和平奖得主之美国黑人权领袖马丁·路德·金（Martin Luther King,Jr.），为抗议白人种族歧视及争取黑人之宪法民权而领导群众在birmingham市街游行，既未登记获准游行，亦不服法院所签发之禁止游行命令，而仍坚持从事街头政治，引起社会争议，造成政治不安。尽管金所发动之街头政治为和平抗议之示威游行，且一再声明系采民众抵制抗命方式而非在间暴力革命或颠覆美国宪治政府。但为与暴力革命划清界线，曾郑重否认其本人为共产党或其从事民权组织为共党这外国组织。而且群众虽遭警方围阻，宣令解散，纵有推扯，亦未将警方人员殴打成伤，警方亦无命令“打不还手、骂不还口。”法院禁令是否违宪，金领导之示威游行是否合法，尽人皆知。美国宪政法治之所以能维持不坠即在示威群众如违法院禁令，即遭警方取缔，执法如山，决不以政治手段解决违法问题。守法重在执法，执法不严，迁就政治，较诸违法及无法尤为严重。公权力之维护为法治政府之基础。执法不严，公权力之威信即难确立。
    本案因涉及金蓄意违法，遂将游行示威主事者之一逮捕法办。被告Walker不服，后经上诉，经联邦最高法院以五对四票维持地方法院之原判。主稿裁决书之大法官史提尔（Justice Stewart）曾列举以下重点：
    （1）法院禁令及市政府之规章本身因系涉及宪法问题，自必引起争议。
    （2）上诉人（指被告Walker）应依法定程序上诉，请求司法救济，而不应妄顾法律而将争议诉请街头行动（“The petitioners shonld have followed the orderly procedures of the law rather than ignoring them altogether and carrying their battle to the street.”）
    （3）国人对其所领导之争取民权反歧视之社会运动及其不耐之郁结情绪表示同情，但“尊重司法程序系使执法措施文明化所应付之最小代价。而且亦只有尊重司法程序始能给予宪法自由更强有力之意义。”无论法院之禁令如何错误亦应服从，在事后再行早诉求值。
    2、Caroll et al, v. President and commissioners of princess Anne et al., 1968：本案与前案对法院禁令之裁决适成对比。前者认法院之禁令有效，并未违宪。而在后案，仅一年之差，联邦最高法院却认为地方法院却认为地方法院禁止向主白人优越感之全国州权党（The National States Right Party）举行示威之禁令系违背宪法。联邦最高法院所持之理由是：马利兰州Somerset县巡回法院连下两道禁令，第一次禁令系禁止全国州权党在十日内不得举行示威游行；第二次禁令则延长为十个月，该州上诉法院批准十日之禁令，而批驳十个月之禁令。但联邦最高法院则批驳马利兰州之两次禁令均为违宪。因为此两项禁令之颁发均系经由单方缺席程序（es parte proceedings）为之，所以凡事未经双方当事人之在场或容许被禁游行一方当事人之申辩而所核发之单方缺席禁令均系违宪而无效（Nu es parte injunction）。
    3、Organization for A Better Austin v. Keefe, 1971：六○年代美国黑人争取民权运动风起云涌，国会遂通过一系列人权法案，禁止住宅歧视。芝加哥区为美国黑人集中之都市。在新人权法案下，黑人乘机在白人区Austin一带购置房地产。不料房地产经纪施用各种欺诈手段，使白人区之某一白人屋主将其住宅售与黑人，一旦成交，黑人迁入，该区白人即惶惶不安，恐惧住区变坏，房价暴跌，于是纷纷竞售。因而造成整条街巷溃烂（block-busting）及“恐慌大贱卖”（panic pedling）。于是，Austin区行政官员为挽救此一危机，遂向法院请求颁发禁令，禁止白人屋主结队散发宣传小册，亦不得强迫其它屋主签具拒售保证。联邦法院认为此一地方法院之禁令即系违反宪法规定，危害屋主之基本言论自由权。
    总之，联邦最高法院对地方法院颁发禁止游行或户外集会之禁令亦采严格监督主义：第一、地方法院颁发游行禁令，原则上许可；第二、法院片面所作之缺席禁令则属无效。
    来源：法理与判例网