“法检公”三机关关系原则的解释论展开——兼论制约与监督的关系

    内容摘要：对三机关关系原则的解释论展开应建立在厘清该原则的性质是立法原则这一基础之上；对“分工”应采取“分权”这一通常理解；对“互相配合”应放弃三机关具有共同的任务这一任务论解释，采取三机关在工作程序上的衔接关系这一结合论解释，进而凸显配合的程序价值；对“互相制约”的解释首先应建立制约之递进性与互相之整体性的框架，进而将检警关系解释为制约与被制约的关系，将检法关系解释为互相制约的关系，但同时强调坚守审判中心主义的立场；对“以保证准确有效地执行法律”解释时应注意到三机关关系原则蕴含的双重目的结构。此外，彻底解释三机关关系原则还需要解释制约与监督的关系，应采取基于主客体结合的“制约监督差异论”。
    关键词：分工负责；互相配合；互相制约；监督
    《宪法》第140条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”1979年《刑事诉讼法》第5条、1996年、2012年、2018年《刑事诉讼法》第7条均在“任务和基本原则”部分规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”宪法与刑事诉讼法的规定表述几乎相同，本文将上述规定统称为“三机关关系原则”。
    在世纪之交关于司法改革的讨论中，时有观点主张废除三机关关系原则，但该观点并未成为现实；而在晚近的讨论中，尽管仍有观点主张废除该原则，但多数观点主张该原则包括“互相配合”在内的所有内容尚有教义学上的解释空间，并在宪法学和刑事诉讼法学层面均投入了可观的努力。本文总体上赞成这种解释论的立场，但认为既有研究尚未充分展开三机关关系原则的解释论原理，不乏有待商榷之处。故此，本文拟在既有研究的基础上，以检察院为视角，对三机关关系原则展开新的解释论研究。
    检察院处于刑事诉讼流程的中间环节，前接公安机关，后接法院。因此，较之其他研究视角，以检察院为视角，可以更充分地展开三机关关系原则的解释论原理；当然，任何研究视角都是有局限的，这也就意味着以检察院为视角不可能将三机关关系原则的解释论原理完全穷尽，有的内容在其他研究视角下可以得到更好的说明，但以检察院为视角会为三机关关系原则的解释论原理提供一个总体性的框架，而这个框架是其他研究视角所不能提供的。譬如，有的研究以审判中心主义为视角，较之于以检察院为视角，这种研究的确能更充分地说明法院对检察院的制约，进而更直接地表明审判中心主义的正确立场，但它既失之于就检察院对法院的制约说明较少，又失之于就检警关系作出了错误的判断。
    对三机关关系原则展开解释论研究，有一个前提性问题需要厘清，即三机关关系原则的性质。对于该性质的讨论，需要结合中国刑事诉讼法较之于其他国家刑事诉讼法独有的“基本原则”这种立法例来进行。基本原则作为“贯彻在整个法律的条文中”发挥指导作用的原则，是一种立法原则，也因其法定化而在刑事诉讼法中形成了原则与不同于原则的“规则”并行的立法模式，而这里的规则就是在作为立法原则的原则指导下制定的规则。这种原则与规则并存的结构，是中国刑事诉讼法作为（中国的）个别法独有的结构，既不是其他（如美国的）个别法的结构，又不是一般法的结构。因此，不能借鉴适用于其他个别法的法律规范理论[如德沃金（Ronald Myles Dworkin）的]来解读中国法这种独有的结构，而只能立基于中国法自身去解读。在中国刑事诉讼法中，规则是在原则指导下制定的，但这并不意味着原则一经提出其意义就是完全清晰的，否则，就无法理解学界针对相关原则的意义甚至存在的必要性展开的争论。原则的意义毋宁是在与规则相互解释的过程中得到澄清的。然而，原则与规则相互解释并不意味着原则的意义完全由规则决定，如果原则的意义任由规则决定，这将导致原则是冗余的。原则毋宁只是表明了某种框架，而逾越这个框架的规则就是有问题的。因此，既然立法原则已经成为了法律的一部分，当然可以对它进行教义学解释，但解释它的目的不是为了适用，而是为了更好地理解立法者在它指导下制定的规则；进一步地，解释它要与解释规则和其他原则相融洽，以达到法律中的体系性和融贯性要求。
    一、对分工负责的解释
    关于这一点，其实学者的解释是基本一致的，对“分工”持“分权”式理解：“‘分工’意味着三机关有不同的权力范围”“‘分工基础上的负责’意味着三机关要在各自权力范围内承担宪法和法律责任”。有学者对“分工”采取了不同于“分权”式理解的“分段”式理解，认为在三机关关系原则对应的诉讼构造中，“三机关对侦查、起诉、审判‘分工负责’，即各管一段，在其管辖的程序阶段，实现程序自控”。从实在法来看，公检法三机关分别在侦查、起诉和审判阶段的确发挥着主导作用，但若因此就说它们是“各管一段”，乃至分别在这些阶段“实现程序自控”无疑是夸大了。仅举两个毫无争议的例子就可以推翻这种“程序自控”的说法，譬如检察院在侦查阶段作出不批准逮捕的决定或在审判阶段提出二审抗诉，都必然产生程序法上的效果，从而颠覆“程序自控”。而展望未来三机关关系改革的可能空间，对“分工负责”采“分权”式而非“分段”式理解明显具有更强的解释力。
    如果对“分工”持“分权”式理解，首先要注意的是，除三机关关系原则外，《刑事诉讼法》第3条也规定了三机关的职权，且该条一般也被视为一条基本原则，即侦查权、检察权、审判权由专门机关依法行使。本文认为，该条作为一个整体当然可以被视为一条基本原则，但与此同时，该条第1款中关于三机关职权的规定也可被视为三机关关系原则中关于“分工负责”之规定的初步具体化，理由如下：第一，从历史维度看，关于三机关职权的规定是关于“分工负责”之规定的初步具体化，彭真关于刑事诉讼法的立法说明在说明三机关关系原则时就具体列举了三机关的职权。第二，从逻辑维度看，分工也即分权的结果就是具体划分三机关的职权；事实上，学理在解释“分工负责”时一般认为，这是指三机关在刑事诉讼中“分别按照法律的规定行使职权，各负其责，各司其职，不可混淆也不可代替”，这同时也是学理解释侦查权、检察权、审判权由专门机关依法行使原则三项含义中的一项。
    《刑事诉讼法》第3条第1款关于三机关职权的规定只是“分工负责”的初步具体化，“分工负责”的进一步具体化还有赖于《刑事诉讼法》第一编第一章之后的相关规则。
    在明确了分工负责与《刑事诉讼法》第3条第1款关于三机关职权之规定的关系后，可以进一步发现，从刑事诉讼法的发展来看，分工负责的含义变迁是以检察权的变化为视角展开的，或者说不是以审判权和警察权的变化为视角展开的。尽管检察权的变化必然导致审判权和警察权的变化，但前者是变化的原因，后者是变化的结果，而非相反；而由于这种必然性，检察权的变化也就体现为检法关系与检警关系的变化。
    就检法关系而言，尽管在《刑事诉讼法》第3条第1款这个初步具体化的层面从1979年至今一直没有变化，但实际上，1996年《刑事诉讼法》修改取消的免予起诉制度就事关检察权与审判权的划分。1979年《刑事诉讼法》第101条规定：“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以免予起诉。”关于免予起诉制度，20世纪90年代前期法学界争议激烈，其中有一种观点认为该制度“侵犯了审判权，剥夺了被免诉人的上诉权，缺乏必要的监督，应当取消”；当然，也存在相反的观点认为该制度未侵犯审判权。1996年《刑事诉讼法》修改取消了免予起诉制度，立法机关认为，该制度存在两大问题：“一，不经法院审判程序就定有罪，不符合法制的原则；二，实践中，对有些无罪的人决定免予起诉，侵害了被告人的合法权利；对有些依法应当判刑的，却给予免予起诉。”与此同时，1996年《刑事诉讼法》第12条还新规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”由此可见，在立法机关看来，免予起诉制度与审判权关系密切，而审判权由法院行使，只有法院才能决定被告人是否有罪，检察院则没有相应的权力。
    就检警关系而言，尽管在《刑事诉讼法》第3条第1款这个初步具体化的层面从1979年到1996年文字表述有所变化，但真正有实质意义的变化并不发生在这个层面，而是发生在《刑事诉讼法》第一编第一章之后的相关规则这个进一步具体化的层面，概括地说，是发生在刑事诉讼法关于检警两方的侦查权的规定之中。从1979年到2018年，四部《刑事诉讼法》均规定刑事案件的侦查一般由公安机关进行，但在相对于“一般”的检察机关的管辖范围上，四部刑事诉讼法的相关规定却时有变化。总体而言，改革开放以来，检察机关的管辖范围经历了一个从扩大到缩小的过程。1979年，该范围限于贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪等。1996年以后，在建设社会主义市场经济的背景下，该范围纳入了贿赂案件、国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利的案件等，同时也将立案侦查的对象集中到国家机关工作人员之上；相应地，上述案件的立案侦查权由公安机关划归检察机关。立法机关指出了如此修法的理由：“一是，有利于检察机关集中力量，对贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职等犯罪案件进行侦查，这对加强反腐败斗争有重要意义；二是，检察机关可以对公安机关的侦查加强监督，发挥检察机关的监督职能作用。”而在2016年以来国家监察体制改革的背景下，检察机关的管辖范围大大缩小，主要集中在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪之上。2018年，《监察法》制定和《刑事诉讼法》修改相继从法律层面确认了国家监察体制改革的成果。当年3月，立法机关在制定《监察法》时指出：“国家监察体制改革之前，党的纪律检查机关依照党章党规对党员的违纪行为进行审查，行政监察机关依照行政监察法对行政机关工作人员的违法违纪行为进行监察，检察机关依照刑事诉讼法对国家工作人员职务犯罪行为进行查处，反腐败职能既分别行使，又交叉重叠，没有形成合力。同时，检察机关对职务犯罪案件既行使侦查权，又行使批捕、起诉等权力，缺乏有效监督机制。深化国家监察体制改革，组建党统一领导的反腐败工作机构即监察委员会，就是将行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量整合起来，把反腐败资源集中起来，把执纪和执法贯通起来，攥指成拳，形成合力。”其后，立法机关在修改《刑事诉讼法》时指出：“十三届全国人大一次会议审议通过了宪法修正案和监察法。为落实宪法有关规定，做好与监察法的衔接，保障国家监察体制改革顺利进行，拟对刑事诉讼法作以下修改补充：1.删去人民检察院对贪污贿赂等案件行使侦查权的规定，保留人民检察院在诉讼活动法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的侦查权。”由此可见，立法机关在近30年内对检察机关适宜行使什么样的权力的判断是不一样的：1996年，立法机关认为由检察机关侦查贪污贿赂等犯罪案件对加强反腐败斗争有重要意义；但在20多年之后，立法机关认为对贪污贿赂等案件的调查权更适合由监察委员会行使，这样可以促成反腐败资源的效益最大化，而原来有关贪污贿赂等案件的侦查权由检察院行使的制度规定是造成反腐败职能没有形成合力的一大原因，同时也导致对检察权监督的低效。相应地，大部分职务犯罪的立案侦查（调查）权由检察机关划归监察机关。无论是相关案件在公安机关与检察机关之间转移，还是在检察机关与监察机关之间转移，都会导致检警之间分工负责的变化。
    总之，在将分工解释为分权的基础上，不论是取消免予起诉制度导致的检法关系的变化，还是调整侦查权导致的检警关系的变化，都可被视为相应时期立法机关基于功能主义原理对三机关行使什么样的权力最为合适的判断。
    二、对互相配合的解释
    从词义上讲，“配合”有两个义项：第一，各方面分工合作来完成共同的任务；第二，机械或仪器上关系密切的零件结合在一起。有意思的是，具体到互相配合中，这两个义项分别对应着互相配合的任务论解释与结合论解释。
    互相配合的任务论解释强调三机关办理刑事案件时具有共同的任务，这也是对“互相配合”的发生学考察所揭示的解释。在分工负责、互相配合、互相制约三者之中，最先产生的是互相配合，它早在1950年就已出现。它强调三机关具有共同的任务和目的，在此前提下“分工负责并不是首要的，甚至不一定要有明确的分工”；继而产生的才是分工负责和互相制约，后两者产生于1953年政务院政法委员会党组随最高人民检察院党组向中共中央报送的《关于检察工作情况和当前检察工作方针任务的意见的报告》同时提出的报送中共中央有关加强检察工作的建议。“互相配合”产生于“分工负责”产生之前，这意味着互相配合可不以分工负责为基础，在这种情况下，三机关的任务是同向的，或者说三机关共同的任务与三机关各自的任务是完全相同的，这在1957年《刑事诉讼法草案（草稿）》第1条中体现得尤其明显，该条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼活动的目的就是揭露犯罪，证实犯罪和惩罚罪犯，以保障建设社会主义的秩序和人民的民主权利。”互相配合的这种含义后来遭到了决定性的批评：“刑事诉讼中，三机关不是一般意义上的在一起，为了共同的目的完成刑事诉讼任务，而是分工完成刑事诉讼任务。”因此，应当放弃互相配合的任务论解释。
    互相配合的结合论解释强调三机关办理刑事案件时在分工负责的基础上结合在一起，也即突出了工作程序上的衔接关系。这种衔接不要求三机关具有共同的任务；这种衔接本身不是目的，或者说它的目的在于三机关关系原则中紧随“互相配合”之后的“互相制约”。如此一来，就理顺了配合与制约的关系：配合强调的是程序，而程序的目的在于制约，配合与制约之间是进阶关系，而非并列关系，配合要无条件地服从于制约。
    三、对互相制约的解释
    互相制约既是三机关关系原则的核心，又是解释三机关关系原则的重点和难点所在。
    （一）制约的递进性与互相的整体性
    学界对互相制约的解释经历了一个演进的过程。20世纪80年代初的解释是：“互相制约是要三机关在办案过程中彼此监督，以保证准确执行法律，及时纠正偏差，更好地完成共同的任务，而不是互相抵销力量，互相拆台。”这种解释强调三机关都有权互相制约，尽管后来的解释出现了将制约定位为异议机制而非监督的作法，但在强调三机关都有权互相制约这一点上并无本质改变，可谓制约的交互性。2000年，龙宗智在批判三机关关系原则的同时客观上对互相制约作出了一种新的解释：“如果说执行刑事诉讼职能的不同国家机关之间在权力互涉的意义上存在一种制约关系，那么，这种制约也主要是一种‘递进制约’关系。他们之间的职能关系，不应当是平行的，而应当是起伏的——侦查实施者对检察监督者呈伏势，而检察相对于决定起诉命运的审判呈伏势（否则无以确立审判的权威）。”与旧解释强调制约的交互性不同，新解释强调制约的递进性，即公安机关受检察机关制约，而检察机关受审判机关制约。尽管龙宗智并不认为新解释是对互相制约的正确解释，但这种解释被韩大元、于文豪二位延续。然而，要注意两点：第一，制约的递进性不等于制约的单向性，这是针对检察院也可以制约法院而言的，但法院与检察院之间的互相制约仍应以法院对检察院的制约为主，即不能违背制约的递进性。第二，准确地说，解释的对象应该是“互相制约”而非“双向制约”。正是在作出这种区分的意义上，解释“互相”的重要性凸显了出来。本文认为，不应脱离《宪法》第140条的“人民法院、人民检察院和公安机关”这个主语，将“互相”解释为“每一机关都对其他机关形成一定制约，同时它也成为其他机关制约的对象”，而应结合上述主语将“互相”解释为三机关的互相，意即，在三机关之间谁能制约谁要取决于相关机关职权的属性，最后只要三机关形成一个“互相制约”的整体结构即可，而非每一机关都能制约其他机关。这种解释具有以下意义：首先，作为司法权的检察权可以制约作为行政权的警察权，反之则不能，因为警察权制约检察权会干涉检察机关依法独立行使检察权，同时，检察权对警察权的制约也要注意检察权、警察权各自的权力性质与边界；其次，从控审分离的角度看，作为司法权的审判权和检察权可以相互制约，但是这种相互制约不能与“以审判为中心”的基本理念相违背；最后，作为司法权的审判权可以制约作为行政权的警察权，反之则不能，因为警察权制约审判权会干涉审判机关依法独立行使审判权，同时，尽管目前中国尚无审判权制约警察权的实在法基础，但该项意义为未来法警关系的可能改革预留了空间。
    （二）检警关系：制约与被制约
    检警关系是制约与被制约的关系，检察权是司法权，而警察权是行政权，因此，检察权制约警察权的方式要以司法权制约行政权的方式展开。1997年党的十五大后，关于检警关系的研究开始出现并迅速成为热点，学者针对检警关系提出了诸多改革建议。这些建议大致可以划为四种：第一种建议主张坚持三机关关系原则进而对其进行解释，在此基础上推动检警关系的改革，同时对检警一体化方案表现出谨慎的反对；第二种建议主张放弃三机关关系原则并推动检警一体化方案；第三种建议主张放弃三机关关系原则，但也反对检警一体化方案，而是在新的制度基础上推动检警关系的改革；第四种建议试图结合第一种建议和第二种建议，主张在解释三机关关系原则的基础上推动检警一体化方案。本文将主张第一种建议和第四种建议的人分别称为坚持论者Ⅰ和坚持论者Ⅱ，将主张第二种建议和第三种建议的人分别称为放弃论者Ⅰ和放弃论者Ⅱ。坚持论者Ⅰ总体上认为检警关系是制约与被制约的关系，并主张强化这种关系；坚持论者Ⅱ则未必如此，他们甚至认为应当强调检警之间的互相配合；放弃论者Ⅰ认为检警之间不应当被解释为制约与被制约的关系，而是主导与从属的关系；放弃论者Ⅱ基于制约的交互性而否认了制约的递进性，进而基于三机关关系原则之下的检警关系是交互的配合关系与制约关系这一认识而主张放弃该原则。
    在上述四种关于检警关系的认识中，放弃论者Ⅱ的认识应该首先被否定，因为它建立在制约之交互性的基础上，而制约之交互性已经被制约之递进性所取代。
    接下来需要考察的是放弃论者Ⅰ的认识，他们认为：“‘分工负责’、‘互相制约’两原则……明显与公安机关、检察机关在刑事诉讼中所共同承担的诉讼职能相矛盾冲突，与诉讼阶段的规律性相背离”“以配合制约为内容的公检关系强调公检之间的平等分立和双向制约，实际上是强调侦查职能相对于控诉职能的平等性和独立性……这就违背了侦控职能的配置规律，模糊和混淆了控诉职能与侦查职能之间应有的主从关系”。简言之，他们认为检警之间不应当被解释为互相制约的关系（他们也未将检警关系解释为制约与被制约的关系），而是主导与从属的关系，本文将这种认识称为“职能主从论”。这两种关系的差异在于，前者以检警之间分工负责为前提，后者则反对在检警之间实行分工负责。“职能主从论”认为，控诉职能与侦查职能在本质上是相互统一的，而且控诉职能居于主导地位，侦查职能居于从属地位；进一步地，这就决定了三机关关系原则存在法理上的缺陷。而如果“职能主从论”是错误的，就不能以其为理论基础主张废除三机关关系原则。
    在刑事诉讼理论中，“职能主从论”实质上依附于刑事诉讼职能的“三职能说”。在20世纪90年代中期的刑事诉讼法教材中，刑事诉讼职能被视为刑事诉讼法学的基本概念；进一步地，教材这样介绍“三职能说”：刑事诉讼有三种基本的职能，即控诉、辩护和审判，而由于侦查是公诉的必要准备，“因此，从广义上说侦查也是行使控诉职能”。“职能主从论”认为，侦查职能附属于控诉职能，这与“三职能说”认为侦查职能在广义上属于控诉职能并无本质区别。因此，分析“职能主从论”的说服力，其实是分析“三职能说”的说服力。
    对于刑事诉讼职能这一范畴本身的理论问题，“德国及中国台湾地区的学者所作的论述既不多见，也没有形成体系”“中国大陆学者有关刑事诉讼职能的理论直接来源于苏联学者的论述”。在刑事诉讼职能理论中，“三职能说”是源于苏联的比较传统的一种学说。从目前中文译著来看，切里佐夫是较早阐述该说的学者。他将诉讼职能分为基本职能和特别职能。他认为：“诉讼职能（诉讼活动）的概念是和社会主义审判的概念紧密结合着的。诉讼的基本职能就是由审判机关——法院对案件进行实体审理和裁判的职能。”特别职能包含控诉职能和辩护职能，他首先指出：“在实行彻底民主的社会主义审判时是由各当事人参加的，在刑事诉讼中这就是控诉人和被告人。”然后他认为，控诉职能由控诉人实现，辩护职能由被告人及其辩护人实现。换句话说，他关于控诉职能的观念，受到了1923年《苏俄刑事诉讼法典》第23条有关当事人包括检察长之规定的影响，认为与作为当事人的控诉人对应的就是控诉职能。反过来说，正因为将被告人视为与检察长对立的当事人，他才认为：“辩护是从控诉职能中派生出来的第二性的职能，没有控诉就没有辩护。不管辩护在形式上有何不同，但只在有了控诉之后，才能进行辩护。辩护与控诉相对立，并与控诉相对抗。”当然，他也注意到了检察长的法律守护人角色，并且试图在具体论述检察长的控诉职能时融入这种角色；但是，总体而言，他关于特别职能的理论乃至以该理论为必备要素的“三职能说”，还是以检察长的当事人身份为基础的。所以，从性质上讲，“三职能说”是一种基于《苏俄刑事诉讼法典》第23条的教义理论；而一旦法律不再规定当事人包括检察长，这种教义理论就应被抛弃。理解了这一点，也就能反思在一直坚持法律守护人传统的德国并不存在“三职能说”的原因。更重要的是，中国法一直不将检察官视为当事人，而是视为法律监督者。因此，在中国，完全不存在与“三职能说”相对应的规范基础。
    从一定意义上讲，“四职能说”“五职能说”“七职能说”都由“三职能说”发展演化而来，这些学说的主要共同之处都在于承认控诉职能。所以，对“三职能说”的批判也适用于对其他学说的批判。进入21世纪后，在刑事诉讼法教材中，已经不再包含有关刑事诉讼职能的内容。退而言之，姑且不论上述批判已足以摧毁“三职能说”以及“职能主从论”，如果曾被视为刑事诉讼法学基本概念的刑事诉讼职能不复存在、不再必要，那么，建基于刑事诉讼职能概念的“三职能说”以及“职能主从论”又从何谈起呢？因此，放弃论者Ⅰ的认识也应该被否定。
    “职能主从论”不但构成了放弃论者Ⅰ的理论基础，而且构成了坚持论者Ⅱ解释互相配合的理论基础。后者基于该论主张侦查配合起诉应为相互配合的主要所指，甚至基于该论通过错误解读1979年《人民检察院组织法》第11条来主张检警一体化具有法律依据。然而，由于“职能主从论”是错误的，所以坚持论者Ⅱ的认识也应该被否定。
    在否定坚持论者Ⅱ、放弃论者Ⅰ和放弃论者Ⅱ的认识之后，回到坚持论者Ⅰ的认识上，他们认为，完善检警关系，应当强化这种关系的制约因素。然而，一旦开始细化制约性，就必然要讨论制约与监督的关系，而由于监督涉及三机关关系原则之外的另一条原则——法律监督原则，已非对相互制约的解释论考察所能涵盖，因此，对上述关系的讨论留待本文第五部分进行。
    此外，还要对警察权不能制约检察权稍加论述。学理一般将公安机关针对检察院不批准逮捕和不起诉的决定要求复议和提请审核的权力视为公安机关对检察院的制约，但本文认为，这将与检察院不受行政机关（这里指公安机关）干涉依法独立行使检察权的原则相冲突，因此，不宜采纳学理的上述观点。当然，这并不意味着要取消公安机关的上述权力，只是意味着不宜将上述权力视为公安机关对检察院的制约；这就如同被告人提起上诉必然引起第二审程序那样，虽然会导致程序法上的必然效果，但并不能因此将被告人提起上诉视为被告人对法院的制约。
    （三）法检关系：相互制约
    法检关系是相互制约的关系，审判权与检察权都是司法权，因此，审判权与检察权相互制约的方式要以司法权相互制约的方式展开。本世纪初，有学者曾认为，我国法检之间相互制约的关系是扭曲的：“根据配合制约原则的要求，检察院与法院之间是一种双向制约关系，而且在这一双向制约关系之中，检察院处于上位。”他们持这种认识的理由在于：“我国刑诉法规定，检察院发现法院审理案件违反法律规定的程序，有权向法院提出纠正意见。对此法院必须立即纠正。”但即使根据他们援引的1996年《刑事诉讼法》，相关的第169条也没有“对此法院必须立即纠正”的规范意涵。由于理由不成立，检察院在其与法院的双向制约关系中居于上位这一主张亦不成立。而相关学者后来事实上改变了观点，他甚至主张恢复1979年《刑事诉讼法》第112条有关出庭的检察人员有权对其认为违法的审判活动当庭提出纠正意见的规定，且认为这并不违背审判中心主义的要求。
    近来有学者基于审判中心主义的视角认为，检察权制约审判权表现为控诉原则；审判权制约检察权表现为四个方面：法定原则、起诉审查与强制起诉，调查原则，直接审理原则，法律保留与司法审查；而无论是检察权制约审判权，还是审判权制约检察权，都还存在制度完善的相当空间。本文认为，审判中心这一现代法治的基本价值必须得到维护，上述以审判中心主义为视角研究三机关关系原则的努力值得肯定，它对审判权制约检察权的论述尤其重要；但是，即使就法检互相制约的解释论研究而言，审判中心主义的视角也不是唯一的研究视角，以检察院为视角，可以更充分地说明检察院对法院的制约。当然，这与本文认可审判中心主义的视角与立场并不矛盾，只是由于研究视角之限本文不重点论述审判中心主义罢了，但本文的结论就是支持审判中心主义的。
    以检察院为视角，检察权对审判权的制约表现在提起公诉、支持公诉、庭审监督或庭后监督、二审抗诉和再审抗诉等方面。然而，无论是哪一个方面，都有观点将其视为审判监督，譬如对与提起公诉有关的审判对象问题，就有学者将设定审判对象视为检察官对法官的监督。因此，与讨论检警关系类似，进一步讨论检法关系也必然讨论制约与监督的关系，同样留待本文第五部分进行。
    四、对“以保证准确有效地执行法律”的解释
    关于这一点，既有研究解释较少，值得注意的是韩大元、于文豪的解释。首先，他们认为：“三机关的分工、配合和制约是手段，‘准确有效地执行法律’是目的。”对此，本文部分赞成，即赞成分工、配合是手段与“准确有效地执行法律”是目的，但并不赞成制约也是手段，或者说本文认为制约并不仅仅是手段——根据配合与制约的进阶关系，制约是配合的目的。如此一来，在三机关关系原则中，实际上蕴含着一个双重目的结构——互相配合的目的是互相制约，而互相制约的目的是准确有效地执行法律。
    其次，他们认为“以保证准确有效地执行法律”具有判断三机关关系合宪与否的某种判断标准功能乃至蕴含了塑造和实现公民权利的可能，本文对此持保留态度。之所以如此，是因为对“以保证准确有效地执行法律”的解释不能忽视三机关关系原则是立法原则这一点。由于三机关关系原则不能在司法中适用，很难想象“以保证准确有效地执行法律”具有某种判断标准功能乃至具有蕴含塑造和实现公民权利的可能。若如此，又如何解释“以保证准确有效地执行法律”呢？如果注意到三机关关系原则是立法原则这一点，就可以将“以保证准确有效地执行法律”中的“法律”解释为在三机关关系原则指导下制定的规则。当公民认为三机关没有准确有效地执行法律时，其实是在认为三机关没有准确有效地执行在三机关关系原则指导下制定的规则。在这种情况下，如果公民是刑事诉讼中的当事人，可以诉诸刑事诉讼中的相关救济手段，而非诉诸对三机关工作的批评监督权。如果公民不是刑事诉讼中的当事人，他既可以建议当事人诉诸刑事诉讼中的相关救济手段，也可以直接行使对三机关工作的批评监督权；但是要注意，他在行使对三机关工作的批评监督权时，发挥判断标准功能的实质上是在三机关关系原则指导下制定的规则，而非三机关关系原则本身。
    五、制约与监督的关系
    无论是在解释检察院对公安机关的制约时，还是在解释检察院对法院的制约时，都不可避免地涉及制约与监督的关系。法学界对这种关系的讨论由来已久，下文将在检讨既有观点的基础上得出本文的观点。
    （一）既有讨论
    1.基于主体的“制约监督差异论”
    不同于三机关关系原则将检法关系和检警关系规定为制约关系，1979年《人民检察院组织法》第5条将检法关系和检警关系规定为监督与被监督的关系。因此，学者开始讨论制约与监督的关系。周士敏指出：“制约与监督不完全相同，诉讼中的监督是一种法定职权。法律规定在刑事诉讼中检察机关对公安机关的侦查活动是否合法，对人民法院的审判活动是否合法，实行监督。但是检察机关的法律监督又要受到侦查权和审判权的制约。”这段话表明：第一，监督是“诉讼中的监督”，是一种职权；但制约同样是或者至少可以被解释为是一种职权——按照对“分工负责”的“分权”式理解，制约是建立在“分权”的基础上的，因此，制约也是一种职权或者说是职权的行使。第二，周士敏并未明确将主体的不同作为区分制约与监督的标准。总之，周士敏只是意识到了制约与监督不完全相同，但并未解释二者如何不同。
    1996年《刑事诉讼法》修改写入了法律监督原则，因此，学者在讨论制约与监督的关系时不再引用《人民检察院组织法》的规定，而是直接引用刑事诉讼法的法律监督原则。陈瑞华写道：“制约和监督具有共同点，都是为了防止滥用职权，但两种并不完全相同。诉讼中的监督是一种法定的职权，双方只是监督与被监督的关系，具有单向性，刑事诉讼的监督权只能由人民检察院行使；而制约作为一项诉讼运行机制，要求某一诉讼职权的行使必然要考虑到另一职权的存在，职权的行使必须互相之间协调一致，不妨碍其他职权的行使和诉讼任务的实现。双方互为制约者和被制约者，是双向关系。”他实质上延续了周士敏的观点，并增加了两点作为制约与监督的区别。第一，所谓制约的双向性与监督的单向性。但是，严格地说，制约也是单向的，只有两个机关之间的互相制约才是双向的。第二，监督权的专属性。的确，从实在法来看，监督权专属于检察院，但实在法为什么要这样规定？如果不能揭示这样规定的理由，依然不能成功解释制约与监督如何不同。
    2.基于内容的“检察院制约监督差异论”
    张建伟延续了监督权的专属性这一监督与制约的区分，但较之于周士敏、陈瑞华，他的观点有下列几点变化：第一，他明确指出三机关都是制约的主体。尽管这在周士敏、陈瑞华那里不言自明，但明确与不明确还是不一样。这种不一样表现为讨论话题的悄然转化——此前由于未明确指出三机关都是制约的主体，也就谈不上区分检察院的制约与法院、公安机关的制约，所谓监督与制约的区别，即为检察院的监督与三机关的制约的区别，这种区别很容易归结为主体的区别，陈瑞华就是如此；现在由于明确指出了三机关都是制约的主体，张建伟也许认为，真正复杂的与其说是制约与监督的区别，不如说是检察院的制约与监督的区别。由此，推进到了第二点变化——“监督是一种专门行为，有专门的监督方式如发出《纠正违法通知书》等；制约是进行一定的诉讼行为所发生的作用，没有专门的制约方式。”的确，在监督的某些情形中，监督有专门的监督方式，如提出纠正意见。但并不是监督的所有情形都具有专门的监督方式——譬如，按照他的论述，监督的具体职能包括提起和支持公诉，但监督方式主要有提出纠正意见和抗诉两种，很明显，在提起和支持公诉中，就不存在专门的监督方式。第三，“监督是附随诉讼活动的外在行为，如果去掉监督，诉讼活动仍然是完整的；制约是诉讼活动的内在行为，去掉制约则诉讼活动是不完整的。”换言之，监督是外在于诉讼的，而制约是内在于诉讼的。这是他与周士敏等人的重大区别，但即使按照他认为监督方式包括抗诉的观点，监督也不可能外在于诉讼——怎么可能将抗诉与诉讼相分离呢？第四，“监督可以随时进行，即一旦发现违法行为可以立即提出纠正；制约通常发生在两个机关之间程序活动的衔接、转换或者共同进行的诉讼行为中。”但是，监督并非可以随时进行，以庭后监督为例，《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第32条规定，人民检察院对违反法定程序的庭审活动提出纠正意见，应当由人民检察院在庭审后提出。因此，监督的发生时间毋宁受制于刑事诉讼法及相关法律解释的规定，在这一点上与制约并无区别。总之，试图从内容上立论的“检察院制约监督差异论”是失败的。
    （二）基于主客体结合的“制约监督差异论”
    对陈瑞华观点的检讨表明，从主体上区分监督与制约的作法有实在法上的依据，但尚未成功解释二者如何不同；对张建伟观点的检讨表明，从内容上区分检察院的监督与检察院的制约的作法遭遇了失败。然而，监督与制约毕竟是两个不同的概念，必定存在差异，正确的作法应该是深化对陈瑞华观点的讨论——既然从主体上区分监督与制约的作法有实在法上的依据，那么就要追问这种主体上的差异会不会在监督与制约的客体上有所体现，进而对“制约监督差异论”提供完整充分的解释。
    本文认为，制约的客体是机关，而监督的客体是诉讼，只有将客体与主体结合起来，才能透彻理解制约与监督的差异。初看上去，这种差异似乎从三机关关系原则与法律监督原则的表述上就能发现。的确，这种差异其实已经非常直接形象地表现在了法条中，但要透彻理解这种差异，不能仅止步于此。毕竟，尽管制约的客体是机关，但制约是发生在诉讼中的，或者说是制约诉讼中的机关；同样，尽管监督的客体是诉讼，但监督也是发生在诉讼中的，或者说也是在监督机关进行的诉讼。如此一来，通过客体区分制约与监督的差异似乎失败了。但事实上，要注意“诉讼”这个不带任何限定词的概念，也即是说，监督是监督整个刑事诉讼过程，而在三机关中，检察院正是唯一全程参与刑事诉讼的机关；正是基于此，监督权才专属于检察院。相比之下，法院的制约不是全程性的，公安机关根本就不是制约的主体。因此，在不区分三机关的意义上，制约当然也不是全程性的，所以也就不能针对“诉讼”这个不带任何限定词的概念。换句话说，制约与监督的差异，不是基于内容的差异，二者在内容上没有任何差异，是完全重合的；它们的差异，归根到底是基于客体的差异，而这种客体的差异必然反映到主体上——正是基于监督的全程性，监督权才专属于检察院。因此，“制约监督差异论”如果只停留在主体上，就可能因为单纯重复法条招致批判，会被认为没有提供充分的论证；只有将主体与客体结合起来，才能透彻理解制约与监督的差异。同时，在明确制约与监督在内容上没有任何差异的基础上，就可以处理检察院对公安机关之制约与立案监督和侦查监督的关系、检察院对法院之制约与审判监督的关系等问题了。
    （三）检察院对公安机关的制约：立案监督与侦查监督
    检察院对公安机关的制约就是立案监督与侦查监督。所谓立案监督，指检察院对公安机关是否立案实行的法律监督，包括检察院对公安机关应当立案而不立案和不应当立案而立案两种情况的监督。针对第一种情况，1996年《刑事诉讼法》第87条、2012年《刑事诉讼法》第111条、2018年《刑事诉讼法》第113条均规定检察院具有通知公安机关立案的权力。针对第二种情况，刑事诉讼法并未规定，《人民检察院刑事诉讼规则》（高检发释字〔2019〕4号）第561条规定了检察院具有通知公安机关撤销案件的权力。本文认为，第一种情况与第二种情况没有性质上的差异，既然第一种情况都已被刑事诉讼法规定，第二种情况也应当在适当时写入刑事诉讼法。
    所谓侦查监督，指检察院对整个侦查过程实行的法律监督。“国内理论界对侦查监督的概念界定有广义、狭义和折衷三说。广义说认为，侦查监督是对整个刑事侦查工作的监督，除了对侦查活动的监督，审查批捕与审查起诉也是其重要方面。狭义说则将侦查监督范围限定于侦查机关的违法侦查情形，即侦查监督是对侦查机关违法侦查活动的纠正。与广义说相比，狭义说将侦查监督的范围缩小到‘侦查违法’的情形。折衷说将侦查监督理解为对侦查权的主要控制形式，包括审查批捕、立案监督和侦查活动监督。”这三种学说对侦查活动监督属于侦查监督均无疑义，下面依次来考察立案监督、审查批捕与审查起诉是否属于侦查监督。首先，由于立案与侦查是两个不同的诉讼阶段，因此，将立案监督纳入侦查监督是没有根据的，也是没有必要的——立案监督是与侦查监督相并列的概念。其次，狭义说反对将审查批捕纳入侦查监督的理由是，侦查监督是针对侦查活动的监督，范围“缩小到‘侦查违法’的情形”，但审查批捕同样可能涉及侦查违法的情形。《刑事诉讼法》第88条第1款第3项规定，人民检察院审查批准逮捕，侦查活动可能有重大违法行为的，应当讯问犯罪嫌疑人；第100条规定，人民检察院在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正。因此，审查批捕与侦查活动监督同样具有侦查监督的性质。最后，审查起诉是否属于侦查监督，这是广义说与折衷说的主要区别。“审查起诉作为刑事诉讼的‘第二道工序’，可以对侦查、调查工作的成果进行质量检验和把关。监督侦查活动是否合法，发现侦查活动、调查活动有违反法律的情况时，应当及时纠正和修补；对认为可能存在《刑事诉讼法》第56条规定的以非法方法收集证据情形的，要求公安机关对证据收集的合法性作出说明，从而督促侦查机关严格依法办案。”因此，审查起诉依然属于侦查监督。
    （四）检察院对法院的制约：审判监督
    检察院对法院的制约就是审判监督。审判监督包括支持公诉、庭审监督或庭后监督、二审抗诉和再审抗诉，殆无疑义。但是，审判监督是否包含提起公诉，或者说，提起公诉属于侦查监督还是审判监督却是一个需要思考的问题——一方面，作为提起公诉的重要组成部分的审查起诉属于侦查监督；另一方面，学者又将提起公诉视为审判监督。如何看待这种矛盾呢？
    首先要明确的是，中国法上存在两种意义的提起公诉。第一种意义的提起公诉是指作为诉讼阶段的提起公诉，它是介于侦查与审判两个诉讼阶段之间的一个诉讼阶段，典型者如《刑事诉讼法》第二编编名（“立案、侦查和提起公诉”）及该编第三章章名（“提起公诉”）；第二种意义的提起公诉是指作为第一种意义也即诉讼阶段意义的提起公诉的一种程序结果的提起公诉（另外两种程序结果是不起诉和提起自诉），典型者如《刑事诉讼法》第168条规定：“人民检察院侦查终结的案件，应当作出提起公诉、不起诉或者撤销案件的决定。”如果这两种意义的提起公诉并不矛盾倒也无妨，问题是，它们之间的确存在矛盾——作为诉讼阶段的提起公诉，其程序结果并不必然是作为程序结果的提起公诉，也可能是不起诉和提起自诉；这样一来，就可能导致逻辑矛盾。也许正是因为意识到这一点，刑事诉讼法教材将作为诉讼阶段的提起公诉称为“起诉”，而把“提起公诉”专门保留给作为程序结果的提起公诉。本文姑且采用这种作法来回避上述逻辑矛盾。
    用“起诉”替代作为诉讼阶段的提起公诉之后，会发现起诉分为审查起诉和相应的程序后果（即提起公诉、不起诉和提起自诉）两部分。上文已经论证了审查起诉属于侦查监督，现在要来研究提起公诉的性质。提起公诉是审判监督的体现，具体而言是通过设定审判对象的方式实现的。设定审判对象包括两方面内容，一方面，“‘没有检察官、便没有法官’，基于不告不理，必须待检察官提起公诉后，法官才能进行审理，反之，如果检察官不提起公诉，法院便无案可判”，这又被称为控诉原则的形式面；另一方面，“检察官起诉指控的对象，同时就设定了法官审判对象范围，法官只能在检察官起诉指控的范围内进行审判，而不得脱离指控另审事实”，这又被称为控诉原则的实质面。无论是形式面，还是实质面，都体现在了《刑事诉讼法》第186条中：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实的，应当决定开庭审判。”之于形式面，只有在法院接到检察院的起诉书后，才能决定开庭审判；之于实质面，“明确的指控犯罪事实”则还有待理论与实务的进一步理解。
    综上所述，本文全面维护了三机关关系原则坚持论者Ⅰ的基本立场，认为对分工负责应采取“分权”这一通常理解，对互相配合应采取结合论解释，重视互相配合对法律程序的正面意义，对互相制约应基于制约的递进性与互相的整体性这一基本框架展开解释，对“以保证准确有效地执行法律”解释时应注意到三机关关系原则蕴含的双重目的结构。进一步地，要彻底解释三机关关系原则，还需要澄清制约与监督的关系，而对既有研究的检讨与发展有利于澄清这种关系，进而解释立案监督、侦查监督、审判监督等概念。
    作者：田夫，中国社会科学院法学研究所副研究员。
    来源：《清华法学》2024年第2期。