徐信贵 陈伯礼 高长思：台湾地区消费警讯制度的生成、现况及其启示

    【摘要】消费警讯是我国台湾地区在消费者保护方面的一项重要制度。通过对消费警讯的规范性依据、发展历程、具体运行机制的分析与阐释，进一步了解台湾地区的消费警讯制度。在此基础上，总结其成功经验，以期为大陆地区相关制度之构建提供借鉴。
    【关键词】台湾；消费者；警讯
    随着经济的发展，世界上的大多数人已告别了短缺时代，生活水平正由温饱向富裕转变，人们越来越注重生活的品质，消费过程中的安全和健康因素也就成为人们关注的焦点。在现代社会，确保消费安全已不仅仅是消费者个人的事，它往往需要公权力的介入。严格地说，现代社会中，生存负责的主体已由个人传导至政府，消费者个人在确保消费安全中扮演的角色几乎快到可以让人忽略不计的地步了，确保消费安全在更多的时候成为了一种政府责任。因为只有现代责任政府才能在宏观和微观的层面上利用多种手段，促使产品生产者和销售者提供合格的商品，实现危险商品资讯的及时传送，最大限度地维护消费者的安全。消费警讯是政府采用的众多手段中的一种，它最早出现在上世纪八、九十年代的德国，目前已为世界各国普遍采用，成为政府维护消费安全的重要手段。本文所探讨的消费警讯是指，由公权力部门发布的，提醒消费者注意已发生重大损害或有发生重大损害之虞的商品或服务的讯息的总称。
    一、台湾地区消费警讯制度构建之规范性依据
    保证消费安全是现代政府的基本任务，然而在法治社会，即使为达到妥善保护消费者之目的，公权力的介入和行使仍需要有法律依据，行政机关必须在法律规定的职权范围内活动的。检视台湾地区的现行“法律”，可以发现其行政部门发布消费警讯并未脱离“法律之手”，它具有体系性的法律依据。
    台湾地区“宪法”第15条的规定：“人民之生存权、工作权，应予保障”。公权力部门发布消费警讯，实际上是对人民生存权的保障，这与台湾地区“宪法”第15条的规定相吻合。从某种意义上说，台湾地区“宪法”第15条的规定为消费警讯制度的运作提供了“宪法”性的依据，但该条款具有高度抽象性，属于原则性的条款，徒具此条款并不能必然牵引出消费警讯制度。根据法之位阶理论，继续向下搜寻，可以发现台湾的消费警讯制度的直接性法律依据主要见于台湾地区的“政府资讯公开法”、“消费者保护法”、“商标标示法”、“通讯传播基本法”、“农产品生产及验证管理法”、“农产品生产及验证管理法实施细则”和“汽车安全性调查召回改正及监督管理办法”之中，据笔者初步统计，以上法律法规共有11条直接关涉消费警讯机制，这条规定是台湾地区消费警讯机制的法制基石。
    台湾地区最早涉及消费警讯制度的法律规定出现在1994年制定的“消费者保护法”上。该法第5条规定，“政府、企业经营者及消费者均应致力充实消费资讯，提供消费者运用，俾能采取正确合理之消费行为，以维护其安全与权益”；第33条规定，“‘直辖市’或县（市）政府认为企业经营者提供之商品或服务有损害消费生命、身体、健康或财产之虞者，应即进行调查。于调查完成后，得公开其经过及结果”；第37条规定，“‘直辖市’或县（市）政府于企业经营者提供之商品或服务，对消费者已发生重大损害或有发生重大损害之虞，而情况危急时，除为前条之处置外，应即在大众传播媒体公告企业经营者之名称、地址、商品、服务、或为其他必要之处置”；第41条明确规定消费者保护委员会具有“消费者保护之教育宣导、消费资讯之搜集及提供”之职掌。其中，第5、41条明确规定了政府具有发布消费警讯的职责，而第33、37条则对政府在何种情况可以发布消费警讯作出了相应规定。
    消费警讯制度实质是一种资讯的传导，政府在行为实施的过程中往往需要借力于大众传播媒介，以便能够在最短的时间内将危险信息传递至民众。2003年6月25日公布的新修正的“商品标示法”第18条规定，“第十四条至第十六条之处罚，主管机关得于大众传播媒体公告该企业经营者名称、地址、商品，或为其他必要处置”。该条规定以及前述的“消费者保护法”第37条之规定虽然主要是强调政府在特定情形下可以发布消费警讯，然而在此之外亦暗含政府有使用大众传播媒体权力之意，这层含义在2004年颁布的“通讯传播法”得以进一步体现，该法第14条规定：“遇有天然灾害或紧急事故或有发生之虞时，政府基于公共利益，得要求通讯传播事业采取必要之应变措施”，该条文在性质上属于公益征用条款，它赋予了政府在危机情形下征用大众传播媒介的权力。这样一项权力有着非凡的意义，它为消费警讯制度的顺利运作提供了必要条件。
    2005年12月28日颁行的“政府资讯公开法”第3条将政府资讯定义为“政府机关于职权范围内作成或取得而存在于文书、图书、照片、磁碟、磁带、光碟片、微缩片、集成电路晶片等媒介物及其它得以读、看、听或以技术、辅助方法理解之任何纪录内之讯息”；第6条则规定，“与人民权益攸关之施政、措施及其它有关之政府资讯，以主动公开为原则，并应适时为之”。“政府资讯公开法”第3条通过将政府在职权范围内收集到的可能危害消费者安全的消费讯息纳入了政府资讯的范围，巧妙地实现了消费警讯制度与政府资讯公开制度的贯通，而解读第6条的规定可以得知在通常情况下，发布作为政府资讯之一种的消费警讯是一种职权性行为，消费警讯以主动发布为原则，这就为消费警讯机制之启动方式提供了法律依托。
    2007年1月29日颁布的“农产品生产及验证管理法”第14条第项款规定：“经检查或检验之结果不符本法规定之农产品及其加工品，主管机关除依本法规定处罚外，得禁止其运出第一项所定场所，并得命其限期改善、回收、销毁或为其他适当之处置”，其中的“其他适当之处置”较不明确。“行政院”农业委员会于2007年7月26日出台了“农产品生产及验证管理法施行细则”，其中第7条规定：“本法（‘农产品生产及验证管理法’）第14条第三项所称其他适当之处置，指对消费者已发生重大损害或有发生重大损害之虞，而情况危急时，得在大众传播媒体公告农产品经营者之名称、地址、农产品及其加工品或为其他必要之处置”。另外，台湾“交通部”于2004年颁行的“汽车安全性调查召回改正及监督管理办法”对汽车产品的消费警讯亦作了相应规定，其中第11条第二项规定：“‘交通部’于制造厂、进口商或进口人所制造、销售或进口之汽车，因汽车安全性已发生重大行车安全事故或有发生重大损害之虞，而情况危急时，除为前项之处置外，应即在大众传播媒体公告其名称、地址、汽车厂牌、车型及汽车安全性警讯，或为其他必要之处置”。
    二、台湾地区消费警讯制度的发展历程
    台湾地区的消费警讯制度建构并不是一蹴而就的，从理念萌发到法制铺陈以及制度的最终成形，共经历了大约20多年的时间。其中1994年“消费者保护法”的制定标志消费警讯制度的初步形成，1997年的“消费者保护基本政策”进一步巩固和推进了消费警讯制度。然而，此时的消费警讯制度仍然只停留在理论上或制度上，并没有真正实施过。2004年消费申诉及预警信息系统的初步建立为消费警讯制度的实施提供了技术保障，使该制度从理论层面进入到实践阶段。另外，在公共事务民营化的浪潮推动下，政府开始与民间力量共同协作，消费警讯制度进入一个新的阶段。
    （一）“消费者保护法”的制定
    在上个世纪70至80年代，台湾的经济迅速发展，工商业的实力大增，采购能力大大提高，然而众多的消费问题也接踵而至，特别是在1973年，由石油涨价引发的经济危机亦波及台湾地区，当时台湾地区的通货膨胀比较严重，许多厂商哄抬物价，社会的消费力开始紧缩，另外假冒伪劣产品大量涌入市场，引了一系列的新问题，这促使人们开始寻求制定法律，以解决消费者保护方面的难题。“1979年，假酒含甲醇造成失明，米糠油渗入多氯联苯的健康危害，波及近二千多人等事件，促成‘中国民国’消费者文教基金会的成立，并且特别重视与关心消费者的民生议题”。[1]该民间消保组织成立后致力于推动“消费者保护法”的立法工作，多次举办有关消费者保护内容的研讨会，并于1982年4月提出了“消费者保护法”的立法草案。在民间力量的推动下，政府亦开始重视“消费者保护法”的立法工作，台湾“行政院”在1982年6月启动“消费者保护法”的起草工作，并于1982年12月31日公布了官方的“消费者保护法”草案。然而当时由于各方对于“消费者保护法”期许太多，加之各种利益团体之间激烈角逐，使得该法迟迟未能通过。在各方人士的不懈努力下，“消费者保护法”最终于1994年1月11日在“立法院”三读通过，该法的制定，为消费警讯制度奠定了基础。
    （二）消费者保护基本政策的出台
    根据“消费者保护法”第40第之规定，台湾消费者保护委员会于1994年7月1日成立。该会为系统推动消费者保护工作，促进“消费者保护法”的全面执行，邀集了许多学者、专家研拟了“消费者保护基本政策”，并于1997年7月28日召开的台湾“行政院”第39次委员会会议中获得通过。该“基本政策”将消费警讯制度定位为确保消费安全的重要机制，规定“为确保商品或服务安全，保障消费者之生命、身体、健康或财产免于遭受损害，应检讨并充实相关法令，提升规格及标准，加强检验及测试，建立监视及预警制度，以及健全回收制度”。[2]并在第一项政策的第四小项规定，“为预防消费者因消费商品或服务而遭受损害，除应加强国际合作和资讯交换外，尤应建立事故发生之监视通报系统及预警制度，适时发布警讯，以防范消费损害事件之发生或继续扩大”。[3]这一规定的重要意义在于它将建立监视及预警制度提上了议事日程。
    （三）消费申诉及预警信息系统的建立
    “消费申诉及预警信息系统”（下文简称申诉预警系统）的建设源于2002年10月31日“行政院”消费者保护委员会第95次委员会议决议，即强化本会及各直辖市、县市政府消费者服务功能，以及2002年10月30日“行政院”第2810次会议院长提示第四项——加强推动电子化政府服务。该系统建立计划4年内完成，以期达成消费者保护行政电子化目标，建立高效率之资讯化处理机制，整合政府及民间、国内与国外消费者保护资源，以达到最佳效用，增进消费者保护行政服务功能，有效保障消费者权益，提升国民消费生活质量。[4]至2004年12月申诉预警系统建设计划第2期完成时，整个系统的基本构架基本形成；后又经过第3、4、5期建设计划，至2007年已形成了较为完善的系统。申诉预警系统实际上包括了语音咨询、消费者申诉业务和督导考核管制三个子系统，其中最值得一提的是消费者申诉业务系统，该系统建置了“全民消费保护网”作为资讯交流平台。政府在“全民消费保护网”的“消保新闻和警讯”栏目向消费者提供最新之消费警（资）讯及重要新闻。
    （三）公私协作，加强各类消费警讯的发布
    行政机关的任务十分繁重，其人力、物力和财力亦十分有限，若仅凭行政机关一己之力很难完成及时发布消费警讯之重任，实现对消费者权益的最大程度地保护，这样将引发更多的民怨。为突破上述困境，各地政府纷纷加强了与大众传播媒介的合作，充分利用大众传播媒介的资讯传播系统与能力，将消费警讯及时传递到消费者，以确保消费者的权益。实际上基于行政机关与大众传播媒介合作而产生的信息流是双向的，一方面行政机关将自己掌握到消费警讯以“委外”（contractingout）的方式交由大众传播媒介报导，另一方面，大众传播媒介利用自己的事件搜寻能力，可以发现的一些可能有损消费者利益的讯息，因为行政机关和媒介具有合作关系，媒介会将有关信息及时传递到行政机关。通过这种合作，行政机关节约许多成本，但对于危害消费者权益的资讯收集能力和传导能力却大大加强了，这种合作也标志着台湾地区的消费警讯制度已发展到一个新的阶段。
    三、台湾消费警讯制度的具体运行
    （一）台湾消费警讯的发布权之归属
    消费警讯及时发布有利于保护消费者的免于遭受人身或财产损失，然而消费警讯如果发布不当亦会引发一些新的问题，例如可能会引起社会的恐慌。台湾地区消费警讯的发布权并没有统一归属某组织或机关，检视台湾地区的“法律”可以发现，有的“法律”规定为“直辖市”或县（市）政府、消费者保护委员会，有的“法律”规定为“经济部”和“直辖市”或县（市）政府，
    还有的“法律”规定为“行政院”农业委员会和“直辖市”或县（市）政府。另外，台湾“交通部”于2004年颁行的“汽车安全性调查召回改正及监督管理办法”则规定为“交通部”。然而这是否能得出“台湾地区消费警讯的发布权只归属于‘直辖市’或县（市）政府、消费者保护委员会、‘经济部’、‘行政院’农业委员会、‘交通部’”的结论呢？在实践上，除了上述主体，还可以发现“行政院”卫生署、台中市政府法制处、标准检验局也具有消费警讯的发布权，例如，“行政院”卫生署在2009年4月28日发出消费警讯，呼吁大家不要购房或者使用“ProSlimPlus”等34种膳食补充产品，因为这些产品含有“Sibutramine”西药成分，服用“Sibutramine”后可能会引起血压上升及心跳加速、台中市政府法制处在2009年4月24日以自己的名义发布了“恐怖分子可能计划干扰印度大选，赴当地商旅请注意安全”的消费警讯、标准检验局于2008年12月23日以自己的名义发布了“‘强化国宝电器公司’代工产制除湿机召回检修”的消费警讯。从以上三个例子，可以得出两点，一是“法律”规定的权力主体，可以自己行使权力，亦可交由其内部的职能部门行使，而不是必须亲力为之；二是台湾现有的“法律”并未有关于“行政院”卫生署具有发布消费警讯的直接规定，“‘行政院’卫生署组织法”第6、7、8条虽然对其资讯宣导的职责有所规定，但以此作为卫生署消费警讯发布权的直接依据显然有所牵强。关于“‘行政院’卫生署的发布权规定隐藏在“消费者保护法”之中，该法第37条规定了“直辖市”或县（市）政府的发布权，紧接着第38条是“中央机关”准用条款，规定“‘中央’主管机关认为必要时，亦得为前五条规定之措施”。另外“消费者保护法”第6条明确规定，“本法所称主管机关：在‘中央’为目的事业主管机关；在‘直辖市’为‘直辖市’政府；在县（市）为在县（市）政府，而“行政院”卫生署作为‘中央’为目的事业主管机关之一自然具体有相应的权力。从以上分析可以看出，在台湾地区消费警讯的发布权并非“直辖市”或县（市）政府、消费者保护委员会、“经济部”、“行政院”农业委员会、“交通部”的专有权力，在‘中央’它属于所有目的事业主管机关及内部职能部门，在“地方”它属于‘直辖市’政府、在县（市）为在县（市）政府及其内部职能部门，而台湾地区的乡镇公所，并没有消费警讯之发布权。
    （二）台湾消费警讯制度运行之程式
    台湾消费警讯机制的运行主要包括资讯收集、评估与发布以及警讯解除四个阶段。资讯收集是消费警讯机制得以运转的基本前提，台湾地区的有关消费警讯的原始信息来源主要有四个管道。一是“行政院”消费者保护委会员在消费者保护工作中获取的资讯；二是行政检查过程中发现的不合格商品，例如“经济部”标准检验局检查出唯彬彬企业等五家厂商所显进口、销售电热毯有质量问题，遂于2008年1月20日发布了消费警讯；三是从网络上获得，例如标准检验局2009年2月13日转发美国消费者产品安全委员会（CPSC）网站上的关于诺迪卡（Nordica）公司生产的（XBiALU）滑雪板存有瑕疵可能致使滑雪者受伤的消费警讯；四是通过民间对不合格或瑕疵商品检举，获得消费警讯的原始素材。
    资讯评价是一个技术性的分析过程，对于从各种渠道得到的信息，相关部门首先会在最短的时间内核实真实与否，然后对企业经营者提供的商品（服务）的不良后果进行危害性评价，如果确实可能对不特定的多数人造成损害，相关部门则会根据产品制造商的所在地的不同而分别处理。对于产品制造商不在台湾地区的，政府径行发布消费警讯，以确保消费者权益不受损害；对于产品制造商在台湾地区的，政府可通知制造商在限期内为必要处置，但情况危急或制造商拒绝、怠于发布公告之时，公权力会立即介入，政府将立即在大众传播媒介向全社会发布消费警讯，并对不履行义务的企业做出相应处罚。另外，即如果商品的重大损害情形是全行业性的，如毒奶粉事件，那么政府亦会直接介入，径直发布消费警告，以保护消费者的权益。
    资讯发布则是消费警讯制度的关键环节。在通常情形下，行政机关会利用网络电子看板、电台、有线电视及电子报等多种管道宣导各类消费警讯，将各类消费警讯新闻，上传至消费者保护网站和县府网站，通过平面及电子媒体广为宣传。在网络时代，网站成为行政机关发布讯息的主要平台，据笔者的不完全统计，全民消费网自2004年1月1日2009年4月30日共发布了340条消费资讯，其中消费警讯共有140条（2004年13条、2005年43条、2006年27条、2007年17条、2008年25条、2009年15条），商品安全资讯网自2007年1月1日2009年4月30日共发布了25条商品召回信息，其中2007年5条、2008年15条、2009年5条。另外，在不安全“进口”产品资讯网上仅2009年4月就发布了42条警示讯息。
    警讯解除是消费警讯制度的最后一个环节。政府发布消费警讯后会直接导致两种情形的出现，一是整个社会产生一种警觉和不安心理；二是在警讯未解除之前，消费者将会持续性地拒绝购买消费警讯所指向的特定产品，可以说在警讯期内的整个社会是处于一种非正常状态。我国台湾地区在设计消费警讯制度之时亦考虑到这一点。在通常情形，公权力部门在企业经营者已为必要处置已消除危害的情况下，会立即采取相应措施解除消费警讯，以促使整个社会尽快恢复正常状态。
    四、台湾消费警讯制度对大陆地区的启示
    （一）在消费警讯制度运行中重视比例原则
    比例原则是行政法上的重要原则，李震山先生认为，“比例原则是源自法治国家原则，并具有宪法位阶，其得用以制约立法、行政甚至司法，以避免各该权利行使之恣意与逾越，是为调和公益与私利，达到实质正义的一种理性思考的法则”。[5]它是行政法上的重要原则，陈新民先生认为比例原则是拘束行政权力违法的最有效原则，并将其称为行政法中的“帝王条款”。[6]
    台湾地区的消费警讯制度之运行十分强调比例原则，政府在行政保护消费者权益的职能之时，会注意合理保护企业经营者的商誉，选择对企业经营者权益损害最小的方式，避免对其造成太大的冲击。从台湾消费者保护法第37条的规定可以看出，消费警讯的发布受到“重大损害”、“情况危急”两个词的限制，这也是说主管机关发布损害公告须是具备两个前提性的条件，一是企业经营者提供之商品可服务，对消费者已发生重大损害或有发生重大损害之虞；二是情况危急，万不得已。而对于轻微性的或一般性的损害或并非十分危急的情形，通常由政府对企业经营者发布命令，限令其在规定的时间内改善、回收、销毁或停止生产。在资讯时代，“消费警讯”对于企业经营者来说是一种“致命性的武器”，消费警讯一旦发布，将对商品的市场销售造成巨大影响，德国著名的公法学者毛雷尔认为，消费警讯与禁令有些类似，“如果公众‘接收’并且相信了警告，产品就没有销路了，其结果与销售禁止令并无区别”，[7]有的时候，政府的一次消费警讯甚至将可能直接导致企业的“死亡”，造成某个行业的长期低迷。台湾的消费警讯制度将比例原则融为其中，避免了所达成目的之利益与可能造成之损害之间的失衡。
    （二）有效的协调机制
    消费警讯作为一种行政手段，其发布权并不具有专属性，它往往由多个机关共同分享，因此各机关之间的协作就显得十分重要。在台湾，作为消费者保护目的事业主管机关的“内政部”、“财政部”、“教育部”、“教育部”、“法务部”、经济部”、“交通部”、“农委会”、“劳委会”、“公平会”、“新闻局”、“卫生署”、“环保署”、“能源会”、“国科会”、“中央银行”15个机关均有消费警讯的发布权。然而这么多的机关如果各行其事，不仅难收充分保护消费者之良效，亦会发生许多扰民事件。为避免上述问题的发生，台湾地区的“消费者保护法”创立了重大协调会议制度。该“法”第6条和第41条第1款的规定赋予了作为消费者保护目的事业的监督主管机关“行政院”消费者保护委员会在重大消费者保护事件发生之时，邀集中央及地方主管机关召开研商会议的权力。例如在美国菠菜事件中，“行政院”消费者保护委员会在2006年9月21日召开重大协调会议，和“卫生署”、“农委会”、“经济部”及“财政部”等机关，共同商讨对策，协调各项消费者保护措施。从消费警讯机制运行实践来看，重大协调会议制度实际成为了重大消费事件的领导机构，它的存在有助于敦促各相关部门在消费安全公共治理中各司其职，从而实现了各种行政资源的优化配置。
    （三）健全的消费警讯发布网络平台
    政府发布消费警讯的目的就在于通过向消费者发布警示信息，以促使其能够及时地躲避风险，消费警讯传递速度越快，则收效越好。因此，政府在消费警讯的发布手段应充分利用最新的科学技术，以保证消费警讯传递的高效性。台湾地区在消费警讯的发布手段择取上明显偏向于网络传播技术，因为与相比传统的报纸和电视，现代网络传播手段更具有即时性的特点。早在2002年消费者保护委员会就提出了建立消费申诉及预警信息系统的计划。目前，全民消费保护网、不安全进口产品资讯网、商品安全资讯网已成为消费警讯发布的最主要平台。另外，各县、市政府亦在自己的门户网站上设置了消保园地或消费者保护专栏以加强消费警讯的发布。台湾地区现今已形成了以三大网站为主，各县、市政府网站为辅助的网络发布系统，健全的网络发布平台为台湾地区的消费警讯制度的良性运行提供了重要的保障。
    【参考文献】
    [1] 章乐绮、邱清华.回顾消费者保护法立法缘起及经过[A].杨美玲主编.消费者保护法制论文集[C].台北：台湾消费者保护委员会，2004:467-468..
    [2] 刘春堂主编.消费行政资讯（第二辑）[M].台北：台湾消费者保护委员会，1997:1.
    [3] 刘春堂主编.消费行政资讯（第二辑）[M].台北：台湾消费者保护委员会，1997:2.
    [4] 杨美玲主编.消费行政资讯（第八辑）[M].台北：台湾消费者保护委员会，2007: 127.
    [5] 李震山.行政法导论[M].台北：三民书局，2007: 293.
    [6] 陈新民.德国公法学基础理论[M].济南：山东人民出版社，2001: 389.
    [7] [德]哈特穆特.毛雷尔.德国行政法总论[M].高家伟译，北京：法律出版社，2000:394.