刘连泰：针对请愿权的国家义务

    摘要: 针对请愿权的国家义务从“不监禁和不追诉”，渐次演变为“不得剥夺”，后发展出国家经由立法保护其不受其他平等主体侵犯的义务。美国国会没有考量和答复请愿的义务，法院有这种义务，行政机构是否有这种义务分情形考虑。中国国家机构对批评和建议无考量和答复义务，权力机关对申诉、控告或者检举无考量和答复义务，行政机关和法院有考量和答复义务。考量和答复义务不等于做出实体处理的义务。是否要做出实体处理，依赖于职权分工。
    关键词: 请愿权 义务 考量 答复 分工
    信访是一个我们不得不认真对待的问题。面对汹涌而至的信访潮，有的地方政府将信访人劳教甚至送往精神病院，[1]有的地方政府却完全换一副面孔，不惜花钱买平安，上演一出出“退财免灾”的现代剧。[2]从拨乱反正式的上访，到安定团结式的上访，再到维权式上访，最后滋生出的谋利式上访，[3]政府的“维稳”费用与国防开支相当。[4]公民信访的权利从宪法中的请愿权派生而来，[5]而权利是一个关系概念,如果仅从权利的特质而不是某种功利主义的考量出发，国家义务的边界到底在哪里就可以戛然而止？吊诡的是，境外学者大谈请愿权是一种“夕阳权利”的时候，[6]请愿权的行使在中国方兴未艾。因此,厘清针对请愿权的国家义务,从而以规范为原点,划定针对公民信访的国家义务边界,已不再是纯粹的“为了知识而知识”的理论上的把玩。
    中国宪法第41条规定第1款规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”第2款规定，“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”一般认为,这就是中国宪法文本中的请愿权规范。[7]只是因为力图超越请愿权悲情主义色彩的豪迈情结弥漫，才未使用“请愿”的字眼。[8]
    规范的含义不会自动凸显。只有将其置于某种极端的语境，因解决纠纷的需要，规范的含义射程才可能被深度瞭望和全景扫描。因为中国宪法案例的匮乏，加之有权机关的宪法解释凤毛麟角，任我们对规范千万次回眸，“有关国家机关”到底要表达怎样的意蕴，“负责处理”是否包括实体上的决断，也得不出这些问题的唯一正解。[9]我们需要一些理论上的前见——关于请愿权的具有某种普适性的立宪主义原理，经由这些普适性原理建构的框架，我们勘定中国宪法第41条的含义射程。当然，这里隐蔽了一个易被攻击的知识论上的软肋：中国宪法文本蕴含了某种具有普适性的立宪主义原理，或者，中国宪法文本可以经由某种具有普适性的立宪主义原理达致解释，至少，中国宪法文本可以与某种具有普适性的立宪主义原理互观。[10]这个宏大的命题显然不是在一篇短文就可以完成的，考虑到任何知识的展开都会遭遇类似的窘局，本文不在这个纠结上着墨。
    一
    在中世纪的英国,请愿权是作为王朝和臣民沟通的形式出现的。中世纪的英国，王朝是主权者，享有巨大的权力。英国臣民需要请愿这种机制与王朝做政治和经济上的对话。英王为了保证自己有效率的统治，也需要得到来自社会的政治和财政支持。请愿权就从这种冲突与合作中诞生出来。
    封建主义给英国带来了“国王受上帝恩典”的观念——“国王出自上帝的荣耀”。这意味着，一旦受膏，国王就获得了上帝派遣的牧师的神圣的权力，他有义务遵守上帝的法律，但他不服从任何世俗的控制。从操作的层面看，这意味着，没有任何法律程序惩戒国王，或者强迫他纠正错误。英国法律设计了请愿这种机制调和法律规则和封建结构之间的冲突。“如果国王触犯法律”，“唯一的救济渠道就是请愿，请他恩赐救济”。[11]总体上，中世纪的请愿是一种要求，而不是一种命令。1215年大宪章就是这一妥协的产物，在该案件中，约翰王别无选择，只能同意强势贵族的请愿。
    但大宪章并未将请愿作为一个独立的权利形态规定，而是救济其它权利的程序机制，大宪章的主要内容是规定财产权和教会自由，且仅有男爵享有这些权利。如果男爵认为国王没有遵守大宪章的实体规范，他们就通过请愿要求提供救济；如果他不做，男爵就行使革命的权利。[12]当然，随着王朝的财政需求日益扩大，王室需要通过恩赐请愿的机会换取其它男爵以外的时候阶层的支持，于是，骑士和自由民也获得了进入请愿的通道。
    在英国历史山，除了英王可以接受请愿外，议会也可以接受请愿。在中世纪，接受请愿是议会的主要职能，议会甚至宣称其主要功能是“为控诉权力滥用的请愿提供尽可能快速有效的救济”，也尽可能认真处理和答复所有请愿，但面对汹涌而至的请愿潮，议会的应对方式与英王朝相比，并无二致。一部1661年的法律规定，如果在超过20份的请愿书上签名，即构成犯罪。[13]虽然自1689年以来，该法律就没有被认真执行过。议会做出最后努力的时间是在18世纪早期，议会宣称，它有权对那些以请愿为名（行骚乱之实的人）施以刑罚。[14]
    请愿与其说是臣民的一种权利，不如说是英王的一种治理技术，一种衡平的机制。大宪章规定的请愿很难说成是权利。作为关系概念的权利，必然有另一主体的义务相随。但王朝没有针对请愿的义务——革命作为保障请愿实现的机制，已超出法律秩序的空间。甚至，请愿者对自己的请愿行动丝毫不享受任何形式的追诉和处罚豁免。比如说，一个人，可能因为在请愿中抱怨王室花费过大而被判处死刑。[15]
    请愿真正作为权利出现，是在1688年光荣革命之后的事情。光荣革命后的1689年，《权利宣言》称：“向国王请愿是一种权利，所有监禁及追诉皆为非法。”[16]请愿权附带了我们今天称为国家义务的内容：“不得监禁和追诉“。这个义务是消极的不干预义务。尽管英王和议会也曾经非常认真地对待臣民的请愿，但那是基于功利主义的权术，并非法律规定的义务。
    二
    英王将赋予臣民的请愿权也赋予给殖民地，因此，早在美国1789年宪法以前，美国各州就存在请愿权的传统。[17]明确表述的请愿权出现在美国宪法第一修正案，“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请求申雪的权利。”《权利宣言》规定的请愿权的消极特质被美国宪法第一修正案沿袭下来，只不过这种消极义务有所延伸，“从不得监禁和追诉”演变为“不得剥夺”——“不得剥夺”显然比“不得监禁和追诉”具有更为广袤的空间。如果我们将美国宪法第一修正案理解为某种理性主义的产物，将请愿权与表达自由、宗教自由捆绑在一起不是某种“点秋香式”的随机排列，一定是请愿权与表达自由之间存在某种“家族相似”。
    当然，单单纠结于第一修正案的讨论显然不合时宜。第一修正案仅规定了国会不得制定某种法律的义务，国会有无其它义务？法院和行政机构有无义务？比如，是否必须考量和答复这些请愿？这些问题的答案只能在美国宪法文本的结构中寻找。[18]
    （一）国会的义务
    国会的消极义务很明确，不得制定法律“剥夺人民和平集会和向政府请求申雪”的权利。“不得”的表述方式明示了国会的消极义务。国会除了这种消极义务外，有不有义务考量公民的请愿并针对请愿做出答复？
    1789年美国宪法对国会权力的规定有两种情形，一种是几乎没有任何解释空间的刚性权力；另一种是弹性权力条款。刚性权力如：国会“每年至少开一次会”；[19]每院必须“保持其议程的记录，并随时公布”；[20] 每个议院，不经他院同意，不得“延会3日以上，亦不得将两议院开会地点移于其它场所”；[21]参议院不得提出征税法案。[22]就列举出的国会权力来看，没有一个条款规定国会针对请愿权的义务。
    但问题显然没有如此简单。因为宪法列举宪法明确规定，“各议院可以决定其议事规则”，这一弹性条款能否容纳国会处理请愿的义务？值得注意的是，该规范是有关国会裁量权的规定。如果国会不给自己规定此类义务,处理请愿的义务依然付诸阙如。如果将该规范置于历史的语境，不仅没有被国会用作处理请愿的规范依据,反而曾经被作为限制公民请愿的武器。历史上，约翰·卡尔侯恩以及其他一些前奴隶制地区的南方代表在讨论所谓“钳制言论规则”时提出，曾利用这一规范寻求禁止国会考量和受理废除奴隶制的请愿。[23]
    请愿的对象是政府，从权利规范可以推导出政府受理的义务。但受理是否一定意味着扣动国会权力行使的扳机？是否必然启动国会的议程?在美国宪法文本中，强制性启动国会议程的规范是宪法第5条：无论何时，只要2/3的州的议会提议召开召开会议，国会“将召集会议讨论拟议的修正案……”。除此之外，总统等其他主体均没有类似的权力。如果宪法的原意是赋予公民同样的强行启动国会议程的权利，不可能故意留下此等“天衣之缝”。
    从“立法权”这一概念本身的特性出发，同样无法得出国会一定要考量和答复请愿的义务。作为政治妥协过程的立法，美国宪法明确规定了代议的机制——民意通过代议机制而不是请愿进入法律。[24]
    因此，国会除了必须受理请愿外，没有超出第一修正案“不得制定某种法律”的义务。
    （二）法院的义务
    与国会权力的规定相比，美国宪法没有对法院的权力做出事无巨细的规定。法院针对请愿的义务只能从“司法权”、“案件”这些字眼中推演。
    如果请愿是以案件的形式提出，法院毫无疑问要考量并答复请愿人；如果请愿不以案件的形式提出，法院也要说明不受理的理由并答复请愿人。这是由司法权本身的特点决定的：法院不能秘密地处理争议。[25]司法权的特性决定了：法院要考量和答复请愿。
    当然，法院对请愿的这种义务并不意味着法院要对任何提交给它的请愿做出实体处理，囿于分权规范的制约，法院不可能超出宪法列举的权力范围，处理那些并非案件的请愿；而且，法院处理案件的范围也受制于宪法第3条第2项。
    归纳起来，如果请愿人以案件的形式提出请愿，且案件属于美国宪法第3条第2项的范围，法院有义务做出实体处理并答复请愿人；如过请愿人不以案件的形式提出请愿，法院有义务说明不受理的理由并答复请愿人。
    （三）行政机构的义务
    美国宪法没有明确规定行政机构处理请愿的义务。宪法明确地规定了行政机构的肯定性义务：总统给国会提供信息和立法建议，[26]接受大使，委任所有联邦官员，[27]认真看待并诚实执行法律；[28]签署法律，以及不签署的法律后果。[29]但对总统考量和答复公民请愿的问题，宪法并无说明。
    但是，美国宪法第2条第1项规定的“行政权”本身能否推导出这种义务呢？这取决于行政权的特质。传统的行政权概念当然无法推导出行政机构考量和答复请愿的义务——行政机关主动执行国会的法律，不会因公民请愿执行或不执行。尽管行政机关有受理公民请愿的义务，但是否考量和答复，则取决于行政机构的裁量。但随着行政权的变迁，行政权有时肩负了裁决纠纷的职能——一种准司法职能，[30]这时，行政机构就有考量和答复请愿的义务。
    三
    由于美国宪法规定了针对请愿权的国家义务，且请愿权与表达自由并列于第一修正案，政府干预公民行使请愿权的情形并不常见，学者戏谑“请愿权是第一修正案中的穷亲戚”。[31]二战以来，针对公民请愿权的侵权诉讼频发。丹佛大学曾经专门组织对此展开法律——社会学的调查，研究发现：自二战以来，成千上万的人因为行使请愿权，遭遇侵权诉讼。尽管法院多判决行使请愿权不构成侵权，但高额的诉讼成本仍让人们叫苦不迭。该研究成果后以著作形式出版，书名为：Slapp：因言被诉。[32]
    提起侵权诉讼的通常是不动产开发商。政府批准一个开发项目后，公众认为该项目可能导致环境破坏，就给报纸写信，集会抗议，在城市规划委员会的会议上发表演说。为阻止公民的这种请愿，不动产开发商就以商业侵权为由，提起诉讼。[33]这类诉讼有以下特点：开发商提起民事诉讼或反诉，要求损害赔偿；诉讼针对政府组织以外的个人或团体；诉由是请愿人与政府组织、政府官员或选区积极沟通，损害开发商利益；请愿人沟通的问题是有关公共利益的事项。[34]其实这种侵权诉讼多是一种策略，起诉者并不一定要赢得法院的最终判决，目的仅在于报复那些通过请愿反对开发商的公民，也威慑那些准备行使请愿权的公民。
    诉讼越漫长，公民的负担就越重，他们就被迫重新考量是否要行使自己的请愿权。即便公民在诉讼中获胜，也心力憔悴。这种情绪还会传染给其他人，使他人也不愿行使请愿权。“拿短枪抵着头部，也难以想象还有比通过诉讼使公共言论归于沉默更能威胁第一修正案的了”。[35]
    政府单单自己不作为已无法为请愿权的行使提供宽松的秩序：公民行使请愿权不仅要避免来自政府的不当干预，更要对付日益繁多的侵权诉讼。面对这一窘局，一些州在上个世纪80年代末以来，陆续制定法律或在民事诉讼法中增加相应的条款，以保护公民行使请愿权时，不致遭受恶意诉讼的干扰。这些法案名为“反对以诉讼为策略对抗公共参与法案”（Anti-Strategic Lawsuit Against Public Participation，简称Anti—Slapp）。迄今为止，已有23个州制定了“反对以诉讼为策略对抗公共参与法案”。[36]其中，华盛顿的立法最早,1989年制定完成。[37]
    “反对以诉讼为策略对抗公共参与法案”的基本内容是：第一，设立一个动议程序：被告认为原告提起诉讼的目的是为了限制原告请愿权的行使，仅仅是一种诉讼策略时，可以在法院审理实体问题前提出动议，要求法院驳回起诉或作出简易判决；第二，法院必须尽快组织对动议的听证，在针对该动议的裁决做出以前，反诽谤诉讼的审理程序暂时搁置；第三，如果法院判决动议成立，提出侵权诉讼的原告要承担诉讼费和被告的律师代理费。[38]格鲁吉亚州甚至规定,如果针对公民的请愿权行为提起侵权之诉，当事人和代理人都必须提交书面的宣誓，表示自己的起诉没有反对公民政治参与的不良动机。[39]
    密苏里州的“反对以诉讼为策略对抗公共参与法案”于2004年8月28日生效，相对晚近。该州的“反对以诉讼为策略对抗公共参与法案”在上述内容之外，规定了“举证责任倒置”的规则：被告提出动议后，原告必须证明提供合理和可信的证据，证明被告的行为不属于合法的请愿，包含“虚伪的动机”，不能因第一修正案而免责。此外，该法律还规定，公民请愿的内容是否构成诽谤是一个法律而非事实问题，无须陪审团认定；公民请愿的内容如果是对事实的评论，则绝对受第一修正案的保护；如果涉及对事实的陈述，也应按照最通常的含义理解，不应对表述予以引申后再分析是否构成诽谤。[40]
    当然，学界对各州的上述立法似乎并不完全买账。有的学者主张，上述立法仅仅是为公民请愿权的行使提供了某种便利，但这些立法为填补公民的部分损失提供了依据，但那些行使请愿权，却遭受策略性反诽谤诉讼的公民，损失远远不止如此。而且，单单判令提出策略性诉讼的原告承担诉讼费和被告律师的代理费也不足以抑制他们提出策略性诉讼的冲动。这些学者进而建议：应判处提出策略性诉讼的原告给予被告惩罚性赔偿。[41]但学界的这些主张依然停留在“鼓与呼”的阶段，目前未见立法往此跨出足够有力的步伐。
    四
    经过长篇的知识学考古，我们可以发现，请愿最早作为主权者的衡平机制和治理技术，后从臣民权利的保护机制逐渐演变为一种公民权利。针对请愿权的国家义务首先是“不监禁和不追诉”，后泛化为“不得剥夺”，在二战后衍生出政府的保护义务。具体地说，针对请愿权的国家义务致可以分解为以下几个层面：
    第一，国家针对公民的请愿权有消极的“不限制”义务；
    第二，如果请愿向国家机构提出，任何机构都有受理的义务；
    第三，是否要对公民的请愿予以考量并答复，不同的国家机构承担的义务不同：议会没有考量和答复的义务——议会通过代议机制完成主权者和人民的沟通；法院有考量和答复的义务——这是由司法权本身的特点决定的；行政机构在行使准司法权时，有考量并答复的义务，在行使传统的行政权时，无考量并答复的义务；
    第四，有关机构有考量并答复的义务不意味着这些机构都必须对公民的请愿做实体处理。是否要对公民的请愿做实体处理取决于宪法的分权机制；
    第五，对以反诽谤诉讼为策略，侵犯公民请愿权的行为，国家可以经由立法，规定自己的“保护”义务。
    如果我们不刻意地将中国宪法文本“妖魔化”，中国宪法文本中的请愿权规范并不构成请愿权的异式。这样，我们就可以将上述框架作为分析中国问题的知识论上的参照，以求得对中国宪法文本的正解。
    （一）国家“不限制”请愿权的义务
    中国宪法27条在第33条第3款规定了国家针对基本权利的概括性义务：“尊重和保障”，“尊重”表达了国家对所有基本权利的“不限制”义务，其中也必然逻辑地包含了对请愿权的“不限制”义务。[42]此外，中国宪法第41条第2款规定的“不得压制和打击报复”也明示了国家的这种消极义务。
    （二）国家受理请愿的义务
    即便不借助于权利作为关系概念的性质，也可从中国宪法第27条解释出国家受理请愿的义务。中国宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。 ”请愿权的重要职能之一就是完成人民和国家之间的沟通，上述规范显然在表达这种意蕴，“受理”请愿的义务可以从国家“倾听人民的意见和建议”的义务中解释出来。
    （三）有关国家机关考量并答复公民部分请愿的义务
    中国宪法第41条对公民请愿权的行使方式表述为批评、建议、申诉、控告或者检举，在接下来的第2款规定了国家针对申诉、控告或者检举的义务，“有关国家机关必须查清事实，负责处理”。这是否意味着：国家机关对“批评和建议”没有考量和答复的义务，仅对“申诉、控告或者检举”有考量和答复的义务？
    中国宪法第41条规定的请愿权兼具公民权利救济和公民与国家沟通的双重功能。“批评和建议”的主要功能是沟通，申诉、控告或者检举则与权利救济相关。[43]对于批评和建议，国家的义务在于保证沟通渠道的顺畅，因此，中国宪法第41条没有明示考量和答复的义务；[44]对于后者，因事关公民个人权利，中国宪法第41条规定了国家“查清事实、负责处理”的义务。[45]当然，国家机关可以积极地答复公民的批评和建议，甚至可能构成自然法意义上的义务，但那已溢出规范意义上的义务范畴。
    国家对公民的“申诉、控告或者检举”有“查清事实，负责处理”的义务，但这是否意味着所有的国家机关对公民所有的“申诉、控告或者检举”都要“查清事实，负责处理”呢？如前文所述，基于宪法的分权机制，不同性质的机构针对请愿权有不同的义务，这一分析框架是否适用于中国宪法？
    我们再次聚焦于“有关国家机关必须查清事实，负责处理”的表述，承担“查清事实，负责处理”义务的是“有关国家机关”。为什么要这样表述？饶有兴味的是，以往的宪法文本在涉及公民请愿权时，均未使用“有关国家机关”，而是“各级国家机关”。
    1954年宪法第97条 中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利……（下划线系作者所加）
    1975年宪法第27条第3款 公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利……（下划线系作者所加）
    1978年宪法第55条 公民对于任何违法失职的国家机关和企业、事业单位的工作人员，有权向各级国家机关提出控告。公民在权利受到侵害的时候，有权向各级国家机关提出申诉……（下划线系作者所加）
    从“各级国家机关”的全称到“有关国家机关”的特称变迁来看，“有关国家机关”并非泛泛而谈的空话，而是为了不打乱中国宪法文本规定的国家机构之间的权力分工。事实上，中国宪法文本并未拒绝使用“分工”的字眼，[46]这是我们分别考量各国家机构考量和答复公民“申诉、控告或者检举”义务的前提。
    1.权力机关无考量和答复公民“申诉、控告或者检举”的义务
    中国宪法文本规定的全国人民代表大会职权中，并未规定考量和答复公民“申诉、控告或者检举”的义务。当然，中国宪法也规定了类似于美国宪法文本的“弹性条款”，“应该由最高国家权力机关行使的其他职权”。这一“弹性条款”能否解释出权力机关考量和答复请愿的义务呢？答案是否定的。从宪法文本对全国人民代表大会职权的规定来看，仅有第5项权力和第6项中的部分权力行使可以由其他主体启动，即“根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名， 决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选”。如果公民有通过“申诉、控告或者检举”启动全国人民代表大会权力的行使程序，宪法文本不可能故意遗漏这一主体。对全国人民代表大会常务委员会的职权行使，也可做相同的推演。[47]
    2.行政机关有考量和答复公民“申诉、控告或者检举”的义务
    美国学界以行政权的变迁为背景，行政权在变迁的过程中行使了部分司法职能，而法院需考量并答复公民的请愿，推导出：行政机关在行使准司法权时，有考量并答复公民请愿的义务。按照这个逻辑当然也可以推演出中国行政机关类似的义务，但还有更简单的方法。
    “申诉、控告或者检举”大多与公民自身的权利相关，行政机关的权利保护职能在中国宪法第89条第11项和第12项有明确表述，即“保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益”。这里只涉及到了特殊主体的权利保护，一般主体的权利保护呢？经由法律来解释宪法，我们可以得出结论：行政机关对一般主体的权利保护诉求也有考量并答复的义务。根据《行政诉讼法》第11条规定，公民、法人和其他组织“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复”时，可向人民法院起诉。这说明，行政机关也有答复并考量一般主体权利诉求的义务。
    3.法院有考量和答复公民“申诉、控告或者检举”的义务[48]
    司法权的特质决定，法院必须公开行使审判权。对于公民向法院提出的权利诉求，法院必须考量并答复。当然，法院有特定的职权范围，如果公民的请愿超出人民法院审理案件的范围，也要答复请愿的公民，法院不予立案这一结果。中国宪法第125条规定，“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行”，“司法公开”当然意味着处理结果向当事人的公开，决定是否立案也是“审理案件”的题中之义。
    （四）行政机关和法院考量并答复公民的“申诉、控告或者检举”不意味着要对所有的这些请愿做实体处理，是否做出实体处理，要看这些行政机关和法院的职权范围
    亦如前文所言，中国宪法文本并不回避国家机构之间的权力分工，宪法规范设置的各个国家机构的职权，就是这种权力分工的条文化表达。宪法第41条规定“有关国家机关必须查清事实、负责处理”，也蕴含着：公民请愿权条款并不挑战宪法文本设置的权力分工机制。因此，行政机关和法院是否对公民的“申诉、控告或者检举”做实体处理，依然有赖于法律解释作业，只能在职权范围内处理公民“申诉、控告或者检举”。[49]
    （五）国家有保护公民请愿权免遭恶意诉讼侵害的立法义务
    美国23个州的《反对以诉讼为策略对抗公共参与法》，是因应世势，自我规定义务的结果。根据中国宪法文本，国家有无保护公民请愿权免遭恶意诉讼侵害的义务呢？
    中国宪法第41条规定公民有申诉、控告或者检举权利的同时，也规定公民“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。如果对该规范做反向的解释，就意味着：公民的“申诉、控告或者检举”只要不在“捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”之列，即便影响到其他主体的权利，也可免责——该立法例包含了对公民请愿权有可能遭恶意诉讼侵害的“戒慎恐惧”。1982年宪法原建议稿的规定是“不得诬陷和诽谤”，在修改的过程中，有人提出，申诉、控告、检举有时可能和事实有出入，但不一定是有意诬告，所以改为“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。[50]这意味着：与原建议稿相比，针对公民行使请愿权的行为提起名誉权侵权之诉，或者以遭受诬告陷害罪为由提出刑事自诉，难度增加了。从这个角度看，国家通过该规范已在履行保护公民请愿权免遭恶意诉讼侵害的义务。国家的这种立法义务还可以从“国家尊重和保障人权”条款中推演。[51] “尊重”意味着不干预，
    “保障”意味着横向的保护义务,保护公民行使请愿权不遭恶意侵扰可以逻辑地从这里推导出来。
    综上述，针对公民请愿权的国家义务可以图示如下：
     国家义 务
    有
    无
    请愿
    种类 权力机关 行政机关 法院
    不限制义务 受理义务 考量和答复义务 保障义务 不限制义务 受理义务 考量和答复义务 保障义务 不限制义务 受理义务 考量和答复义务 保障义务
    批评和建议 √ √ × √ √ √ × √ √ √ × √
    申诉、控告或者检举 √ √ × √ √ √ √ √ √ √ √ √
    说明：“√”表示有该项义务，“×”表示无该项义务。
    既然信访是从请愿权规范中发育出来的权利,针对信访的国家义务也必然可以从针对请愿的国家中解释出来。国家机关都有受理信访在义务,以阻挠信访为目的的“截访”，甚至将信访人送精神病院，构成对公民请愿权的侵犯；权力机关无考量和答复公民信访的规范意义上的义务；行政机关和法院有考量和答复公民信访的义务，但只能在各自的权限内对公民的信访要求作出实体处理。从这个角度看，不顾各自的权限分工，迁就部分信访公民的“法外诉求”，进而“花钱买平安”，没有任何规范意义上的依据。
    The State Obligations to the Right of Petition
    Liu liantai
    Abstract The state’s obligations to the right of petition evolved from “neither commitment nor prosecution”to “not abridging”, then to the state’s obligations to protect from infringing of other private parties by the means of legislature . The United States congress has no the obligations of consideration and response , but the courts have these obligations , whether the executive branch has these obligations ? We should dccide under special circumstances . The state organss of China have no obligations to criticism and suggestions , the ogans of power have no obligations of consideration and reponse to complaints , charges and exposures , bue executive organs and courts have these obligations .The obligations of consideration and reponse are not the obligations of dispositions substantially .Whether or not dipositions substantially rest on power division .
    Key Words Right to Petition Obligations Consideration Response Division
    注释:
    [1] 参见王帝：《拧了半天，最后是两败俱伤》，《中国青年版》2009年11月11日电子版， http://www.cyol.net.最后访问日期为2011年4月13日。
    [2] 参见叶永光：《花钱买平安 谁来“埋单”》，《人民公安报》2003年12月11日第3版。
    [3] 参见应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期；田先红：《当前农村谋利型上访凸显的原因及对策分析》，《华中科技大学学报》2010年第6期.
    [4] 该数字是学界根据财政部2010年向全国人大呈交的《09年预算执法情及今年预算草案报告》和《关于2010年 中 央 和 地 方 预 算 执 行 情 况与 2011年 中央 和 地方 预 算草 案 的 报 告 》 中的数字推算出来，该项预算2010年在2009年增加47.5%的基础上，再增加8%。。2010年的该项开支增幅再度超过国防开支。
    [5]国务院法制办公室、国家信访局负责人3月17日就《信访条例》答记者问，新华网，http://www.xinhuanet.com最后访问日期2011年3月19日；童之伟：《信访体制与中国宪法》，《现代法学》2011年第1期。
    [6] 参见[日]芦部信喜原著，高桥和之增订：《宪法》，林来梵、凌维慈、龙绚丽译，北京大学出版社2006年版，第223页； Lawson and Guy Seidman. Downsizing The Right To Petition , 93 Northwestern University Law Review(1999) ,766.
    [7]参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第144页；杨海坤、章志远：《.公民请愿权基本问题研究》，《现代法学》2004年第8期；林雅：《论公民请愿自由的特征及其功能》，《国家检察官学院学报》2003年第4期。.
    [8]韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2004年版，第405页以下。
    [9] 林来梵教授和余净植博士在讨论请愿权与信访权时，也感受到了这种尴尬。参见林来梵、余净植：《论信访权利与信访制度———从比较法视角的一种考察》，《浙江大学学报》2008年第5期。
    [10] 毛泽东同志从英、法国、美国法开始讨论新民主主义宪政，事实上也预设了新民主主义宪政与英国法国和美国宪法在知识上的某种可通约性。毛泽东同志曾经指出：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国或者是苏联，都是革命成功有了民主事实以后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”毛泽东：《新民主主义的宪政》，《毛泽东选集》（一卷本），人民出版社1966年版，第693页。[11] F.W.Maitland , The Constitutional History of England, Cambridge University Press ,1920, p.100.
    [12] See William Sharp Mckechnie , Magna Carta , http://legalsutra.org/1107/magna-carta-context-interpretations/.最后访问日期：2011年3月18日。
    [13]Norman B. Smith , “Shall Make No Law Abridging…”: An Analysis of the Neglected , But Nearly Absolute , Right of Petition , 54 University of Cincinnati law review , 1159(1986)
    [14] Norman B. Smith , “Shall Make No Law Abridging…”: An Analysis of the Neglected , But Nearly Absolute , Right of Petition , 54 University of Cincinnati law review , 1165(1986)
    [15] Norman B. Smith , “Shall Make No Law Abridging…”: An Analysis of the Neglected , But Nearly Absolute , Right of Petition , 54 University of Cincinnati law review , 1158(1986).所有讨论请愿权的中文文献，几乎都将《大宪章》作为规定请愿权的最初文本。但持这种观点的学者忽略了权利作为关系概念的特质，且几乎都没有提及请愿可能遭受惩罚这一背景。如：杨海坤、章志远：《.公民请愿权基本问题研究》，《现代法学》2004年第8期；林雅：《论公民请愿自由的特征及其功能》，《国家检察官学院学报》2003年第4期。
    [16] 有学者将该宣言翻译为《权利法案》，从原文来看，这是一个误译。Declaration of rights ，法案对应的语词语是act，或者bill。将该文本翻译为权利宣言的，目前可以找到的文本只有毛国权翻译的《美国宪法评注》。参见【美】约瑟夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第571页。
    [17] 这种递嬗关系的考证可以参见【美】约瑟夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第571页。
    [18] See Lawson and Guy Seidman. Downsizing The Right To Petition , 93 Northwestern University Law Review(1999) ,747.
    [19] 《美国宪法》第1条第4款。
    [20] 《美国宪法》第1条第5款。
    [21] 《美国宪法》第1条第5款。
    [22] 《美国宪法》第1条第7款。
    [23] Stephen A. Higginson , A Short History of the Right to Petition Government for the Redress of Grievances ,
    96 Yale Law Journal（1986）, 142..尽管从规范的角度看，国会没有考量和答复请愿的义务，但在1830年以前，国会一直非常认真地处理请愿，对公民的请愿一律考量和答复。但1830年以后，情形改变了。1830年以后，要求废除奴隶制的请愿洪水般涌向国会，国会害怕将这些请愿提交国会讨论会导致秩序大乱，而且根本无法形成一个大家都能接受的结论，用亚当斯的话说：最有利于健康的药物，如果管理不好，也会变成致命的毒药。于是国会搁置这些请愿，甚至从请愿受理表中擦去这些请愿的记录。See David C.Frederick , John Quincy Adams , Slavery , and the Disappearance of the Right of Petition ,9 Law and History Review (1991) , 113.
    [24] See Lawson and Guy Seidman. Downsizing The Right To Petition , 93 Northwestern University Law Review(1999) ,748.
    [25] 对司法权的这种限制还可以从美国宪法文本中的正当程序规范推导出来。See Erwin Chemerinsky , Comstitutional law : Principles and Policies , Aspen Publishers , 2006 , p.53.
    [26]参加《美国宪法》第2条第3款。
    [27]参加《美国宪法》第2条第3款。
    [28]参加《美国宪法》第2条第1款。
    [29]参见《美国宪法》第1条第7款。
    [30] See Gary Lawson , The Rise and Rise of the Administrative State , 107 Harvard Law Review (1994),
    1246.
    [31] See Lawson and Guy Seidman. Downsizing The Right To Petition , 93 Northwestern University Law Review(1999) ,739.
    [32] George Pring and Penelope Canan ，Slapp: Getting Sued for Speaking Out ，Temple University Press，1996.
    [33] Barbara Arco, Comment, When Rights Collide: Reconciling the First Amendment Rights of Opposing Parties in Civil Litigation, 52 U. MIAMI L. REV. 587, 611 (1998).
    [34] See George W. Pring , SLAPPs : Strategic Lawsuits Against Public Participation , 7 Pace Environmental Law Review , 3, 8(1989).
    [35] Gordon v. Morrone, 590 New York Supplement., 2d. 649, 656 (New York Supreme Court 1992).
    [36]加利福尼亚州、佛罗里达州、德拉瓦州、格鲁吉亚州、夏威夷州、印地安那州、路易斯安那州、缅因州、马里兰州、麻萨诸塞州、明尼苏达州、内布拉斯加州、内华达州、新墨西哥州、纽约州、俄克拉荷马州、饿勒冈州、宾夕法尼亚州、罗得岛、田纳西州、犹他州、华盛顿州和密苏里州。资料来源：Stephen L. Kling , Missouri’s New Anti-Slapp Law，61 Journal of the Missouri Bar（2005），124.
    [37] Washington Revised Code § 4.24.500-4.24.520(West 2001).
    [38]Lori Potter, Strategic Lawsuits Against Public Participation and Petition Clause Immunit, 31 Environmental Law Reporter ，10852 (July 2001).
    [39] Georgia Code Annotated §9-11-1.1(2001).
    [40] Section 537, 528.1, Missouri Revised Statutes Supp. 2005,
    [41] Stephen L. Kling, Missouri’s New Anti-Slapp Law，61 Journal of the Missouri Bar（2005），124.
    [42] 对该概括性义务的分析，可参见林来梵、季彦敏：《人权保障：作为原则的意义》，《法商研究》2005年第4期。
    [43] 蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第127页；林来梵教授将“申诉、控告或者检举”的权利理解极为“获得权利救济的权利”，参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第232页。
    [44] 国务院以及国务院各部、各委员会答复全国人民代会大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间提出的质询是一种义务，但全国人民代表大会常务委员会组成人员质询与公民行使请愿权的性质已经完全不同。
    [45] 国务院《信访条例》第1条规定：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序……”，也道出了请愿的双重维度：“保持各级人民政府同人民群众的密切联系”意指请愿的沟通功能；“保护信访人的合法权益”意指请愿的权利救济功能。
    [46] 中国宪法第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”人民法院当然，这种权力分工与“三权鼎立”有严格的区别。中国宪法文本规定的国家机构直接按的权力分工是人民代表大会制度中的权力分工。
    [47] 参见中国宪法第67条。
    [48] 之所以单独讨论检察权，是因为检察权具有强烈的行政权色彩。参见陈卫东：《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》，《法学研究》2002年第2期。有关行政机关义务的讨论可以适用于行政机关。
    [49] 童之伟教授认为信访体制是中国宪法中的辅助政制，不能与核心政制相抵触，也表达了类似的意蕴。参见童之伟：《信访体制与中国宪法》，《现代法学》2011年第1期。
    [50]参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第237页。
    [51]对该条款的解释，可参见林来梵、季彦敏：《人权保障：作为原则的意义》，《法商研究》2005年第4期。
    刘连泰，厦门大学法学院教授。